韓国・米国同盟の新たなビジョン（そして前途の警告の兆候）

大韓民国東アジア研究所が後援する「韓米同盟の変革」に関する会議にて、2008年7月3日に発表。

韓米同盟とその将来の見通しを検討するにあたり、いかなる同盟の中心的目的を常に記憶しておくべきである。それらは二つである。第一は、共通の敵を軍事的に抑止し、軍事的に撃破するために軍事的に協力することである。第二は、特定の地域における安定を促進することであり、多くの場合、同盟がその地域におけるより安定した力の均衡を創造するのを助けることによってである。確かに、同盟は他の重要な目的を持つこともできる。歴史上のいくつかの同盟の否定的な目的は、同盟国が近隣諸国に対する攻撃的な計画を強化することであった。昨世紀のいくつかの同盟は、世界の広範な地域におけるイデオロギー的影響力を促進することも目的としていた。それにもかかわらず、韓米同盟の将来に対する我々の見解を形成する上で、これら二つの中心的目的は決して我々の念頭から遠く離れてはならない。

過去3年間の韓米同盟の再評価の多くは、これら中心的目的の一つである同盟の正当性の根拠が侵食されたという認識によるものである。北朝鮮を抑止し軍事的に撃破することは、もはや同盟の唯一の目標または唯一の課題とは見なされていない。実際、その課題は以前よりも小さくなっている。北朝鮮は、10年または20年前よりも軍事的脅威が少ないと見なされている。韓国駐留米軍（USFK）でさえ、不本意ながらも、北朝鮮の通常戦力と空軍の能力が弱まっていることを認めている。国防総省とUSFKは、1980年代と1990年代初頭のような頻繁な戦争ゲームを行わなくなり、侵攻してきた北朝鮮軍がソウル占領を防げるかどうかを重視していた。実際、北朝鮮はもはや、長年ワシントンとソウルが北朝鮮の中心的脅威と見なしていた、韓国への大規模な侵攻能力を持っていないように見える。その兵器は40〜50年前のものであり、時代遅れである。北朝鮮軍は深刻な石油と食料の不足に苦しんでいる。大規模な訓練演習は稀である。軍人の身体的質は、平壌の16歳の徴兵者がますます出生からの栄養失調の産物となっているため、着実に低下している。
北朝鮮が少数の（効果が不確かな）原子爆弾を保有しているらしいことは、韓国に対するその中心的軍事的脅威の低下を食い止めていない。

他の要因も、北朝鮮を抑止し軍事的に撃破するという中心的目的の侵食に寄与している。ソ連の崩壊と中国の外交政策目標の変化は、北朝鮮の脅威という冷戦の文脈を終わらせた。北朝鮮はソ連を主要な武器供給国として失い、代替を見つけていない。北朝鮮の経済的悪化—一部では崩壊とさえ言う—は、通常戦力の悪化と並行し、それに寄与してきた。北朝鮮は現在、生存のために外国の援助に依存している。

南北関係も根本的に変化した。北朝鮮は韓国の援助を必要としている。韓国企業は北朝鮮に投資している。これは過去とは根本的に異なる。現在のソウルの李明博政権の無視にもかかわらず、これは変わらないだろう。

現在交渉中の核合意という形で、米朝関係の改善の見通しさえある。もしヒル・金桂冠合意が2007年2月の六者会合核声明の最終化として公式化されれば、これはより広範な米朝接触を開く可能性がある。関係の緊張は続くかもしれないが、それは北朝鮮のミサイルと核の拡散、北朝鮮の国際的な偽造、そして北朝鮮の中東テロ組織支援といった問題に焦点を当てることになるだろう。

結論として、北朝鮮の通常戦力による脅威に対処することは、もはや同盟の説得力のある根拠ではない。もし傾向が続けば、この根拠はさらに低下し、韓国と米国で同盟の将来についての議論がさらに増えるだろう。

