东盟的对华中等强国外交

柳龙旭是澳大利亚国立大学国际关系系的博士后研究员。

东南亚国家联盟（ASEAN）是东南亚十个国家组成的区域组织。东盟成立于1967年，是一个非常成功的区域组织。它不仅逐渐从一个松散的组织转变为一个拥有自身宪章的制度化组织，而且通过催生东盟地区论坛（ASEAN Regional Forum）和东盟+3（ASEAN+3）等重要区域框架，成为推动和塑造东亚区域主义的核心力量。然而，东盟并非一个大国。其集体GDP约合2.3万亿美元（约为韩国的两倍），这足以使东盟成为一个中等强国。本期政策简报旨在探讨东盟如何应对该地区最紧迫的安全问题，即中国的崛起。

东盟奉行对华“嵌入”与“对冲”相结合的战略。东盟寻求通过复杂的区域经济相互依存和制度框架网络来“嵌入”中国。通过深化与中国的经济关系并将中国纳入现有区域机制，东盟不仅让中国在维持区域秩序稳定方面拥有既得利益，而且通过其他已参与区域机制的区域大国的制衡，防止中国主导区域事务。在防止任何大国主导区域事务方面，东盟可以增强其在区域机制中的议价能力，并维持其在东亚区域主义中的核心地位。另一方面，东盟的对冲战略意味着，在与中国进行经济交往的同时，它通过与美国等其他外部大国保持密切关系来防范中国崛起可能带来的任何潜在风险。在此背景下，东盟对中国在南海（SCS）领土争端中日益增长的侵略性行为深感担忧。简而言之，这种混合战略反映了东盟作为中等强国的地位：东盟既不能忽视中国经济崛起的现实，也不能对其未来的意图和在该地区的行为完全乐观。

本期政策简报的组织结构如下。第一部分讨论东盟的嵌入战略，重点关注中国与东盟的贸易以及中国在区域机制中的参与。接下来的部分将涵盖东盟的对冲战略，重点关注东盟与中国的贸易额以及南海问题。最后一部分将探讨东盟对华混合战略的利弊。政策简报最后将讨论对韩国的政策启示。

东盟的嵌入战略

尽管中国在1990年代之前已与东盟个别成员国建立了外交关系，但东盟与中国之间在1990年代之前并无官方关系。在1990年10月与东盟最后一个成员国新加坡建立外交关系后，东盟与中国关系开始认真发展。中国于1991年首次成为东盟的协商伙伴，并于1996年成为正式对话伙伴。第一次东盟-中国峰会于1997年7月在中国国家主席江泽民与所有东盟领导人之间举行。2003年，当中国签署《东南亚友好合作条约》（TAC）——一份概述该地区行为规范的关键文件——时，双方关系被提升为战略伙伴关系。

目前，随着2011-2015年行动计划的推进，东盟与中国关系在可预见的未来将显著扩大，使其成为该地区最重要的关系之一。该行动计划旨在全面深化和拓宽东盟与中国在各领域的合作。政治上，它设想了定期的高级别接触和对话机制，以及军事交流与合作。经济上，它计划加快中国-东盟自由贸易区的实施，扩大投资，并进一步加强在金融和农业领域的合作。文化上，它寻求在教育、科学、文化、环境和人员交流方面取得进展。

东盟的嵌入战略有两个方面：经济和制度。首先，东盟试图通过贸易和投资将中国嵌入经济相互依存的体系中。通过将中国嵌入复杂的经济相互依存网络，东盟希望提高中国在维持和延续区域稳定方面的既得利益。东盟与中国的贸易额多年来急剧增长。如图1所示，东盟与中国之间的贸易总额从1995年的区区133亿美元增长到2012年的超过4000亿美元，在此期间增长了约30倍。自2010年中国-东盟自由贸易区生效以来，贸易增长更为迅速，预计到2015年将超过5000亿美元。目前，中国是东盟最大的贸易伙伴，而东盟是中国第三大贸易伙伴，仅次于欧盟和美国。

