韓国・米国同盟の新たな展望（そして前途にある警告の兆候）

大韓民国東アジア研究所が主催する「韓米同盟の変容」と題された会議にて、2008年7月3日に発表。

韓米同盟とその将来の見通しを検討するにあたり、我々は常にいかなる同盟の中心的目的に留意すべきである。その目的は二つである。第一は、共通の敵対勢力を軍事的に抑止し、撃破するために軍事的に協力することである。第二は、特定の地域における安定を促進することであり、これは多くの場合、同盟が地域におけるより安定した勢力均衡の創出を助けることによって達成される。確かに、同盟は他の重要な目的を持つこともできる。歴史上のいくつかの同盟の否定的な目的は、同盟国が近隣諸国に対する攻撃的な意図を強化することであった。また、昨世紀のいくつかの同盟は、世界の広範な地域におけるイデオロギー的影響力の促進を目的としていた。それにもかかわらず、韓米同盟の将来に対する我々の見解を形成する上で、これら二つの中心的目的は決して念頭から遠ざけてはならない。

過去3年間の韓米同盟の再評価の多くは、これら中心的目的の一つである抑止と軍事的撃破の論理が侵食されたという認識に起因している。北朝鮮を抑止し軍事的に撃破することは、もはや同盟の唯一の目標または唯一の課題とは見なされていない。実際、その課題はかつてよりも小さくなっている。北朝鮮は、10年または20年前よりも軍事的な脅威としては小さく見なされている。韓国駐留米軍（USFK）でさえ、不承不承ながらも、北朝鮮の通常戦力と空軍の能力が弱まっていることを認めている。国防総省とUSFKは、1980年代および1990年代初頭のような、侵攻する北朝鮮軍がソウル占領を防げるかどうかを焦点とした頻繁な戦争ゲームはもはや行っていない。実際、北朝鮮はもはや、長年ワシントンとソウルが北朝鮮の中心的脅威と見なしていた、韓国への大規模侵攻能力を持っていないように見える。その兵器は40〜50年前のものであり、旧式である。北朝鮮軍は深刻な石油と食料の不足に苦しんでいる。大規模な訓練演習は稀である。平壌の16歳の徴兵兵士がますます出生からの栄養失調の産物であるため、軍人の身体的質は着実に低下している。

北朝鮮が少数の原子爆弾（その有効性は不確かである）を保有しているように見えることは、韓国に対するその軍事的脅威の中心的な低下を食い止めてはいない。

他の要因も、北朝鮮を抑止し軍事的に撃破するという同盟の中心的目的の侵食に寄与している。ソビエト連邦の崩壊と中国の外交政策目標の変化は、北朝鮮の脅威という冷戦の文脈を終わらせた。北朝鮮はソ連を主要な武器供給国として失い、代替を見つけていない。北朝鮮の経済的悪化—一部では崩壊とさえ言う—は、通常戦力の悪化と並行し、それに寄与している。北朝鮮は現在、生存のために外国の援助に依存している。

南北関係も根本的に変化した。北朝鮮は韓国の援助を必要としている。韓国企業は北朝鮮に投資している。これは過去とは根本的に異なる。現在のソウルの李明博政権の無視にもかかわらず、これは変わらない可能性が高い。

現在交渉中の核合意の形で、米朝関係の改善の見通しさえある。もしヒル・キム・ゲグァン合意が2007年2月の六者会合核声明の最終化として公式化されれば、より広範な米朝接触が開かれる可能性がある。関係の緊張は続くかもしれないが、それは北朝鮮のミサイルと核の拡散、北朝鮮の国際的な偽造、そして中東におけるテロ組織への北朝鮮の支援といった問題に焦点を当てることになるだろう。

結論として、北朝鮮の通常戦力による脅威に対処することは、もはや同盟の説得力のある根拠ではない。もし傾向が続けば、この根拠はさらに低下し、韓国と米国で同盟の将来についてのさらなる議論が生じるだろう。

