韩国与美国同盟的新愿景（及前方的警示信号）

在韩国东亚研究所于2008年7月3日主办的“韩美同盟转型”会议上发表。

在审视韩美同盟及其未来前景时，我们应时刻牢记任何同盟的核心宗旨。其宗旨有两个。第一是军事合作，以威慑并军事击败共同的敌人。第二是促进某一地理区域的稳定，通常是通过同盟帮助在该区域建立更稳定的力量平衡。诚然，同盟也可能具有其他重要目的。历史上一些同盟的负面目的在于加强同盟伙伴对其邻国的侵略意图。上个世纪的一些同盟也旨在促进对世界大范围的意识形态影响。尽管如此，在塑造我们对韩美同盟未来的看法时，这两个核心宗旨绝不应被我们忽视。

过去三年里，对韩美同盟的许多重新评估是由于人们认为其中一个核心宗旨的合理性已经减弱。威慑并军事击败朝鲜不再被视为同盟的唯一目标或唯一挑战。事实上，这一挑战比以往任何时候都小。朝鲜被认为比十年前或二十年前的军事威胁要小。即使是驻韩美军（USFK）也已承认，尽管不情愿，朝鲜常规军队和空军的实力已有所削弱。五角大楼和驻韩美军不再像20世纪80年代和90年代初那样频繁举行战争演习，以关注入侵的朝鲜军队是否会被阻止占领首尔。事实上，朝鲜似乎已不再有能力对韩国发动大规模入侵，而这多年来一直被华盛顿和首尔视为朝鲜的核心威胁。其武器装备已有40-50年的历史，已过时。朝鲜军队饱受石油和食品短缺之苦。大规模军事演习很少举行。随着平壤16岁征兵的朝鲜籍士兵越来越多地成为出生时就营养不良的产物，其军事人员的身体素质一直在稳步下降。

朝鲜似乎拥有少量原子弹（效果不确定）并未能阻止其对韩国核心军事威胁的下降。

其他因素也促成了威慑并军事击败朝鲜这一核心宗旨的削弱。苏联的解体和中国外交政策目标的改变结束了朝鲜威胁的冷战背景。朝鲜失去了苏联这个主要武器供应国，并且没有找到替代品。朝鲜的经济恶化——有人说是崩溃——与其常规军事能力的恶化同步并对其有所促成。朝鲜现在依赖外国援助生存。

南北关系也发生了根本性变化。朝鲜需要韩国的援助。韩国公司正在投资朝鲜。这是与过去的一个根本区别。尽管目前首尔的李明博政府受到排斥，但这不太可能改变。

甚至在核协议的谈判中，美朝关系也有可能得到改善。如果希尔-金桂冠协议正式化，作为2007年2月六方会谈核声明的最终确定，这可能会开启更广泛的美朝接触。两国关系中的紧张局势可能会继续存在，但它们将集中在朝鲜的导弹和核扩散、朝鲜的国际伪造以及朝鲜对中东恐怖组织的支 G 等问题上。

总之，应对朝鲜的常规军事威胁不再是同盟的有力理由。如果趋势持续下去，这一理由将进一步减弱，在韩国和美国将出现更多关于同盟未来的讨论。

应对同盟核心宗旨的削弱

在我看来，过去五年里，人们对削弱同盟威慑并可能击败朝鲜常规军事威胁这一核心宗旨做出了三个重要回应。一是将驻韩美军人数从38,000人减少到28,500人，并宣布计划将位于首尔龙山的美国驻军和位于非军事区（DMZ）的第二步兵师迁往位于首尔以南的平泽新基地。韩美作战指挥权（OPCON）协议，即到2012年结束联合军事指挥结构，转为各自独立的指挥，也是这一回应的一部分。

第二个回应是讨论如何拓宽同盟的目的和目标，并制定新的韩美合作项目。韩国和美国的几个研究小组和智库的报告都关注这个问题；他们的一部分研究是探讨如何将同盟的范围扩大到朝鲜半岛以外，并将其应用于东亚地区问题和全球安全问题。李明博总统在宣布其新政府的一个关键目标是振兴同盟时，就考虑到了这一点。