同盟の中心的目的の侵食への対応

過去5年間で、北朝鮮の通常戦力による脅威を抑止し、潜在的に撃破するという同盟の中心的目的の侵食に対して、3つの重要な対応があったように思われる。一つは、韓国における米軍の兵力削減であり、38,000人から28,500人に減少し、ソウルの龍山（ヨンサン）にある米軍基地と非武装地帯（DMZ）の第2師団をソウルのはるか南にある平沢（ピョンテク）の新基地に移転する計画の発表である。2012年までに合同軍司令部体制を廃止し、別々の司令部体制に移行するという韓米連合軍指揮権（OPCON）合意も、この対応の一部である。

第二の対応は、同盟の目的と目標を拡大する方法についての議論と、新たな韓米協力プログラムの開発である。韓国と米国の研究グループやシンクタンクからのいくつかの報告書は、この問題に焦点を当てている。彼らの検討の一部は、同盟の範囲を朝鮮半島を超えて拡大し、東アジア地域問題や地球安全保障問題に影響を与える方法の検討である。李明博大統領は、新政権の主要目標の一つとして同盟の活性化を掲げた際に、これを念頭に置いていた。

第三の対応は、政府や高邁な理念に関するものではなく、それほど重要ではないわけではない。それは韓国における反米感情の出現である。2002年に韓国の女子生徒2人が殺害された事件を受けて、米軍に対する抗議デモで明確に表れた。2008年には、反米牛肉デモで再び表れているように思われる。確かに、数千人のデモ参加者の直接の標的は李明博政権であるが、それは彼が韓国国民の利益に反する牛肉協定への圧迫に屈したと見なされているからである。もし牛肉紛争がオーストラリア産牛肉やアルゼンチン産牛肉に関わるものであれば、ソウルの街に何万人ものデモ参加者を見ることはなかっただろう。中国大使館が、ソウルでのオリンピック聖火リレーの際に中国の人権政策に抗議した韓国人を襲撃するために韓国在住の中国人学生を募集したと報じられた際、韓国国民の反応は沈黙していた。

韓国における反米感情には、二つの異なる流れがあることを認識することが重要であるように思われる。韓国の硬直した左派の反米感情は、韓国と米国の同盟の解体、韓米経済関係の大幅な縮小、学校で教えられる同盟の歴史の修正主義、そして親北朝鮮政策を求めている。硬直した左派は少数派であるが、よく組織化されている。大学の学生・教員グループ、教員組合、一部の労働組合、そして一部のNGO（非政府組織）である。

もう一つの反米感情は、定義が難しい。私はそれを「フリーライド条項付きの主流反米感情」と呼んでいる。主流反米感情は、中間層を含む、より広範な韓国人に影響を与えている。硬直した左派とは異なり、これらの韓国人は米国をイデオロギー的に敵対的な勢力とは見なしていない。彼らの態度は、韓国政府と韓国社会に対する米国の影響力の大きさと、韓国国民の認識されている利益に反する行動であっても、政府がしばしば米国の意向を満たすために行動することへの不満であるように思われる。米国の影響力の象徴や手段もまた、不満の対象となる。これは特にUSFKに当てはまり、多くの韓国人はUSFKを傲慢だと見なしてきた。米国の影響力への不満には、特に米国の朝鮮半島分断における役割と、米国が韓国の軍事独裁を支援したことなど、韓国の歴史における不幸な出来事に対する米国の非難も含まれる。韓国の日本に対するしばしば感情的な敵意さえも、主流反米感情に影響を与えている。なぜなら、韓国人は米国が日本を韓国より優遇しているという信念から不満を示すことが多いからである。

硬直した左派の反米感情の議題と韓国の主流の反米感情の議題は、根本的に異なっているが、主流の韓国人が否定的に反応する米国関連の問題が生じた際には、結集する能力を示してきた。組織化された左派は、この感情を、米国の政策に対する直接行動、そしてあまりにも従順である、あるいは米国の利益をあまりにも擁護しすぎていると見なされる韓国政府に対する直接行動に動員することができた。現在の大規模な反米牛肉デモは、このことの新たな例であり、2002年の同様の現象を我々に思い出させるはずである。

