⑥ La Vía Multilateral

La relación EE. UU.-China como piedra angular del futuro orden nuclear global

El dinámico clima geopolítico del siglo XXI ha sido testigo de un cambio gradual pero significativo en el equilibrio de poder desde la región transatlántica hacia la Cuenca del Pacífico, lo que ha llevado a que las relaciones entre EE. UU. y China se conviertan en el punto focal del orden internacional contemporáneo. Tradicionalmente, la relación entre EE. UU. y Rusia se ha considerado el eje del orden nuclear mundial, principalmente debido al equilibrio estratégico de poder de la era de la Guerra Fría y la asombrosa cantidad de armas nucleares que Moscú y Washington han acumulado.

Sin embargo, a medida que avanza el siglo XXI, las dinámicas cambiantes indican que China probablemente superará a Rusia como un interlocutor significativo para EE. UU. en muchos ámbitos, incluido el nuclear. Mientras que los responsables políticos estadounidenses continuaron considerando a Rusia como una amenaza a la seguridad debido a su política exterior errática e impredecible, es, sin embargo, China la que se convertirá cada vez más en "el desafío general que marca el ritmo de la planificación de la defensa de EE. UU. y un factor creciente en la evaluación de nuestra disuasión nuclear" (Estrategia de Seguridad Nacional 2023). Esto se debe a que, como afirma la más reciente Revisión de la Postura Nuclear de EE. UU.: "La República Popular China es el único competidor con la intención de remodelar el orden internacional y, cada vez más, con el poder económico, diplomático, militar y tecnológico para hacerlo. Beijing tiene ambiciones de crear una esfera de influencia ampliada en el Indo-Pacífico y convertirse en la potencia líder mundial" (Estrategia de Seguridad Nacional 2023).

Sin embargo, la importancia de las relaciones entre EE. UU. y China se extiende mucho más allá de las capacidades nucleares. La relación está inmersa en cuestiones más significativas y contenciosas como la gobernanza global, la primacía regional en el Indo-Pacífico y la carrera por la dominación tecnológica. Con el ascenso de China como superpotencia mundial, la competencia entre EE. UU. y China está redefiniendo los contornos de las normas e instituciones internacionales, las alianzas regionales y el panorama tecnológico global.

La intensa competencia por la supremacía tecnológica entre estas dos naciones, particularmente en inteligencia artificial, computación cuántica y tecnología 5G, está dando forma al futuro de las relaciones internacionales. Significa una nueva fase de competencia geo-tecnológica, donde la seguridad nacional y la prosperidad económica están inextricablemente ligadas a la destreza tecnológica.

En consecuencia, a medida que navegamos por las complejidades del siglo XXI, comprender la relación entre EE. UU. y China y sus innumerables dimensiones se vuelve crucial.

Confrontación, Competencia y Cooperación a lo largo de las Décadas: La Ambivalente Relación Nuclear entre Estados Unidos y China

La relación nuclear entre EE. UU. y China ha evolucionado significativamente desde 1945, pasando de una divergencia completa a una complicada mezcla de cooperación, competencia y confrontación.

En la era posterior a la Segunda Guerra Mundial, EE. UU. emergió como la única superpotencia nuclear en un escenario global transformado. Mientras tanto, China, empobrecida y ya devastada, estaba inmersa en una guerra civil entre el Partido Nacionalista (KMT) de Chiang Kai-shek y los Comunistas de Mao Zedong. EE. UU., que anteriormente había apoyado a los Nacionalistas durante la guerra, los respaldó contra los Comunistas, motivado por alianzas estratégicas y ansiedades de la Guerra Fría. Sin embargo, a pesar del apoyo estadounidense, los Comunistas de Mao prevalecieron, debido a la corrupción nacionalista y las reformas incumplidas. En 1949, Mao inauguró la República Popular China, lo que deterioró las relaciones entre EE. UU. y China. EE. UU. mantuvo su reconocimiento de Taiwán, intensificando aún más las tensiones, especialmente cuando China comenzó a mostrar su destreza nuclear más tarde en el siglo.

La decisión del Presidente Mao Zedong de desarrollar y probar armas nucleares estuvo impulsada por una combinación de preocupaciones de seguridad nacional, ambiciones geopolíticas y convicciones ideológicas. A principios de la década de 1960, China se encontró en un entorno internacional cada vez más hostil. Estados Unidos poseía un considerable arsenal nuclear y estaba militarmente involucrado en la región, particularmente en la Guerra de Corea y más tarde en Vietnam. La relación entre China y la Unión Soviética se deterioró, culminando en la ruptura sino-soviética. Esto dejó a China sintiéndose aislada y amenazada, y la posesión de armas nucleares se consideró un medio crucial para garantizar su seguridad y soberanía. La decisión de emprender un programa de armas nucleares estuvo motivada principalmente por la necesidad percibida por China de una fuerte disuasión frente a un entorno internacional hostil. Además, ideológicamente, Mao rechazó el concepto de alianza y seguridad colectiva, pero invirtió en la "autosuficiencia", argumentando que China no debería depender de otras naciones para su seguridad. El desarrollo de una capacidad nuclear fue una poderosa demostración de este principio, señalando la capacidad de China para defenderse sin depender de la protección de otras potencias.

