Les changements de pouvoir mondiaux et le G20 : une analyse géopolitique

Il est clair que la Corée du Sud a remporté un succès majeur avec l'organisation sans heurts du Sommet du G20 de Séoul en 2010. Dans le même temps, il est plus difficile d'évaluer la signification plus profonde du processus du G20 et du Sommet du G20 de Séoul lui-même. Afin de comprendre clairement les efforts actuels de la diplomatie du G20 pour établir un nouveau cadre de gouvernance mondiale, il est nécessaire de décortiquer la véritable nature du processus du G20 et de comprendre pourquoi il est important.

Lorsque le processus du G20 a débuté, il ne s'agissait pas seulement de la coordination technique des réglementations financières entre les États. Il s'agissait également de rééquilibrer la relation entre les marchés mondiaux et les réglementations, et d'élaborer un système organisé de gouvernance mondiale. Si le processus du G20 échoue, les autres alternatives disponibles sont extrêmement limitées : elles se résument essentiellement soit au G2 avec les États-Unis et la Chine, soit à la continuation du système de marché non coordonné que nous connaissons aujourd'hui.

Le Centre de recherche sur l'Initiative de sécurité en Asie de l'Institut Asie-Pacifique a invité Yves Tiberghien du Département de sciences politiques de l'Université de Colombie-Britannique pour le 12e Séminaire Smart Talk le 16 novembre 2010. Le professeur Tiberghien a présenté une analyse géopolitique sur « Les changements de pouvoir mondiaux et le G20 ». Une discussion a suivi avec des panélistes invités de Corée du Sud.

Tiberghien travaille actuellement sur le rôle de la Chine dans la gouvernance mondiale (avec un accent sur les réglementations financières mondiales, le G20 et les questions environnementales mondiales), sur la géopolitique du processus du sommet du G20, et sur un projet concernant les conséquences politiques des inégalités économiques en Asie de l'Est.

En se concentrant sur les tendances géopolitiques au sein du G20, Tiberghien a souligné le paradoxe de la gouvernance mondiale et les relations de pouvoir complexes au sein du G20. Il s'est demandé si le G20 avait la capacité de changer le comportement des États majeurs et de les amener à une coopération durable.

Le professeur Tiberghien soutient que des composantes distinctes et indépendantes de la gouvernance mondiale ont existé dans des domaines tels que le commerce, la monnaie, la finance et l'environnement. Jusqu'à présent, le centre de pouvoir réel de ces institutions était centré sur l'hégémonie américaine avec un cercle de pays de soutien clés, tels que le Royaume-Uni, l'Allemagne, la France et le Japon. Cependant, à mesure que le pouvoir de la Chine dans tous les domaines augmente, la structure de pouvoir existante n'est plus fonctionnelle. La structure de pouvoir de toutes les institutions mondiales doit évoluer pour faire place à la Chine, ainsi qu'à l'Inde et au Brésil. Le G20 est censé servir de salle d'expérimentation pour accompagner ce processus de rééquilibrage. Peut-il remplir cette mission ? Et quelles sont les préférences et les priorités stratégiques de la Chine dans ce processus ?

Ce qui suit est un résumé de la présentation d'Yves Tiberghien et de la discussion ultérieure entre les experts et Tiberghien.

Présentation

Beaucoup a été écrit sur le G20 par des économistes et des analystes politiques ; pourtant, il y a comparativement moins d'analyses disponibles sur les dynamiques de pouvoir sous-jacentes et sur les jeux stratégiques plus larges entre les acteurs clés. Tiberghien tente de fournir une image plus large avec les outils de la science politique pour expliquer le processus du G20. Tout en étudiant les politiques du G20 en Chine, en Europe et au Japon, il a réalisé que l'interaction entre les processus de prise de décision nationaux des États avait beaucoup d'importance. La première question de recherche qu'il a posée concerne la nature du G20 : s'agissait-il simplement d'une réunion technique pour coordonner les politiques et les réglementations de base sur la macroéconomie et les politiques budgétaires, ou y avait-il plus derrière, probablement un véritable aspect institutionnel ?

