[新政府外交政策建议特别报告] ③以人工智能技术为中心的新政府技术外交战略

一、背景

截至2025年，人工智能竞争已全方位展开，其核心是美国和中国在AI模型和技术基础设施领域的领导权争夺，同时伴随着欧盟的规范引领战略、英国、日本、韩国、中东等国的AI发展战略，以及对AI武器的监管和全球AI安全治理的探索。可以说，人工智能已超越技术层面，成为重塑21世纪世界秩序的关键，涉及经济安全和规范领域。为了在21世纪实现经济繁荣、加强国家安全并引领国际规范，获取和应用人工智能技术已成为必备要素。各国在努力增加投资、培养人才以提升人工智能技术创新能力和应用水平的同时，也在制定技术外交战略，以扩大本国在人工智能技术开发和应用中的影响力。

2025年5月，在参议院举行的“赢得AI竞赛”听证会上，萨姆·奥特曼及企业界人士一致认为，AI将带来比互联网更巨大的变革，尽管目前美国占有优势，但与挑战者中国之间的差距并不大。特别是，美中两国不仅在技术开发方面展开竞争，还在争夺将技术推广到全世界的领先地位。他们强调，为保持领先地位，美国需要在包括基础设施和能源在内的广泛领域进行持续投资，并引领国家间的合作。

今年年初，中国初创公司开发的生成式AI模型“DeepSeek-R1”以其低成本、高效率的特点引起了广泛关注，并作为美国主导的AI发展的替代模型受到瞩目。中国政府在DeepSeek的成功中获得了信心，并在2025年全国两会上提出了将人工智能（AI）作为国家战略核心的“AI+”战略。两会提到了“具身智能”的概念，强调发展以人形机器人、联网汽车、AI智能手机等制造业为中心的AI应用产业，并表示将通过将AI应用于金融、交通、公共服务、医疗、教育、福利等多个产业领域来促进创新。中国通过“东数西算”项目构建了数据中心和计算基础设施，实现了东部地区的数据在西部地区处理，同时，在尊重各国政策和实践的基础上，积极推动形成具有广泛共识的全球AI治理框架和标准规范，并支持在联合国（UN）框架下成立全球AI治理机构的“AI全球治理倡议”。中国在AI论文和专利申请方面处于领先地位，中国AI模型已扩散到中东、拉丁美洲、东南亚等多个地区。根据2025年斯坦福指数，美国开发了40个值得关注的AI模型，远远领先于中国（15个）和欧洲（3个）。然而，在数量优势得以维持的同时，与中国模型的性能差距正迅速缩小，从2023年的两位数已接近持平。随着中国AI挑战开始取得部分成果，美国原有的压倒性优势正出现裂痕，这一趋势是否会持续下去是重要的看点。

欧盟（EU）在2024年底最终通过了《人工智能法案》后，于2025年2月在法国巴黎举行的“AI行动峰会”上宣布了2000亿欧元的公共和私人AI投资计划，并致力于引领“可信赖AI”的全球规范。新加坡于2025年4月举办了AI安全会议，吸引了包括OpenAI、Google DeepMind、Anthropic、Meta等主要AI公司以及MIT、斯坦福、清华大学、中国科学院等世界顶尖学术机构和研究人员的广泛参与。新加坡强调其与美中两国均保持友好关系，并提出通过促进AI安全领域的国际合作，加强在AI安全领域的公正协调者作用，为构建全球AI治理做出贡献的愿景。沙特阿拉伯以其经济结构从资源依赖型向技术驱动型国家转型为目标，正利用主权财富基金（PIF）成立AI公司“Humain”，并正在构建阿拉伯语AI模型和大规模数据中心，备受关注。除了欧盟、新加坡、沙特阿拉伯，日本、韩国、澳大利亚、加拿大等许多国家也在探索各自的AI战略，以在美中主导的全球人工智能技术发展格局中确立和巩固自身地位。去年，联合国大会决议获得164个国家同意，认为自主武器的危险性是国际社会亟待解决的问题，作为后续措施，2025年5月联合国就AI驱动的“杀手机器人”的监管进行了讨论，但由于美国、中国、俄罗斯的立场差异，未能达成具有约束力的协议。尽管联合国等各类国际组织——经合组织（OECD）、教科文组织（UNESCO）、七国集团（G7）以及个别国家或企业层面都提出了确保人工智能安全的各种方案，但这些方案并未转化为实质性成果。

