La politique étrangère d'Obama et le nouveau Congrès

Les élections de mi-mandat aux États-Unis en novembre 2010 ont marqué un revers pour le président Barack Obama, les Républicains ayant repris la Chambre des représentants. Depuis son investiture en 2009, l'administration Obama s'efforce de recalibrer la politique étrangère américaine pour faire face aux nouvelles réalités nationales et à un paysage international en mutation. Pour éviter les effets d'affaiblissement du pouvoir américain causés par la crise financière mondiale, Obama s'emploie à rétablir le leadership américain dans le monde, tout en réduisant les politiques unilatérales. Dans cet effort, l'administration a progressivement mis fin aux guerres coûteuses en Irak et en Afghanistan, rétabli les relations avec la Russie, accueilli des alliés de longue date et de nouveaux amis en Asie, coopéré avec une Chine montante et géré la Corée du Nord agressive. Les résultats des élections de mi-mandat et la nature de plus en plus partisane de la politique aux États-Unis rendent cependant cette entreprise considérablement plus complexe. Comment l'administration Obama poursuivra-t-elle ses objectifs de politique étrangère ? La nouvelle configuration de la politique intérieure entravera-t-elle ces efforts ? Et comment Obama travaillera-t-il avec les nouvelles forces politiques aux États-Unis ?

Pour aborder ces questions et nous aider à comprendre la voie future que suivra l'administration Obama, l'EAI a invité Strobe Talbott, président de la Brookings Institution, et Richard Bush, directeur du Center for Northeast Asian Policy Studies de Brookings.

Ce qui suit est un résumé de la présentation principale du président Talbott et du Dr. Bush, ainsi que de la discussion avec des universitaires et experts sud-coréens.

Présentation

Le défi de la mondialisation

Le président Talbott a commencé sa présentation en abordant la mondialisation, la tendance majeure qui façonne aujourd'hui la politique étrangère américaine. À cet égard, il a expliqué trois défis majeurs liés à la mondialisation qui influenceront les politiques futures. Le premier est le changement climatique, qu'il a reconnu comme un danger transnational majeur. La croissance économique et l'interdépendance qui accompagnent la mondialisation ont également entraîné la destruction de l'environnement, ce qui constituera une menace existentielle pour les générations futures. Deuxièmement, la prolifération nucléaire ; la circulation de l'information et des biens ont également entraîné la diffusion de la technologie nucléaire et la capacité de fabriquer des armes de destruction massive par des États ou des groupes hostiles aux États-Unis et à leurs amis. Le troisième défi est la nécessité d'une coopération internationale accrue pour faire face aux menaces mondiales, telles que la pauvreté, le nationalisme extrême, les acteurs non étatiques dangereux et les États défaillants.

Le discours politique aux États-Unis

Face aux défis mondiaux majeurs, le leadership des États-Unis est vital. Cependant, l'arène politique à Washington traverse une période négative. Le sectarisme est devenu « débridé » et cela aura des effets négatifs tant sur les États-Unis que sur le monde. La préoccupation est que le nouveau Congrès adoptera des stratégies visant à faire échouer Obama dans sa politique étrangère. Cela signifie que les États-Unis seront légèrement plus faibles dans l'exercice de leur influence à l'étranger, car les questions de gouvernance mondiale seront certainement compromises sans le leadership des États-Unis. Les domaines où la politique intérieure affectera la politique étrangère américaine sont la ratification du traité New START (Strategic Arms Reduction Treaty). Un échec dans ce domaine mettra certainement un terme à la ratification du Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (TICE) et aura des conséquences majeures sur la crédibilité des États-Unis dans leurs efforts de non-prolifération.

Malgré le tableau pessimiste dépeint de la situation politique intérieure aux États-Unis, le président Talbott a donné des raisons de son optimisme quant à l'avenir. Premièrement, il pensait qu'il y aurait un processus d'autocorrection au sein du Parti républicain pour aborder de manière exhaustive ces défis importants de la mondialisation, plutôt que de se concentrer sur les gains politiques intérieurs. Deuxièmement, il plaçait sa confiance dans le peuple américain qui, historiquement, a fait les bons choix. Enfin, il était convaincu que le président Obama pourrait faire avancer les agendas importants grâce à son adaptabilité politique.