El avance de China en capacidades nucleares aumentó la urgencia de las iniciativas de EE. UU. para mitigar la proliferación nuclear. Las discusiones en torno al Tratado de Prohibición Parcial de Ensayos Nucleares, que restringe los ensayos de armas nucleares en la atmósfera, el espacio exterior y bajo el agua, cobraron impulso. De manera similar, la creación del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), diseñado para frenar la difusión de armas nucleares y sus tecnologías subyacentes, se vio significativamente influenciada por las preocupaciones sobre las ambiciones nucleares descontroladas de Mao. Al abogar por estos tratados, EE. UU. esperaba construir un marco que limitara a China y proporcionara una hoja de ruta para que la comunidad global gestionara y controlara las capacidades nucleares.

Sin embargo, estos esfuerzos resultaron inútiles. En 1964, China probó con éxito su primera bomba nuclear en el sitio de pruebas de Lop Nur, marcando su entrada en el club nuclear. La adquisición de armas nucleares cambió significativamente la política exterior de China. Más específicamente, en lugar de interactuar con la comunidad internacional, China se replegó hacia adentro y se negó a participar en el emergente orden nuclear global. Como argumenta Davis: "Durante los períodos más tensos de la Guerra Fría, Estados Unidos y la Unión Soviética cooperaron para construir el régimen de no proliferación, mientras que China permaneció aislada de la diplomacia de no proliferación y control de armas. Washington, Moscú y la mayoría de los demás países percibieron intereses mutuos en controlar la propagación de armas nucleares. Aun así, China rechazó la norma de no proliferación y se negó a cooperar con las instituciones y prácticas que constituyen el régimen" (Davis 1995).

Además, al igual que muchos otros países del Movimiento de Países No Alineados, China condenó el TNP como un establecimiento injusto e inequitativo diseñado para garantizar el monopolio nuclear permanente de los estados poseedores de armas nucleares, con total desprecio por el resto de la comunidad internacional. La decisión de China de operar fuera del TNP fue principalmente ideológica pero igualmente estratégica, ya que también le permitió a China operar sin restricciones, especialmente en la exportación de tecnología nuclear.

En la década de 1970, Estados Unidos, bajo el liderazgo del Presidente Richard Nixon y su Secretario de Estado Henry Kissinger, buscó una estrategia de distensión con la República Popular China para contrarrestar a la Unión Soviética. Esta estrategia marcó un cambio importante en la política exterior de EE. UU. y sentó las bases para un acercamiento significativo entre los dos países, que finalmente floreció en los años 90.

Con la llegada de Deng Xiaoping a la cúspide del poder en China y la necesidad de desarrollarse a través de la apertura económica y el compromiso global, China comenzó gradualmente a cambiar su aislamiento geopolítico y a adoptar un papel más prometedor y constructivo en el orden nuclear global. En 1990, China envió delegados a la Cuarta Conferencia de Revisión del TNP (y otras reuniones internacionales de control de armas) y emitió declaraciones favorables sobre el tratado. Con el tiempo, bajo una creciente presión internacional y quizás reconociendo el papel estabilizador de las normas de no proliferación, China avanzó hacia la aceptación de los regímenes globales de no proliferación nuclear. Firmó el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (TNP) en 1992, demostrando su compromiso de prevenir la propagación de armas nucleares. La decisión de firmar el TNP fue seguida más tarde por el acuerdo de China de cumplir las directrices del Régimen de Control de Misiles Tecnológicos (RCMT). Estas dos decisiones revirtieron efectivamente el aislamiento histórico que China había elegido al comienzo de la era nuclear. Aun así, también fueron acompañadas por otras políticas más ambiguas y vacilantes. Por ejemplo, si bien se unió al NTP y al RCMT, China continuó sus exportaciones nucleares y de misiles y se negó a adherirse a las directrices del Grupo de Suministradores Nucleares (GSN) o a exigir salvaguardias integrales en sus exportaciones nucleares, lo que sugiere que China aún no estaba lista para apoyar plenamente el régimen de no proliferación (Malik 2000).[1]

El compromiso de China con el Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares en 1996 añadió una capa de complejidad y ambigüedad a la relación de China con el orden nuclear global. Durante meses, las negociaciones sobre el TPCE se estancaron debido a la posición de India y China. Mientras India propuso incluir una disposición en el tratado de que los Estados poseedores de armas nucleares acordaran un marco temporal para el desarme nuclear, China pidió que se permitieran explosiones nucleares pacíficas (ENP) para cosas como proyectos de ingeniería civil. Y mientras India se retiró del Tratado, China aceptó retirar su demanda de ENP, permitiendo que las negociaciones continuaran hasta su conclusión exitosa.

