韩国-美国同盟的新愿景（及前方警示信号）

在韩国东亚研究所于2008年7月3日主办的“韩美同盟转型”会议上发表。

在审视韩美同盟及其未来前景时，我们应时刻牢记任何同盟的核心宗旨。其宗旨有两个。第一是军事合作，以威慑并军事击败共同的敌人。第二是通过同盟帮助建立该地区更稳定的力量平衡，从而促进某一地理区域的稳定。诚然，同盟也可能具有其他重要目的。历史上一些同盟的负面目的是加强同盟伙伴对其邻国的侵略意图。上个世纪的一些同盟也旨在促进意识形态在世界大范围内的影响。然而，在塑造我们对韩美同盟未来的看法时，这两个核心宗旨绝不应被忽视。

过去三年里，对韩美同盟的许多重新评估都源于这样一个看法：即其中一个核心宗旨的理由已经减弱。威慑并军事击败朝鲜不再被视为同盟的唯一目标或唯一挑战。事实上，这一挑战比以往任何时候都小。朝鲜被认为比十年前或二十年前的军事威胁要小。即使是驻韩美军（USFK）也不得不承认，尽管不情愿，朝鲜的常规陆军和空军实力已经减弱。五角大楼和驻韩美军不再像20世纪80年代和90年代初那样频繁举行战争演习，以评估入侵的朝鲜军队是否能被阻止进入首尔。事实上，朝鲜似乎已不再有能力发动大规模入侵韩国的行动，而这多年来一直是华盛顿和首尔认为的朝鲜核心威胁。其武器装备已有40-50年历史且已过时。朝鲜军队饱受石油和食品短缺之苦。大规模军事演习很少举行。随着平壤16岁征兵的体质因出生起就营养不良而不断下降，军事人员的身体素质也一直在稳步下降。
朝鲜似乎拥有少量（效果不确定）的原子弹，但这并未能阻止其对韩国构成核心军事威胁的下降趋势。

其他因素也促成了威慑并军事击败朝鲜这一核心宗旨的减弱。苏联的解体和中国外交政策目标的改变结束了朝鲜威胁的冷战背景。朝鲜失去了苏联这个主要武器供应国，并且没有找到替代者。朝鲜的经济恶化——有人认为是崩溃——与其常规军事能力的恶化并行并促成了其恶化。朝鲜现在依赖外国援助生存。

南北关系也发生了根本性变化。朝鲜需要韩国的援助。韩国公司正在投资朝鲜。这与过去有着根本性的不同。尽管目前首尔的李明博政府受到冷遇，但这种情况不太可能改变。

甚至在核协议的谈判中，美朝关系也有可能得到改善。如果希尔-金桂冠协议正式化，作为2007年2月六方会谈核声明的最终确定，这可能会开启更广泛的美朝接触。两国关系中的紧张局势可能会持续，但它们将集中在朝鲜的导弹和核扩散、朝鲜国际伪造以及朝鲜对中东恐怖组织的支持等问题上。

总之，应对朝鲜的常规军事威胁不再是同盟的有力理由。如果趋势持续下去，这一理由将进一步减弱，在韩国和美国将出现更多关于同盟未来的讨论。

应对同盟核心宗旨的侵蚀

在我看来，过去五年里，出现了三种重要的应对措施，以应对威慑并可能击败朝鲜常规军事威胁这一同盟核心宗旨的侵蚀。一是减少驻韩美军人数，从38,000人减少到28,500人，并宣布计划将位于首尔龙山的美国驻军和位于非军事区的第二步兵师迁往首尔以南的平泽新基地。韩美作战指挥权（OPCON）协议，即在2012年前结束联合军事指挥结构并改为各自指挥，也是这一应对措施的一部分。

第二种应对措施是讨论如何扩大同盟的目的和目标，并制定新的韩美合作项目。韩国和美国的多个研究小组和智库的报告都关注这一问题；他们的一部分研究是探讨如何将同盟的范围扩大到朝鲜半岛以外，并将其应用于东亚地区问题和全球安全问题。李明博总统在宣布其新政府的一项关键目标是振兴同盟时，就考虑到了这一点。