第三个回应更多地是关于政府和崇高的理念，但同样重要。这就是韩国反美情绪的兴起。2002年，在两名韩国女学生被杀事件后，反对美国军队的抗议活动清晰地体现了这一点。在我看来，2008年反对美国牛肉的抗议活动再次体现了这一点。诚然，成千上万抗议者的直接目标是李明博政府；但这是因为他被视为屈服于美国的压力，同意了一项不符合韩国公众利益的牛肉协议。如果牛肉争端涉及澳大利亚牛肉或阿根廷牛肉，我怀疑我们会在首尔街头看到成千上万的示威者。当中国驻首尔大使馆据报道招募在韩中国学生在奥运火炬经过首尔时，对中国侵犯人权政策进行抗议的韩国人进行人身攻击时，韩国公众的反应却很平静。

在我看来，认识到韩国存在两种截然不同的反美主义是很重要的。韩国硬核左翼的反美主义寻求拆除韩国与美国的同盟关系，大幅削弱韩美经济关系，修改学校教授的同盟历史，并推行亲朝政策。硬核左翼是少数但组织严密：大学学生和教职员工团体、教师工会、一些工会以及某些非政府组织（NGO）。

另一种反美主义则难以界定。我将其描述为主流反美主义，并附带“免费搭车”的附加条件。主流反美主义影响着更广泛的韩国人，包括中产阶级。与硬核左翼不同，这些韩国人并不将美国视为意识形态上的敌对力量。他们的态度似乎更多的是对美国对韩国政府和韩国社会影响程度的一种不满，以及政府常常为了满足美国的意愿而行事，即使这些行为违背了韩国人民的既得利益。美国影响的象征或工具也引起了不满。这尤其体现在驻韩美军（USFK）上，许多韩国人认为其傲慢。对美国影响的不满还包括将韩国历史上不幸事件的责任归咎于美国，特别是美国在朝鲜半岛分裂中的作用以及美国对韩国军事独裁者的支持。甚至韩国对日本常常带有情绪化的敌意也影响了主流反美主义，因为韩国人常常因为认为美国偏袒日本而非韩国而表现出不满。

虽然硬核左翼的反美主义和韩国主流的反美主义的议程在根本上有所不同，但当出现涉及美国的、引起主流韩国人负面反应的问题时，它们已显示出联合起来的能力。有组织的左翼能够动员这种情绪，采取直接行动反对美国政策以及反对被视为过于顺从和/或过于保护美国利益的韩国政府。目前大规模的反美牛肉抗议活动是这一现象的新例证，它应该让我们回想起2002年类似的现象。

主流反美主义的深度不仅受到其缺乏意识形态基础的限制，也受到“免费搭车”附加条件的影响。心怀不满的韩国人仍然希望获得美国的安保保证，作为一种保险，以防朝鲜重新成为急性威胁。然而，他们认为适当的安全保证应单方面来自美国，并且韩美军事合作仅限于朝鲜半岛。主流韩国人越来越不希望同盟限制韩国对朝鲜采取独立政策，尽管他们可能对这些政策的性质有不同意见。主流反美韩国人不愿意或反对韩国采取朝鲜半岛以外的新安全政策来支持美国的全球安全利益。大多数韩国人反对向伊拉克派遣韩国军队。卢武铉总统将向伊拉克派兵的决定辩解为不是为了拓宽同盟范围，而是为了更好地影响（即限制）布什政府对朝鲜的政策。自2006年9月以来，韩国人听到了驻阿富汗美军指挥官以及最近五角大楼的呼吁，要求盟友派遣更多地面作战部队前往阿富汗，以打击复兴的塔利班。例如，德国已宣布将向阿富汗增派1000名

部队，使其在阿富汗的部队总数达到3500人。法国已宣布在1500名法国士兵的基础上再派遣700名士兵。相比之下，韩国于2007年撤出了其在阿富汗的200名非战斗军事人员。对于美国要求盟友派遣作战部队的呼吁，或关于国防部长盖茨2007年2月要求韩国向阿富汗派遣军事教官的报道，韩国国内都没有进行辩论。

