【中美核竞争特别报告】④ 加强美韩在核治理方面的合作

2022年5月21日，美国总统乔·拜登（Joe Biden）和韩国总统尹锡悦（Yoon Suk Yeol）表示，美国与大韩民国（ROK）之间的联盟是“亚太地区和平与繁荣的基石”。[1]此外，他们重申“致力于维护和平与稳定……航行和飞越自由以及包括南海在内的海域的合法使用。两国总统重申维护台湾海峡和平与稳定的重要性，这是印太地区安全与繁荣的关键要素。”[2]这些言论发表在全球核紧张局势加剧和核机构削弱的背景下。就在两国联合声明发表前三个月，俄罗斯总统弗拉基米尔·普京（Vladimir Putin）在核威胁的阴影下入侵了乌克兰，而早两个月，即3月24日，朝鲜进行了自2017年以来的首次洲际弹道导弹（ICBM）试验。两国总统会晤三个月后，《不扩散核武器条约》（NPT）审议大会（RevCon）——全球核秩序的基石——以失败告终。

核领域的前景比多年来任何时候都要黯淡，核威胁不断上升，核机构分崩离析。亚太地区日益增长的核武库对韩国和美国其他盟友构成了日益严重的威胁，特别是中国在核能力和非核战略能力方面的进展。为应对这些多样化的威胁和战略不确定性，美国目前正致力于实施其“一体化威慑”概念，同时威慑两个近乎同等的对手，但朝鲜等国仍然是该地区许多盟友的战略关切。这些复杂的战略转变给美韩合作带来了严峻的问题——华盛顿和首尔应将哪些问题作为重点来应对不断变化的核格局？他们应使用哪些工具——军事、外交、经济——来实现这一目标？这些地缘战略转变对联盟可能产生哪些影响？

在本文中，我认为不断变化的核格局要求美国和韩国在其合作议程中增加一项优先事项：风险降低。我们看到在《不扩散核武器条约》内外，风险降低的努力越来越多，华盛顿和首尔在这一领域具有独特的领导作用，尤其是在新兴技术方面。迄今为止，美韩合作主要集中在军事和经济因素上，例如最近恢复的联合军事演习，以及如两国总统联合声明和其他场合所提及的，对自由和安全互联网接入的共同承诺。[3]将战略风险降低纳入美韩合作，可以通过在现有对话和合作领域引入该议题来实现，以推进风险降低方面的联合优先事项。但这一看似简单的建议对美国来说也伴随着挑战；特别是，如何在日益增长的核风险面前加强延伸威慑和保证？这样做需要深化与韩国就威慑相关问题的对话，以及进行更广泛、更及时的磋商。

本文将重点关注核治理的三个趋势及其对美韩合作的影响。第一个趋势是现有核机构和机制的崩溃或缓慢侵蚀，最近的证据是2022年《不扩散核武器条约》审议大会未能就最终成果文件达成一致。第二，在这种核治理崩溃的背景下，威权主义者和“核恶霸”在地缘政治格局中日益突出，其中两位——中国国家主席习近平和朝鲜领导人金正恩——对东亚的美国盟友构成了威胁。最后一个趋势是不断变化的威慑格局，特别是美国转向“一体化威慑”并专注于威慑两个同等对手。这将对美国的延伸威慑和保证承诺产生影响。

核治理的缓慢侵蚀

核机构正承受着前所未有的压力。核武器和常规军控协议等机制被违反或废除。核规范在多个层面上受到考验和挑战。在《不扩散核武器条约》中这一点尤为明显，该条约必须适应不断变化的安保环境，同时也面临着无核武器国家（NNWS）要求其在裁军方面取得进展的日益增长的压力。一方面，五个核武器国家（NWS [中国、法国、俄罗斯、英国和美国]）由于不断恶化的地缘政治局势和竞争，难以履行其《第六条》关于“停止军备竞赛”和“全面彻底裁军”的承诺；另一方面，一些无核武器国家坚持认为，核武器国家仍必须在核裁军方面取得进展。

核武器国家与无核武器国家之间的这些紧张关系，以及核武器国家之间的紧张关系，在2022年8月举行的2022年《不扩散核武器条约》审议大会上得到了充分体现。审议大会本应每五年举行一次，2020年的审议大会因疫情而推迟。由于推迟，审议大会不得不考虑一系列棘手的进展，包括新的《禁止核武器条约》（TPNW）的生效、澳英美（AUKUS）协议提供核潜艇，以及俄罗斯入侵乌克兰，后者包含多个与核武器相关的组成部分。审议大会的基调是悲观的，对达成共识的成果文件——通常被视为“成功”的标志——几乎不抱希望。[4]