Sa deuxième question était de savoir si le G20 avait la capacité d'induire une coopération durable entre les États. La plupart des analyses sur le G20 semblent négatives ou au mieux sceptiques ; pourtant, si la capacité du G20 à façonner la politique mondiale est si faible, pourquoi les États y investissent-ils autant de capital politique ? Dans ce contexte, il est également intéressant de voir à quel point le Sommet du G20 n'est pas seulement un sommet et d'observer sa grande force d'attraction sur la politique internationale ; dans une large mesure, le processus du G20 influence progressivement une grande quantité de manœuvres bilatérales qui y sont toutes liées.

Gouvernance mondiale et transition hégémonique

La définition de la gouvernance mondiale donnée par Tiberghien est une « collection d'institutions internationales qui aident les États à coordonner leurs actions au niveau mondial ». Pourtant, Tiberghien a observé que l'état actuel de la gouvernance mondiale est plutôt un bric-à-brac d'accords bilatéraux et multilatéraux fragmentés qui ont émergé séparément dans diverses sphères, chacun sur la base d'alignements de coalitions distincts.

Ensuite, il a présenté le paradoxe de la gouvernance mondiale : d'une part, nous avons besoin de plus de gouvernance mondiale dans des domaines où les marchés mondiaux ont récemment échoué ou nécessitent plus de règles et de coordination. Par exemple, nous avons un besoin urgent de plus de gouvernance et de surveillance mondiales dans la finance mondiale pour prévenir une autre crise financière mondiale et stabiliser les flux de capitaux mondiaux. Dans le même temps, l'élaboration effective de telles règles mondiales est devenue plus difficile à réaliser, en raison de la multipolarisation du pouvoir et de l'incertitude engendrée par la transition hégémonique en cours.

Ce paradoxe a également fait ressortir des dilemmes politiques, notamment le dilemme classique de l'action collective ou la soi-disant tragédie des biens communs ; les gains inégaux du commerce ; les dilemmes d'engagements crédibles concernant l'instabilité des dirigeants d'État ; et le dilemme de la responsabilité démocratique, où les États étaient réticents à engager leur souveraineté envers des institutions à faible réactivité démocratique.

Le processus du G20 : trois cercles concentriques et de nouvelles relations géopolitiques

Selon Tiberghien, le G20 englobe trois cercles concentriques simultanés de jeux politiques. Le premier concerne la coordination technique nécessaire à la résolution de la crise mondiale : il s'agit d'une tâche urgente à court terme, mais bien circonscrite, requise pour la survie du système financier mondial. Ce premier niveau traite principalement de la gestion des risques, de la résolution de certains des problèmes hérités de la crise financière mondiale, et essentiellement de la protection du système économique mondial ou de sa prévention de l'effondrement.

Le deuxième jeu de la gouvernance mondiale et de la construction institutionnelle vise à rétablir l'équilibre entre les marchés mondiaux et la réglementation. Ce sont les deux jeux officiels. Les États-Unis se concentrent principalement sur le premier et l'Europe sur le second.

Cependant, au-delà de ces deux premiers jeux, tout le monde joue un troisième jeu, à savoir un jeu très compétitif lié à la gestion des gains inégaux de la mondialisation. Ce jeu est celui de la transition du pouvoir et du rééquilibrage du pouvoir. En raison des gains inégaux des 20 dernières années, une transition du pouvoir est en cours, particulièrement des États-Unis vers la Chine, et plus largement des pays de l'OCDE vers les marchés émergents mondiaux. La plupart des acteurs sont disposés à faire quelque chose pour accompagner ce processus, réalisant que c'est un processus dangereux. Dans le même temps, chaque décision de construction institutionnelle prise dans le contexte du G20 aura des conséquences supplémentaires en termes de distribution. Ainsi, les États-Unis essaient d'utiliser le G20 pour ralentir ou intégrer l'ascension de la Chine (et de l'Inde), tandis que la Chine veut l'utiliser pour accélérer la transition du pouvoir ou du moins pour assurer le renforcement progressif de sa voix au sein des institutions mondiales existantes, telles que le FMI et la Banque mondiale. C'est donc un jeu plus difficile et un jeu à somme nulle.