图1：2003-2012年东盟与中国贸易额

(来源：2003年和2011年东盟统计年鉴，http://www.asean.org/resources/2012-02-10-08-47-55/statistical-publications)

中国对东盟的外国直接投资流量也显著增加。2011年，这一数字为59亿美元，高于2010年的27亿美元，增长了117%。此外，还有中国-东盟投资合作基金，也称为中国-东盟基金（CAF）。它是一家由中国全资拥有和控制的私募股权公司，旨在对整个东南亚进行投资。CAF成立于2009年，并于2010年开始运营。正如中国国家主席习近平在第九届中国-东盟博览会上所说：“我们[中国和东盟]也是彼此重要的投资伙伴，双向投资稳步增长……中国通过设立中国-东盟投资合作基金和提供优惠贷款，尽其所能为东盟提供财政支持，促进了东盟国家的经济发展。”该基金希望在未来筹集1000亿美元投资于东盟国家。

东盟嵌入战略的另一个方面是制度性的。东盟将中国以及美国和日本等其他大国纳入东盟主导的区域机制，主要是东盟地区论坛（ARF）和东盟+3。这有两个目的。首先，东盟试图在大国之间维持平衡，以防止任何一个大国主导区域事务。通过维持大国之间的平衡，东盟可以增强其在塑造区域事务中的发言权和影响力。其次，东盟可以尝试将中国融入区域规范，并在多边框架内对其进行“软制衡”。因此，东盟可以在不引起“硬”或军事制衡所带来的遏制感的情况下，帮助中国成为一个负责任的区域利益攸关者。

如上所述，中国已签署《东南亚友好合作条约》（TAC），这是东盟在该区域事务中行为的运作方式文件。TAC规定了区域国家间互动的行为规范，坚持国家主权原则，促进协商和妥协，并放弃以武力威胁或使用武力解决争端。尽管TAC无权阻止国家使用武力，但它确实会给潜在的违约国带来声誉成本。东盟还鼓励中国签署《东南亚无核武器区条约》，中国已确认将在不久的将来签署该条约。

中国也参与了东盟地区论坛（ARF）和东盟+3等正式机制。起初，中国对多边主义持怀疑态度，担心此类多边安排可能损害其主权，并最终对其不利。然而，中国于1995年决定加入ARF，以确保ARF不会成为反华组织，并与东南亚国家建立密切联系。随着时间的推移，中国对多边进程感到更加自在，并在ARF中变得积极主动。它不仅多次主办ARF会议，还提出了自己的政策倡议，这是东盟官员经常归因于东盟成功地将中国社会化的一个行为转变。下表1显示了中国主办或共同主持的关于传统安全问题的ARF会议。

这一嵌入战略维度中最重要的一点是将其他大国引入中国参与的同一区域机制。因此，美国和日本也是ARF的成员，日本也是东盟+3框架的一部分。通过将其他区域大国引入并留在同一机制中，东盟可以防止任何一个大国主导区域事务，并充当它们之间的调解者，从而促进对话和协商，并产生同伴压力和声誉成本。虽然东盟主导的机制无法迫使大国在类似囚徒困境的情况下进行合作，但它们可以通过增加透明度和信息共享来减轻误解和误判的可能性，从而缓解紧张局势。

表1：中国主办或共同主持的传统安全问题会议

(来源：ARF主席声明1996-2012年，http://aseanregionalforum.asean.org/library/arf-chairmans-statements-and-reports.html)

东盟的对冲战略

与嵌入战略相结合，东盟奉行对华对冲战略。对冲战略是必要的，因为东盟深切关注中国崛起可能带来的不利影响，尤其是在其海上安全和利益方面。换言之，东盟对中国未来的意图和行为不确定。这种不确定性促使东盟通过与其他大国，特别是美国保持密切关系来对冲中国崛起。在此，美国和东盟的利益是一致的。双方都关注中国崛起，希望维持地区和平与稳定，并共享自由航行和海上贸易自由流通的规范，而亚洲的经济成功在很大程度上依赖于这些规范。