同盟の中心的目的の侵食への対応

過去5年間で、北朝鮮の通常戦力による脅威を抑止し、潜在的に撃破するという同盟の中心的目的の侵食に対して、3つの重要な対応があったように思われる。一つは、米軍兵力の大韓民国における38,000人から28,500人への削減と、ソウルの龍山にある米軍基地と非武装地帯にある第2師団を、ソウルの遥か南にある平沢の新基地に移転する計画の発表である。2012年までに合同軍司令部体制を廃止し、別々の司令部体制に移行するという韓米OPCON（作戦統制権）合意も、この対応の一部である。

第二の対応は、同盟の目的と目標を拡大する方法についての議論と、新たな韓米協力プログラムの開発である。韓国と米国の研究グループやシンクタンクからのいくつかの報告書は、この問題に焦点を当てている。その検討の一部は、同盟の範囲を朝鮮半島を超えて拡大し、東アジア地域問題や地球安全保障問題に影響を与える方法の検討である。李明博大統領は、新政権の主要目標として同盟の活性化を掲げた際に、これを念頭に置いていた。

第三の対応は、政府や高邁な理念に関するものではなく、それほど重要ではないわけではない。それは韓国における反米感情の出現である。2002年に2人の韓国の女子生徒が死亡した事件の余波で起きた米軍に対する抗議行動で、それは明確に表れた。2008年の反米牛肉抗議行動でも、それは再び表れているように思われる。確かに、数千人の抗議者の直接の標的は李明博政権であるが、それは彼が韓国国民の利益に反する牛肉協定への圧迫に屈したと見なされているからである。もし牛肉紛争がオーストラリア産牛肉やアルゼンチン産牛肉に関わるものであったなら、ソウルで数万人のデモ参加者を見ることはなかっただろう。ソウルの中国大使館が、ソウルを通過するオリンピック聖火リレーの際に中国の人権政策に抗議した韓国人を襲撃するために、韓国にいる中国人学生を募集したと報じられたとき、韓国国民の反応は沈黙していた。

韓国における反米感情には、二つの異なる流れがあることを認識することが重要であるように思われる。韓国の硬直した左派の反米感情は、韓国と米国の同盟の解体、韓米経済関係の大幅な縮小、学校で教えられる同盟の歴史の修正主義、そして親北朝鮮政策を求めている。硬直した左派は少数派であるが、よく組織化されている。大学の学生・教員グループ、教員組合、一部の労働組合、そして一部の非政府組織（NGO）である。

もう一つのブランドの反米感情は、定義が難しい。私はそれを「フリーライド条項付き」の主流反米感情と呼ぶ。主流反米感情は、中間層を含む、より広範な韓国人に影響を与えている。硬直した左派とは異なり、これらの韓国人は米国をイデオロギー的に敵対的な勢力とは見なしていない。彼らの態度は、韓国政府と韓国社会に対する米国の影響力の範囲への不満であり、そして政府が韓国国民の利益に反する行動であっても、しばしば米国の意向を満たすために行動することへの不満であるように見える。米国の影響力の象徴や手段もまた、不満の対象となる。特に、多くの韓国人が傲慢だと見なしてきたUSFK（韓国駐留米軍）はその傾向が強い。米国の影響力への不満には、特に韓国の分断における米国の役割や、韓国の軍事独裁政権への米国の支援といった、韓国の歴史における不幸な出来事に対する米国の非難も含まれる。韓国の日本に対するしばしば感情的な敵意さえも、主流反米感情に影響を与えている。なぜなら、韓国人は米国が韓国よりも日本を優遇しているという信念から、しばしば不満を示すからである。

韓国。

硬直した左派の反米感情の議題と韓国の主流の反米感情の議題は、根本的に異なるが、主流の韓国人が否定的に反応する米国関連の問題が発生した際には、結集する能力を示してきた。組織化された左派は、この感情を、米国の政策に対する直接行動、そしてあまりにも従順である、あるいは米国の利益をあまりにも保護していると見なされる韓国政府に対する直接行動へと動員することができた。現在の大規模な反米牛肉抗議行動は、このことの新たな例であり、2002年の同様の現象の記憶を呼び起こすべきである。