La búsqueda de la supremacía nuclear estadounidense por parte de la administración Bush reavivó tensiones profundamente arraigadas con Beijing, provocando frustración, resentimiento y antagonismo. Por ejemplo, los esfuerzos diplomáticos de Estados Unidos para lograr un Tratado de Prohibición de Material Fisionable dentro de la Conferencia de Desarme en Ginebra fueron parcialmente descarrilados por la contrapropuesta de China de centrarse en cambio en lograr un Tratado para la Prevención del Emplazamiento de Armas en el Espacio Ultraterrestre y la Amenaza o el Uso de la Fuerza contra Objetos del Espacio Ultraterrestre (PPWT) (Boese 2003).[2]

El acuerdo nuclear entre EE. UU. e India logrado en 2006 provocó una feroz respuesta de China. En el Diario del Pueblo, un alto diplomático chino escribió el 27 de octubre de 2005 que las acciones de Estados Unidos para hacer un acuerdo nuclear con India violaban las normas de no proliferación nuclear y argumentó que "Estados Unidos siempre se ha llamado a sí mismo un guardián de la no proliferación nuclear y ha condenado a otros países por actividades de proliferación. Pero ahora no ha dudado en revisar las leyes para hacer excepciones para India". La contrarespuesta fue rápida. En 2010, China y Pakistán firmaron un acuerdo para ampliar la cooperación nuclear ya existente mediante la construcción de dos reactores más de 300 megavatios. Este acuerdo fue acompañado por una feroz oposición dentro del Grupo de Suministradores Nucleares a la membresía de India.

Para ser justos, los intentos de equilibrio blando contra Estados Unidos también fueron seguidos por esfuerzos de cooperación. Es ampliamente conocido, por ejemplo, que China desempeñó un papel crítico y constructivo en los procesos de negociación que condujeron al JCPOA y se sumó a las resoluciones de la ONU que impusieron sanciones a Irán, por ejemplo, en los casos de las Resoluciones 1737 (en 2006), 1747 (en 2007), 1803 (en 2008) y 1929 (en 2010), que introdujeron una diversa gama de sanciones contundentes contra Irán.

Además, el liderazgo de China en las conversaciones a seis bandas fue, durante un tiempo, instrumental y exitoso para ayudar a EE. UU. a reestablecer el diálogo con Corea del Norte. Esta apertura a China tuvo implicaciones significativas para la no proliferación nuclear.

Con la llegada de la administración Trump, la relación entre Estados Unidos y China ha continuado deteriorándose, dejando a los dos países atrapados en una peligrosa espiral de desconfianza, provocación y estancamiento diplomático. La administración Biden, hasta ahora, no ha podido alterar este complejo statu quo y devolver la relación a una base estable.

Discordia Nuclear: Áreas de Confrontación y Desacuerdos entre Estados Unidos y China Hoy

A partir de 2023, la relación nuclear entre EE. UU. y China sigue siendo compleja, y es esencial señalar desde el principio que la relación nuclear entre EE. UU. y China está intrínsecamente tejida en una competencia más amplia por la supremacía tecnológica, política y económica. En consecuencia, la rivalidad en el dominio nuclear puede ser más un síntoma de la dinámica general entre EE. UU. y China que su génesis.

Ciertamente, el rápido crecimiento económico de China, sus avances tecnológicos y su modernización militar presentan desafíos significativos para EE. UU. A medida que China expande su influencia global, crecen las preocupaciones sobre sus intenciones y las amenazas potenciales al orden internacional. La rivalidad tecnológica ha impulsado cuestiones como la "guerra tecnológica", las preocupaciones de ciberseguridad y los debates sobre la infraestructura de redes 5G. Los avances tecnológicos de la República Popular China también han envalentonado su política exterior y sus ambiciones de seguridad nacional sobre Taiwán y el Mar de China Meridional. En el Estrecho de Taiwán, China ha aumentado la frecuencia de sus ejercicios militares alrededor de Taiwán. También ha desarrollado y demostrado misiles avanzados capaces de atacar Taiwán, capacidades de negación de acceso/área para mantener a raya a las fuerzas militares estadounidenses u otras extranjeras, y otras estructuras militares de alta tecnología.

De manera similar, en el Mar de China Meridional, las reclamaciones territoriales de China y la construcción de islas artificiales han aumentado las tensiones con EE. UU. y sus aliados, quienes defienden el principio de libertad de navegación en virtud del derecho internacional.

Además, la creciente cercanía entre China y Rusia y su "amistad sin límites" se ha convertido en un área adicional de preocupación para Occidente y Estados Unidos. Su alineación, particularmente en la oposición a las iniciativas lideradas por EE. UU. en foros internacionales y la posible cooperación militar, puede plantear desafíos geopolíticos significativos a lo que EE. UU. considera el orden legítimo basado en reglas. La renuencia de China a condenar la invasión de Ucrania por parte de Rusia, por ejemplo, y las acusaciones de EE. UU. de que China está dispuesta a ayudar militarmente a Rusia han tensado y empeorado aún más sus relaciones diplomáticas. Esta falta de voluntad a menudo se considera un apoyo tácito de China a los cambios en el orden internacional a través de la fuerza, socavando los principios de soberanía e integridad territorial.

