Cambios de Poder Global y el G20: Un Análisis Geopolítico

Está claro que Corea del Sur logró un gran éxito con la organización fluida de la Cumbre de Seúl del G20 en 2010. Al mismo tiempo, es más difícil evaluar el significado más profundo del proceso del G20 y de la Cumbre de Seúl del G20 en sí. Para comprender claramente los esfuerzos actuales de la diplomacia del G20 para establecer un nuevo marco de gobernanza global, es necesario desentrañar la verdadera naturaleza del proceso del G20 y por qué es importante.

Cuando comenzó el proceso del G20, no se trataba solo de la coordinación técnica de las regulaciones financieras entre los estados. También se trataba de reequilibrar la relación entre los mercados globales y las regulaciones, y de elaborar un sistema organizado de gobernanza global. Si el proceso del G20 fracasa, las otras alternativas disponibles son extremadamente limitadas: básicamente se reducen al G2 con EE. UU. y China, o a la continuación del sistema de mercado no coordinado que tenemos hoy.

El Centro de Investigación de Iniciativas de Seguridad Asiática del Instituto de Asia Oriental invitó a Yves Tiberghien, del Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de Columbia Británica, al 12º Seminario Smart Talk el 16 de noviembre de 2010. El Profesor Tiberghien habló sobre “Cambios de Poder Global y el G20: un Análisis Geopolítico”. Siguió un debate con panelistas invitados de Corea del Sur.

Tiberghien está trabajando actualmente en el papel de China en la gobernanza global (con énfasis en las regulaciones financieras globales, el G20 y los problemas ambientales globales), en la geopolítica del proceso de la cumbre del G20 y en un proyecto sobre las consecuencias políticas de la desigualdad económica en Asia Oriental.

Centrándose en las tendencias geopolíticas dentro del G20, Tiberghien describió la paradoja de la gobernanza global y las complejas relaciones de poder dentro del G20. Se preguntó si el G20 tenía la capacidad de cambiar el comportamiento de los principales estados e inducirlos a una cooperación duradera.

El Profesor Tiberghien argumenta que han existido componentes distintos e independientes de la gobernanza global en campos como el comercio, la moneda, las finanzas y el medio ambiente. Hasta ahora, el locus de poder real de estas instituciones se centraba en la hegemonía estadounidense con un anillo de países de apoyo central, como el Reino Unido, Alemania, Francia y Japón. Sin embargo, a medida que el poder de China en todas las áreas temáticas crece, la estructura de poder existente ya no es funcional. La estructura de poder de todas las instituciones globales necesita evolucionar para dar cabida a China, así como a India y Brasil. El G20 se supone que servirá como una sala piloto para acompañar este proceso de reequilibrio. ¿Puede cumplir esta misión? ¿Y cuáles son las preferencias y prioridades estratégicas de China en este proceso?

A continuación se presenta un resumen de la presentación de Yves Tiberghien y el debate posterior entre los expertos y Tiberghien.

Presentación

Se ha escrito mucho sobre el G20 por economistas y analistas de políticas; sin embargo, hay relativamente menos análisis disponibles sobre las dinámicas de poder subyacentes y sobre los juegos estratégicos más amplios entre los actores clave. Tiberghien intenta proporcionar una imagen más amplia con las herramientas de la ciencia política para explicar el proceso del G20. Mientras estudiaba las políticas del G20 en China, Europa y Japón, se dio cuenta de que la interacción entre los procesos de toma de decisiones internas de los estados importaba mucho. La primera pregunta de investigación que planteó se relaciona con la naturaleza del G20: si el G20 era solo una reunión técnica para coordinar políticas y regulaciones básicas sobre macroeconomía y políticas fiscales, o si había algo más detrás, probablemente un verdadero aspecto institucional.