主流反米感情の深さは、それに対するイデオロギー的基盤の欠如と「フリーライド条項」によっても制限されている。不満を持つ韓国人は、北朝鮮が再び深刻な脅威として現れた場合の保険として、依然として米国の安全保障の保証を望んでいる。しかし、彼らは適切な安全保障の保証は一方的に米国から来るものであり、韓米軍事協力は朝鮮半島にのみ適用されると考えている。主流の韓国人は、同盟が韓国が北朝鮮に対して独立した政策を追求することを制限することを、ますます望んでいない。たとえそのような政策の性質について意見が異なっていたとしても。主流の反米韓国人は、米国の地球規模の安全保障上の利益を支援するために、朝鮮半島外で新たな安全保障政策を採用することに消極的または反対している。韓国人の大多数は、イラクへの韓国軍派遣に反対した。盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領は、同盟の範囲を拡大するという理由ではなく、ブッシュ政権の北朝鮮政策に影響を与える（つまり抑制する）ことができるという主張に基づいて、イラクへの軍派遣の決定を正当化した。2006年9月以降、韓国人はアフガニスタンにおける米軍司令官や、最近では国防総省からの、同盟国に対して再燃するタリバンと戦うためにアフガニスタンにさらに地上戦闘部隊を送るよう求める訴えを聞いてきた。例えばドイツは、すでにアフガニスタンに3,500人の兵力を派遣していることに加えて、さらに1,000人の兵力を派遣すると発表した。フランスは、アフガニスタンにいる1,500人のフランス軍に加えて、さらに700人の兵士を派遣すると発表した。対照的に、韓国は2007年にアフガニスタンから200人の非戦闘員を撤退させた。米国が同盟国に戦闘部隊の派遣を求めた訴えや、ゲイツ国防長官が2007年2月に韓国にアフガニスタンに軍事教官を派遣するよう求めたとされることについて、韓国で議論はなかった。

同盟の将来への影響

韓米同盟はおそらく、より不安定な時期に入ろうとしている。今月予定されていたブッシュ大統領のソウル訪問の中止は、このことを sober に思い出させるものである。ワシントンとソウルでは、同盟の再編の必要性についてコンセンサスがあるように見える。米軍の駐留、北朝鮮に対する戦略の調整、そして朝鮮半島外での外交・安全保障協力の分野に機会が存在する。韓国と米国政府は、いくつかの具体的な問題を評価する必要がある。また、同盟の目標、特に新たな同盟政策や構造における米国と韓国の役割の変更案に対して、韓国国民がどのように反応するかをより慎重に評価する必要がある。それらは、合意され、韓国国民に提示される前に、提案や計画の優先順位を設定するために必要である。

この関連で、両同盟国政府は少なくとも3つの危険に直面しているように思われる。第一は、米国が過剰に介入し、新たな作戦を含む同盟の作戦においてあまりにも支配的な役割を要求し、韓国がより大きな責任を負う準備ができているときに、その役割を十分に削減しないことである。

第二の危険は、米国が韓国に比較的短期間で過剰な新しい責任と負担を負わせようとし、それによって横暴で傲慢だと見なされることである。これは慎重な優先順位付けの問題である。

最後に、韓国人は朝鮮半島外の同盟において、いかなる新しい物質的な負担や責任も負うことを望まないかもしれない。この危険は現在、反米牛肉デモのために李明博政権が弱体化した結果として、より大きくなっているように見える。

米軍の駐留。 2003年以降のラムズフェルド国防長官時代の米軍の駐留に関する変更は、いくつかの理由で実施されたが、その一つは2002年の韓国における反米デモに対応するためであった。その対応は必要であった。2002年のデモは、米軍の駐留における硬直した現状維持という米国の政策と、その現状維持を支持する韓国政府に対する韓国国民の不満の高まりを反映していた。2003年以降の変更は、柔軟性と変化を受け入れる米国の意欲を示した。これは、北朝鮮問題における韓米間の緊張にもかかわらず、露骨な反米感情の低下に寄与したように思われる。

