Внешняя политика Обамы и новый Конгресс

Промежуточные выборы в США в ноябре 2010 года стали неудачей для президента Барака Обамы, поскольку республиканцы вернули себе Палату представителей. С момента инаугурации в 2009 году администрация Обамы пытается перекалибровать внешнюю политику США, чтобы справиться с новыми реалиями внутри страны и меняющимся ландшафтом за рубежом. Чтобы предотвратить ослабление американской мощи, вызванное мировым финансовым кризисом, Обама работает над восстановлением американского лидерства в мире, одновременно сокращая односторонние политические меры. В рамках этих усилий администрация сворачивает дорогостоящие войны в Ираке и Афганистане, налаживает отношения с Россией, налаживает отношения со старыми и новыми друзьями в Азии, сотрудничает с восходящим Китаем и справляется с агрессивной Северной Кореей. Однако результаты промежуточных выборов и растущая партийность политики в Соединенных Штатах делают это начинание значительно более сложным. Как администрация Обамы будет продвигать свои внешнеполитические цели? Помешает ли новая форма внутренней политики этим усилиям? И как Обама будет работать с новыми политическими силами в Соединенных Штатах?

Чтобы ответить на эти вопросы и помочь нам понять будущий путь, который выберет администрация Обамы, EAI пригласил Строуба Талботта, президента Института Брукингса, и Ричарда Буша, директора Центра исследований политики Северо-Восточной Азии Института Брукингса.

Ниже приводится краткое изложение основного доклада президента Талботта и доктора Буша, а также обсуждение с южнокорейскими учеными и экспертами.

Презентация

Вызовы глобализации

Президент Талботт начал свою презентацию с рассмотрения глобализации — основной тенденции, определяющей сегодня внешнюю политику США. Для этого он выделил три основные проблемы, связанные с глобализацией, которые будут влиять на основную политику в будущем. Первая — это изменение климата, которое он признал как серьезную транснациональную опасность. Экономический рост и взаимозависимость, связанные с глобализацией, также привели к разрушению окружающей среды, что представляет собой экзистенциальную угрозу для будущих поколений. Во-вторых, ядерное распространение, поток информации и товаров также привели к распространению ядерных технологий и возможности производства оружия массового уничтожения государствами или группами, враждебными Соединенным Штатам и их друзьям. Третья проблема — это необходимость усиления международного сотрудничества для решения глобальных угроз, таких как бедность, крайний национализм, опасные негосударственные субъекты и несостоявшиеся государства.

Политический дискурс в Соединенных Штатах

При наличии серьезных глобальных вызовов лидерство Соединенных Штатов имеет жизненно важное значение. Однако политическая арена в Вашингтоне переживает непростой период. Партийность вышла из-под контроля, и это негативно скажется как на Соединенных Штатах, так и на мире. Вызывает озабоченность то, что новый Конгресс будет использовать стратегии, направленные на провал внешней политики Обамы. Это означает, что Соединенные Штаты будут несколько ослаблены в оказании своего влияния за рубежом, поскольку вопросы глобального управления, безусловно, окажутся под угрозой без лидерства Соединенных Штатов. Области, где внутренняя политика повлияет на внешнюю политику США, включают ратификацию договора New START (Договор о сокращении стратегических наступательных вооружений). Провал в этом, безусловно, остановит ратификацию Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ) и будет иметь серьезные последствия для доверия к Соединенным Штатам в их усилиях по нераспространению.

Несмотря на пессимистичную картину, нарисованную внутренней политической ситуацией в Соединенных Штатах, президент Талботт привел причины, по которым он оптимистично смотрит в будущее. Во-первых, он считал, что в Республиканской партии произойдет процесс самокоррекции, направленный на всестороннее решение этих важных проблем глобализации, а не на сосредоточение на внутриполитических выгодах. Во-вторых, он верил в американский народ, который исторически делал правильный выбор. Наконец, он был уверен, что президент Обама сможет продвинуть важные программы благодаря своей политической адаптивности.

Рост Китая и отношения между США и Китаем

Доктор Буш подчеркнул растущую неопределенность в отношениях между США и Китаем и выразил обеспокоенность по поводу их направления. Это, безусловно, будет время для Соединенных Штатов, чтобы продемонстрировать свое лидерство и эффективность, часть этого будет исходить от их «мягкой силы», которая важна для друзей и союзников. Он выразил обеспокоенность действиями Китая в 2010 году, которые были несколько нехарактерными. Например, год назад Пекин принял решение безоговорочно поддержать Пхеньян, что вызвало проблемы в его отношениях с Сеулом и Вашингтоном. Хотя пока неясно, сказал он, возможно, действуют следующие факторы. Во-первых, в Китае существуют проблемы со сменой руководства, поскольку новое руководство придет к власти в 2012 году, затем растет роль национализма в политике, необходимость заявить о своем влиянии, и, наконец, Народно-освободительная армия также играет более сильную роль. Сочетание всех этих факторов может частично объяснить происходящее в Китае и сыграло сильную роль в отношениях между США и Китаем. Предстоящий саммит США и Китая в январе 2011 года станет хорошей возможностью для президента Обамы изложить свои взгляды, восстановить связи с Китаем и искать более кооперативный подход.