第三种应对措施更多地是关于政府和崇高理念，但同样重要。这就是韩国反美情绪的兴起。2002年，在两名韩国女学生被杀事件后，反对美国军队的抗议活动清晰地体现了这一点。在我看来，2008年反对美国牛肉的抗议活动再次体现了这一点。诚然，成千上万抗议者的直接目标是李明博政府；但这是因为他被视为屈服于美国压力，同意一项违背韩国公众利益的牛肉协议。如果牛肉争端涉及澳大利亚牛肉或阿根廷牛肉，我怀疑我们会看到数万名示威者涌上首尔街头。当首尔的中国大使馆据报道招募在韩中国学生在奥运火炬穿越首尔的游行中，对中国的人权政策进行抗议的韩国人进行人身攻击时，韩国公众的反应却很平静。

在我看来，认识到韩国存在两种截然不同的反美主义是很重要的。韩国硬核左翼的反美主义寻求拆除韩国与美国的同盟关系，大幅削减韩美经济关系，修改学校教授的同盟历史，并推行亲朝政策。硬核左翼是少数但组织严密：包括大学生和教职员工团体、教师工会、一些工会以及某些非政府组织（NGO）。

另一种反美主义则难以界定。我将其描述为带有“免费搭车”附加条款的主流反美主义。主流反美主义影响着更广泛的韩国人，包括中产阶级。与硬核左翼不同，这些韩国人并不将美国视为意识形态上的敌对力量。他们的态度似乎更多的是对美国对韩国政府和韩国社会影响程度的一种不满，以及韩国政府常常为了满足美国的意愿而行事，即使这些行为违背了韩国人民的既得利益。美国影响力的象征或工具也引起了不满。这一点尤其适用于驻韩美军，许多韩国人认为其傲慢无礼。对美国影响力的不满还包括将韩国历史上的不幸事件归咎于美国，特别是美国在朝鲜半岛分裂中的作用以及美国对韩国军事独裁的支持。甚至韩国对日本常常带有情绪化的敌意也影响了主流反美主义，因为韩国人常常因为认为美国偏袒日本而非韩国而表现出不满。

尽管硬核左翼的反美主义和韩国主流反美主义的议程在根本上有所不同，但当出现涉及美国的、引起韩国主流民众负面反应的问题时，它们已显示出联合的能力。有组织的左翼能够动员这种情绪，采取直接行动反对美国政策以及反对被视为过于顺从和/或过于保护美国利益的韩国政府。当前大规模的反美牛肉抗议活动是这一现象的新例证，它应该让我们想起2002年类似的事件。

主流反美主义的深度不仅受到其缺乏意识形态基础的限制，还受到“免费搭车”附加条款的限制。不满的韩国人仍然希望获得美国的安保保证，作为一种保险政策，以防朝鲜重新成为严重威胁。然而，他们认为适当的安全保证应单方面来自美国，并且韩美军事合作仅限于朝鲜半岛。韩国主流民众越来越不希望同盟限制韩国在对朝政策上采取独立举措，尽管他们可能对这些政策的性质持有不同意见。主流反美韩国人不愿意或反对韩国在朝鲜半岛以外采取新的安全政策来支持美国的全球安全利益。大多数韩国人反对向伊拉克派遣韩国军队。卢武铉总统为向伊拉克派兵辩护，并非基于扩大同盟范围，而是基于他将能更好地影响（即限制）布什政府对朝政策的论点。自2006年9月以来，韩国人听到了驻阿富汗美军指挥官以及五角大楼的呼吁，要求盟友派遣更多地面战斗部队前往阿富汗，以打击复兴的塔利班。例如，德国已宣布将向阿富汗增派1000名部队，使其在当地的部队达到3500人。法国已宣布将增派700名士兵，此前已有1500名法国士兵在阿富汗。相比之下，韩国于2007年撤出了其在阿富汗的200名非战斗军事人员。对于美国要求盟友派遣战斗部队的呼吁，或国防部长盖茨2007年2月关于韩国向阿富汗派遣军事教官的报道要求，韩国国内一直没有进行辩论。