导致东盟关注中国崛起的最重要问题是南海（SCS）争端。问题的核心是多个国家对南海不同海域的相互冲突的主张。虽然越南、菲律宾、马来西亚和文莱等几个东盟国家声称拥有部分南沙群岛和西沙群岛，但中国声称拥有南海所有海域特征以及大部分水域（图2）。中国对其九段线（划定其海上主张的界线，越南人称之为牛舌线）的解释主要基于历史主张，而非有效控制和主权行使。然而，它越来越多地试图证明其主权权利。

该地区中国的行为多年来有所波动，但近年来表现出日益增长的侵略性和强硬性。1995年，当菲律宾发现中国已占领其声称的部分岛礁并建造建筑物时，中国与菲律宾在美济礁发生冲突。中国的行动令东盟感到震惊，因为这是中国首次单方面改变现状，损害了除越南以外的声索国的利益。中国秘密地在其声称的菲律宾专属经济区（EEZ）内建立存在，也令人担忧。这一事件促使东盟作出外交努力，以就该问题达成共同谅解。该努力最终促成了2002年的《南海行为宣言》（DoC）。《宣言》本质上是一项不具约束力的协议，其目的是维持现状。它确认了和平解决争端的原则和自我克制的原则，但没有明确说明如何实现这一目标。

它还设想通过军事官员的互访和海上研究合作来加强建立信任措施。鉴于《宣言》的软弱性，它对缓和南海紧张局势几乎没有作用，这并不奇怪。几个声索国采取了自己的方法来加强其主权主张。例如，越南于2012年6月通过了国内立法，加强了其对争议领土的主权主张，并增加了在该地区的军事巡逻。中国也采取措施加强其主张。它不仅通过发行印有九段线地图的护照来回应越南的行动，还提升了2007年成立的管辖争议群岛的三沙市的行政地位。

图2：南海争端

与此同时，中国方面的言辞也日益强硬。《人民日报》刊登评论文章称，如果菲律宾不停止在南海“挑衅”北京，中国可以对菲律宾发动“反击”。2012年4月至5月，中国和菲律宾还在黄岩岛发生了紧张的军事对峙。最终，菲律宾被迫退让，但通过同意联合海上巡逻演习，与美国和日本走得更近，确保中国为其行为付出代价。

一系列危机再次成为推动各方建立某种区域机制以维持南海稳定与和平的外交努力的催化剂。2011年7月东盟外长会议通过了《宣言》执行“指导方针”。尽管这些指导方针相当笼统和模糊，因此效果不佳，但会议还批准了制定一项具有约束力的“行为准则”（CoC）。CoC是东盟多年来一直致力于将《宣言》转化为一项具有约束力的协议的事项。2013年9月，在北京举行了东盟与中国之间制定可行CoC的工作层面会谈。然而，会谈仅确认各方原则上同意CoC，并将寻求“通过协商逐步取得进展和达成共识”，但未能就起草一份可行的文件达成具体调整，这表明就该问题达成任何协议都还很遥远。

事实上，至少在不久的将来，成功的CoC前景并不光明——双方都有责任。中国不愿签署一项限制其在南海活动的具有约束力的协议。它更愿意专注于加强建立信任措施，如环境研究和联合资源开发。中国已经明确表示，虽然它对关于拟议CoC的对话持开放态度，但东盟应抱有“现实的期望”，并对CoC采取“循序渐进的方法”。此外，中国倾向于与东盟各声索国单独进行双边处理，而不是接受东盟的多边处理方式。此外，一些东盟国家是否愿意做出调整以制定一份可行的CoC尚不清楚。例如，越南已开始与俄罗斯和印度等国在其声称的专属经济区内进行海上勘探项目。自2012年斯卡伯勒浅滩事件以来，菲律宾也加强了与美国和日本的军事联系，并将接待美国总统奥巴马。只要这些勘探项目继续进行，并且一些东盟国家与外部大国合作采取“再平衡”的对华姿态，中国就极不可能同意CoC。东盟在如何处理争端方面也与中国不同，倾向于多边处理而非中国的双边谈判。东盟认为，虽然主权争端仅与声索方有关，但就海上管辖权问题，特别是专属经济区划界而言，所有东盟国家都卷入了该问题。