Su segunda pregunta fue si el G20 tenía la capacidad de inducir una cooperación duradera entre los estados. La mayoría de los análisis sobre el G20 parecen negativos o, en el mejor de los casos, escépticos; sin embargo, si la capacidad del G20 para moldear la política global es tan débil, ¿por qué los estados invierten tanto capital político en ella? En este contexto, también es interesante ver cuánto la Cumbre del G20 no es solo una Cumbre y observar su gran poder de atracción sobre la política internacional; en gran medida, el proceso del G20 está influyendo gradualmente en una gran cantidad de maniobras bilaterales que están todas vinculadas a él.

Gobernanza Global y Transición Hegemónica

La definición de gobernanza global dada por Tiberghien es una 'colección de instituciones internacionales que ayudan a los estados a coordinar acciones a nivel global'. Sin embargo, Tiberghien observó que la etapa actual de la gobernanza global es más un popurrí de acuerdos bilaterales y multilaterales fragmentados que han surgido por separado en diversas esferas, cada uno sobre la base de alineaciones de coaliciones distintas.

Luego, presentó la paradoja de la gobernanza global: por un lado, necesitamos más gobernanza global en áreas donde los mercados globales han fallado recientemente o requieren más reglas y coordinación. Por ejemplo, tenemos una necesidad urgente de más gobernanza y monitoreo global en las finanzas globales para prevenir otra crisis financiera global y estabilizar los flujos de capital globales. Al mismo tiempo, la elaboración real de tales reglas globales se ha vuelto más difícil de lograr, debido a la multipolarización del poder y la incertidumbre generada por la transición hegemónica en curso.

Esta paradoja también sacó a la luz dilemas políticos, incluido el clásico dilema de acción colectiva o la llamada tragedia de los bienes comunes; las ganancias desiguales del comercio; los dilemas de compromisos creíbles con respecto a la inestabilidad del liderazgo de los líderes estatales; y el dilema de la rendición de cuentas democrática, donde los estados no estaban dispuestos a comprometer soberanía a instituciones con baja capacidad de respuesta democrática.

El Proceso del G20: Tres Círculos Concéntricos y Nuevas Relaciones Geopolíticas

Según Tiberghien, el G20 abarca tres círculos concéntricos simultáneos de juegos políticos. El primero se relaciona con la coordinación técnica necesaria para la resolución de la crisis global: esta es una tarea urgente a corto plazo, pero bien definida, requerida para la supervivencia del sistema financiero global. Este primer nivel se ocupa principalmente de la gestión de riesgos, la resolución de algunos de los problemas heredados de la crisis financiera global y, esencialmente, la protección del sistema económico global o la prevención de su colapso.

El segundo juego de gobernanza global y construcción de instituciones tiene como objetivo restablecer el equilibrio entre los mercados globales y la regulación. Estos son los dos juegos oficiales. EE. UU. se centra principalmente en el primero y Europa en el segundo.

Sin embargo, más allá de estos dos primeros juegos, todos están jugando un tercer juego, a saber, un juego muy competitivo relacionado con la gestión de las ganancias desiguales de la globalización. Este juego es de transición de poder y reequilibrio de poder. Debido a las ganancias desiguales de los últimos 20 años, hay una transición de poder en curso, particularmente de EE. UU. a China, y más ampliamente de la OCDE a los mercados emergentes globales. La mayoría de los actores están dispuestos a hacer algo para acompañar este proceso, dándose cuenta de que es un proceso peligroso. Al mismo tiempo, cada decisión de construcción institucional tomada en el contexto del G20 tendrá consecuencias adicionales en términos de distribución. Así, EE. UU. está tratando de usar el G20 para frenar o integrar el ascenso de China (e India), mientras que China quiere usarlo para acelerar la transición de poder o al menos para asegurar el desarrollo gradual de su voz dentro de las instituciones globales existentes, como el FMI y el Banco Mundial. Así que este es un juego más difícil y un juego de suma cero.

