奥巴马的外交政策与新国会

2010年11月美国中期选举对巴拉克·奥巴马总统来说是一个挫折，因为共和党重新夺回了众议院的控制权。自2009年就任以来，奥巴马政府一直试图调整美国的外交政策，以应对国内的新现实和不断变化的国际格局。为了避免全球金融危机对美国国力造成的削弱影响，奥巴马正努力重建美国的全球领导地位，同时减少单边政策。在这项努力中，政府一直在逐步结束代价高昂的伊拉克和阿富汗战争，调整与俄罗斯的关系，拥抱亚洲的老盟友和新朋友，与崛起的中国合作，并应对朝鲜的挑衅行为。然而，中期选举的结果以及美国日益两极分化的政治性质使得这项努力变得更加复杂。奥巴马政府将如何推进其外交政策目标？国内政治的新格局会阻碍这些努力吗？奥巴马将如何与美国国内新的政治力量打交道？

为了探讨这些问题并帮助我们理解奥巴马政府未来的发展方向，东亚研究所邀请了布鲁金斯学会会长斯特罗布·塔博特（Strobe Talbott）和布鲁金斯学会东北亚政策研究中心主任理查德·布什（Richard Bush）。

以下是塔博特会长和布什博士主要演讲以及与韩国学者和专家讨论的总结。

演讲

全球化的挑战

塔博特会长在演讲中首先回顾了当前塑造美国外交政策的主要趋势——全球化。他解释了全球化带来的三个主要挑战，这些挑战将影响未来的重大政策。第一个是气候变化，他认为这是主要的跨国危险。全球化带来的经济增长和相互依存也导致了环境的破坏，这将对子孙后代构成生存威胁。第二是核扩散，信息和商品的流动也导致了核技术以及制造大规模杀伤性武器的能力扩散到对美国及其盟友怀有敌意的国家或团体手中。第三个挑战是需要加强国际合作，以应对贫困、极端民族主义、危险的非国家行为者和失败国家等全球性威胁。

美国的政治论述

面对重大的全球挑战，美国的领导作用至关重要。然而，华盛顿的政治舞台正经历一个消极时期。党派之争已“失控”，这将对美国和世界产生负面影响。令人担忧的是，新国会将采取策略使奥巴马的外交政策失败。这意味着美国在施加其国际影响力方面将略显疲软，因为在没有美国领导的情况下，全球治理问题肯定会受到威胁。国内政治将影响美国外交政策的领域包括新削减战略武器条约（New START）的批准。如果未能批准该条约，肯定会阻碍全面禁止核试验条约（CTBT）的批准，并将对美国在防扩散努力中的信誉产生重大影响。

尽管美国国内政治形势描绘了一幅悲观的图景，但塔博特会长也给出了他感到乐观的理由。首先，他认为共和党内部会有一个自我纠正的过程，以全面应对全球化的重要挑战，而不是专注于国内政治利益。其次，他相信美国人民历来都能做出正确的选择。最后，他相信奥巴马总统能够凭借其政治适应性推动重要的议程。

中国的崛起与中美关系

布什博士强调了中美关系中日益增长的不确定性，并对两国关系的发展方向表示担忧。这无疑将是美国展示其领导力和有效性的时刻，其中一部分将来自于其对朋友和盟友至关重要的软实力。他对于中国在2010年的一些出乎意料的行动表示担忧。例如，一年前北京决定毫无保留地支持平壤，这导致了其与首尔和华盛顿的关系出现问题。尽管目前尚不清楚，但他表示，以下因素可能在起作用。首先是中国存在权力交接问题，新领导层将于2012年上任；其次是政治中日益增长的民族主义情绪，需要展示其影响力；最后是人民解放军也扮演着更重要的角色。所有这些因素的结合在一定程度上可以解释中国发生的事情，并对中美关系发挥了重要作用。即将于2011年1月举行的中美峰会将是奥巴马总统阐述其观点、重建与中国关系并寻求更合作方式的良好机会。