当前引领AI发展的美国AI政策对全球AI发展方向产生了重大影响。前任拜登政府在努力平衡AI创新与安全监管的同时，美国特朗普第二任期政府在上任伊始便废除了拜登政府的“关于AI技术安全、保障、伦理、责任等的行政命令”，发出了重视创新而非AI安全监管的信号。紧接着，发布了“消除美国AI领先地位障碍的行政命令”，并指示在180天内制定旨在加强美国全球AI领先地位、提升竞争力和国家安全的AI行动计划并提交给总统。此外，在OpenAI（AI研究与开发）、Oracle（数据管理和云基础设施提供）和SoftBank（融资）的合作下，构建了以美国为中心的AI生态系统，并宣布了为应对中国AI技术发展、加强美国AI产业竞争力而未来四年投资5000亿美元的“星门（Stargate）项目”，预计AI领域将进行大规模投资。美国加强AI创新和增加投资，正在带动中国、欧盟、日本等许多国家的AI投资，加速AI竞争。

2025年3月，美国商务部工业与安全局（BIS）宣布对包括53家中国企业在内的80家企业实施出口管制，表明特朗普第二任期也将继续对华高科技出口管制。BIS将中国军事现代化、人工智能和量子计算技术发展支持等作为对上述企业实施出口管制的理由。拜登政府在对华出口遏制（protection）的同时，通过《芯片法案》支持国内高科技制造能力（promotion），并与欧盟、日本、台湾、韩国建立技术联盟（partnership），“3P政策”同时推进，有效遏制了中国的技术崛起。然而，特朗普政府第二任期奉行“美国优先”原则，在支持高科技制造和技术联盟方面采取了不同的方法，其对华遏制效果如何有待观察。特朗普政府主张，与其向外国企业提供补贴，不如通过关税来引导美国国内高科技制造投资更为有效，并且倾向于通过施压而非与盟友合作来达成美国期望的结果。半导体与铜、药品等被列为互免关税对象，但预计将对这些产品征收分项关税，未来半导体和人工智能相关关税的走向值得关注。最近，特朗普政府对台湾产品征收了32%的关税，但考虑到台湾半导体产业在美国市场的重要性，暂时将半导体产品排除在外。在特朗普政府的出口管制和关税压力下，全球供应链重组和自由贸易秩序衰退加速，各国面临着在加强高科技能力的同时，为之构建国际合作框架，并通过精细的技术外交来追求本国繁荣与安全的挑战。

二、建议

韩国在具有优势的AI技术和半导体基础设施的基础上制定并推进了人工智能战略，制定了《人工智能基本法》，并于2024年举办了“AI首尔峰会”，提出了以创新、安全、包容为核心的全球AI治理。然而，仅凭迄今为止的成果，不足以应对AI时代。在人工智能成为繁荣、安全、价值观的中心之际，要提升韩国的人工智能能力、应用水平和全球影响力，需要更大胆的政策。

首先，作为技术外交基础的AI基础设施和人才投资需要大幅扩展和补充。韩国在20世纪80年代初通过大胆投资，发展了半导体技术创新能力，这已成为我们目前最重要的外交资产。我们所获得的人工智能技术无疑将成为未来重要的外交筹码。为此，投资必须立即进行。2024年，韩国在AI领域的投资总额（政府和民间合计）估计为3.7万亿韩元，与美国的190万亿韩元、中国的52万亿韩元相比，即使考虑到经济规模的差异，也相差甚远。政府去年提出了到2027年总投资65万亿韩元的宏伟计划，但迄今为止的投资业绩与计划相比，以及与其他国家相比，都显得微不足道。AI投资不足最显著的例子体现在最新AI芯片Nvidia H100的采购数量上。为了持续发展人工智能技术，获取尖端芯片至关重要，目前韩国仅 확보了约2000个，与美国的数百万个、中国的10万个（估计）相比，差距甚远。在确保财政资金的同时，必须制定具体的获取芯片的技术外交战略。国内AI人才方面，绝对数量不足是一个问题，但国内AI人才的40%流失海外，从长远来看，这对韩国AI发展是不利的因素，因此需要紧急对策。此外，还应同步发展对人工智能技术扩散至关重要的能源保障和个人信息保护等制度性条件。

技术外交包含两个层面：一是利用外交促进技术发展，二是利用技术进行外交沟通或取得成果。我们不禁要问，外交在人工智能技术发展和应用扩展中是否重要？首先，国内投资、人才培养以及各种支持政策对技术发展至关重要。然而，技术发展显然不是在真空中或仅限于国内有限空间内进行的。研发活动本身往往通过国际交流进行，需要进口核心技术、原材料和设备，并且需要将开发的技术产品出口到国外。在自由主义世界经济秩序运行顺畅的时期，技术交流跨越国界主要是出于成本和效率的考虑。然而，在当前出口管制和关税上调导致自由主义世界政治经济秩序不稳定的时期，外交和安全考量压倒了成本和效率的逻辑。因此，在调整如何构建国际合作框架以及与哪些国家进行更紧密合作以促进人工智能技术发展时，必须同时考虑技术内部情况和外交安全情况，技术外交因此变得重要。在此，特别从人工智能技术外交的视角，提出新政府应推进的内容。