主流反米感情の深さは、そのイデオロギー的基盤の欠如だけでなく、「フリーライド条項」によっても限定されている。不満を持つ韓国人は、北朝鮮が再び深刻な脅威となった場合の保険として、依然として米国の安全保障の保証を望んでいる。しかし、彼らは適切な安全保障の保証は米国から一方的に提供されるべきであり、韓米軍事協力は朝鮮半島にのみ適用されるべきだと考えている。主流の韓国人は、同盟が韓国の対北朝鮮における独立した政策追求を抑制することを、ますます望んでいない。たとえそのような政策の性質について意見が異なっていたとしても。主流の反米韓国人は、米国の地球規模の安全保障上の利益を支援するために、朝鮮半島外で新たな安全保障政策を採用することに消極的または反対している。大多数の韓国人は、イラクへの韓国軍派遣に反対した。盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領は、同盟の範囲を拡大するという名目ではなく、ブッシュ政権の対北朝鮮政策に影響を与える（つまり抑制する）ことができるという命題に基づいて、イラクへの兵力派遣の決定を正当化した。2006年9月以降、韓国人はアフガニスタンにおける米軍司令官からの、そしてより最近では国防総省からの、タリバンの再燃と戦うために同盟国に地上戦闘部隊をさらに派遣するよう求める訴えを聞いてきた。例えばドイツは、すでにアフガニスタンに3,500人の兵士を送っていることに加えて、さらに1,000人の兵士を送ると発表した。フランスは、アフガニスタンにいる1,500人のフランス兵に加えて、さらに700人の兵士を派遣すると発表した。対照的に、韓国は2007年にアフガニスタンから200人の非戦闘員を撤退させた。戦闘部隊をアフガニスタンに派遣するよう求める米国の同盟国への訴え、あるいはゲイツ国防長官が2007年2月に韓国にアフガニスタンに軍事教官を送るよう求めたとされる要請について、韓国で議論はなかった。

同盟の将来への影響

韓米同盟はおそらく、より不安定な時期に入ろうとしている。今月予定されていたブッシュ大統領のソウル訪問の中止は、このことの厳しい現実を突きつけている。ワシントンとソウルでは、同盟の再構築の必要性についてコンセンサスがあるように見える。米軍の駐留、北朝鮮に対する戦略の調整、そして朝鮮半島外での外交・安全保障協力の分野に機会が存在する。韓国と米国政府は、いくつかの具体的な問題を評価する必要がある。また、同盟の新たな政策や構造における米国と韓国の役割、特に役割の変更に関する提案に、韓国国民がどのように反応するかをより慎重に評価する必要がある。彼らは、合意され韓国国民に提示される前に、提案や計画の優先順位を設定するために、これを行う必要がある。

この関連で、両国政府は少なくとも3つの危険に直面しているように思われる。第一は、米国が過剰に要求し、新たな作戦を含む同盟の作戦においてあまりにも支配的な役割を要求し、韓国がより大きな責任を負う準備ができているときに、その役割を十分に減らさないことである。

第二の危険は、米国が韓国に比較的短期間で過剰な新しい責任と負担を負わせようとし、それによって横暴で尊大な態度と見なされることである。これは慎重な優先順位付けの問題である。



最後に、韓国国民は朝鮮半島外の同盟において、いかなる新たな物質的な負担や責任も負うことを望まないかもしれない。この危険は、反米牛肉抗議によって李明博政権が弱体化した結果、現在より大きくなっているように見える。

米軍の駐留。

ラムズフェルド国防長官時代の2003年以降の米軍駐留に関する変更は、いくつかの理由で実施されたが、その一つは2002年の韓国における反米抗議に対応するためであった。その対応は必要であった。2002年の抗議は、米軍駐留における硬直した現状維持という米国の政策と、その現状維持を支持する韓国政府に対する、韓国国民の増大する不満を反映していた。2003年以降の変更は、柔軟性と変化への米国の意欲を示した。これは、韓米間の北朝鮮問題への対応における緊張にもかかわらず、露骨な反米感情の低下に寄与したように思われる。