En el ámbito nuclear, las cuestiones que han llegado a definir la confrontación entre EE. UU. y China son pocas y cada vez más intratables.

La decisión de China de expandir su arsenal nuclear, rompiendo así su tradición de moderación nuclear, ha levantado cejas entre los responsables políticos estadounidenses. El acelerado desarrollo de las capacidades nucleares de China ha generado preocupación entre los responsables políticos estadounidenses, como se describe en el informe anual del Pentágono sobre el poder militar de China publicado en noviembre de 2021. Este informe calificó a China como "el desafío más completo y serio" para EE. UU., según la Estrategia Nacional de Defensa de la administración Biden.

El Pentágono ha predicho recientemente que si la tasa actual de expansión nuclear de China continúa, el país podría acumular un arsenal de alrededor de 1.500 ojivas para 2035. Esta es una revisión al alza de las estimaciones anteriores del Pentágono, que proyectaban que Beijing podría acumular 700 ojivas para 2027 y 1.000 para 2030. Además, el informe destaca que China está construyendo tres campos de silos para misiles balísticos intercontinentales (ICBM), lo que podría añadir al menos 300 nuevos silos para dos variantes de misiles Dongfeng (DF). Estos campos fueron descubiertos por primera vez por analistas de inteligencia de código abierto en 2021.

Estados Unidos ha respondido al desarrollo nuclear de China adoptando un enfoque de dos vertientes: 1) Acelerando su modernización nuclear y (plausiblemente) reconsiderando el tamaño de sus fuerzas nucleares y su postura, 2) Fortaleciendo las capacidades de las alianzas. Con la disminución de los esfuerzos diplomáticos, los dos países se encuentran hoy, en efecto, inmersos en una carrera armamentista descontrolada que abarca diferentes dominios, incluido el nuclear.

Un informe reciente del Laboratorio Nacional de Livermore proporciona información sobre el debate nuclear actual de EE. UU. frente a China y aboga por que EE. UU. añada capacidades a sus fuerzas nucleares actuales. Por primera vez en su historia nuclear, argumentan los redactores, Estados Unidos se enfrenta a dos adversarios de gran potencia armados con fuerzas nucleares grandes y diversas, capaces de desafiar a Estados Unidos y sus aliados en una guerra regional limitada librada con fuerzas convencionales y unidos por la hostilidad hacia los órdenes globales y regionales liderados por EE. UU. y la determinación de ponerles fin. "Ambos (Rusia y China) están armados con muchas armas nuevas, nucleares y de otro tipo, así como con nuevas ideas sobre cómo utilizarlas para romper las alianzas de EE. UU. y la voluntad de EE. UU. de defenderlo" (Laboratorio Nacional de Livermore 2023, 4).

La actual modernización nuclear de EE. UU., argumenta el informe, se ha estructurado para contrarrestar a Rusia como el principal adversario nuclear y disuadir el arsenal nuclear de disuasión mínima de China. A medida que el arsenal nuclear de China crece, Estados Unidos podría verse obligado a expandir sus arsenales nucleares y fabricar más. Y aunque EE. UU. no necesita replicar las capacidades nucleares exactas de China y Rusia, algunos responsables políticos de Washington creen que la postura actual, elaborada pensando en un solo oponente nuclear principal, es inadecuada para hacer frente a amenazas nucleares duales importantes.

Washington también ha estado profundizando sus relaciones militares con aliados y socios regionales. Esto incluye aliados tradicionales como Japón, Australia y Corea del Sur, así como el fomento de asociaciones nuevas o mejoradas con países como India y Vietnam. El primer resultado muy tangible de la estrategia del Indo-Pacífico fue la formación en septiembre de 2021 de una asociación de seguridad trilateral mejorada entre Estados Unidos, el Reino Unido y Australia llamada "AUKUS". Según el sitio web oficial de AUKUS, el acuerdo "tiene como objetivo fortalecer la capacidad de cada gobierno para apoyar los intereses de seguridad y defensa, basándose en vínculos bilaterales duraderos y continuos. Promoverá un mayor intercambio de información y tecnología; y fomentará una mayor integración de la ciencia, la tecnología, las bases industriales y las cadenas de suministro relacionadas con la seguridad y la defensa".

La formación de AUKUS fue seguida en marzo de 2023 por el anuncio de que los tres países colaborarán en la provisión a Australia de la capacidad de submarinos de propulsión nuclear para mejorar la estrategia de disuasión de Australia en el mar en el Indo-Pacífico. China se ha opuesto vehementemente a este pacto, considerándolo una amenaza a sus intereses y a la estabilidad regional.

¿Qué perspectivas para la cooperación nuclear?