美国在亚洲的未来作用

奥巴马政府面临的当前美国预算赤字将对其在全球，特别是在亚洲投射其领导能力产生一些影响。华盛顿的重点是削减国防预算，以解决短期内的赤字问题。然而，从长远来看，削减美国国防预算将对其全球联盟产生影响。需要找到一种不削弱美国在东亚等战略区域投射力量能力的方法来降低国防成本。

讨论

美国国内政治与国际承诺

讨论首先聚焦于美国国内局势以及演讲中提到的新政治姿态将产生何种影响。鉴于有许多重要的国际协议需要批准，以及许多其他政策需要国内支持，与会者提出了对党派之争将如何拖慢奥巴马总统努力的担忧。就韩国而言，新国会是否批准韩美自由贸易协定（KORUS FTA）以及奥巴马总统能否成功领导在首尔举行的2012年核安全峰会受到了质疑。如果《新削减战略武器条约》未能获得批准，人们对美国将如何行使其在防扩散方面的领导作用产生了兴趣。

塔博特会长解释说，自全球金融危机及其对经济造成的破坏以来，美国国内的恐惧情绪日益增长，并已转化为政治舞台上的表现，给两党政治体系带来了压力。这个能够有效批准法案和国际协议的两党体系的基础是两党重叠的政治中心。然而，美国政治中的党派分歧日益加剧。国会观察家托马斯·E·曼（Thomas E. Mann）评论了《健康法案》的艰难通过，该法案显示了一个有趣的趋势：参议院中最保守的民主党人本·纳尔逊（Ben Nelson）支持该法案，而参议院中最自由的共和党人奥利维亚·斯诺（Olivia Snowe）则反对该法案。过去可能存在趋同的地方，现在却出现了清晰的两党界限。

韩美自由贸易协定和《新削减战略武器条约》在这种新的政治格局下悬而未决。然而，塔博特会长对韩美自由贸易协定的通过感到乐观，认为尽管它引起了争议，但很有可能获得通过，因为共和党人更倾向于贸易协定。危险仍然在于，共和党人也可能反对该法案，以使奥巴马在外交政策上遭受失败，并在2012年大选前增加他的压力。

经过四十多年的发展，《核不扩散条约》（NPT）面临着真正的危险。朝鲜退出了《不扩散条约》并进行了两次核试验，而伊朗的核计划继续让国际社会感到不安。在这一微妙时刻，未能批准《削减战略武器条约》将对美国在防扩散努力中的领导作用产生更广泛的影响。作为《不扩散条约》体系的创始国之一，美国不仅应该打击核扩散，还应该以身作则。如果它无法批准《削减战略武器条约》，这将向全世界发出错误的信号，并迫使其他国家重新考虑其核选择。

布什博士对韩美自由贸易协定持乐观态度，认为这是一项对各方都有利的协议。未能批准该协议将导致美国被排除在韩国与其他国家建立自由贸易区经济网络之外。推动韩美自由贸易协定的重要因素在于将其与更广泛的安全问题联系起来，例如加强韩美同盟的必要性。

中国的崛起与美国的相对衰落

中国崛起以及过去一年中美关系中的困难成为讨论的焦点。为了理解中国行为为何发生变化，一位与会者提请注意两国之间不断变化的权力平衡。在布什博士之前关于中国在过去一年中改变了对美态度的评论之外，这位与会者指出，中国领导层不再认为两国之间的实力差距像以前那样巨大。多年来，中国领导人一直认为美国在军事和经济实力方面远远领先于中国。全球金融危机摧毁了美国经济，而中国经济却持续繁荣。这使得中国领导人相信他们能够经济上赶上甚至超越美国。塔博特会长也发表了类似的评论，提到美国国内对政治体制的信心正在动摇。乔治·索罗斯（George Soros）和托马斯·弗里德曼（Thomas Friedman）等一些政治评论员甚至称赞中国拥有“比美国更有效的政府”。