对同盟未来的影响

韩美同盟可能正进入一个更加不稳定的时期。布什总统本月取消访问首尔就是一个严峻的提醒。华盛顿和首尔似乎就重组同盟的必要性达成共识。在美军驻扎、协调对朝战略以及朝鲜半岛以外的外交和安全合作等领域都存在机遇。韩美两国政府需要评估一系列具体问题。他们还需要更仔细地评估韩国公众将如何看待改变同盟在新政策和结构中的目标，特别是美国和韩国角色的提议。他们需要这样做，以便在提出并向韩国人民展示计划之前，确定各项提议和计划的优先顺序。

在这方面，在我看来，两国政府面临着至少三个危险。第一是美国会过度扩张，要求在同盟的运作中扮演过于主导的角色，包括新的行动，并且在韩国准备承担更大责任时，不充分地减少其角色。

第二个危险是美国会在相对短的时间内要求韩国承担过多的新责任和负担，从而被视为专横跋扈。这是关于谨慎的优先排序。

最后，韩国人可能不愿意承担朝鲜半岛以外同盟的任何新的物质负担和责任。由于李明博政府因反美牛肉抗议而实力减弱，这一危险现在显得更大。

美军驻扎。2003年后，在拉姆斯菲尔德国防部长任内，美军驻扎的改变是出于多种原因，其中一个原因是应对2002年韩国的反美抗议活动。这种应对是必要的。2002年的抗议活动反映了韩国公众对美国维持美军驻扎僵化现状政策以及韩国政府对现状支持的不满日益加剧。2003年后的改变显示了灵活性和美国做出改变的意愿。在我看来，这有助于减少公开的反美情绪，尽管韩美在处理朝鲜问题上存在紧张关系。

现在，有新的迹象表明，五角大楼、驻韩美军、韩国政府和韩国国防部正在恢复关于美军驻扎的现状政策。他们已提前结束了拉姆斯菲尔德的撤军计划，未能达到计划设定的2008年9月的25,000人目标。与拉姆斯菲尔德五角大楼在2008年9月后进一步降低美军兵力的意图相反，他们似乎将28,500人设定为未来无限期的固定兵力。这将包括在韩国保留第二步兵师的一个完整战斗旅，尽管朝鲜的常规部队持续恶化，因此保留地面战斗部队的军事理由薄弱。即使是盖茨国防部长在2008年6月访问韩国期间也承认，“我认为今天没有人认为大韩民国是一个战区。”

五角大楼还宣布，美军人员可以携带家属前往韩国。这又一次承认了朝鲜军事威胁的下降。这一政策变化的结果将是未来美军住房成本的大幅增加，尤其是在美军迁往平泽的背景下。《韩国时报》很可能在其最近的警告中被证明是正确的，即搬迁美军及其家属的住房成本上升“将成为韩美谈判中的一个政治雷区”。5 已经很困难的关于分摊这些费用的韩美谈判，将面临额外的负担和可能更大的争议。

美国和韩国政府及军事机构正在恢复到2002年之前的政策和态度的另一个迹象是，由于韩国政府的懈怠，以及可能甚至是不愿进行搬迁，第二师和龙山驻军的计划搬迁被长期推迟。恢复相对较高的固定美军人数以及第二师和龙山驻军从2008年推迟到2013年搬迁到平泽，应该会让人对韩国和美国履行原计划搬迁的承诺的力度产生怀疑。韩国国防部内部人士已经在谈论推迟到2016年。

恢复到2002年之前态度的另一个迹象是，李明博政府和新国家党内部对作战指挥权协议（OPCON agreement）的抱怨，以及认为不应执行作战指挥权协议而应维持现状的情绪。五角大楼和驻韩美军声称应继续执行。如果韩国官方反对该协议的情绪在未来两年内持续增长，那么他们对作战指挥权协议的承诺可能会受到考验。