Tríada del G20: EE. UU., la UE y China

El G20 a menudo se presenta como una arena multipolar descentralizada con una búsqueda consensual del bien público. De hecho, el juego real en el núcleo del G20 es una competencia triádica entre EE. UU., la UE y China. Los otros estados están mediando o siguiéndolos. En el pasado, Japón estaba incluido en la tríada, pero la ironía aquí es que Japón está plagado de problemas internos tan profundos y se ha alineado tan estrechamente con EE. UU. que ha desaparecido y se ha vuelto irrelevante (hasta ahora). EE. UU. es el hegemón dominante en el sistema y su apoyo es necesario para que exista el G20; pero Tiberghien argumentó que China es el eje central del proceso del G20.

El eje UE-EE. UU. lanzó el G20 con la esperanza de integrar a China, y en los primeros G20 el debate entre los dos anteriores fue claramente dominante. Sin embargo, a medida que la postura y el enfoque de EE. UU. y la UE se han diferenciado con el tiempo, China se ha posicionado en un lugar clave junto con Japón, Corea e India.

EE. UU. y la UE se han enfrentado principalmente en dos agendas clave. Una agenda se relaciona con la agenda de construcción institucional, que se centra en las regulaciones financieras y macroeconómicas a nivel inferior y en cuestiones de desequilibrios de ahorro y deuda a nivel superior. La UE representa un extremo del espectro, con preferencia por una mayor institucionalización y gobernanza, mientras que EE. UU. representa el otro extremo del espectro. Esto coloca a otros estados, particularmente a China, en el medio, y es por eso que China termina siendo el eje del G20. Es necesario incluir a China para mantener a EE. UU. De lo contrario, el G20 se desmoronaría.

China y la Gobernanza Global

Al estudiar el proceso del G20, es crucial comprender cuáles son las preferencias de China tanto hacia el G20 como hacia la gobernanza global en general. Tiberghien observó que China adoptó posiciones diferentes en distintas áreas temáticas. Incluso dentro del proceso del G20, China ha exhibido un comportamiento diferente entre la cumbre de Londres de 2008 y la cumbre de Seúl de 2010.

Después de plantear preguntas sobre la posición de China como potencia emergente con respecto a la gobernanza global y el multilateralismo, Tiberghien presentó los diferentes tipos de comportamiento exhibidos por China en distintas áreas temáticas. A continuación, Tiberghien argumentó que la respuesta de China a los problemas económicos y ambientales globales fue el resultado de una gobernanza fragmentada específica del dominio y estuvo impulsada principalmente por dos variables domésticas: el equilibrio de poder entre las coaliciones domésticas afectadas por el grado de socialización normativa internacional; y el grado de apertura pública y deliberación pública también está involucrado. Si bien el proceso de formulación de políticas de China está fragmentado y es relativamente abierto a una variedad de influencias, cada área de políticas tiene su propia constelación de coaliciones e influencias, que son bastante autónomas.

Debate

La UE como Actor Global y Coalición de China

EE. UU., la Unión Europea y Japón solían tener intereses comunes, pero esto se debía a que eran los actores que crearon la mayor parte del sistema de posguerra. Sin embargo, al tratar cuestiones recientes de gobernanza global, como el cambio climático, la UE y Japón se situaron en lados opuestos a EE. UU. La UE emergió como un actor global en la década de 1990 con una mayor coordinación entre los actores clave y una mayor institucionalización en cuestiones como el medio ambiente y las regulaciones financieras, procesos que comenzaron a crear un nuevo marco para la formulación de políticas.

Las instituciones de la UE han incorporado las dimensiones del multilateralismo, las instituciones globales y las normas globales. A su vez, esto ha llevado a un choque de intereses entre la UE y EE. UU. De hecho, EE. UU. a menudo considera los proyectos institucionales y normativos como intentos de limitar su dominio como hegemón. Además, en varios casos clave, China se ha unido a la coalición con Europa. Por ejemplo, en el campo de las regulaciones sobre organismos genéticamente modificados (OGM), China ha adaptado prácticamente los estándares regulatorios de la UE, uniéndose al Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología y desempeñando un papel importante en la conferencia sobre biodiversidad celebrada en Nagoya en octubre de 2010. Los científicos y funcionarios del gobierno chino del Ministerio de Medio Ambiente están socializados normativamente y tienen posiciones que pueden ser cercanas a las posiciones de la UE.