布什博士在一定程度上同意，在20世纪90年代中国不得不适应美国，但现在情况正在逆转，美国不得不考虑中国的利益。这种权力转移加强了中国领导层对两国实力差距正在缩小的看法。如果美国能够重建其国家实力，那么中国就会明白实力差距并没有在缩小。这将需要华盛顿拿出美国的决心和能力。

与中国日益增长的自信相关的是其在东亚地区海事问题上的做法。在东海和南海，2010年北京与其邻国之间同时发生了争端，破坏了外交关系。一位与会者指出了这一独特趋势，并认为美国需要在这类争端中展现其领导力，而美国此前一直采取一种只关注航行自由的“不干涉”态度。

布什博士解释说，中国的新做法必须放在更广泛的背景下看待，即中国正试图扩大其战略范围。近年来，中国海军力量已从“绿水”转向“蓝水”，中国规划者正从“第一岛链”（黄海、东海和南海）的防御线转向“第二岛链”（西太平洋大部分地区）。对于一个如此规模的国家来说，这种战略概念是公平的，但这种扩张使中国与其他国家发生冲突，特别是在有争议的岛屿和领土问题上。他强调需要建立冲突规避机制，以减少紧张局势和误解，例如中国和日本之间在钓鱼岛问题上的争端。可以从2010年9月发生的事件中吸取教训，当时中国的对外政策被愤怒的国内受众所劫持。

朝鲜的威胁

朝鲜炮击延坪岛清楚地表明了朝鲜在领导层交接过程中所带来的危险和威胁。这也表明了说服朝鲜实现无核化的困难。在此背景下，一位与会者想知道华盛顿对平壤为何总是违背奥巴马政府为重启六方会谈设定的先决条件这一问题的看法。2009年，朝鲜曾发出一些重返会谈的积极信号，但其在2010年的行为却恰恰相反，击沉了天安舰，披露了其铀浓缩设施，然后炮击了延坪岛。还有一个问题是，奥巴马政府的“战略耐心”政策还能持续多久，这很可能导致“战略忽视”。

布什博士表示，朝鲜的权力交接问题是主要原因。由于将权力传给年轻且缺乏经验的金正恩（Kim Jong-un）的过程复杂而敏感，朝鲜不太可能放弃其核武器。预计在短期内还会发生进一步的挑衅。

关于美国“战略耐心”政策的问题，布什博士回应说，这首先意味着向平壤传递一个信息，即朝鲜必须先改变，然后才能与华盛顿进行会谈。第二个“战略耐心”的要点是，韩美同盟在面对朝鲜的挑衅行为时要表现出坚定。双方都需要对来自朝鲜的此类威胁做出相称且及时的回应。这一点很重要，因为如果朝鲜政权认为任何回应软弱，就不会被阻止其进行进一步的挑衅。最后一点是，“战略耐心”也是向北京发出信号，表明它必须改变目前对平壤毫无保留支持的立场。这种支持只会使情况变得更糟，并使重启六方会谈更加困难。中国将继续在如何处理朝鲜问题上陷入两难。六方会谈在此阶段如何恢复仍不确定，但可以预期所有相关国家都将为朝鲜无核化进行外交努力。■

斯特罗布·塔博特（Strobe Talbott）是布鲁金斯学会会长，理查德·布什（Richard Bush）是布鲁金斯学会高级研究员兼其东北亚政策研究中心主任。

与会讨论者

河英善（Young-Sun Ha）（首尔大学）

韩熙熙（Sukhee Han）（延世大学）

金炳国（Byung-Kook Kim）（韩国基金会）

具敏敎（Min Gyo Koo）（首尔大学）

李相贤（Sang-Hyun Lee）（世宗研究所）

李胜周（Seungjoo Lee）（中央大学）

李淑贞（Sook-Jong Lee）（东亚研究所）

李容旭（Yong Wook Lee）（高丽大学）

马祥润（Sang-Yoon Ma）（韩国天主教大学）

孙炳权（Byoung-Kwon Sohn）（中央大学）

孙悦（Yul Sohn）（延世大学）