对同盟未来的影响

韩美同盟很可能正进入一个更加不稳定的时期。布什总统本月取消访问首尔是一个令人警醒的提醒。华盛顿和首尔似乎就重组同盟的必要性达成了共识。在美军驻扎、对朝战略协调以及朝鲜半岛以外的外交和安全合作等领域存在机遇。韩美两国政府需要评估一系列具体问题。它们还需要更仔细地评估韩国公众将如何看待改变同盟政策和结构中美国和韩国的角色和目标。它们需要这样做，以便在将改革建议和计划提交给韩国公众之前，确定改革建议和计划的优先顺序。

在这方面，在我看来，两国政府面临着至少三个危险。第一个危险是美国会过度扩张，要求在同盟的运作（包括新的运作）中扮演过于主导的角色，并且在韩国准备承担更大责任时，不充分地削减其作用。

第二个危险是美国会在相对短的时间内要求韩国承担过多的新责任和负担，从而被视为专横和傲慢。这是关于谨慎的优先排序。



最后，韩国人可能不愿意承担朝鲜半岛以外同盟的任何新的物质负担和责任。由于李明博政府因反美牛肉抗议而削弱，这一危险现在似乎更大。

美军驻扎。

2003年后，拉姆斯菲尔德部长领导下的美军驻扎调整是出于多种原因，其中一个原因是回应2002年韩国的反美抗议活动。这种回应是必要的。2002年的抗议活动反映了韩国日益增长的对美国维持美军驻扎僵化现状政策以及韩国政府支持现状的不满。2003年后的调整显示了灵活性和美国做出改变的意愿。在我看来，这有助于减少公开的反美情绪，尽管韩美在处理朝鲜问题上存在紧张关系。

现在，有新的迹象表明，五角大楼、驻韩美军、韩国政府和韩国国防部正在恢复关于美军驻扎的现状政策。他们已缩短了拉姆斯菲尔德的撤军计划，未能达到计划在2008年9月前实现的25,000人的目标。与拉姆斯菲尔德五角大楼似乎打算在2008年9月后进一步降低美军兵力不同，他们似乎将28,500人设定为未来无限期的固定兵力。这将包括在韩国保留一个完整的第二步兵师战斗旅，尽管朝鲜的常规部队持续恶化，因此保留地面作战部队的军事理由薄弱。即使是盖茨国防部长在2008年6月访问韩国期间也承认，“我认为没有人认为今天的韩国是一个战区。”

五角大楼还宣布，美军人员可以携带家属前往韩国。这相当于进一步承认朝鲜军事威胁的下降。这一政策变化的结果将是未来美军住房成本的大幅增加，尤其是在美军迁往平泽的背景下。《韩国时报》最近的警告很可能被证明是正确的，即搬迁的美军及其家属住房成本的上升“将成为韩美谈判中的一个政治雷区”。韩美关于分担这些费用的谈判本已困难，现在将面临额外的负担和可能更大的争议。

美国和韩国政府及军事机构正在恢复到2002年之前的政策和态度的另一个迹象是，由于韩国政府的迟缓，以及可能甚至是不愿进行搬迁，第二师和龙山驻军的计划搬迁被长期推迟。恢复相对较高的固定美军人数以及将第二师和龙山驻军从2008年推迟到2013年搬迁到平泽，应该会让人对韩国和美国执行原计划搬迁的承诺力度产生怀疑。韩国国防部内部人士已经在谈论推迟到2016年。

恢复到2002年之前态度的另一个迹象是，李明博政府和新国家党内部对作战指挥权协议（OPCON agreement）的抱怨，以及不应执行作战指挥权协议、应维持现状的情绪。五角大楼和驻韩美军声称应继续执行。如果韩国官方反对作战指挥权协议的情绪在未来两年内持续增长，他们对作战指挥权协议的承诺可能会受到考验。