現在、国防総省、USFK、韓国政府、韓国国防部は、米軍駐留に関する現状維持政策に回帰している新たな兆候がある。彼らは、2008年9月までに達成される予定だった25,000人という計画目標に達する前に、ラムズフェルドの兵力撤退計画を短縮した。2008年9月以降、米軍兵力をさらに削減するというラムズフェルド国防総省の意図に反して、彼らは無期限に28,500人を新たな固定兵力数として設定しているように見える。これには、北朝鮮の通常戦力が引き続き弱体化しており、したがって地上戦闘部隊を維持する軍事的根拠が弱いにもかかわらず、第2師団の完全な戦闘旅団を韓国に維持することが含まれる。ゲイツ国防長官自身も、2008年6月の韓国訪問中に、「今日、誰も大韓民国を戦闘地帯とは考えていないと思う」と認めた。

国防総省はまた、米軍人が家族を韓国に連れてくることができると発表した。これは、北朝鮮の軍事的脅威の低下をさらに認めるものである。この政策変更の結果、特に米軍を平沢に移転することに関連して、将来的に米軍の住宅費が大幅に増加することになる。Korea Timesは、移転する米軍とその家族のための住宅費の高騰が「韓米交渉において政治的な地雷原となるだろう」という最近の警告が証明される可能性が高い。5これらの費用分担に関する韓米交渉は、すでに困難であるが、追加の負担と、より大きな論争に直面するだろう。

米国と韓国政府および軍当局が2002年以前の政策や態度に回帰しているもう一つの兆候は、韓国政府の怠慢、そしておそらくは移転の実施に対するためらいのために、第2師団と龍山基地の計画された移転が長期にわたって遅延していることである。比較的高い固定兵力数への回帰と、2008年から2013年への第2師団と龍山基地の平沢への移転の長期延期は、当初計画された移転を実行するという韓国と米国のコミットメントの強さに疑問を投げかけるべきである。韓国国防省の関係者はすでに2016年への延期について話している。

2002年以前の態度への回帰のもう一つの兆候は、李明博政権とハンナラ党内でのOPCON合意に対する不満と、OPCON合意は実施されるべきではなく現状維持が続くべきだという感情である。国防総省とUSFKは、実施が進むべきだと主張している。もし韓国の公式な反対意見が引き続き高まるならば、OPCON合意への彼らのコミットメントは今後2年間で試されるだろう。

2002年以前の政策や態度への回帰と思われるこの状況において、国防総省とUSFKは、軍事的状況が半島では正当化されないように見える、多数の米軍を韓国に維持しようとすることで、再び過剰に反応している可能性がある。もし北朝鮮の通常戦力が弱まり続けるならば、これらの現状維持政策に対する韓国の疑問と不満が再燃する可能性が高い。新たな政策が米軍（そして今やその家族）を維持するための財政的コストを押し上げるにつれて、国防総省は韓国に対してこれらのコストの多くを負担するよう、すでに重い圧力をエスカレートさせる可能性が高く、それによって新たな韓国の不満を刺激するだろう。

米軍に対する韓国国民の不満のさらなる蓄積は避けられない。そして、米軍と韓国市民の間で新たな否定的な事件が発生した場合、米国に対する新たな韓国国民の大規模キャンペーンを引き起こす可能性が高まるだろう。将来の2002年型および2008年型のエピソードを予想せよ。

北朝鮮に対する戦略の調整。3月、私は東京で開催された新韓国政府と北朝鮮核問題に関する会議で論文を発表した。その中で、核交渉の状況と李明博政権に対する韓国国民の期待から、李政権は北朝鮮政策を米国の北朝鮮に対する戦略と核問題で緊密に結びつけるべきではないという結論に至ったと評価した。 pendingの米朝核合意が北朝鮮の寧辺（ヨンビョン）のプルトニウム施設を無効化することを規定し、ブッシュ政権がその任期の終わりに近づいていることから、核交渉は終結するか、少なくとも1年間延期される可能性がある。米国は韓国政府に、北朝鮮政策を米国の核戦略と結びつけるよう圧力をかけるべきではないように思われる。李政権は将来、北朝鮮に対する独立したイニシアチブを取るための余地を必要とするだろう。そのようなイニシアチブは、金大中（キム・デジュン）と盧武鉉（ノ・ムヒョン）のすべての政策に従う必要はない。それらは、北朝鮮の経済改革を促進し、北朝鮮をより広範な南北間の人的交流に開放することを目指すべきである。