La montée en puissance de la Chine et les relations sino-américaines

Le Dr. Bush a souligné les incertitudes croissantes dans les relations sino-américaines et s'est inquiété de leur orientation. Ce sera certainement le moment pour les États-Unis de montrer leur leadership et leur efficacité, en partie grâce à leur pouvoir d'attraction (soft power) qui est important pour les amis et alliés. Il s'est inquiété des actions de la Chine en 2010 qui ont été quelque peu inhabituelles. Par exemple, il y a un an, Pékin a décidé de soutenir Pyongyang sans réserve, ce qui a causé des problèmes dans ses relations avec Séoul et Washington. Bien que cela ne soit pas encore clair, a-t-il dit, voici ce qui pourrait être en jeu. Premièrement, il y a des questions de succession en Chine, avec une nouvelle direction qui arrivera au pouvoir en 2012 ; ensuite, il y a le rôle croissant du nationalisme dans la politique, un besoin d'affirmer son influence, et enfin, l'Armée populaire de libération joue également un rôle plus important. Une combinaison de tous ces facteurs peut expliquer en partie ce qui se passe en Chine et a joué un rôle important dans les relations sino-américaines. Le prochain sommet sino-américain en janvier 2011 sera une bonne occasion pour le président Obama d'exposer ses vues, de rétablir les liens avec la Chine et de rechercher une approche plus coopérative.

Le rôle futur des États-Unis en Asie

Le déficit budgétaire actuel des États-Unis auquel est confrontée l'administration Obama aura des conséquences sur la capacité des États-Unis à projeter leur leadership dans le monde, en particulier en Asie. L'accent est mis à Washington sur la réduction du budget de la défense afin de résoudre les problèmes de déficit à court terme. À long terme, cependant, la réduction du budget de la défense des États-Unis aura un impact sur ses alliances dans le monde. Il faudra trouver un moyen de réduire les coûts de défense sans affaiblir la capacité des États-Unis à projeter leur puissance dans des régions stratégiques comme l'Asie de l'Est.

Discussion

La politique intérieure américaine et les engagements internationaux

La discussion a commencé par se concentrer sur la situation intérieure aux États-Unis et sur l'impact qu'aura une nouvelle posture politique mentionnée lors de la présentation. Avec un certain nombre d'accords internationaux importants à ratifier et de nombreuses autres politiques qui nécessiteront un soutien intérieur, la préoccupation quant à la manière dont le sectarisme ralentira les efforts du président Obama a été soulevée par les panélistes. Concernant la Corée, la ratification par le nouveau Congrès du ALE Corée-États-Unis (KORUS) et le leadership du président Obama pour assurer le succès du Sommet sur la sécurité nucléaire de 2012 à Séoul ont été remis en question. Si le traité New START échouait, il y avait un intérêt à savoir comment les États-Unis pourraient exercer leur leadership en matière de non-prolifération.

Le président Talbott a expliqué que depuis la crise financière mondiale et les dégâts qu'elle a causés à l'économie, il y a une peur croissante aux États-Unis qui s'est traduite sur la scène politique et a exercé une pression sur le système politique bipartite. La base de ce système bipartite, capable de ratifier efficacement des projets de loi et des accords internationaux, est un centre politique où les deux partis se chevauchent. Cependant, il y a un sectarisme croissant dans la politique américaine. L'observateur du Congrès Thomas E. Mann a commenté le passage difficile du projet de loi sur la santé, qui a montré une tendance intéressante où Ben Nelson, le démocrate le plus conservateur du Sénat, a soutenu le projet de loi et Olivia Snowe, la républicaine la plus libérale du Sénat, s'y est opposée. Là où dans le passé il y aurait pu y avoir une convergence, il y a maintenant une ligne claire séparant les deux partis.