Будущая роль Соединенных Штатов в Азии

Текущий дефицит бюджета США, с которым сталкивается администрация Обамы, будет иметь некоторые последствия для способности Соединенных Штатов проецировать свое лидерство в мире, особенно в Азии. В Вашингтоне делается упор на сокращение оборонного бюджета для решения проблем дефицита в краткосрочной перспективе. Однако в долгосрочной перспективе сокращение оборонного бюджета Соединенных Штатов повлияет на его союзы по всему миру. Необходимо будет найти способ сократить оборонные расходы, который не ослабит способность Соединенных Штатов проецировать свою мощь в стратегических регионах, таких как Восточная Азия.

Обсуждение

Внутренняя политика США и международные обязательства

Дискуссия началась с рассмотрения внутренней ситуации в Соединенных Штатах и того, какое влияние окажет новая политическая позиция, упомянутая во время презентации. В связи с необходимостью ратификации ряда важных международных соглашений и множеством других политических мер, требующих внутренней поддержки, участники выразили обеспокоенность по поводу того, как партийность замедлит усилия президента Обамы. В отношении Кореи возникли вопросы о ратификации новым Конгрессом соглашения KORUS FTA между Кореей и США и о лидерстве президента Обамы в успешном проведении Саммита по ядерной безопасности 2012 года в Сеуле. Если договор New START потерпит неудачу, возник интерес к тому, как Соединенные Штаты смогут осуществлять свое лидерство в области нераспространения.

Президент Талботт объяснил, что после мирового финансового кризиса и ущерба, который он нанес экономике, в Соединенных Штатах растет страх, который проявился на политической арене и оказал давление на двухпартийную политическую систему. Основой этой двухпартийной системы, способной эффективно ратифицировать законопроекты и международные соглашения, является политический центр, где две партии пересекаются. Однако в американской политике наблюдается растущая партийность. Наблюдатель Конгресса Томас Э. Манн прокомментировал трудное принятие Закона о здравоохранении, которое показало интересную тенденцию: Бен Нельсон, самый консервативный демократ в Сенате, поддержал законопроект, а Оливия Сноу, самый либеральный республиканец в Сенате, выступила против него. Там, где в прошлом могло быть сближение, теперь существует четкая линия, разделяющая две партии.

Соглашение KORUS FTA и договор New START висят на волоске из-за нового политического расклада. Однако президент Талботт выразил уверенность в принятии FTA, несмотря на вызванные им споры. Есть хорошие шансы на его принятие, поскольку республиканцы более благосклонны к торговым сделкам. Однако опасность заключается в том, что республиканцы также могут захотеть выступить против законопроекта, чтобы нанести Обаме поражение во внешней политике и усилить давление на него в преддверии 2012 года.

По истечении более сорока лет Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) сталкивается с реальными опасностями. Северная Корея вышла из ДНЯО и дважды испытала ядерные устройства, в то время как Иран продолжает вызывать беспокойство в международном сообществе по поводу своей ядерной программы. В этот деликатный момент отказ ратифицировать договор START будет иметь более широкие последствия для лидерства США в усилиях по нераспространению. Будучи одним из государств-основателей режима ДНЯО, Соединенные Штаты должны не только бороться с распространением, но и подавать пример. Если они не смогут ратифицировать договор START, это пошлет неверные сигналы по всему миру и заставит другие страны пересмотреть свои ядерные варианты.

Доктор Буш с оптимизмом смотрел на KORUS FTA, полагая, что это была хорошая сделка для всех. Отказ от ратификации сделки приведет к тому, что Соединенные Штаты окажутся вне экономических сетей, которые Южная Корея строит в своем стремлении к FTA с другими странами. Важным элементом продвижения KORUS FTA будет его увязка с более широкими вопросами безопасности, такими как необходимость укрепления альянса между Республикой Корея и США.

Рост Китая и относительный упадок США

Рост Китая и трудности в отношениях между США и Китаем за последний год стали предметом обсуждения. Стремясь понять, почему поведение Китая изменилось, один из участников обратил внимание на меняющийся баланс сил между двумя странами. В дополнение к предыдущим замечаниям доктора Буша о том, что Китай изменил свой подход к Соединенным Штатам за последний год, участник отметил, что китайское руководство не считает разрыв в силе таким огромным, как раньше. На протяжении многих лет китайские лидеры считали фактом, что Соединенные Штаты далеко опережают Китай по военной и экономической мощи. Мировой финансовый кризис разрушил экономику США, в то время как китайская экономика продолжала процветать. Это позволило китайским лидерам поверить, что они могут догнать или даже превзойти Соединенные Штаты в экономическом плане. Президент Талботт вторил подобные замечания, упомянув, что в Америке наблюдается шаткая уверенность в политической системе. Некоторые политические комментаторы, такие как Джордж Сорос и Томас Фридман, даже хвалили Китай за «лучше функционирующее правительство, чем в Соединенных Штатах».