Una de las preguntas más trascendentales hoy en día es sobre las perspectivas de diálogo diplomático y cooperación entre Estados Unidos y China en medio de las crecientes tensiones regionales y globales. ¿Bajo qué condiciones se podría restablecer la distensión entre los dos países? ¿Cuál es el nivel más apropiado de compromiso diplomático entre los dos países? ¿Y cómo se puede lograr?

Los responsables políticos estadounidenses parecen firmes en su compromiso de dialogar con China a nivel bilateral. Han llegado solicitudes de reuniones bilaterales sin precondiciones por parte de altos funcionarios de la administración Biden, desde el Asesor de Seguridad Nacional, Jake Sullivan,[3]hasta el Secretario de Defensa, Lloyd Austin[4](Sullivan 2023; Garamone 2023). Pero todo en vano. China ha rechazado hasta ahora todas las invitaciones para entablar un diálogo de estabilidad estratégica con Estados Unidos. Y en los últimos meses, el coordinador del Indo-Pacífico del Consejo de Seguridad Nacional de EE. UU., Kurt Campbell, admitió: "China ha sido reacia a entablar discusiones sobre la generación de confianza o la comunicación de crisis. Dado que nuestras fuerzas operan en proximidad, tendremos desafíos crecientes".

Las perspectivas de un compromiso bilateral directo entre China y Estados Unidos seguirán siendo sombrías por diversas razones.

1. Cálculos estratégicos: China podría percibir que dialogar con EE. UU. sobre algunos temas podría legitimar las preocupaciones de EE. UU., especialmente cuando China cree que estas preocupaciones son infundadas o forman parte de una estrategia más amplia de contención.

2. Preocupaciones internas: Beijing a menudo enmarca su relación con Washington en el contexto del "siglo de la humillación" a manos de las potencias occidentales. Dialogar con EE. UU. sobre asuntos sensibles podría ser visto internamente como una capitulación a presiones externas, lo que podría socavar la imagen de fortaleza del Partido Comunista.

3. Imprevisibilidad y falta de fiabilidad de EE. UU.: Los cambios en la política de EE. UU., especialmente entre administraciones sucesivas, pueden hacer que Beijing desconfíe de la utilidad y la longevidad de los acuerdos bilaterales. La retirada de EE. UU. de acuerdos internacionales, como el Acuerdo de París sobre el Clima y el Acuerdo Nuclear con Irán durante la administración Trump, puede haber cimentado esta percepción.

4. Desconfianza: Eventos históricos y recientes han fomentado un sentimiento de desconfianza entre las dos naciones. Las acusaciones de espionaje, las disputas comerciales y los desacuerdos sobre cuestiones de gobernanza global contribuyen a esta atmósfera de sospecha.

Si la cooperación bilateral parece improbable, la cooperación entre Estados Unidos y China a nivel regional, dentro de Asia Oriental o el Indo-Pacífico, parece aún más implausible. Para empezar, históricamente, Asia Oriental, a pesar de su dinamismo económico y su significativa influencia global, necesita notablemente una arquitectura de gobernanza regional robusta. Esta ausencia contrasta marcadamente con otras partes del mundo, donde las instituciones y marcos regionales desempeñan papeles cruciales en el fomento de la cooperación, la garantía de la estabilidad y la gestión de conflictos. Europa, por ejemplo, ha establecido una densa red de instituciones como la Unión Europea, la OTAN y la OSCE, que abordan colectivamente una amplia gama de cuestiones económicas, de seguridad y políticas. De manera similar, el Sudeste Asiático cuenta con la ASEAN, una organización que ha crecido en su alcance e influencia, proporcionando una plataforma para que los estados miembros aborden desafíos compartidos y articulen una identidad regional colectiva. En comparación, el mosaico de tratados bilaterales de Asia Oriental, los compromisos multilaterales ocasionales y las cumbres ad hoc revelan una clara falta de profundidad institucional. Esto no quiere decir que no haya habido intentos de institucionalizar la cooperación regional. Foros como la Cumbre de Asia Oriental, la ASEAN+3 y la APEC han buscado reunir a los actores regionales. Sin embargo, estos mecanismos, aunque útiles, no han evolucionado hacia estructuras de gobernanza integrales con compromisos vinculantes y una visión clara y unificada.

La improbabilidad de un marco de cooperación regional se deriva de atributos intrínsecos específicos únicos de Asia Oriental. Las naciones de Asia Oriental tienen una larga historia de conflictos, invasiones y disputas territoriales. Por ejemplo, la animosidad histórica entre China, Japón y Corea del Sur, arraigada en la Segunda Guerra Mundial y anteriores, sigue siendo una barrera importante para la cooperación. Las disputas territoriales, particularmente en el Mar de China Meridional que involucran a China, Taiwán, Vietnam, Malasia, Brunei y Filipinas, socavan aún más las perspectivas de cooperación y compromiso positivo. La naturaleza impredecible de las ambiciones nucleares de Corea del Norte y sus pruebas de misiles ha sido una preocupación persistente para sus vecinos, particularmente Corea del Sur y Japón. El programa nuclear norcoreano también ha profundizado el resentimiento de la República de Corea y Japón por la percibida complacencia y pasividad de China hacia Pyongyang.

