[东亚研究所（EAI）虚假信息会议] 应对虚假信息：国际监管趋势与韩国的应对方案

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编者按

东亚研究所（EAI）高级研究员（成均馆大学特任教授）李淑钟指出，韩国也面临着来自海外虚假信息流入的威胁，并建议在分析国际监管趋势的基础上制定积极的应对方案。李淑钟高级研究员解释说，欧盟通过制定《数字服务法》（Digital Service Act: DSA），在最大限度保障言论自由的前提下，对故意传播虚假信息的非法内容及其传播平台公司进行监管和处罚；而美国则更侧重于在行政部门内建立虚假信息应对机制，而非制定全面的法律。她强调，韩国应在国际监管的潮流中，建立符合自身媒体环境的监管和机构，积极应对，但相比于加强民事和刑事处罚，应优先加强社会教育和媒介素养教育。

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演讲全文

李淑钟（EAI高级研究员）: 我将演讲题目定为‘应对虚假信息，国际监管趋势与韩国的应对方案’。之所以这样定，是有原因的。我经常与国际社会活动的公民社会组织合作，因此我认为有必要首先用国际社会使用的术语来整理。国际社会很少使用“假新闻”这个词。Disinformation（虚假信息）——前面有位教授将其称为‘误报’，我搜索了一下，在韩国多翻译为‘虚假操纵信息’。因此，我也将统一使用‘虚假操纵信息’，而不是使用外来语disinformation。为什么很少使用fake news呢？因为它包含着故意的成分。我参与的许多倡导民主的社会，其权威主义政府越来越多地以‘假新闻’为标签进行压制。因此，它被恶意利用，所以也（在使用假新闻一词时）有所顾虑。正如前面有位教授指出的那样，disinformation包含虚假照片、视频、毫无根据的主张等，因此其含义更广。特别是深度伪造（deepfake）制作的虚假视频很多，最近人工智能（AI）虽然能完美模仿影像和声音，但据说越来越难以辨别。因此，可以说假新闻只是disinformation的一小部分。此外，国际社会区分disinformation（虚假操纵信息）和misinformation（错误信息），misinformation主要指无意传播的单纯错误报道。

也就是说，disinformation的关键在于欺骗意图（intention to deceive），即意图起着重要作用。因此，我们经常与假新闻混淆的概念，如仇恨言论（hate speech）和嘲讽性的模仿表达，通常不被视为disinformation。这属于个人言论自由的范畴。通常仅限于被视为非法的内容。根据梅里亚姆-韦伯斯特（Merriam-Webster）词典的定义，“故意且经常是隐秘地传播的虚假信息”，而欧盟则称之为“为欺骗或获取经济或政治利益而制造的、可能造成公共危害的虚假或误导性内容”。在韩国，我们使用了“假新闻”这个词，那么如果问是否有统一的定义，答案是没有。因此，韩国콘텐츠진흥원（韩国콘텐츠진흥원）将其定义为“为仇恨目的而故意操纵的照片和视频，被伪装成新闻报道的谎言、煽动”。

事实上，2018年曾有过两次与假新闻相关的立法动议。一项是《防止假新闻传播法案》，该法案并未明确定义假新闻，而是将违反现有法律的行为表述为假新闻。另一项是由当时的执政党自由韩国党提出的《关于构成及运营假新闻对策委员会的法律案》，该法案将假新闻定义为“为获取政治或经济利益而在报纸、网络报纸、广播或信息通信网络上生产的虚假或歪曲内容的信息”。正如我稍后将要提到的，这两项法案均未得到充分讨论而被废弃。

我的研究主题是“围绕虚假操纵信息的监管问题”，这项监管非常困难。许多方面认为它威胁言论自由，因此对广泛的监管持谨慎态度。此外，由于政治派别不同而产生的认知或解读差异，正如前面许多教授用数据所展示的那样，在政治两极分化的社会中，与韩国一样，人们会接受假新闻，以支持自己真正相信的或支持自己政党。而且，即使制定了监管法律，执行起来也很困难。成本很高，而且正如我之前提到的，监管有被威权政权滥用的可能。

那么，海外是如何界定监管范围的呢？国际电信联盟（International Telecommunication Union: ITU）和联合国教科文组织宽带委员会的报告提出了四种方法。首先，需要识别什么是虚假操纵信息。因此，应对措施通常包括监测和事实核查，韩国也有进行事实核查的机构。首尔大学内也有，这可以算作一个类别。第二，应对信息制造者和传播者，这主要是立法或政策层面的应对。第三，应对信息的生产和传播机制。这包括技术上的策展算法或阻止其获得报酬等应对措施。第四，应对虚假信息宣传活动的受众，这包括教育或赋予其可信的名称等内容。另一位研究者根据应对方式进行了比较，列出了法律监管、自主监管、事实核查、媒介素养教育等范围主体的优缺点表格。大家可以参考一下。