La triade du G20 : les États-Unis, l'UE et la Chine

Le G20 est souvent présenté comme une arène multipolaire décentralisée avec une recherche consensuelle du bien public. En fait, le véritable jeu au cœur du G20 est une compétition triadique entre les États-Unis, l'UE et la Chine. Les autres États soit médiatisent, soit suivent. Dans le passé, le Japon était inclus dans la triade, mais l'ironie est que le Japon est aux prises avec des problèmes intérieurs si profonds et s'est aligné si étroitement avec les États-Unis qu'il a disparu et est devenu non pertinent (jusqu'à présent). Les États-Unis sont l'hégémon dominant dans le système et leur soutien est nécessaire à l'existence du G20 ; mais Tiberghien a soutenu que la Chine est le véritable pivot du processus du G20.

L'axe UE-États-Unis a lancé le G20 dans l'espoir d'intégrer la Chine, et dans les premiers G20, le débat entre les deux premiers était clairement dominant. Cependant, à mesure que la position et l'orientation des États-Unis et de l'UE se sont différenciées au fil du temps, la Chine s'est retrouvée dans une position clé, aux côtés du Japon, de la Corée et de l'Inde.

Les États-Unis et l'UE se sont principalement affrontés sur deux agendas clés. Un agenda concerne l'agenda de la construction institutionnelle, qui se concentre sur les réglementations financières et la macroéconomie au niveau inférieur et sur les questions d'épargne et de dette aux niveaux supérieurs. L'UE représente une extrémité du spectre, avec une préférence pour une institutionnalisation et une gouvernance plus élevées, tandis que les États-Unis représentent l'autre extrémité du spectre. Cela place les autres États, en particulier la Chine, au milieu, et c'est pourquoi la Chine finit par être le pivot du G20. Il est nécessaire d'inclure la Chine pour maintenir les États-Unis. Sinon, le G20 s'effondrerait.

La Chine et la gouvernance mondiale

En étudiant le processus du G20, il est crucial de comprendre quelles sont les préférences de la Chine à l'égard du G20 et de la gouvernance mondiale en général. Tiberghien a observé que la Chine a en fait adopté des positions différentes selon les domaines. Même au sein du processus du G20, la Chine a fait preuve d'un comportement différent entre le sommet de Londres en 2008 et le sommet de Séoul en 2010.

Après avoir posé des questions sur la position de la Chine en tant que puissance montante par rapport à la gouvernance mondiale et au multilatéralisme, Tiberghien a présenté les différents types de comportements manifestés par la Chine dans différents domaines. Ensuite, Tiberghien a soutenu que la réponse de la Chine aux questions économiques et environnementales mondiales était le résultat d'une gouvernance fragmentée spécifique au domaine et était principalement motivée par deux variables domestiques : l'équilibre des pouvoirs entre les coalitions domestiques affectées par le degré de socialisation normative internationale ; et le degré d'ouverture publique et de délibération publique est également impliqué. Alors que le processus de prise de décision chinois est fragmenté et relativement ouvert à diverses influences, chaque arène politique a sa propre constellation de coalitions et d'influences, qui sont tout à fait autonomes.

Discussion

L'UE en tant qu'acteur mondial et coalition de la Chine

Les États-Unis, l'Union européenne et le Japon avaient des intérêts communs, mais c'est parce qu'ils étaient les acteurs qui ont créé la plupart du système d'après-guerre. Cependant, dans le traitement des questions récentes de gouvernance mondiale telles que le changement climatique, l'UE et le Japon se sont retrouvés du côté opposé des États-Unis. L'UE est apparue comme un acteur mondial dans les années 1990 avec une plus grande coordination entre les acteurs clés et une plus grande institutionnalisation dans des domaines tels que l'environnement et les réglementations financières, des processus qui ont commencé à créer un nouveau cadre pour l'élaboration des politiques.

Les institutions de l'UE ont intégré les dimensions du multilatéralisme, des institutions mondiales et des normes mondiales. En retour, cela a entraîné un conflit d'intérêts entre l'UE et les États-Unis. En effet, les États-Unis considèrent souvent les projets institutionnels et normatifs comme des tentatives de limiter leur domination en tant qu'hégémon. De plus, dans plusieurs cas clés, la Chine s'est jointe à la coalition avec l'Europe. Par exemple, dans le domaine des réglementations sur les organismes génétiquement modifiés (OGM), la Chine a pratiquement adopté les normes réglementaires de l'UE, adhéré au protocole de Cartagena sur la biosécurité et joué un rôle important dans la conférence sur la biodiversité tenue à Nagoya en octobre 2010. Les scientifiques et les responsables gouvernementaux chinois du ministère de l'Environnement sont socialisés sur le plan normatif et ont des positions qui peuvent être proches des positions de l'UE.