Si bien los compromisos bilaterales y regionales resultan desafiantes, el compromiso de China y EE. UU. a nivel multilateral podría, en cambio, dar algunos resultados. La preferencia de China por interactuar a nivel multilateral se deriva de una serie de consideraciones estratégicas, políticas y económicas. En primer lugar, el compromiso multilateral permite a China proyectarse como un actor global responsable, señalando su compromiso con las normas internacionales y el multilateralismo. Este enfoque ayuda a contrarrestar cualquier narrativa que pueda percibir a China como una potencia disruptiva en el escenario mundial.

Otra dimensión a considerar es la defensa de China de un orden mundial multipolar. En tal arreglo, el poder se distribuye de manera más equitativa entre las principales naciones, minimizando la influencia unilateral de cualquier país, particularmente de Estados Unidos. Los foros multilaterales encarnan naturalmente esta multipolaridad y otorgan a China la oportunidad de dar forma a las normas y estándares globales de acuerdo con sus intereses.

Además, dentro de los entornos multilaterales, China a menudo se encuentra en una posición favorable para obtener el apoyo de otros países. Esto es especialmente cierto con las naciones en desarrollo, que pueden respaldar las posturas de China, dándole una voz diplomática más fuerte contra las potencias más dominantes. La vasta extensión económica de China, ejemplificada por iniciativas como la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI), también se beneficia de los compromisos multilaterales. Estas plataformas ayudan a salvaguardar los intereses chinos, agilizar las iniciativas y abordar las preocupaciones en un marco colectivo.

La gestión de riesgos es otra ventaja del enfoque multilateral. En situaciones como la resolución de conflictos o el mantenimiento de la paz, el compromiso multilateral distribuye las cargas operativas y financieras entre los participantes. Además, muchos de los desafíos que China busca abordar, incluido el cambio climático, el terrorismo y las crisis de salud pública, son intrínsecamente transnacionales. Abordarlos de manera efectiva exige cooperación multilateral.

El multilateralismo también sirve como herramienta de equilibrio. Si China experimenta tensiones en sus relaciones bilaterales con otro país, como EE. UU., las interacciones multilaterales ofrecen un lugar para diversificar sus canales diplomáticos y económicos.

A medida que China continúa avanzando en campos como la tecnología, busca naturalmente un papel importante en el establecimiento de estándares globales. Los foros multilaterales le ofrecen la influencia para influir en las regulaciones, normas y estándares internacionales en diversos sectores, incluidos la tecnología y el comercio. Por último, en ciertos asuntos delicados, expresar su postura dentro de un contexto multilateral puede proteger a China de confrontaciones directas, evitando así posibles enredos bilaterales.

Áreas para el Compromiso Nuclear Multilateral entre Estados Unidos y China

Existen múltiples canales multilaterales que China y EE. UU. podrían utilizar para mejorar sus relaciones.

Para empezar, el trabajo nuclear del P5 ha ganado centralidad y prominencia en los últimos años. Establecido en 2009 y revitalizado en 2019, el grupo de trabajo nuclear del P5 es el único marco existente y activo para la diplomacia nuclear entre los estados poseedores de armas nucleares (reconocidos dentro del TNP). A pesar de desacuerdos geopolíticos obvios y frecuentemente intratables, el grupo ha logrado avances en el fomento de la transparencia, la estandarización de una plantilla de informes sobre arsenales nucleares, posturas y doctrinas, y el logro de consenso sobre terminología nuclear (Shetty y Williams 2020, 5). Un área crítica de trabajo para el P5 es la reducción del riesgo nuclear, que se ha desarrollado aún más en los últimos años para incorporar discusiones sobre el papel de la tecnología emergente. Por ejemplo, una propuesta emergente para comprometer al P5 a mantener el control humano sobre las armas nucleares refleja una preocupación común creciente sobre las implicaciones de la inteligencia artificial (IA) en la estabilidad estratégica y la disuasión nuclear.

Sin embargo, más allá del P5, EE. UU. y China pueden utilizar otros mecanismos para forjar una agenda nuclear común y reducir la desconfianza y el antagonismo. Por ejemplo, Estados Unidos y China podrían profundizar su cooperación dentro del Organismo Internacional de Energía Atómica colaborando para:

1) Reforzar el marco legal existente para prevenir ataques contra infraestructuras nucleares civiles. China y EE. UU. han expresado profunda preocupación por la situación en Zaporiyia y han contribuido financieramente a reforzar la capacidad de intervención del OIEA.