Le ALE KORUS et le traité New START sont en jeu avec cette nouvelle composition politique. Cependant, le président Talbott s'est montré confiant quant à l'adoption du ALE, malgré la controverse qu'il a suscitée. Il y a de bonnes chances qu'il soit adopté car les Républicains sont plus favorables aux accords commerciaux. Le danger demeure que les Républicains puissent également s'opposer au projet de loi pour infliger une défaite en politique étrangère à Obama et accroître la pression sur lui à l'approche de 2012.

Après plus de quarante ans, le Traité sur la non-prolifération (TNP) est confronté à de réels dangers. La Corée du Nord s'est retirée du TNP et a testé des engins nucléaires à deux reprises, tandis que l'Iran continue de susciter l'inquiétude au sein de la communauté internationale quant à son programme nucléaire. À ce stade délicat, l'échec de la ratification du traité START a des implications plus larges pour le leadership américain dans l'effort de non-prolifération. En tant qu'État fondateur du régime du TNP, les États-Unis ne devraient pas seulement combattre la prolifération, mais aussi montrer l'exemple. S'ils ne parviennent pas à ratifier le traité START, cela enverra de mauvais signaux dans le monde et obligera d'autres pays à reconsidérer leurs options nucléaires.

Le Dr. Bush était optimiste quant au ALE KORUS, estimant que c'était une bonne affaire pour tout le monde. L'échec de la ratification de l'accord aurait pour conséquence que les États-Unis seraient exclus des réseaux économiques que la Corée du Sud construit dans sa recherche d'ALE avec d'autres pays. L'élément important pour faire avancer le ALE KORUS sera de le lier à des questions de sécurité plus larges, telles que la nécessité de renforcer l'alliance ROK-U.S.

La montée en puissance de la Chine et le déclin relatif des États-Unis

La montée en puissance de la Chine et les difficultés dans les relations sino-américaines au cours de la dernière année sont devenues le centre de la discussion. Pour comprendre pourquoi le comportement de la Chine a changé, un intervenant a attiré l'attention sur le changement d'équilibre des pouvoirs entre les deux pays. Ajoutant aux commentaires antérieurs du Dr. Bush lors de la présentation selon lesquels la Chine a changé son approche envers les États-Unis au cours de la dernière année, l'intervenant a souligné que la direction chinoise ne perçoit plus l'écart de puissance comme aussi vaste qu'auparavant. Pendant de nombreuses années, les dirigeants chinois ont accepté comme un fait que les États-Unis étaient bien en avance sur la Chine en termes de puissance militaire et économique. La crise financière mondiale a ruiné l'économie américaine tandis que l'économie chinoise a continué de prospérer. Cela a permis aux dirigeants chinois de croire qu'ils pouvaient rattraper, voire dépasser, les États-Unis sur le plan économique. Le président Talbott a fait écho à des commentaires similaires en mentionnant qu'en Amérique, la confiance dans le système politique est ébranlée. Certains commentateurs politiques comme George Soros et Thomas Friedman ont même fait l'éloge de la Chine pour avoir « un gouvernement qui fonctionne mieux que les États-Unis ».

Le Dr. Bush a reconnu dans une certaine mesure qu'au cours des années 1990, la Chine a dû s'accommoder des États-Unis, mais que la situation s'inverse maintenant, les États-Unis devant tenir compte des intérêts de la Chine. Ce type de changement de pouvoir renforce la perception de la direction chinoise selon laquelle l'écart de puissance se resserre. Si les États-Unis parviennent à reconstruire leur puissance nationale, alors la Chine comprendra que l'écart de puissance ne se resserre pas. Cela exigera de Washington de faire appel à la volonté et à la capacité des États-Unis.

Liée à la confiance croissante de la Chine a été son approche des questions maritimes dans la région de l'Asie de l'Est. Tant en mer de Chine orientale qu'en mer de Chine méridionale, des différends simultanés ont eu lieu en 2010 entre Pékin et ses voisins, perturbant les relations diplomatiques. Un participant a souligné cette tendance unique et a soutenu que les États-Unis doivent montrer leur leadership dans ces différends, qui ont principalement adopté une approche de laisser-faire axée uniquement sur la liberté de navigation.