在这种明显恢复到2002年之前的政策和态度的过程中，五角大楼和驻韩美军可能再次过度反应，试图在韩国保留大量固定美军，而半岛的军事条件似乎并不支持这一点。如果朝鲜的常规部队继续削弱，韩国对这些现状政策的质疑和不满可能会重新出现。随着新政策推高维持美军（以及现在他们的家属）的财政成本，五角大楼可能会加剧其已经很大的压力，要求韩国承担大部分费用，从而激起韩国新的不满。

韩国公众对美军的怨恨再次累积是不可避免的，美军与韩国平民之间发生新的负面事件，将有越来越大的可能引发一场新的韩国大规模公众反美运动。预计未来将出现2002年和2008年式的事件。

对朝战略协调。3月，我在东京的一次关于韩国新政府和朝鲜核问题的会议上提交了一篇论文。在论文中，我评估认为，核谈判的现状和韩国公众对李明博政府的期望导致得出的结论是，李明博政府不应将其对朝政策与美国在核问题上的对朝战略紧密挂钩。随着美朝核协议的即将达成，该协议将要求禁用朝鲜在宁边的钚设施，并且布什政府即将离任，核谈判可能已经结束，或者至少会推迟一年。在我看来，美国不应强迫韩国政府将其对朝政策与美国的核战略挂钩。李明博政府未来需要空间来采取独立的对朝举措。这些举措不必遵循金大中和卢武铉的所有政策。它们应更多地旨在促进朝鲜的经济改革，并向朝鲜开放，以增加朝韩之间的人员往来。

然而，在一项问题上，韩美密切协调是必要的。如果美朝核协议的达成导致朝鲜和平条约的谈判——正如首尔、平壤和华盛顿在2007年底承诺的那样——那么共同的韩美议程对于任何成功的机会都将是重要的。美国和韩国必须就美军驻扎问题达成共同立场，以应对朝鲜对美军驻扎进行重大改变和削减的要求。在我看来，这种立场应该是灵活的，以换取朝鲜实质性的让步，特别是拆除其在非军事区（DMZ）的火炮以及拆除其针对韩国的导弹，来提供美军的让步。如果华盛顿和首尔重蹈1997-1999年四方和平条约谈判中拒绝讨论美军问题的立场，和平条约谈判肯定会陷入僵局并失败，就像1999年那样。这种僵化的最坏影响将是韩国公众的态度。韩国人将认为韩美僵化是由于美国旨在维持军事现状和美国军事主导地位的目标。在我看来，这种韩国人的态度在1999年四方会谈破裂时就已经出现，并为三年后的反美抗议活动奠定了基础。

朝鲜半岛以外的外交和安全合作

在此方面，存在加强同盟的外交机会，但也存在关于朝鲜半岛以外安全合作的警示信号。一组机会是美国可能采取措施提升韩国的国际地位，从而提高同盟的声望。两国政府共同推动建立东北亚安全组织将是同盟合作的象征。即使这样的组织成就有限，韩国在东北亚安全组织中的地位也将是一个重要的发展。

另一个机会是美国，并希望有日本的支持，推动韩国加入八国集团（G-8）。八国集团本月在日本举行会议。李总统将以观察员身份出席，届时他将与布什总统会面，以弥补布什总统取消访问首尔的遗憾。这将是布什总统创造一个倡议的绝佳机会，他可以通过倡导韩国加入八国集团来做到这一点。他可以将取消首尔之行变成对同盟的有利因素，尤其是在反美牛肉抗议之后同盟正需要的时候。至少，李总统以观察员身份出席应该会促成未来对韩国加入八国集团的考虑。

韩国符合八国集团的两个成员标准。首先，七国集团（G-7）的最初目的是汇集领先的经济强国。韩国目前的国际经济作用比一些八国集团成员国更大。其次，韩国是一个民主国家。七国集团曾有民主标准。诚然，俄罗斯加入八国集团因普京的威权政策而备受争议。然而，韩国完全符合民主标准。地理多样性不是八国集团的成员标准，但很难反驳增加东亚参与度的说法，目前东亚的参与仅限于日本。