現在、国防総省、USFK、韓国政府、韓国国防部は、米軍駐留に関する現状維持政策に回帰している新たな兆候がある。彼らは、2008年9月までに達成される予定だった25,000人というラムズフェルドの兵力削減計画を、その目標達成前に打ち切った。2008年9月以降、兵力削減をさらに進めるというラムズフェルド国防総省の意図に反して、彼らは28,500人を無期限の新たな固定兵力数として設定しているように見える。これには、北朝鮮の通常戦力の継続的な弱体化、したがって地上戦闘部隊を維持する軍事的根拠が弱いにもかかわらず、韓国に第2師団の完全な戦闘旅団を維持することが含まれる。ゲイツ国防長官自身も、2008年6月の韓国訪問中に、「今日、誰も大韓民国を戦闘地帯とは考えていないと思う」と認めた。

国防総省はまた、米軍人が家族を韓国に連れてくることができると発表した。これは、北朝鮮の軍事的脅威の低下をさらに認めるものである。この政策変更の結果、特に米軍を平沢に移転することに関連して、将来、米軍の住宅費が大幅に増加することになるだろう。韓国タイムズは、移転する米軍とその家族のための住宅費の高騰が「韓米交渉において政治的な地雷原となるだろう」と最近警告したが、それはおそらく正しいだろう。5、すでに困難なこれらの費用負担をめぐる韓米交渉は、さらなる負担と、より大きな論争に直面するだろう。

米国と韓国の政府および軍当局が2002年以前の政策や態度に回帰しているもう一つの兆候は、第2師団と龍山（ヨンサン）の兵営の計画された移転が、韓国政府の怠慢、そしておそらくは移転の実施に対するためらいのために、長期にわたって遅延していることである。2008年から2013年への第2師団と龍山兵営の平沢への移転の延期と、比較的高い固定米軍兵力への回帰は、当初計画された移転を実施するという韓国と米国のコミットメントの強さに疑問を投げかけるべきである。韓国国防省の関係者はすでに、2016年への延期について話している。

2002年以前の態度への回帰のもう一つの兆候は、李明博政権とハンナラ党内でのOPCON合意に対する不満と、OPCON合意を実施すべきではなく現状維持を続けるべきだという感情である。国防総省とUSFKは、実施を進めるべきだと主張している。OPCON合意への彼らのコミットメントは、韓国の公式な反対意見がさらに高まった場合、今後2年間で試されるだろう。

2002年以前の政策や態度へのこの明らかな回帰において、国防総省とUSFKは、半島における軍事的状況が正当化しないように見える多数の米軍を韓国に駐留させようとすることで、再び過剰に反応している可能性がある。北朝鮮の通常戦力が弱まり続けるならば、韓国国民のこれらの現状維持政策に対する疑問や不満が再燃する可能性が高い。新たな政策が米軍（そして今やその家族）を維持するための財政的コストを押し上げるにつれて、国防総省はこれらのコストの多くを韓国に負担させるよう、すでに重い圧力をエスカレートさせる可能性が高く、それによって新たな韓国国民の不満を刺激するだろう。

韓国国民の米軍に対する不満のさらなる蓄積は避けられない。そして、米軍と韓国国民との間の新たな否定的な事件は、韓国国民による米国に対する新たな大規模キャンペーンを引き起こす可能性を増大させるだろう。将来の2002年型および2008年型のエピソードを予想せよ。

北朝鮮に対する戦略の調整。3月、私は東京で開催された新韓国政府と北朝鮮核問題に関する会議で論文を発表した。その中で、核交渉の状況と李明博政権に対する韓国国民の期待から、李政権は北朝鮮に対する政策を核問題に関する米国と緊密に連携させるべきではないという結論に至ったと評価した。 pending の米朝核合意が寧辺（ニョンビョン）の北朝鮮のプルトニウム施設を無力化することを規定し、ブッシュ政権がその任期の終わりに近づいているため、核協議は終結するか、少なくとも1年延期される可能性がある。米国は、韓国政府に北朝鮮政策を米国の核戦略と連携させるよう圧力をかけるべきではないように思われる。李政権は将来、北朝鮮に対して独立したイニシアチブを取るための余地を必要とするだろう。そのようなイニシアチブは、金大中（キム・デジュン）と盧武鉉（ノ・ムヒョン）の政策すべてに従う必要はない。それらは、北朝鮮の経済改革を促進し、北朝鮮をより多くの南北間の人的交流に開放することを目指すべきである。

