韩国中等强国外交政策建议：发展合作

EAI中等强国外交倡议政策建议 4

作者

李承柱是中央大学政治学与国际关系学系的教授。李教授本科和硕士均毕业于延世大学，并获得加州大学伯克利分校政治学博士学位。他曾任新加坡国立大学政治学助理教授、延世大学国际关系助理教授，以及伯克利亚太经济合作研究中心博士后研究员。他的近期出版物包括《东北亚：一体化准备好了吗？》（2008年）和《亚太贸易政策：思想、利益和国内制度的作用》（2010年）。李教授还在《韩国政治学评论》、《比较政治研究》、《太平洋评论》和《亚洲调查》等知名期刊上发表了多篇研究论文。他目前的研究兴趣涵盖东亚区域主义、全球自由贸易协定网络、中等强国外交和发展合作等领域。

尽管2015年后的时代充满了不确定性，但这一转型为韩国作为一个中等强国提供了机遇。各利益攸关方之间的多重分歧意味着，任何国家，无论多么强大，都无法单独调和它们之间的冲突利益。与此同时，这也表明分歧结构并非固定不变，而是流动的，因为它们倾向于为特定议题结盟，而非形成和维持稳定的联盟。这种流动局势为韩国提供了机会，使其能够作为协调各方行动者的中等强国确立自身地位。然而，机遇并不能保证韩国能够扮演中等强国的关键角色。

在塑造21世纪发展合作的新世界秩序方面，一些新兴因素正在发挥作用：权力转移、发展合作全球治理的复杂性以及发展合作政策的国家战略。合作与竞争动态的根本在于权力转移，这以中国的崛起和美国的相对衰落为象征。随着两国都寻求最大化自身利益，围绕发展合作的全球架构已进入竞争阶段。

此外，随着全球社会迈向2015年后的发展合作时代，国际舞台的条件与最初制定千年发展目标（MDGs）时已大不相同。涌现了许多新的国家和非国家捐助者，同时，在传统上占主导地位的经合组织发展援助委员会（OECD DAC）框架之外，参与发展合作的国家数量也在显著增加。

此外，问题的复杂性急剧增加，曾经被孤立看待的领域已变得相互交织，需要更大的集体行动和共同智慧来寻找解决方案。气候变化、自然灾害、疾病、经济危机等问题领域，只是国际社会被迫寻找跨部门集体解决方案的几个例子。发展合作界日益普遍地认为，这些跨领域问题无法由单一行为者解决，因此需要发展合作中涉及的各种行为者之间加强协作。

当前的发展合作格局需要中等强国承担更多主动并扮演更广泛的角色。这一变化也恰逢韩国雄心勃勃地启动其“中等强国外交”战略。在“贡献外交”的旗帜下，李明博政府将发展合作确定为提升韩国外交水平的关键手段。李政府声称，现在是韩国加入国际社会应对全球性挑战的努力的时候了。在其继任者朴槿惠政府上任后，雄心勃勃地启动了其“中等强国外交”，并将其与朝鲜半岛和平进程和东北亚和平合作倡议作为其外交目标。发展合作成为中等强国外交的一个有前景的领域。也就是说，发展合作与中等强国外交相结合，构成了韩国外交的一个重要支柱。

以下概述了一系列建议，供韩国政府采纳，以最大化新出现的发展合作相关世界秩序所提供的机遇。

政策建议

1. 韩国应利用其中等强国地位，帮助调和利益攸关方之间的冲突利益

首先，为了将这些机遇具体化，韩国应利用其中等强国的地位。2015年后议程的形成本质上是一个联合国进程。与2000年代初发达国家捐助者在千年发展目标形成过程中拥有巨大影响力不同，韩国作为一个新兴捐助者，在2015年后时代拥有更大的回旋余地。2015年后时代所涉及的政治格局比千年发展目标复杂得多，这体现在多个裂痕上：捐助者与受援者之间、传统捐助国与新兴捐助国之间、政府捐助者与非政府捐助者之间，以及非政府组织与私营公司之间。