在这种明显恢复到2002年之前的政策和态度的过程中，五角大楼和驻韩美军可能再次过度反应，试图在韩国保留大量固定美军，而半岛的军事条件似乎并不支持这一点。如果朝鲜的常规部队继续削弱，韩国对这些现状政策的质疑和不满可能会重新出现。随着新政策推高维持美军（以及现在他们的家属）的财政成本，五角大楼可能会加大其已经很大的压力，要求韩国承担大部分费用，从而激起韩国新的不满。

韩国公众对美军的怨恨情绪不可避免地会再次累积，涉及美军和韩国平民的新负面事件将越来越有可能引发韩国公众新一轮大规模反美运动。预计未来将出现2002年和2008年式的事件。

协调对朝战略。3月，我在东京的一次会议上就韩国新政府和朝鲜核问题发表了一篇论文。在文中，我评估认为，核谈判的现状以及韩国公众对李明博政府的期望，导致得出一个结论：李明博政府不应将其对朝政策与美国对朝核问题的战略紧密挂钩。随着美朝核协议的即将达成，该协议将允许拆除朝鲜在宁边的钚生产设施，而布什政府即将离任，核谈判可能已经结束，或者至少推迟一年。在我看来，美国不应敦促韩国政府将其对朝政策与美国的核战略挂钩。李明博政府未来需要空间采取独立的对朝举措。这些举措不必完全遵循金大中和卢武铉的政策。它们应更多地旨在促进朝鲜的经济改革，并向朝鲜开放更多的人际接触。

然而，在一项问题上，韩美两国需要密切协调。如果美朝核协议的达成导致朝鲜和平条约的谈判——正如首尔、平壤和华盛顿在2007年底承诺的那样——那么共同的韩美议程对于任何成功的机会都至关重要。美国和韩国必须就美军驻扎问题达成共同立场，以应对朝鲜提出的关于重大改变和减少美军驻扎的要求。在我看来，这种立场应该是灵活的，以换取朝鲜实质性的让步，特别是拆除其在非军事区（DMZ）的火炮以及拆除其针对韩国的导弹，来提供美军的让步。如果华盛顿和首尔重复1997-1999年四方和平条约谈判中拒绝讨论美军问题的立场，和平条约谈判肯定会陷入僵局并失败，就像1999年那样。这种僵化的最坏影响将是韩国公众的态度。韩国人将认为韩美僵化是由于美国旨在维持军事现状以及美国军事主导地位的目标。在我看来，这种韩国人的态度在1999年四方会谈破裂时就已经出现，并为三年后的反美抗议活动奠定了基础。

朝鲜半岛以外的外交和安全合作

在此方面，存在加强同盟的外交机会，但也存在关于朝鲜半岛以外安全合作的警示信号。一组机会是美国可能采取措施提升韩国的国际地位，从而提高同盟的声望。两国政府共同推动建立东北亚安全组织将是同盟合作的象征。即使这样的组织成就有限，韩国在东北亚安全组织中的地位也将是一个重要的发展。

另一个机会是美国，并希望有日本的支持，推动韩国加入八国集团（G-8）。八国集团本月在日本举行会议。李总统将作为观察员出席，届时他将与布什总统会面，以弥补布什取消访问首尔的遗憾。这将是布什总统一个绝佳的机会，通过倡导韩国加入八国集团来推动一项倡议。他可以将取消首尔之行变成对同盟的有利因素，尤其是在反美牛肉抗议之后同盟正需要支持的时候。至少，李总统作为观察员的出席应该会促使未来考虑韩国的成员资格。

韩国符合八国集团的两个成员标准。首先，七国集团（G-7）最初的目的是汇集领先的经济大国。韩国目前的国际经济作用比一些八国集团成员国更大。其次，韩国是民主国家。七国集团曾有民主标准。诚然，俄罗斯加入八国集团因普京的威权政策而备受争议。然而，韩国完全符合民主标准。地理多样性并非八国集团成员的标准，但很难反对增加东亚的参与度，目前东亚的参与仅限于日本。