2022年审议大会的开局出人意料地富有成效，到最后一周，会议主席、阿根廷大使古斯塔沃·劳维宁（Gustavo Zlauvinen）已起草了一份文件供潜在达成共识。然而，在会议的最后一天，俄罗斯反对草案中的五项条款，导致审议大会未能达成共识。不过，一项成果是同意在闭会期间设立一个工作组，研究如何改进和加强审议进程。[5]这一令人失望的结果可能会进一步破坏《不扩散核武器条约》和其他核治理工具。

《不扩散核武器条约》的削弱对更广泛的核秩序，特别是在东北亚，具有严重后果。尽管朝鲜于2003年退出了《不扩散核武器条约》，但该条约是反对核扩散、核试验和核霸凌规范的基础。此外，该条约在法律上规定所有无核武器国家不得寻求核武器。如果《不扩散核武器条约》逐渐衰落或瓦解，各国可能会被允许追求核野心，导致一个拥有更多核武器的世界。

虽然《不扩散核武器条约》可能正走向缓慢的停滞，但其他核治理工具的消亡更为戏剧化。自2000年以来，四项主要的军控协议已经瓦解：2002年美国退出《反弹道导弹条约》（ABM Treaty），2007年俄罗斯宣布暂停执行《欧洲常规武装力量条约》（CFE Treaty），2019年美国在俄罗斯多年违约后退出《中程核力量条约》（INF Treaty），以及2020年《开放天空条约》。其他协议，如《联合全面行动计划》（伊朗核协议），也面临压力，导致核治理工具整体被削弱。

这对美韩合作的影响是双重的。首先，核治理的削弱可能导致核规范的削弱，并助长朝鲜和中国等国的野心。这将增加美韩合作的必要性，并可能给美国的延伸威慑承诺带来压力。其次，核治理的崩溃降低了核竞争的透明度和可预测性，并可能给华盛顿和首尔在战略规划中带来不确定性。因此，未来美韩在核治理方面的合作的一个关键问题是，盟国如何共同努力加强现有机构并防止其进一步瓦解，同时采取措施管理短期和即时风险，例如来自朝鲜的风险。

核恶霸的崛起

核领域趋势的第二个方面是核霸凌的兴起，最明显的是普京在乌克兰战争的背景下。例如，在2022年9月21日的一次演讲中，普京说：“我想提醒那些发表此类声明的人，我们的国家也有不同类型的武器，其中一些比北约国家拥有的武器更先进。如果我们的国家领土完整受到威胁，为了保卫俄罗斯和我们的人民，我们将肯定利用我们拥有的所有武器系统。这不是虚张声势。”[6]核霸凌包括升级性的核威胁、频繁提及核武器以达到胁迫目的，以及核武库的急剧质和量扩张。

但中国近年来在核政策上也变得更加激进和强硬。例如，2021年的开源情报揭示了中国西部地区导弹发射井的建设。[7]2021年提交给国会的一份报告显示，中国的许多核发展“可能使中华人民共和国到2027年拥有多达700枚可交付的核弹头，并可能打算到2030年拥有至少1000枚弹头。”[8]

中国的侵略不仅体现在军事领域，也体现在外交领域：战狼外交已转向核领域。北京的外交强硬尤其体现在《不扩散核武器条约》的防扩散支柱上，中国利用该平台反对澳英美协议，并对“核动力”豁免表示担忧，认为这是分享核武器相关技术的手段。中国在《不扩散核武器条约》审议大会上的活动令人惊讶的是，它对核共享表示了担忧。中国在审议大会上的声明包括：“任何试图在亚太地区复制北约核共享模式的做法都将破坏地区战略稳定，并将遭到该地区国家的坚决反对，并在必要时面临严厉的反制措施。”[9]值得注意的是，美国对澳英美协议的辩护是，它不是核武器的转让，而是核动力，这在《不扩散核武器条约》允许的范围内。[10]但北京的信息不仅针对中国的竞争对手，也针对全球南方国家。中国将自己描绘成核责任的倡导者、和平利用核能的供应者，以及对抗其他大国的力量。