しかし、一つの問題については、緊密な韓米協力が必要である。米朝核合意の締結が、朝鮮戦争の終結を約束した（2007年末にソウル、平壌、ワシントンが約束）朝鮮平和条約の交渉の開始につながる場合—共通の韓米アジェンダが成功のあらゆる機会にとって重要となるだろう。米国と韓国は、北朝鮮からの米軍駐留の大幅な変更と削減の提案に対応するために、共通の立場に合意しなければならない。そのような立場は柔軟であるべきであり、特にDMZ上の砲兵の解体と韓国を標的とするミサイルの解体といった、実質的な北朝鮮の譲歩と引き換えに米軍に関する譲歩を提示すべきであるように思われる。もしワシントンとソウルが、1997年から1999年の4者会合平和条約交渉で米軍の問題を議論することを拒否した姿勢を繰り返すならば、平和条約交渉は確実に膠着し、1999年と同様に失敗するだろう。そのような柔軟性のないことの最悪の影響は、韓国国民の態度に及ぶだろう。韓国人は、韓米の柔軟性のなさを、米国の軍事的現状維持を永続させるという米国の目標、したがって米国の軍事的支配の目標によるものと認識するだろう。そのような韓国の態度は、1999年の4者会合の崩壊によって現れ、3年後の反米抗議の土壌を耕したように思われる。

朝鮮半島外での外交・安全保障協力

ここでは、同盟を強化する外交的な機会があるが、朝鮮半島外での安全保障協力に関する警告の兆候もある。機会の一つは、米国が韓国の国際的地位を向上させ、それによって同盟の威信を高める潜在的なイニシアチブである。両政府による北東アジア安全保障機構の構想の推進は、同盟協力の象徴となるだろう。そのような機構の成果が控えめであっても、北東アジア安全保障機構における韓国の地位は重要な進展となるだろう。

もう一つの機会は、米国、そしてできれば日本の後援による韓国のG8への加盟である。G8は今月日本で会議を開いている。李大統領はオブザーバーとして出席し、ブッシュ大統領のソウル訪問中止の代替として大統領と会談する。これは、ブッシュ大統領が、反米牛肉抗議の余波で同盟が必要としている時期に、同盟にとってプラスとなるイニシアチブを生み出す絶好の機会となるだろう。少なくとも、李大統領のオブザーバーとしての出席は、韓国のG8加盟の将来的な検討を促すべきである。

韓国は、G8が加盟資格としてきた二つの基準を満たしている。第一に、G7の当初の目的は主要経済大国を集めることであった。韓国の国際経済における役割は現在、いくつかのG8加盟国よりも大きい。第二に、韓国は民主主義国である。G7には民主主義の基準があった。確かに、ウラジーミル・プーチン大統領の権威主義的な政策のために、ロシアのG8への追加は議論の的となっている。しかし、韓国は民主主義の基準を完全に満たしている。地理的な多様性はG8加盟の基準ではないが、現在日本に限られている東アジアの参加を増やすことに対して異論を唱えるのは難しい。



米国はまた、国連その他の国際機関における韓国の人権外交における役割にもっと注意を払うべきである。米国の主導する人権イニシアチブは、しばしば欧州連合とのパートナーシップで実施される。このような外交における韓国の地位を向上させる外交的な機会がある。