しかし、一つの問題については、緊密な韓米協力が必要である。米朝核合意の締結が、朝鮮戦争の終結を約束した（2007年末にソウル、平壌、ワシントンが約束）朝鮮平和条約の交渉の開始につながるならば、成功の可能性には共通の韓米アジェンダが重要となるだろう。米国と韓国は、北朝鮮からの米軍駐留の大幅な変更と削減の提案に対応するために、米軍駐留に関する共通の立場に合意しなければならない。そのような立場は柔軟であるべきで、特にDMZ上の砲兵の解体と韓国を標的とするミサイルの解体といった、北朝鮮からの実質的な譲歩と引き換えに、米軍に関する譲歩を申し出るべきであるように思われる。もしワシントンとソウルが、1997年から1999年の四者会談で、米軍問題を議論することを拒否した姿勢を繰り返せば、平和条約交渉は1999年と同様に必ず行き詰まり、失敗するだろう。そのような柔軟性の欠如の最悪の影響は、韓国国民の態度に及ぶだろう。韓国国民は、韓米の柔軟性の欠如を、米国の軍事的現状維持とそれによる米国の軍事的支配を永続させるという米国の目標によるものと認識するだろう。そのような韓国国民の態度は、1999年の四者会談の崩壊によって現れ、3年後の反米デモの土台を築いたように思われる。

朝鮮半島外での外交・安全保障協力

ここでは、同盟を強化する外交的機会があるが、朝鮮半島外での安全保障協力に関する警告の兆候もある。機会の一つは、韓国の国際的地位を向上させ、それによって同盟の威信を高めるための米国の潜在的なイニシアチブである。両政府による北東アジア安全保障機構の構想の推進は、同盟協力の象徴となるだろう。そのような機構の成果が控えめであっても、北東アジア安全保障機構における韓国の地位は重要な進展となるだろう。

もう一つの機会は、米国、そしてできれば日本が、韓国のG8への加盟を後援することである。G8は今月日本で会議を開いている。李大統領はオブザーバーとして出席し、ブッシュ大統領と会談する予定だが、これはブッシュ大統領のソウル訪問中止の代わりとなる。これは、ブッシュ大統領が、反米牛肉デモの余波で同盟が必要としている時期に、同盟にとってプラスとなるイニシアチブを生み出す素晴らしい機会となるだろう。少なくとも、李大統領のオブザーバーとしての出席は、将来の韓国のG8加盟の検討を促すべきである。

韓国は、G8が加盟のために持っていた二つの基準を満たしている。第一に、G7の当初の目的は主要経済大国を集めることであった。韓国の国際経済における役割は現在、いくつかのG8加盟国よりも大きい。第二に、韓国は民主主義国家である。G7には民主主義の基準があった。確かに、ロシアのG8への追加は、プーチン大統領の権威主義的な政策のために議論の余地がある。しかし、韓国は民主主義の基準を完全に満たしている。地理的な多様性はG8加盟の基準ではないが、東アジアの参加を増やすことには議論の余地はない。東アジアの参加は現在、日本に限られている。

米国はまた、国連やその他の国際機関における人権外交における韓国の役割にもっと注意を払うべきである。米国の主導する人権イニシアチブは、しばしば欧州連合とのパートナーシップで実施される。このような外交における韓国の地位を向上させる外交的機会がある。