另一个核恶霸当然是朝鲜。在2022年全年，朝鲜进行了多次导弹试验，截至本文撰写时（2022年10月），预计近期将进行核试验。此外，9月朝鲜通过了一项法律，允许进行预防性核打击，并宣布其核地位“不可逆转”。[11]朝鲜的核霸凌和核威胁并非新鲜事，但与俄罗斯和中国的压力相结合，以及核治理的削弱，金政权可能会被鼓励利用其核武器来向美国和/或韩国榨取让步，或者平壤可能认为美国在面对竞争威胁时对首尔的安全保证正在减弱。

核霸凌考验着联盟和延伸威慑承诺的可信度。它考验着“一帆风顺”的伙伴关系，并证明了真正联盟的深度。美韩伙伴关系在数十年的合作中以及面对其他战略挑战时都证明了其持久性，但它可能需要适应来自多个核恶霸同时带来的更大复杂性和不确定性。因此，美韩联盟的一个关键问题将是美国如何继续证明其对韩国安全承诺的可信度，以及盟国如何应对朝鲜持续的核霸凌。

一体化威慑与盟友

由于俄罗斯和中国日益激进的行为，包括扩大其核和非核战略武库，美国面临着一个棘手的战略难题：如何同时威慑两个同等对手？美国最近的战略文件指出了同时威慑两个同等（或近乎同等）对手的即将到来的挑战，其中俄罗斯是急性威胁，中国是长期挑战。《2022年国家安全战略》提出了“一体化威慑”的概念来应对这一威胁。根据该战略，一体化威慑包含五个主要组成部分：跨领域、跨区域、跨冲突频谱、跨美国政府以及与盟友和伙伴的整合。澳英美协议经常被引用为与盟友伙伴关系中一体化威慑的例子。该协议旨在安抚澳大利亚和该地区的其他盟友，并直接关系到中国军备的扩张。根据国防部政策副部长科林·卡尔（Colin Kahl）的说法：“现有核潜艇部队的扩张（即垂直扩散）和新海军的潜在加入发生在澳英美协议之前，并且主要是由该地区现有的威胁认知所驱动的。澳英美协议可能是一种促成因素，而非必然原因，导致了这种扩散。”[12]

但面对两个同等对手和实施一体化威慑也将带来挑战，特别是对美国的延伸威慑。首先，将俄罗斯定性为急性威胁可能被视为在短期内优先考虑欧洲战场而非亚太地区。同样，对于该地区的许多行为体，包括韩国来说，朝鲜比中国更是一个“急性威胁，这并未被“两个同等对手”的概念明确涵盖。另一个挑战将是这种不断演变的威慑战略如何在技术竞争中体现出来。2021年7月，国防部长奥斯汀（Austin）表示：“一体化威慑包括拥有最好的武器系统和最新技术，让对手三思而后行。”[13]许多近期研究，如国家人工智能委员会（National Security Commission on Artificial Intelligence）的研究，都指出需要在新兴和先进技术领域超越中国。但美国也致力于维持核优势。决定在哪些领域进行投资将是华盛顿面临的挑战，但盟友也将密切关注。

竞争对手当然也在给美国与其盟友的关系施加压力。俄罗斯正试图在欧洲盟友之间制造分裂。例如，随着冬季临近，能源危机迫在眉睫，俄罗斯对欧洲能源部门的控制可能会挑战联盟的凝聚力和对乌克兰支持的决心。[14]中国正在借鉴俄罗斯的策略，特别是在虚假信息方面，试图分化美国与欧洲和亚太地区的盟友。[15]

有趣的是，威慑两个同等对手的压力——这可能会增加延伸威慑的承诺——恰逢来自另一个方向的放弃延伸威慑的压力——即《禁止核武器条约》（TPNW）。《禁止核武器条约》禁止几乎所有的核武器相关活动，包括拥有或威胁使用核武器。该条约于2022年6月召开了首次缔约国会议，目前有68个成员国，其中大部分来自全球南方国家。自成立以来，《禁止核武器条约》的支持者一直致力于削弱延伸威慑和美国的“核保护伞”，认为这是实现核裁军的潜在机会。