韩国作为一个中等强国，处于调和多个利益攸关方之间冲突利益的有利地位。韩国在将新兴利益攸关方纳入发展合作界方面发挥了关键作用，例如中国、印度和巴西等新兴捐助国代表团参加了在釜山举行的第四次援助有效性高级别论坛。过去，发展合作界在传统的经合组织DAC成员国和新兴的非经合组织DAC国家之间存在分歧。大多数新兴捐助国，特别是中国，以“南南合作”的名义提倡不干涉、无条件援助以及平等互利的原则。然而，实际上，中国政府倾向于向非洲和拉丁美洲的发展中国家提供援助，以换取自然资源和赢得基础设施建设合同。非经合组织DAC捐助国持有的截然不同的范式，在发展合作秩序中造成了严重的裂痕。在这方面，通过成功邀请非经合组织DAC成员国参加釜山论坛，韩国为恢复和加强发展合作的全球治理做出了贡献。韩国可以借鉴这一经验来管理利益攸关方之间的冲突。通过这样做，韩国可以充当传统捐助国和新兴捐助国之间的桥梁。

2. 韩国在促进普适性规范和价值观时，必须超越狭隘的国家利益追求

为了确立其作为调解者的地位，韩国应追求普适性价值观和规范，而非狭隘的国家利益。然而，韩国不一定非要牺牲国家利益才能扮演这样的角色。相反，韩国应找到一种方法，使其国家利益与普适性价值观和规范相兼容。韩国应寻求长期的“开放和包容的国家利益”。在即将到来的2015年后时代，韩国应借鉴自身发展经验，将其发展合作政策体现普适性价值观和规范。

为此，韩国需要开发和输出一种包容且充满活力的经济发展模式，该模式应包含韩国的过去、现在和未来。在借鉴韩国过去经验的基础上，该模式应展示韩国如何根据自身制度调整政策的动态轨迹。它还应说明韩国如何在面对全球化和民主化等外部和国内压力时实现转型，以及它将如何应对未来的挑战和机遇。

3. 韩国应追求知识力量的增长

韩国应培养其知识力量，以在发展合作中推行中等强国外交。缺乏硬实力的中等强国应发展知识力量，以引导利益攸关方从不同角度探讨同一问题。在2015年后时代，问题高度复杂，跨越多个领域。这正是韩国可以运用知识力量，探索如何将传统上分离的问题在当今发展合作中联系起来的情况。尽管人们日益普遍地认为增长、环境、人权、治理、社会融合与和平等问题相互关联，但如何将它们结合在个别国家的背景下仍然令人费解。除非紧密整合，否则，例如，为解决个体问题而设计的独立战略将无法应对如此复杂的问题。这种综合战略不仅能提高可持续发展的合法性，还能提高“发展有效性”的可能性，从而在“援助有效性”之外，提高受援国的发展能力。这就是为什么需要采取多部门方法。在利用其在个体问题领域的比较优势的同时，韩国应采取一种综合方法来应对2015年后时代，将不同层面的个体问题纳入可持续发展的目标。

4. 韩国应充分利用其制度优势，推动发展合作

韩国应充分利用其制度平台，扩大和深化与国际组织及外国政府的合作与协作。韩国应努力充分利用其制度优势，因为其成功主办了全球绿色增长研究所（GGGI）、绿色气候基金（GCF）和韩国绿色技术中心（GTCK）。韩国应以GGGI-GCF-GTCK这一绿色三角为基础，逐步扩大与世界银行、联合国和经合组织等国际组织的合作，以及与墨西哥、巴西、丹麦和其他东亚国家等国的合作。通过这种循序渐进的方法，韩国很可能赢得有效连接发达国家和发展中国家的声誉。最重要的是，在国内层面保持政策的一致性是绝对必要的。众所周知，前李明博政府雄心勃勃地推出了其“绿色增长政策”，为韩国在提出新的经济发展模式方面发挥主导作用铺平了道路。凭借这一举措，韩国成功地成为2015年后议程讨论中的重要参与者。然而，朴槿惠政府对绿色增长政策的支持犹豫不决，这在很大程度上削弱了韩国在2015年后进程中的地位。由此，韩国政府应努力系统而稳定地调整国内政策以适应2015年后战略，以便在2015年后进程中发挥主导作用……（续）