首先，通过AI半导体来审视技术内部情况。韩国的存储器和系统半导体在主要制造设备和知识产权方面依赖美国。韩国半导体出口中美国市场的比重不到10%。运行人工智能模型所需的最新芯片H100由美国Nvidia设计，由台湾TSMC生产。另一方面，韩国半导体从中国进口了大量的核心原材料，如硅、锗、钨等，并且韩国半导体出口的一半以上销往中国（包括香港）。三星和SK海力士在中国设有生产设施。如果与美国的合作中断，无法获得美国拥有的强大武器——半导体设备和最新芯片，韩国的半导体生产和人工智能技术发展将立即停滞。另一方面，如果与中国的合作减少，韩国半导体生产和出口将受到影响。迄今为止，中国需要韩国的技术和半导体进口，因此对韩国的压力并不大，但中国半导体进口中韩国所占的比重正在逐渐下降，这才是问题所在。中国最具有威胁性的王牌是追赶上韩国的半导体制造技术。过去几年，由于美国的出口管制，中国半导体制造技术创新的速度放缓，为韩国企业争取了时间。考虑到这些情况，在可预见的未来，美国将不得不成为韩国技术外交最重要的伙伴。

在技术外交方面，尤其值得一提的是自由主义世界经济秩序与韩国的安全和繁荣之间的关联。自20世纪70年代以来，韩国的经济增长是以韩美同盟和自由贸易秩序为基础实现的。韩国技术创新能力的增强也是在美国主导的开放式全球创新体系下进行的。当前，中美竞争以及美国的出口管制和关税上调导致自由主义世界经济秩序衰退，全球供应链和创新体系的区块化正在进行，由此带来的物价上涨、经济衰退、研发成本增加等副作用正在扩大。韩国经济最先承受自由主义经济秩序衰退和全球供应链及创新体系区块化带来的冲击，无论以何种形式，都必须积极努力恢复和重塑基于规则的共同繁荣的自由主义经济秩序。在共同繁荣的“共生共荣”自由主义世界经济秩序中，对韩国而言，美国比任何其他国家都重要，因为两国经济具有互补性。我们一方面要应对美国的压力，另一方面要与包括美国在内的自由民主主义国家合作，寻求重塑自由主义世界经济。

美国引领着全球人工智能技术发展，拥有我们所缺乏的技术，并且是重塑“共生共荣”自由主义世界经济秩序需要合作的伙伴，因此是韩国技术外交最重要的对象。韩美两国启动了下一代核心新兴技术对话和人工智能工作组（Korea-US AI Working Group），将机器学习和AI开发、国际AI标准化、研究合作、政策互操作性、国际AI治理等作为主要合作领域，但实际合作并未有效开展。美国于2024年在旧金山举办了AI安全研究所国际网络会议，在此期间，两国正在合作进行AI模型的安全评估和国际标准开发。新政府应支持从政府层面到研究机构、大学、企业等各主体之间，在人工智能技术开发和安全方面开展两国人工智能合作。

在不稳定的国际秩序下，扩大与作为同盟伙伴和核心技术持有国的美国在尖端技术领域的合作至关重要。特别是，作为在防务费和关税等方面承受压力的回报，我们必须向合作动机可能不如我们的美国提出更积极的新技术合作议程并加以实施。目前，美国政府正在削减研发预算。在此背景下，应重点扩大两国在特朗普政府积极关注的领域以及可用于遏制中国的领域内的合作。应建立能够主导和监测韩美尖端技术合作的体系。过去，韩美尖端技术合作以科技本身为目的时，分散式合作有其意义且问题不大；但现在，当尖端技术合作是出于国家安全或外交战略整体考量时，就需要一个技术外交的中心点来全面监测和协调这种战略合作。

在中美竞争的背景下，中国人工智能技术的发展促使我们更深入地思考如何与中国开展技术外交，并提出了对更复杂、多层次外交能力的需求。虽然与美国加强合作导致与中国合作的空间缩小是事实，但保持对华技术外交渠道，并为未来具体合作播下种子仍然是必要的。应通过恢复和管理对华外交，为在战略上不那么敏感的科技领域开展大学、研究机构和企业之间的网络和合作提供便利。