本质上，中国担心该问题被美国或联合国国际化。北京猛烈抨击马尼拉将海上争端提交联合国寻求仲裁，并指责菲律宾挑起紧张局势。在中国近期访问东南亚期间，中国外交部长王毅故意避开了马尼拉，而是访问了其他东盟国家，此举被解读为北京试图在东盟内部孤立马尼拉。另一方面，菲律宾和越南在印度尼西亚的支持下，希望依靠国际机构来处理此事，并推动将基于《联合国海洋法公约》（UNCLOS）的争端解决程序纳入CoC。

近年来，各方在该问题上的外交博弈有所增加。菲律宾和越南加强了与美国和日本的联系，两国都对中国在南海日益增长的强硬和侵略性行为深表担忧。前国务卿希拉里·克林顿在2011年访问马尼拉时重申了与菲律宾的军事联系。在一个极具象征意义的公开场合，她站在一艘美国军舰的甲板上说：“我们（美国和菲律宾）正在确保我们的集体防御能力和通信基础设施在操作和物质上能够有效威慑来自各种国家和非国家行为者的挑衅。”日本与中国存在钓鱼岛（中国称钓鱼岛）主权争端，已加强了与菲律宾的海上军事合作。两国宣布将在菲律宾建立基地安排。菲律宾国防部长称中国是一个压迫性的邻居和门口的恶霸。

鉴于中国和一些东盟国家日益增长的民族主义情绪，以及对自然资源的渴求，争端不太可能在短期内得到解决。在此期间，各方将试图缓和紧张局势，并寻求推进一项具有约束力的CoC，同时外交博弈将继续寻求利用对方的弱点。

东盟的中等强国外交与对韩国的启示

东盟奉行对华“嵌入”与“对冲”相结合的战略，因为东盟是一个中等强国，既不能忽视中国崛起带来的经济利益，也不能不担忧中国崛起可能带来的不利安全影响，尤其是在南海问题上。这种混合战略使东盟能够在经济和制度上与中国接触，从而将中国嵌入区域经济相互依存网络以及区域规范和机制之中。同时，东盟通过与包括美国在内的其他大国保持密切关系来对冲中国崛起，以便在崛起的中国成为地区不稳定因素时，东盟可以依靠其他大国的援助。

东盟的中等强国外交对东盟具有三个显著优势。首先，通过与中国贸易并将中国纳入区域机制，东盟可以获得经济利益，同时创造机会将中国社会化到区域规范和行为中。对华遏制政策的一个根本问题是，当中国的意图不确定时，这种政策可能会导致中国由于被视为受到遏制而对其他国家采取更具侵略性的姿态。这可能会导致各方最初试图避免的结果。

其次，通过将中国和其他区域大国嵌入同一区域机制，东盟可以鼓励它们之间的对话和协商，并防止任何一个大国主导该地区。虽然这不是一个大国协调，但东盟的战略导致了该地区力量的微妙平衡。因此，在这种安排下，东盟可以寻求管理大国之间的关系，尽管程度有限，充当调解者。