美国也应该更多地关注韩国在联合国和其他国际组织中的人权外交作用。美国的人权倡议常常与欧盟合作进行。这是一个提升韩国在此类外交中地位的外交机会。

朝鲜半岛以外的军事合作是一个更棘手的问题。目标是加强韩国在特定情况下的安全作用，但华盛顿应仔细判断哪些情况最适合采取针对韩国的倡议，哪些情况会冒着韩国公众强烈反对的风险。在我看来，美国应避免寻求韩国在未来美国应用先发制人打击理论打击敌人时提供军事支持。伊朗显然是近期最有可能遭受先发制人打击的目标。巴基斯坦边境地区是另一个被讨论的目标。在这些情况下，韩国的军事作用无疑会有所帮助。然而，伊拉克战争表明，包括韩国在内的盟国的舆论反对美国以假定对方是军事威胁为由攻击另一个国家的特权。伊拉克战争也让盟国认识到先发制人打击可能产生的意外后果，使得这一概念更加不可接受。美国向韩国施压，要求其为先发制人打击伊朗或其他国家提供军事支持，很容易导致韩国舆论对美国产生非常负面的看法，甚至反对同盟。

阿富汗属于另一类情况。大多数批评伊拉克战争的美国人支持阿富汗战争。关键的欧洲盟友，那些拒绝向伊拉克派兵的国家，已经向阿富汗派兵。如前所述，德国和法国现在正在增加其部队承诺。这种情况证明了美国要求韩国做出部队贡献是合理的。韩国不应通过避免军事承诺来寻求“免费搭车”。在我看来，阿富汗是检验韩国政治领导层和主流韩国人是否愿意接受朝鲜半岛以外的积极韩美军事合作的关键。我很难想象有什么比韩国决定加入阿富汗的盟军更能提升同盟的地位。李明博政府考虑向阿富汗派遣部队的时机可能不佳，因为李总统因美国牛肉问题而遭受重创。但如果李明博政府在未来几个月内恢复其政治实力，这个问题应该成为对同盟新愿景的任何列表中的首要事项。

结论

如果韩美两国政府能够注意到本文中讨论的黄色警示灯，那么重组和振兴同盟的机会就能得到最佳实现。我们需要认识到，在重组同盟的某些提议上，政治障碍和紧张关系不可避免地会出现。有些可能会引发韩国公众对美国的强烈反对。韩美两国政府在处理这些障碍和紧张关系时需要表现出两种品质：耐心和对改革提议的审慎优先排序。一个即时的建议是停止暗示加强经济合作，即自由贸易协定（FTA），对同盟的未来健康至关重要。它并非至关重要。韩美同盟主要关乎安全。自由贸易协定的倡导者如果继续这种论调，他们将冒着创造一个自我实现的预言的风险，因为他们不断将其与同盟的健康联系起来。

在我看来，韩美两国政府官员需要就政策提议与对方国家的独立专家进行磋商，并考虑他们的意见，而不是仅仅依赖对方政府中对应官员的评估。我相信，李明博政府未能充分重视那些在2008年初告诉其官员自由贸易协定获得美国国会批准前景黯淡的独立专家。相反，他可能过于依赖布什政府的贸易官员，他们对国会批准表示乐观，因此在未对韩国公众进行审慎准备的情况下，仓促地取消了对美国牛肉进口的限制。

韩国人和美国人还需要记住本文开头讨论的同盟的第二个核心宗旨：通过建立稳定的力量平衡来加强区域稳定。即使应对朝鲜军事威胁的核心宗旨的重要性正在下降，这一第二个核心宗旨也完全适用于朝鲜半岛和东北亚，那里有三个大国，如果加上积极参与的第四个大国的话。

我们也需要记住源自东北亚的历史教训。对美国人来说：日本通往珍珠港的道路始于1905年击败俄国后吞并朝鲜。对韩国人来说：与韩国与美国的关系相比——其有好有坏的方面——围绕韩国的其它大国在历史上长期以来对韩国怀有掠夺性的意图。■