接下来，我研究了欧盟是如何应对的。欧洲主要国家制定了国内法律来应对disinformation。欧盟层面的这项法律将适用于所有27个成员国，并于2022年10月颁布。简单介绍一下DSA（Digital Service Act）：截至今年2月，欧盟所有成员国都必须指定本国的数字服务协调员以进行政策协调。也就是说，设立了一个‘你协调员应承担此角色’的职位。

重要的是，监管对象多种多样，包括在线中介平台、市场、社交网络等。最重要的是，这里的影响力大的平台企业是监管对象。超大型在线平台（Very Large Online Platform），即VLOP，以及超大型在线搜索引擎（Very large search engines）VLOSES，这两者是主要的监管对象。那么，大家可能会好奇在欧盟有多大的规模才算呢？拥有相当于欧盟人口（4.5亿）10%以上的月平均用户规模的，就是超大型在线平台和搜索引擎，它们是主要的监管对象。那么，对于这些监管对象，指定企业需要承担一些义务。

企业需要自行识别风险，向欧盟委员会报告以进行监督，并采取措施降低风险。有多种措施，如果未能履行这些义务，从今年2月17日起，将面临最高相当于其全球总收入6%的罚款，而非仅限于欧盟境内的收入。也就是说，如果最近欧洲某个国家举行了选举，而社交媒体未能过滤掉该选举中的disinformation，那么该公司将被处以6%的罚款。

美国的情况则不同。欧洲试图在保障言论自由的同时进行监管，主要针对平台企业进行监管；而美国则更加尊重个人自由。但美国正在应对disinformation，主要是来自外国的宣传和虚假信息。因此，多个部门都在参与，特别是2017年国会制定了《应对外国宣传和虚假信息法》，在美国国务院（相当于韩国的外交部）内设立了全球参与中心（Global Engagement Center, GEC），负责应对disinformation。此外，联邦调查局（FBI）、国土安全部、国防部等部门也设立了相关机构。

因此，为了协调如此众多的机构，国家情报总监办公室（Office of the Director of National Intelligence, ODNI）下属的外国恶意影响应对中心（Foreign Malign Influence Center, FMIC）于2022年9月新设，并在此发挥主要的协调作用。欧盟更侧重于应对欧盟国家社会内部产生的信息，而美国则主要关注来自海外的干预，如对国家安全或选举的干预。

在韩国，关于应对假新闻，2008年李明博政府时期试图进行监管，为此成立了韩国互联网自律政策组织（Korea Internet Self-Governance Organization, KISO）以实行自律监管。然而，由于该组织仅限于会员公司，并不合适，因此在第20届国会提出了两项法律动议。

就目前EAI调查中显示的与监管相关的舆论而言，当被问及是保护个人言论自由还是进行监管时，我们的调查显示，即使有损害言论自由的风险，也应予以应对的舆论占主导地位。特别是随着年龄的增长，国民力量党支持者群体中要求监管的舆论更为强烈。

第二，关于监管的舆论数据，正如各位老师之前提到的，谁的责任更大？YouTuber、政治家、媒体，都有责任，但特别是保守派政治家、保守派媒体、保守派，或者加上进步派，意识形态的差距会很大，观察到有20%的差异。因此，可以看到他们之间在多大程度上存在政治派别上的责任归属。

第三，关于监管，调查显示责任主体是信息制造者或团体，韩国民众对此责任论的看法比较强烈。其次是利用这些信息的政治家，然后是未能过滤的平台，个人传播者的责任仅占3.4%。对于政府出面进行监管，民众也并不十分积极。关于如何应对，有具体的监管措施，例如要求将这些人清除出平台。而要求清除个人获得了广泛支持。然而，实际上清除个人并非易事。因此，可以说这项监管是困难的。

进入结论。虚假操纵信息之所以难以进行法律监管，是因为其具有政治派别性，无论如何尝试都难以奏效，因此自主监管或官民合作似乎是更好的选择，但这也非常不足。此次虽然试图引入快速响应机制，但因政治原因受阻，目前处于停滞状态，但引入该机制是可取的。我同意韩圭燮教授的观点，西方所说的disinformation与我们所说的假新闻有所不同。在西方，传统媒体不像现在这么多，而且媒体也不是制造disinformation的来源，因此将责任归咎于社交媒体平台。而在韩国，（媒体）注册机构有上万家。而且，网络媒体的主要媒体公司在制造或传播假新闻方面发挥着作用，因此如何有效监管它们是关键。

尽管如此，我认为韩国也应该像欧盟那样加强对平台企业的罚款制度。正如林成学教授所 발표（发布）的那样，关于来自外国的虚假操纵信息，我了解到情报机构正在逐步建立相关机制。毋庸置疑，需要对公民进行媒体教育，而恢复传统媒体机构的信任也最为重要。以上是我的发言。■

■ 李淑钟东亚研究所高级研究员。成均馆大学特任教授。

■ 负责人及编辑：金善熙，EAI高级研究员，朴智秀，EAI研究员

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