最后，通过防止任何一个大国主导区域事务，东盟可以维持其在东亚区域主义中的核心地位。为了保持作为一个区域组织的relevant性，东盟必须维持其在塑造区域规范和机制中的核心地位，以便国家间关系能够在一个基于规则的体系中进行，而不是在不受约束的权力政治领域进行。东盟成员国的数量和团结对此至关重要，并增强了东盟在塑造区域主义中的地位和影响力。然而，东盟的战略也为中国制造了分化东盟成员国的机会。东盟的团结是东盟对华战略奏效的必要条件，但一些东盟国家日益增长的经济依赖性，特别是柬埔寨和老挝，意味着中国有时可以成功地向它们施压，使其偏离东盟的集体立场并倒向中国。例如，2012年，中国成功地在东盟国家之间制造了分裂，并阻止了南海争端问题被列入议程，据报道柬埔寨和老挝倾向于中国的立场。因此，在东盟45年的全部历史中，东盟首次未能发布最终公报，原因是东盟内部存在严重分歧。如果一些东盟成员国对中国的依赖性持续下去，中国可能会进一步利用这一点来削弱东盟的内部团结，从而削弱东盟对华多边外交。

从上述对东盟对华方针的分析中，韩国可以吸取哪些教训？与东盟一样，韩国也是一个中等强国，面临着与中国崛起类似的担忧。对韩国有四点启示。

1. 尽管韩国由于与美国的同盟关系而无法扮演美中之间的平衡者甚至调解者的角色，但东盟对华外交表明，韩国仍然可以有效地与中国接触，并从中获益于中国不断增长的市场。到目前为止，韩国政府一直小心翼翼地处理与美国的同盟关系，以免明确损害其与中国的建设性关系——韩国并未将台湾纳入韩美同盟的范围——这一政策应继续下去。当不可避免地要采取一项可能损害中国利益的政策时，它需要向中国清楚地传达其意图和目标，以免被视为反华遏制。例如，即使韩国决定加入美国主导的跨太平洋战略经济伙伴关系（TPP）谈判回合，而不是中国主导的区域全面经济伙伴关系（RCEP），它也可以通过鼓励中国加入TPP，或继续与中国和日本进行当前的三方自由贸易协定谈判，来避免制造反华联盟的印象。

2. 韩国应与其他区域国家合作，将中国社会化到区域规范和可接受的行为中。虽然同盟关系在威慑行为者方面可能有用，但它不是将行为者社会化到可接受的规范和行为中的有效手段。仅仅或过度依赖威慑作为维持区域安全与稳定的手段，不太可能带来真正持久的和平。它甚至可能导致所有区域国家最糟糕的局面，即潜在的中美军事冲突。这是中等强国应共同努力避免的局面。

3. 韩国应继续扩大与中国在各方面的接触，从贸易（包括中国在内的三方自由贸易协定）到社会文化活动（人员交流和旅游），同时韩国政府应注意不要过度依赖中国，因为这会增加中国对韩国的议价能力。虽然东盟与中国的经验表明，中国可以被有效地接触并引导向更合作的方向，但它也表明，过度依赖中国可能会产生负面结果，因为中国可能会试图利用其经济实力来实现其政治目的。韩国政府应寻求实现出口和进口市场的多元化。

4. 韩国应与其他中等强国，特别是东盟合作，制定和加强区域规范，并加强区域机制，以使区域国家间关系成为一个规则治理的体系。权力政治服务于大国的利益，而一个规则治理的体系更有可能对所有国家公平公正，从而服务于弱小国家的利益。鉴于东亚的战略和经济重要性，大国都对未来区域秩序的形成方式有既得利益。中等强国的挑战在于确保区域事务将根据商定的规则进行，而不是不受约束的权力政治。关键因素是弱小国家（包括中等强国）之间的团结。东盟的经验表明，当东盟发出一个声音时，其数量（十个国家）有助于增强东盟的议价能力，并产生同伴压力和声誉成本。因此，虽然与大国接触很重要，特别是与中国，但韩国与该地区其他中等强国积极互动，并寻求就一套有待推广的区域规则和规范达成一致，同样重要。■

致谢

作者感谢李勇旭（Yong Wook Lee）和孙基永（Key-young Son）提出的宝贵意见。