这种日益加剧的竞争和对延伸威慑的压力，对美韩合作和核治理具有重要意义。最近的民意调查显示，韩国公众欢迎美国核武器重返半岛，或者可能对发展独立核能力感兴趣。芝加哥全球事务委员会（Chicago Council on Global Affairs）2022年2月的一份报告指出，71%的韩国受访者赞成发展独立核能力，而56%的人支持美国在韩国部署核武器。当被问及在这两个选项——独立计划或核共享——之间选择时，67%的受访者倾向于独立核能力。[16]此外，澳英美协议重新激发了韩国对核动力潜艇（SSN）能力的兴趣。[17]因此，挑战在于美国如何进行战略沟通，包括广泛的磋商和展示，以表明其对韩国安全的承诺。这种沟通可能包括公开声明、高级官员访问，或更频繁的磋商，以澄清诸如“一体化威慑”究竟意味着什么，以及它对美韩关系意味着什么等问题。如果这能促进透明度，并确保韩国不寻求独立核能力或要求美国核武器重返半岛（这可能会被视为破坏核秩序和《不扩散核武器条约》），那么它也将对核治理产生间接影响。

建议与结论

总而言之，本文探讨了影响美韩合作的核格局中的三个趋势：核治理机构和工具的崩溃；核霸凌的兴起，包括来自俄罗斯、中国和朝鲜的核霸凌；最后，美国计划面对两个同等对手的“一体化威慑”概念的出现和演变，以及它对联盟的意义。需要说明的是，这些趋势并非详尽无遗，它们捕捉的是一种明显以美国为中心的视角。但总的来说，这些趋势描绘了核格局的大图景，以及在旨在管理风险的机构和工具崩溃的背景下，日益增长的风险和竞争之间的相互作用。作为拥有数十年合作经验、都致力于《不扩散核武器条约》并面临复杂威胁的盟友，华盛顿和首尔在为加强和恢复稳定的核治理做出积极贡献方面具有独特的地位。这样做至少需要优先考虑三项内容。

首先，美韩合作应日益侧重于战略风险削减。这可能包括对新兴技术影响的联合研究和对话。它还可能包括加强信息和技术共享，特别是关于虚假信息活动以及出于地缘政治目的操纵社交媒体以制造分裂性叙事的方面，这些都可能对联盟和危机动态产生负面影响。在战略风险削减方面的联合努力还将产生在东北亚建立“威慑智商”的次级效应。冷战结束后，核武器在许多国家的公众意识中基本消失，导致对核威慑基本原理的认识和理解有所下降。不幸的是，核武器又回到了新闻中，美韩合作将受益于对威慑问题的重新认识和共同理解。这可以通过直面威慑来实现，也可以通过讨论战略风险（如升级）以及如何共同管理这些风险来实现。

其次，美国和韩国应寻求加强和建立关于核治理和战略风险削减的对话论坛。现有的二轨和一轨半对话等论坛提供了重要的机会。另一个加强核治理的论坛可能是“创造核裁军环境”（CEND）倡议。CEND于2019年启动，是一个非正式的一轨对话，混合了核武器拥有国和非拥有国，包括非《不扩散条约》成员国印度、以色列和巴基斯坦。美国和韩国共同主持第二小组，该小组以前侧重于核机构和机制，但正在进行改革以纳入新的焦点领域。作为CEND的共同主席，该论坛不仅为美国和韩国提供了合作的独特机会，而且在一个多元化和独特的国际论坛上塑造核治理的议程，可以说真正地塑造了核治理的议程。

作为最后一项建议，美韩关系是任何核治理合作努力的基石。在困难时期保持这种关系至关重要，尤其是在加强地区稳定和缓解核扩散担忧方面。磋商至关重要——真正的磋商，包括作为平等伙伴的思想和观点交流。即将发布的美国战略文件，如《国家安全战略》和《核态势评估》，是进行此类对话的重要且及时的机会。华盛顿可以阐明其在核治理、延伸威慑和保证盟友方面的优先事项和目标。首尔也可以提出问题——有时是困难的问题——关于威慑两个竞争对手将对东北亚意味着什么，以及盟友如何合作以推进战略风险削减的优先事项。■

[1] 白宫。2022年。“美利坚合众国-大韩民国领导人联合声明。”5月21日。https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/21/united-states-republic-of-korea-leaders-joint-statement/

[2] 白宫。2022年。“美利坚合众国-大韩民国领导人联合声明。”5月21日。https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/21/united-states-republic-of-korea-leaders-joint-statement/