Por lo tanto, el juego se ha vuelto más complejo en los últimos 10-15 años. La UE ha emergido como un actor global, y sus coaliciones de intereses ad hoc son distintas en cada área temática. En varias dimensiones, China ha estado desempeñando un cierto papel al interactuar con el proceso de la UE.

Las Relaciones EE. UU.-China y el G20

Cómo se forman las decisiones de China es una pregunta muy complicada de responder, pero dado que China tiene un interés menos intenso en las regulaciones financieras, no tiene compromisos normativos ni ideas regulatorias tan profundas como la UE o EE. UU. Aun así, como China otorga más importancia al G20 como el principal foro global que EE. UU., las relaciones entre EE. UU. y China se vuelven más cruciales también.

Uno de los panelistas coreanos preguntó por qué EE. UU. jugaba el juego del G20. Tiberghien respondió que era porque China se negaba al juego del G2. Por lo tanto, la única alternativa para EE. UU. era involucrar a China en un juego más amplio con coaliciones. Si un estado estuviera en la posición de un hegemón en declive, su interés probablemente sería usar su poder actual, que era mayor de lo que sería en el futuro, para construir las instituciones que limitarían al futuro hegemón. Según Tiberghien, por eso EE. UU. tiene interés en unirse al G20 en primer lugar. Analizar el interés de EE. UU. en el G20 muestra que EE. UU. está jugando tanto un juego hegemónico como un juego post-hegemónico. En el nadir de la crisis global, incluso se habló del colapso potencial del dólar. EE. UU. necesitaba desesperadamente asegurar un cierto grado de coordinación entre los principales interesados.

Comprender la dinámica de los países clave en el sistema global es importante incluso cuando se trata de instituciones multilaterales. Si el G20 supera tanto la prueba de China como la prueba de EE. UU., entonces podría seguir la ruta de la construcción exitosa de instituciones.

El G20 y la Gobernanza Global

En términos del G20 como institución global, Tiberghien lo compara con el Consejo de la UE. La UE tiene fuertes componentes institucionales que son estables; sin embargo, los estados de la UE todavía necesitan un proceso para modificar las instituciones existentes y crear la próxima generación de instituciones. En la galaxia de la UE, solo el Consejo de la UE (la reunión cumbre de los líderes de la UE) puede proporcionar el capital político necesario para la construcción o el ajuste institucional. Tiberghien comentó que el G20 seguirá siendo muy parecido al Consejo. La construcción de instituciones globales requerirá repetidamente la aportación de capital político, y solo el G20 puede proporcionar dicha aportación. El G20 tiene la capacidad de añadir nuevas funciones en términos de gobernanza financiera y monetaria.

Tiberghien concluyó que el G20 representa un intento importante de reconstruir la infraestructura regulatoria global necesaria para que funcionen los mercados globales. La gran atracción del G20 está conectada a una necesidad subyacente mayor de gobernanza global. Durante la Cumbre de Seúl de 2010, se lograron avances institucionales con potencial a largo plazo, como la gobernanza y el monitoreo del FMI, o los Objetivos de Desarrollo de Seúl, a pesar de una mediación menos exitosa entre EE. UU. y China sobre cuestiones monetarias globales.■

Yves Tiberghien es Profesor Asociado en el Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de Columbia Británica (actualmente en licencia y Profesor Asociado Visitante en la Universidad Nacional Chengchi en Taiwán).

Panelistas

Young Jong Choi (Universidad Católica de Corea)

Joo-Youn Jung (Universidad de Corea)

Seonjou Kang (Instituto de Asuntos Exteriores y Seguridad Nacional)

Dong-Hun Kim (Universidad de Corea)

Min Gyo Koo (Universidad Nacional de Seúl)

Jongryn Mo (Universidad Yonsei)