Le Dr. Bush a expliqué que la nouvelle approche de la Chine doit être considérée dans un contexte plus large où elle tente d'étendre sa limite stratégique. Ces dernières années, il y a eu un passage des capacités navales « d'eau verte » à « d'eau bleue » ; les planificateurs chinois passent maintenant de la ligne défensive de la « première chaîne d'îles » (mer Jaune, mer de Chine orientale et mer de Chine méridionale) à la « deuxième chaîne d'îles » (une grande partie du Pacifique occidental). Ce concept stratégique est tout à fait acceptable pour un pays de cette taille, mais cette expansion amène la Chine en conflit avec d'autres pays, notamment au sujet d'îles et de territoires contestés. Il a souligné la nécessité d'un mécanisme d'évitement des conflits pour réduire les tensions et les malentendus, comme celui entre la Chine et le Japon concernant les îles Senkaku. Des leçons peuvent être tirées de l'incident de septembre 2010, au cours duquel la politique étrangère chinoise a été détournée par un public intérieur en colère.

La menace nord-coréenne

L'attaque d'artillerie de la Corée du Nord sur l'île de Yeonpyeong a clairement démontré les dangers et la menace posés par le Nord alors qu'il traverse son processus de succession de leadership. Elle démontre également les difficultés à persuader le Nord de se dénucléariser. Dans ce contexte, un participant a souhaité connaître le point de vue de Washington sur les raisons pour lesquelles Pyongyang a toujours agi à l'encontre des conditions préalables fixées par l'administration Obama pour la reprise des pourparlers à six. En 2009, il y a eu des signaux positifs de la Corée du Nord concernant un retour aux pourparlers, mais son comportement en 2010 a été le contraire, puisqu'elle a coulé le Cheonan, a révélé qu'elle possédait des installations d'enrichissement d'uranium, puis a attaqué l'île de Yeonpyeong. Une autre question était de savoir combien de temps l'administration Obama pourra poursuivre sa politique de « patience stratégique » qui risque de se traduire par une « négligence stratégique ».

Le Dr. Bush a déclaré que la question de la succession en Corée du Nord est la principale raison de cela. En raison de la nature compliquée et sensible du transfert de pouvoir à un Kim Jong-un jeune et inexpérimenté, la Corée du Nord ne renoncera probablement pas à ses armes nucléaires. On peut également s'attendre à de nouvelles provocations à court terme.

Concernant la politique de « patience stratégique » des États-Unis, le Dr. Bush a répondu que cela signifiait d'abord envoyer un message à Pyongyang selon lequel la Corée du Nord doit changer avant d'entrer en pourparlers avec Washington. Le deuxième point de la « patience stratégique » est que l'alliance ROK-U.S. fasse preuve de fermeté face à l'agressivité de la Corée du Nord. Les deux parties devront répondre de manière proportionnée et opportune à de telles menaces du Nord. Ceci est important, car si le régime nord-coréen perçoit une réponse faible, il ne sera pas découragé de commettre de nouvelles provocations. Le dernier point est que la « patience stratégique » envoie également un signal à Pékin qu'il doit changer sa position actuelle de soutien inconditionnel à Pyongyang. Ce soutien ne fait qu'aggraver la situation et rend plus difficile la reprise des pourparlers à six. La Chine restera dans un dilemme quant à la manière de traiter avec le Nord. La manière dont les pourparlers à six reprendront à ce stade reste incertaine, mais on peut s'attendre à ce que tous les pays concernés mènent une diplomatie en vue de la dénucléarisation de la Corée du Nord.■

Strobe Talbott est le président de la Brookings Institution, et Richard Bush est chercheur principal à la Brookings Institution et directeur de son Center for Northeast Asian Policy Studies.

Discutants

Young-Sun Ha (Université nationale de Séoul)

Sukhee Han (Université Yonsei)

Byung-Kook Kim (Korea Foundation)

Min Gyo Koo (Université nationale de Séoul)

Sang-Hyun Lee (Institut Sejong)

Seungjoo Lee (Université Chung-Ang)

Sook-Jong Lee (East Asia Institute)

Yong Wook Lee (Université de Corée)

Sang-Yoon Ma (Université catholique de Corée)

Byoung-Kwon Sohn (Université Chung-Ang)

Yul Sohn (Université Yonsei)