美国也应更多地关注韩国在联合国和其他国际组织中的人权外交作用。美国的人权倡议常常与欧盟合作进行。这是一个提升韩国在此类外交中地位的外交机会。

朝鲜半岛以外的军事合作是一个更棘手的课题。目标是在特定情况下加强韩国的安全作用，但华盛顿应仔细判断哪些情况最适合向韩国发起倡议，哪些情况会冒着韩国公众强烈反对的风险。在我看来，美国应避免寻求韩国在未来美国对某个假想敌实施先发制人打击理论时提供军事支持。伊朗显然是近期最有可能遭受先发制人打击的目标。巴基斯坦边境地区是另一个被讨论的目标。在这些情况下，韩国的军事作用无疑会有所帮助。然而，伊拉克战争表明，包括韩国在内的盟国的舆论反对美国以假定对方是军事威胁为由，拥有先发制人打击另一个国家的特权。伊拉克战争也让盟国认识到先发制人打击可能带来的意外后果，这使得这一概念更加不可接受。美国向韩国施压，要求其为先发制人打击伊朗或其他国家提供军事支持，很容易导致韩国民众对美国，甚至对同盟产生非常负面的看法。

阿富汗属于另一类情况。大多数批评伊拉克战争的美国人都支持阿富汗战争。关键的欧洲盟友，尽管拒绝向伊拉克派兵，却向阿富汗派兵。如前所述，德国和法国现在正在增加其部队承诺。这种情况证明美国要求韩国提供部队贡献是合理的。韩国不应通过避免军事承诺来寻求“免费搭车”。在我看来，阿富汗是检验韩国政治领导层和主流韩国民众是否愿意接受朝鲜半岛以外的积极韩美军事合作的关键。我想不到有什么比韩国决定加入阿富汗的盟军更能促进同盟的。李明博政府考虑向阿富汗派遣部队的时机可能不佳，因为李总统因美国牛肉问题而遭受重创。但如果李明博政府在未来几个月内恢复其政治实力，这个问题应该成为同盟新愿景列表的首位。

结论

如果韩美两国政府能够注意到本文讨论的黄色警示信号，那么重组和振兴同盟的机会就能得到最佳实现。我们需要认识到，在重组同盟的某些提议上，政治障碍和紧张关系不可避免地会出现。有些可能会引发韩国公众对美国的强烈反对。韩美两国政府在处理这些障碍和紧张关系时，需要展现两种品质：耐心和对变革提议的审慎排序。一个即时的建议是，停止暗示加强经济合作，即自由贸易协定（FTA），对同盟的未来健康至关重要。它并非至关重要。韩美同盟主要是关于安全。自由贸易协定的倡导者如果继续这种论调，将有制造自我实现预言的风险，他们不断将其与同盟的健康联系起来。

在我看来，韩美两国政府官员在政策提议上需要与对方国家的独立专家进行磋商，并考虑他们的意见，而不是仅仅依赖对方政府中对应官员的评估。我相信，李明博政府未能充分重视2008年初独立专家对其官员提出的关于美国国会批准自由贸易协定前景不佳的建议。相反，他可能过于依赖布什政府的贸易官员，他们对国会批准表示乐观，因此在未对韩国公众进行充分准备的情况下，仓促结束了对美国牛肉进口限制的计划。

韩国人和美国人还需要记住本文开头讨论的同盟的第二个核心宗旨：通过建立稳定的力量平衡来加强地区稳定。即使应对朝鲜军事威胁的核心宗旨的重要性正在下降，这一第二个核心宗旨也完全适用于朝鲜半岛和东北亚，那里有三个主要大国，如果加上积极参与的，就是四个。

我们也需要记住源自东北亚的历史教训。对美国人而言：日本通往珍珠港的道路始于1905年击败俄国后对朝鲜的吞并。对韩国人而言：与韩国与美国的关系相比——其中有好有坏——围绕韩国的其它大国长期以来都有侵略韩国的历史。