2) Reforzar la respuesta global para prevenir y mitigar las consecuencias ambientales de las actividades nucleares, incluyendo accidentes, incidentes y pruebas. China está muy preocupada por los posibles daños ambientales de futuras pruebas de la RPDC y también se ha quejado de la decisión del gobierno japonés de liberar una cantidad significativa de agua contaminada de los reactores de Fukushima en el océano. Los riesgos ambientales de diversas actividades nucleares, incluido el transporte de material fisible y combustible gastado, podrían ser un área esencial de interés común que podría fomentar la cooperación científica.

Además, ambos países son signatarios del Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares (TPCE). El trabajo sobre la moratoria de ensayos nucleares puede realizarse junto con el apoyo al TPCE y su entrada en vigor. Por ejemplo, sobre el programa de ensayos nucleares de China, el informe más reciente emitido por la Administración Biden para monitorear la adhesión y el cumplimiento de los acuerdos y compromisos de control de armas, no proliferación y desarme, afirma: “Siguen existiendo preocupaciones sobre las actividades en el sitio de ensayos nucleares de Lop Nur, dada la falta de transparencia de la RPC sobre sus actividades de ensayos nucleares en el sitio, su uso anterior de cámaras de contención de explosiones y las preguntas previas sobre su adhesión al estándar de "cero rendimiento" en su moratoria de ensayos de armas nucleares. Según corresponda, Estados Unidos se comprometerá con la RPC para abordar las actividades preocupantes del sitio de ensayos nucleares en relación con la moratoria de la RPC” (Departamento de Estado de EE. UU. 2023). Las preocupaciones estadounidenses sobre el incumplimiento por parte de China y Rusia de la moratoria nuclear de "cero rendimiento" no son nuevas. Sin embargo, podría convertirse en un dominio central de contención y oposición. A medida que la carrera armamentista nuclear se acelera y se diseñan y prueban nuevas armas, la presión para reanudar los ensayos nucleares podría aumentar igualmente. Dado que el TPCE permanece condenado a un limbo diplomático y no existen perspectivas realistas para su entrada en vigor, los ensayos nucleares tienen el potencial de convertirse en un área crítica de desconfianza y sospecha entre los dos países. Por lo tanto, ambos países, signatarios del TPCE, podrían trabajar para fortalecer la moratoria unilateral sobre explosiones de ensayos nucleares mediante el intercambio de datos, la concordancia de procedimientos estándar para mejorar la transparencia en los sitios de ensayos nucleares y, a su debido tiempo, el fomento de intercambios científicos entre laboratorios nucleares encargados de los ensayos nucleares.

Además, se puede iniciar trabajo dentro de la Secretaría de la ONU y la Oficina de Asuntos de Desarme de la ONU (UNODA). Dentro de la ONU, ambos países podrían presentar una propuesta para repensar las garantías negativas de seguridad para los estados no poseedores de armas nucleares.

La invasión rusa ilegal de Ucrania ha socavado la credibilidad de las garantías negativas de seguridad (GNS) y ha dejado un vacío político crítico en las relaciones entre los estados poseedores y no poseedores de armas nucleares. ¿Cómo pueden protegerse los países que cumplen sus obligaciones de no proliferación nuclear contra estados depredadores poseedores de armas nucleares? Estados Unidos y China compiten por aumentar sus esferas de influencia entre los países emergentes, muchos de los cuales residen en regiones con tratados de zonas libres de armas nucleares regionales. La competencia por los corazones y las mentes del Sur Global puede transformarse en una oportunidad esencial para la cooperación entre los dos países. Ambos países podrían comprometerse a ratificar los protocolos adicionales de todos los tratados de zonas libres de armas nucleares y trabajar para establecer diálogos regionales con los estados no poseedores de armas nucleares.

Los Límites de la Cooperación: Algunas Conclusiones

Lograr la cooperación entre EE. UU. y China es un objetivo difícil, pero es necesario y urgente. Para aumentar las posibilidades de que dicha cooperación se materialice, deben cumplirse algunas condiciones.

Primero, la cooperación técnica debe priorizarse sobre los objetivos políticos (al menos al principio): Los objetivos técnicos parecen más alcanzables y rastreables que los políticos, a menudo son vagos y podrían llevar a malinterpretaciones.

Segundo, cada país debe estar dispuesto a restringir y contener a sus fuerzas domésticas más halcones que se oponen a la cooperación. Los sentimientos anti-China son hoy prevalentes en Washington y, de manera similar, EE. UU. es a menudo despreciado y criticado en los círculos políticos chinos. El contexto político interno debe ser gestionado para que prevalezcan la moderación y la cooperación. Esto requiere liderazgo político en ambos países.

Tercero, las expectativas deben ser bajas y manejables. El enfoque de "todo o nada" no nos llevará a ninguna parte. Promover el acercamiento entre China y Estados Unidos a través de instituciones multilaterales requerirá un proceso gradual y a largo plazo.

Finalmente, los dos países tendrán que comprometerse a mantener su compromiso incluso cuando surjan crisis bilaterales—el multilateralismo para dar frutos exige un compromiso continuo. Para ser efectivos aquí y donde sea posible, ambos países deben aislar sus esfuerzos multilaterales de las fuerzas internas que puedan intentar socavarlos.