[3] 美国国务院。2022年。“互联网未来宣言。”4月。https://www.state.gov/declaration-for-the-future-of-the-internet/

[4] François Diaz-Maurin。2022年。“《不扩散条约》审议会议：它能否应对核扩散挑战？”《原子科学家公报》（博客）。8月3日。https://thebulletin.org/2022/08/npt-review-conference-will-it-rise-to-the-proliferation-challenges/

[5] 联合国。2022年。“《不扩散条约》审议会议因一成员国反对而未能通过实质性成果文件。”8月26日。https://press.un.org/en/2022/dc3850.doc.htm

[6] 俄罗斯总统。2022年。“俄罗斯联邦总统讲话。”9月21日。http://en.kremlin.ru/events/president/news/69390

[7] Alastair Gale。2022年。“中国正加速核武库建设，因担心与美国发生冲突。”《华尔街日报》。4月9日。https://www.wsj.com/articles/china-is-accelerating-its-nuclear-buildup-over-rising-fears-of-u-s-conflict-11649509201

[8] “涉及中华人民共和国的军事和安全发展。”提交给2020财年《国防授权法》的国会报告。国防部，2021年。https://media.defense.gov/2021/Nov/03/2002885874/-1/-1/0/2021-CMPR-FINAL.PDF

[9] 傅聪大使阁下。2022年。“维护《不扩散核武器条约》以促进世界和平与发展。”https://estatements.unmeetings.org/estatements/14.0447/20220802/d9cjQBjtSPPR/qDSy5JAAfxdY_en.pdf

[10] 美国国务院。2022年。“美国总统核不扩散事务特使Adam M. Scheinman大使特别在线吹风会。”7月26日。https://www.state.gov/special-online-briefing-with-ambassador-adam-m-scheinman-u-s-special-representative-of-the-president-for-nuclear-nonproliferation/

[11] 半岛电视台。2022年。“美军航母将前往韩国参加联合演习”，9月19日。https://www.aljazeera.com/news/2022/9/19/us-aircraft-carrier-heading-to-south-korea-for-joint-drills

[12] Collin Koh。2022年。“AUKUS与潜艇扩散风险：初步评估。”亚太领导人网络，9月22日。https://www.apln.network/projects/aukus/aukus-and-risks-of-submarine-proliferation-a-preliminary-assessment

[13] 美国国防部。2021年。“国防部长称‘一体化威慑’是美国国防的基石。”4月30日。https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2592149/defense-secretary-says-integrated-deterrence-is-cornerstone-of-us-defense/

[14] Eleanor Beardsley。2022年。“俄罗斯打破欧洲能源团结的努力似乎至少目前是失败的。”NPR。9月2日。https://www.npr.org/2022/09/02/1120518928/russia-europe-energy

[15] David Bandurski。2022年。“中国和俄罗斯正在联手传播虚假信息。”布鲁金斯学会（博客）。3月11日。https://www.brookings.edu/techstream/china-and-russia-are-joining-forces-to-spread-disinformation/

[16] Toby Dalton、Karl Friedhoff和Lami Kim。2022年。“思考核问题：韩国对核武器的态度。”芝加哥全球事务委员会。2月21日。https://globalaffairs.org/research/public-opinion-survey/thinking-nuclear-south-korean-attitudes-nuclear-weapons。第2页。

[17] Joel Petersson Ivre。2021年。“在AUKUS之后，韩国可能加入水下核竞赛|亚太领导人网络。”亚太领导人网络（博客）。9月27日。https://www.apln.network/analysis/commentaries/an-underwater-nuclear-race-after-australia-south-korea-may-be-next-to-take-the-plunge-in-asia-pacific

■Heather Williams是战略与国际研究中心（CSIS）核问题项目主任兼国际安全项目高级研究员。在加入CSIS之前，她曾是哈佛肯尼迪学院贝尔弗科学与国际事务中心核问题管理项目访问学者，以及麻省理工学院安全研究项目斯坦顿核安全学者。她是英国皇家联合军事研究所（RUSI）的副研究员，欧洲领导人网络的资深副研究员，以及威尔顿公园咨询委员会成员。Williams博士拥有伦敦国王学院战争研究博士学位，乔治华盛顿大学安全政策研究硕士学位，以及波士顿大学国际关系和俄罗斯研究学士学位。

■ 编辑及校对：朴汉洙_EAI研究员

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