朝鮮半島外での軍事協力は、より困難な課題である。目標は、特定の状況下での韓国の安全保障上の役割を強化することであるが、ワシントンは、どの状況が韓国へのイニシアチブに最も適しているか、そしてどの状況が韓国国民の反発を招くリスクがあるかを慎重に判断すべきである。米国は、将来の米国による敵対国に対する先制攻撃の原則の適用に対して、韓国の軍事的支援を求めることを避けるべきであるように思われる。イランは明らかに、近い将来、先制攻撃の最も可能性のある標的である。パキスタン国境地帯も、議論されているもう一つの標的である。韓国の軍事的役割は、そのような状況で間違いなく役立つだろう。しかし、イラク戦争は、韓国を含む同盟国の世論が、軍事的脅威であるという前提で他国を攻撃するという米国の特権に反対していることを示している。イラク戦争はまた、同盟国に先制攻撃の意図しない結果の高い可能性を示しており、その概念をさらに受け入れがたいものにしている。イランまたは他の国に対する先制攻撃の軍事的支援を韓国に求める米国の圧力は、韓国の世論を米国に対して、さらには同盟に対してさえ、非常に否定的に変える可能性がある。

アフガニスタンは別のカテゴリーである。イラクに対する米国の批評家のほとんどは、アフガニスタン戦争を支持している。イラクへの兵力派遣を拒否した主要な欧州同盟国は、アフガニスタンに兵力を派遣している。前述のように、ドイツとフランスは現在、兵力派遣を増やしている。この状況は、米国が韓国に兵力貢献を求めることを正当化する。韓国は軍事的貢献を避けることによって「フリーライド」を求めるべきではない。アフガニスタンは、韓国の政治指導者と主流の韓国人が朝鮮半島外での積極的な韓米軍事協力を受け入れる意思があるかどうかの試金石であるように思われる。韓国がアフガニスタンにおける同盟軍に加わる決定をすれば、同盟をこれほどまでに高めるものは他にないだろう。李政権がアフガニスタンへの兵力派遣を検討する時期は、李大統領が米国の牛肉問題で受けた打撃のために、良い時期ではないかもしれない。しかし、もし李政権が今後数ヶ月で政治的勢力を回復するならば、この問題は同盟の新たなビジョンのリストの最上位に来るべきである。

結論

同盟の再編と活性化の機会は、米韓両政府が本稿で議論された黄色い注意信号に注意を払うことによって、最もよく実現されるだろう。同盟再編に関する一部の提案については、政治的な障害や緊張が必然的に生じることを認識する必要がある。一部は、米国に対する韓国国民の激しい反発を招く可能性がある。米韓両政府は、これらの障害や緊張に対処する上で、忍耐と提案の慎重な優先順位付けという二つの属性を示す必要がある。この優先順位付けに関する一つの即時の提案は、経済協力の強化、すなわち自由貿易協定（FTA）が同盟の将来の健全性にとって不可欠であるという提案を止めることである。それは不可欠ではない。韓米同盟は主に安全保障に関するものである。FTAの推進者が、それを同盟の健全性と継続的に結びつけているのは、この議論を続けるならば、自己成就予言を作り出すリスクを冒している。

韓米両国の政府関係者は、政策提案について相手国の独立した専門家と協議し、相手政府の担当者の評価にのみ頼るのではなく、彼らの見解を考慮する必要があるように思われる。私は、李明博政権が2008年初頭に、FTAの米国議会承認の見通しが悪いと当局者に伝えた独立専門家の意見を十分に考慮しなかったと考えている。代わりに、彼は議会承認について楽観的な見方を示していたブッシュ政権の貿易担当者の意見を過大評価し、韓国国民の慎重な準備なしに、米国産牛肉輸入制限の撤廃計画を急いだのかもしれない。

韓国人とアメリカ人はまた、本稿の冒頭で議論した同盟の第二の中心的目的、すなわち安定した力の均衡を創造することによる地域における安定の強化を記憶する必要がある。北朝鮮の軍事的脅威に対処するという中心的目的の重要性が低下しているとしても、この第二の中心的目的は、3つの大国が位置し、4つ目が積極的に関与している韓国と北東アジアに完全に適用される。

我々もまた、北東アジアに起源を持つ歴史の教訓を記憶する必要がある。アメリカ人にとって：日本が1905年にロシアに勝利した後、韓国を併合したことが、真珠湾への道を開いた。韓国人にとって：韓国を取り巻く他の大国は、米国との関係（その良い面と悪い面の両方）と比較して、韓国に対する略奪的な意図の長い歴史を持っている。