A medida que la rivalidad entre EE. UU. y China se profundiza, el imperativo de la colaboración se vuelve cada vez más crucial. El panorama mundial es tal que incluso una comunicación errónea o un error de juicio menor entre las dos potencias podría significar un desastre a escala internacional. Durante las últimas siete décadas, Washington y Beijing han navegado ciclos de tensión y acercamiento, siempre respaldados por el reconocimiento mutuo de las sombrías realidades del conflicto nuclear: no se puede ganar ni sobrevivir. Esta sabiduría, que ha guiado interacciones pasadas, debería prevalecer nuevamente y dirigirlos hacia un diálogo diplomático y un compromiso político renovados. ■

Referencias

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Malik, J. Mohan. 2000. “China and the Nuclear Non-proliferation Regime.” Contemporary Southeast Asia 22, 3: 445-478.

Roberts, Brad, et al. 2023. “China’s Emergence as a Second Nuclear Peer: Implications for U.S. Nuclear Deterrence Strategy.” Center for Global Security Research at Lawrence Livermore National Laboratory: 1-74. https://cgsr.llnl.gov/content/assets/docs/CGSR_Two_Peer_230314.pdf.

Shetty, Shatabhisha and Heather Williams. 2020. “The P5 Process: Opportunities for Success in the NPT Review Conference.” European Leadership Network. June 30.

Sullivan, Jake. 2023. “Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan for the Arms Control Association (ACA) Annual Forum.” Arms Control Association. June 2. https://www.armscontrol.org/2023AnnualMeeting/sullivan-remarks.

U.S. Department of State. 2023. “Adherence to and Compliance with Arms Control, Nonproliferation, and Disarmament Agreements and Commitments.” https://www.state.gov/wp-content/uploads/2023/04/13APR23-FINAL-2023-Treaty-Compliance-Report-UNCLASSIFIED-UNSOURCED.pdf.

Boese, Wade. 2003. “CD Deadlock Continues as U.S. and China Square Off.” Arms Control Today.

White House. 2023. “National Security Strategy of the United States of America.”

[1] Además, las revelaciones de abril de 1991 sobre el proyecto secreto de reactor de China en Argelia reforzaron aún más la imagen de que China solo se comprometía de manera oportunista y selectiva con las normas nucleares globales existentes.

[2] El 10 de febrero de 2003, el Embajador chino Hu Xiaodi en la Conferencia de Desarme (CD) declaró que la conferencia debería negociar un instrumento legal para prevenir la militarización del espacio ultraterrestre prohibiendo "el ensayo, despliegue y uso de cualquier sistema de armas y sus componentes en el espacio ultraterrestre" y limitando "el uso de satélites con fines militares". El Embajador de EE. UU., Robert Grey, respondió el 17 de febrero que un tratado de prohibición de material fisible seguía siendo la prioridad de Washington y que "no era el momento" para negociaciones sobre el espacio ultraterrestre o el desarme nuclear, otra prioridad de China y el Grupo de los 21 movimientos no alineados (Boese 2003).

[3] En un discurso pronunciado en la reunión anual de la Arms Control Association en Washington DC, el 2 de junio de 2023, Jake Sullivan declaró: “Pero a diferencia de Rusia, que amenaza con abandonar la mesa de negociaciones, los acuerdos de control de armas en los que nuestros países se han basado durante años, la RPC hasta ahora ha optado por no sentarse a la mesa para un diálogo sustantivo sobre control de armas. Ha rechazado compartir el tamaño y el alcance de sus fuerzas nucleares o proporcionar notificaciones de lanzamiento. Y no ha mostrado mucho interés en discusiones sobre los cambios que está realizando en sus fuerzas nucleares. En pocas palabras, aún no hemos visto una voluntad por parte de la RPC de compartimentar la estabilidad estratégica de cuestiones más amplias en la relación. Y esa compartimentación, como señalé antes, ha sido la base de la seguridad nuclear, de hecho, de la estabilidad estratégica, durante décadas.” (Sullivan 2023)

[4] Durante la reunión de Shangri-La en junio de 2023, el Secretario Austin pidió reunirse con su homólogo chino pero fue rechazado. El Secretario de Defensa de EE. UU. declararía más tarde públicamente: “Agradecería cualquier oportunidad de interactuar con el liderazgo. Creo que los departamentos de defensa deberían hablar entre sí de forma rutinaria o tener canales abiertos de comunicación” (Garamone 2023).

■ Francesca Giovannini es Directora Ejecutiva del Proyecto sobre Gestión del Átomo en el Centro Belfer para la Ciencia y Asuntos Internacionales de la Harvard Kennedy School y Profesora Adjunta de la Fletcher School of Law and Diplomacy de la Tufts University.

■ Editado y compilado por: Park Jisu, Investigadora del EAI

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