Ainsi, le jeu est devenu plus complexe au cours des 10 à 15 dernières années. L'UE est apparue comme un acteur mondial, et leurs coalitions d'intérêts ad hoc sont distinctes dans chaque domaine. Sur plusieurs dimensions, la Chine a joué un certain rôle en s'engageant dans le processus de l'UE.

Les relations États-Unis-Chine et le G20

La manière dont les décisions de la Chine sont formées est une question très compliquée à répondre, mais étant donné que la Chine a moins d'intérêt pour les réglementations financières, elle n'a pas d'engagements normatifs ou d'idées réglementaires aussi profonds que l'UE ou les États-Unis. Néanmoins, comme la Chine accorde plus d'importance au G20 en tant que forum mondial de premier plan que les États-Unis, les relations entre les États-Unis et la Chine deviennent également plus cruciales.

L'un des discutants coréens a demandé pourquoi les États-Unis jouaient le jeu du G20. Tiberghien a répondu que c'était parce que la Chine refusait le jeu du G2. La seule alternative pour les États-Unis était donc de faire participer la Chine à un jeu plus large avec des coalitions. Si un État était en position d'hégémon déclinant, son intérêt serait probablement d'utiliser son pouvoir actuel, qui était plus élevé que ce qu'il pourrait être à l'avenir, pour construire les institutions qui limiteraient le futur hégémon. Selon Tiberghien, c'est pourquoi les États-Unis ont intérêt à rejoindre le G20 dès le départ. L'analyse de l'intérêt des États-Unis dans le G20 montre que les États-Unis jouent à la fois un jeu hégémonique et un jeu post-hégémonique. Au plus bas de la crise mondiale, il y a même eu des discussions sur l'effondrement potentiel du dollar. Les États-Unis avaient désespérément besoin de garantir un certain degré de coordination entre les principaux acteurs.

Comprendre la dynamique des pays clés du système mondial est important, même lorsqu'il s'agit d'institutions multilatérales. Si le G20 réussit le test de la Chine et le test des États-Unis, il pourrait alors suivre la voie d'une construction institutionnelle réussie.

Le G20 et la gouvernance mondiale

En termes de G20 en tant qu'institution mondiale, Tiberghien le compare au Conseil de l'UE. L'UE possède de solides composantes institutionnelles stables ; pourtant, les États de l'UE ont encore besoin d'un processus pour modifier les institutions existantes et créer la prochaine génération d'institutions. Dans la galaxie de l'UE, seul le Conseil de l'UE (la réunion des dirigeants de l'UE) peut fournir l'afflux de capital politique nécessaire à la construction ou à l'ajustement institutionnel. Tiberghien a commenté que le G20 restera très similaire au Conseil. La construction institutionnelle mondiale nécessitera à plusieurs reprises un apport de capital politique, et seul le G20 peut fournir cet apport. Le G20 a la capacité d'ajouter de nouvelles fonctions en termes de gouvernance financière et monétaire.

Tiberghien a conclu que le G20 représente une tentative majeure de reconstruire l'infrastructure réglementaire mondiale nécessaire au fonctionnement des marchés mondiaux. La grande force d'attraction du G20 est liée à un besoin sous-jacent plus large de gouvernance mondiale. Lors du Sommet de Séoul en 2010, un certain nombre de progrès institutionnels à potentiel à long terme, tels que la gouvernance et la surveillance du FMI, ou les Objectifs de développement de Séoul, ont été réalisés malgré une médiation moins réussie entre les États-Unis et la Chine sur les questions monétaires mondiales.■

Yves Tiberghien est professeur associé au Département de sciences politiques de l'Université de Colombie-Britannique (actuellement en congé et professeur associé invité à la National Chengchi University à Taïwan).

Discutants

Young Jong Choi (Université catholique de Corée)

Joo-Youn Jung (Université de Corée)

Seonjou Kang (Institut des affaires étrangères et de la sécurité nationale)

Dong-Hun Kim (Université de Corée)

Min Gyo Koo (Université nationale de Séoul)

Jongryn Mo (Université Yonsei)