Доктор Буш в некоторой степени согласился, что в 1990-х годах Китай должен был учитывать интересы Соединенных Штатов, но теперь ситуация меняется, и Соединенные Штаты должны учитывать интересы Китая. Такой сдвиг в балансе сил подкрепляет представления китайского руководства о том, что разрыв в силе сокращается. Если Соединенные Штаты смогут восстановить свою национальную мощь, тогда Китай поймет, что разрыв в силе не сокращается. Это потребует от Вашингтона проявления воли и возможностей Соединенных Штатов.

С ростом уверенности Китая связан его подход к морским вопросам в регионе Восточной Азии. Как в Восточно-Китайском, так и в Южно-Китайском морях в 2010 году происходили одновременные споры между Пекином и его соседями, которые нарушили дипломатические отношения. Один из участников указал на эту уникальную тенденцию и утверждал, что Соединенным Штатам необходимо продемонстрировать свое лидерство в этих спорах, которые в основном носили невмешательский характер, сосредоточенный только на свободе судоходства.

Доктор Буш объяснил, что новый подход Китая следует рассматривать в более широком контексте, в котором он пытается расширить свои стратегические пределы. В последние годы наблюдается переход от «зеленоводных» к «синеводным» военно-морским возможностям; китайские планировщики теперь переходят от оборонительной линии «первой островной цепи» (Желтое море, Восточно-Китайское море и Южно-Китайское море) ко «второй островной цепи» (большая часть западной части Тихого океана). Эта стратегическая концепция вполне справедлива для страны такого размера, но экспансия приводит Китай в конфликт с другими странами, особенно из-за спорных островов и территорий. Он подчеркнул необходимость механизма предотвращения конфликтов для снижения напряженности и недопонимания, такого как между Китаем и Японией из-за островов Сенкаку. Уроки можно извлечь из инцидента, произошедшего в сентябре 2010 года, когда внешняя политика Китая была захвачена разгневанной внутренней аудиторией.

Угроза со стороны Северной Кореи

Артиллерийский обстрел острова Йонпхёндо Северной Кореей наглядно продемонстрировал опасности и угрозу, исходящие от Севера, по мере того как он проходит процесс смены руководства. Это также демонстрирует трудности в убеждении Севера отказаться от ядерного оружия. В этом контексте один из участников хотел узнать мнение Вашингтона о том, почему Пхеньян всегда двигался в противоположном направлении от предварительных условий, установленных администрацией Обамы для возобновления шестисторонних переговоров. В 2009 году были некоторые позитивные сигналы со стороны Северной Кореи о возвращении к переговорам, но ее поведение в 2010 году было противоположным: она потопила «Чхонан», раскрыла наличие у нее объектов по обогащению урана, а затем атаковала остров Йонпхёндо. Возник еще один вопрос о том, как долго администрация Обамы сможет придерживаться своей политики «стратегического терпения», которая, вероятно, приведет к «стратегическому пренебрежению».

Доктор Буш заявил, что проблема смены руководства в Северной Корее является основной причиной этого. Из-за сложного и деликатного характера передачи власти молодому и неопытному Ким Чен Ыну, Северная Корея вряд ли откажется от своего ядерного оружия. Можно также ожидать дальнейших провокаций в ближайшем будущем.

Что касается политики США «стратегическое терпение», доктор Буш ответил, что она, прежде всего, означает отправку сообщения Пхеньяну о том, что Северная Корея должна сначала измениться, прежде чем вступать в переговоры с Вашингтоном. Второй аспект «стратегического терпения» заключается в том, чтобы альянс Республики Корея и США демонстрировал твердость при столкновении с воинственностью Северной Кореи. Обе стороны должны будут пропорционально и своевременно реагировать на такие угрозы со стороны Севера. Это важно, поскольку, если северокорейский режим воспримет какую-либо слабую реакцию, он не будет обескуражен в совершении дальнейших провокаций. Последний момент заключается в том, что «стратегическое терпение» также посылает сигнал Пекину о том, что он должен изменить свою нынешнюю позицию безоговорочной поддержки Пхеньяна. Эта поддержка только усугубляет ситуацию и затрудняет возобновление шестисторонних переговоров. Китай будет оставаться в дилемме относительно того, как ему следует поступать с Севером. Как возобновятся шестисторонние переговоры на данном этапе, остается неопределенным, но можно ожидать, что все вовлеченные страны будут вести дипломатию в целях денуклеаризации Северной Кореи.■

Строуб Талботт — президент Института Брукингса, а Ричард Буш — старший научный сотрудник Института Брукингса и директор его Центра исследований политики Северо-Восточной Азии.

Участники дискуссии

Ён-Сун Ха (Сеульский национальный университет)

Сукхи Хан (Университет Ёнсе)

Бёнгук Ким (Фонд Кореи)

Мин Гё Ку (Сеульский национальный университет)

Сан-Хён Ли (Институт Седжонга)

Сынчжу Ли (Университет Чун-Ан)

Сук-Джонг Ли (Институт Восточной Азии)

Ён Ук Ли (Университет Корё)

Сан-Юн Ма (Католический университет Кореи)

Бён-Квон Сон (Университет Чун-Ан)

Юль Сон (Университет Ёнсе)