朝鮮半島外での軍事協力は、より困難な課題である。目的は特定の状況下での韓国の安全保障上の役割を強化することであるが、ワシントンは、どの状況が韓国へのイニシアチブに最も適しているか、そしてどの状況が韓国国民の反発を招くリスクがあるかを慎重に判断すべきである。米国は、将来の敵対者に対する先制攻撃の原則の適用に対して、韓国の軍事的支援を求めることを避けるべきであるように思われる。イランは明らかに、近い将来の先制攻撃の最も可能性のある標的である。パキスタン国境地帯も、議論されているもう一つの標的である。韓国の軍事的役割は、そのような状況で間違いなく役立つだろう。しかし、イラク戦争は、韓国を含む同盟国の意見が、軍事的脅威であるという仮定に基づいて他国を攻撃するという米国の特権に反対していることを示している。イラク戦争はまた、同盟国に先制攻撃の意図しない結果の高い可能性を示しており、その概念をさらに受け入れがたいものにしている。イランまたは他の国への先制攻撃の軍事的支援を韓国に求める米国の圧力は、韓国の世論を米国に対して、さらには同盟に対して非常に否定的に変える可能性がある。

アフガニスタンは別のカテゴリーである。イラクに対するほとんどの米国の批評家はアフガニスタン戦争を支持している。イラクへの兵力派遣を拒否した主要な欧州同盟国は、アフガニスタンに兵力を派遣している。前述のように、ドイツとフランスは現在、兵力派遣を増やしている。この状況は、米国が韓国に兵力貢献を求めることを正当化する。韓国は軍事的貢献を避けることによって「フリーライド」を求めるべきではない。アフガニスタンは、韓国の政治指導者と主流の韓国人が朝鮮半島外での積極的な韓米軍事協力を受け入れる意思があるかどうかの重要な試金石であるように思われる。韓国がアフガニスタンにおける同盟軍に参加する決定をすれば、同盟をこれ以上強化するものはないだろう。李政権がアフガニスタンへの兵力派遣を検討する時期は、牛肉問題で李大統領が受けた打撃のために、良い時期ではないかもしれない。しかし、もし李政権が今後数ヶ月で政治的勢力を回復するならば、この問題は同盟の新たな展望のリストの最上位に来るべきである。

結論

同盟の再構築と活性化の機会は、米韓両政府が本稿で議論された黄色い注意信号に注意を払うことによって、最もよく実現されるだろう。我々は、同盟再構築に関する一部の提案に関して、政治的な障害と緊張が必然的に生じることを認識する必要がある。一部は米国に対する韓国国民の激しい反発を招く可能性がある。米韓両政府は、これらの障害と緊張に対処するために、忍耐と提案の慎重な優先順位付けという二つの属性を示す必要がある。この優先順位付けに関する一つの即時の提案は、経済協力の強化、すなわち自由貿易協定（FTA）が同盟の将来の健全性にとって不可欠であると示唆することをやめることである。それは不可欠ではない。韓米同盟は主に安全保障に関するものである。FTAの推進者が、同盟の健全性とそれを継続的に結びつけている人々は、この議論を続けるならば、自己成就的な予言を作り出すリスクを冒している。

韓米両国の政府関係者は、相手国からの独立した専門家と政策提案について協議し、相手政府の担当者の評価にのみ頼るのではなく、彼らの見解を考慮に入れる必要があるように思われる。私は、李明博政権が、2008年初頭にFTAの米国議会承認の見通しが悪いと当局者に伝えた独立専門家の意見を十分に考慮しなかったと考えている。代わりに、彼は議会承認について楽観的な見方を示していたブッシュ政権の貿易担当者に、あまりにも多くを信じ、韓国国民の十分な準備なしに米国産牛肉輸入制限の解除計画を急いだのかもしれない。

韓国人とアメリカ人は、本稿の冒頭で議論された同盟の第二の中心的目的、すなわち勢力均衡の創出を通じた地域における安定の強化を思い出す必要がある。たとえ北朝鮮の軍事的脅威に対処するという中心的目的の重要性が低下しているとしても、この第二の中心的目的は、3つの大国が位置し、4つ目が積極的に関与している韓国と北東アジアに完全に適用される。

我々もまた、北東アジアに起源を持つ歴史の教訓を思い出す必要がある。アメリカ人にとって：日本が1905年にロシアに勝利した後、韓国を併合したことが真珠湾への道を開いた。韓国人にとって：韓国を取り巻く他の大国は、その良い面と悪い面を含めて、米国との韓国の歴史と比較して、長い間韓国に対する略奪的な意図を持ってきた歴史がある。■