随着AI技术发展的加速，对安全和个人信息保护的要求也在不断增加。韩国继欧盟之后，于2024年成为世界上第二个制定了《人工智能发展及信赖性保障等基本法》（简称《AI基本法》）。该法案在促进AI的开发和应用的同时，也追求构建伦理、安全和信赖性的生态系统。该法案在促进AI发展和监管之间取得平衡，主要内容包括：规定国家层面的AI战略制定和更新义务、基于风险的AI等级分类及政府应对指南、扩大公共部门数据开放、规定遵守AI伦理原则及制定评估标准等。联合国、OECD、UNESCO、G7等国际组织，以及以美国、中国为首的英国、荷兰、新加坡、法国等多个国家都提出了全球AI规范和治理方案。韩国积极参与GPAI（全球人工智能伙伴关系）、OECD AI原则、G7 AI进程、联合国AI治理讨论等，并于2024年举办了“AI首尔峰会”，通过《首尔宣言》提出了安全、创新、包容作为AI治理的价值。在迈出第一步后，应持续参与并主导旨在平衡AI发展与信赖性、缩小差距的全球AI治理讨论。

在美国和中国两大人工智能企业以及强国的势力扩张之下，许多国家对自主管理本国数据和基础设施，并基于反映本国语言、文化和价值观的大型语言模型（LLM）开发主权（Sovereign）AI表现出浓厚兴趣。随着AI技术创新由少数大型科技公司主导，未能拥有本国独立平台或LLM的国家开始认识到，未能反映本国身份认同或国家利益的人工智能成果所带来的威胁，因此，关于构建国家独立AI能力的“主权AI战略”的讨论正变得活跃，并对加强超级计算能力和自主开发AI模型的需求日益增长。例如，法国的“Mistral AI”、“LeChat”，芬兰的“Silo AI”，旨在专注于英国文化和历史的“BritGPT”，以及与Nvidia合作开发针对日语的LLM等尝试正在进行中。目前，韩国国内也正在积极讨论开发和推广韩式主权AI。Naver开发了基于韩语、融入韩国社会文化语境的“HyperCLOVA X”，并以此为基础，推进优化中东和东南亚地区的主权云和主权AI开发合作。为了巩固韩国在全球人工智能生态系统中的影响力，成功开发和推广主权AI至关重要，政府需要为此提供积极支持。此外，应扩大与全球南方的AI双边/多边合作，开发并提出支持全球南方全面AI转型的方案。目前，在网络安全领域，与全球南方，特别是东盟国家，正进行着积极的合作。2024年11月，韩方与东盟的关系提升为全面战略伙伴关系，并在网络安全、国防、供应链、数字化转型等多个领域开展合作。在此基础上，应同步推进人工智能领域的合作，通过韩-东盟数字旗舰项目等扩大与发展中国家的技术合作，并将其合作范围从东盟扩展到中东、非洲、南美等地。

韩国技术外交的起点在于思考我们希望通过人工智能创造一个怎样的国家和怎样的世界秩序。这必然与由大型科技公司主导的美国或由威权国家引领的中国所追求的目标有所不同。如果不是美式模式或中式模式，那么韩式模式究竟是什么，需要展开深入讨论并凝聚社会共识。这不仅关乎主权AI的开发，更关乎其中包含的内容和价值观，是韩国未来身份认同的核心部分。尽管对人工智能带来的挑战和风险有诸多警告，但威胁的本质尚不明确。鲁迅曾将敌对势力包围，却无法找到明确的敌人，友军与敌军界限模糊，无法形成清晰战线的状态称为“无物之阵”。人工智能这一压倒性、具有一定吸引力同时又充满威胁、其本质尚未完全被理解的对象，正将我们推向“无物之阵”。迄今为止明确的是，在支持韩国安全和经济增长的自由主义世界经济秩序衰退的同时，有效构建应对人工智能威胁的全球AI治理也变得困难重重。韩国持续繁荣与安全所必需的“共生共荣”的规则基础自由主义世界秩序的重塑，不仅是韩国的愿望，也应成为许多国家在不稳定和不确定的世界秩序中共同追求的目标。在中美霸权竞争持续的背景下，我们应重塑“共生共荣”的自由主义世界秩序，以韩国的安全和繁荣为中心，一方面为在人工智能技术开发和应用方面取得领先而竭尽全力，另一方面则要识别中美竞争和人工智能带来的挑战与风险，并凝聚力量、团结一致，开展技术外交。■

■ 裴英子建国大学政治外交学教授。

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