[ADRN特别报告] 亚洲的转型正义与和解：国家案例

金宪俊[1]

韩国高丽大学；东亚研究所

转型正义是政府对过去侵犯人权行为的回应。亚洲民主研究网络关于亚洲转型正义与和解的研究考察了三个国家案例：韩国、斯里兰卡和台湾。

每个国家人权侵犯的性质和范围各不相同。与韩国和台湾相比，斯里兰卡的侵犯人权事件主要发生在与泰米尔伊拉姆解放猛虎组织（LTTE）的内战期间。韩国和台湾则经历了冲突期间的大规模屠杀以及压制性威权政权下的日常系统性侵犯人权行为。

在这三个国家，都采取了某些转型正义措施来处理过去的暴行。韩国主要使用了刑事起诉、真相委员会和赔偿。台湾广泛使用了真相委员会和赔偿，但没有明确的问责措施。在斯里兰卡，在国际社会的压力下，提出了并采纳了所有措施——刑事起诉、真相委员会和赔偿。在这三个国家，还启动了由公民社会主导的转型正义项目。

作者在三个国家案例中发现了一些重要的相似之处。首先，这些国家的人权侵犯行为是复杂且曲折的。过去的侵犯人权行为是多层次的，涉及多个事件。长期存在多种侵犯人权行为，使得转型正义举措复杂化。此外，外部势力在侵犯人权行为中的介入或默许，也使这些国家的转型正义努力变得复杂。

其次，作者还发现国际政治产生了重要影响。每个国家大规模屠杀平民的事件大多发生在冷战的背景下。台湾的二二八事件和韩国的济州、丽水以及朝鲜战争这三大屠杀都发生在冷战初期。就斯里兰卡而言，冷战本身为内战提供了重要背景。然而，在和平协议之后，国际政治与当地转型正义进程之间存在另一种动态。国际社会不断向斯里兰卡施压，要求其采取多种多样的转型正义措施。

第三，人权侵犯和转型正义发生在国内政治背景下。这主要是因为施暴者大多是军队、情报机构或警察等政府特工。在许多情况下，施暴者及其支持者与当代政治精英仍有密切联系，并扮演着“破坏者”的角色。因此，处理过去的暴行必然会扰乱现有的政治结构。“政治化”是转型正义的一个不可避免的特征。

与此同时，作者们发现了三个重要的经验教训。首先，在这三个案例中，尽管存在争议，但都通过了一些有意义的转型正义措施并得到了实施。这些措施在过去是不可想象的。这反映了问责文化的兴起。然而，这并不意味着每个国家都实现了真相、正义或和解。正如各国的社会争议所示，有罪不罚的文化依然根深蒂固。尽管如此，世界，甚至在这一问责过去侵犯人权行为的趋势中有所滞后的亚洲，也经历了一个变革的时刻。

过去侵犯人权行为的有罪不罚现象在亚洲无疑正在减弱。随着越来越多的国家引入转型正义措施，实现问责的可能性也越来越大。问责并不总是仅限于报复性正义。相反，许多人使用了恢复性措施，如真相委员会和赔偿。在这三个国家都举行了真相委员会和赔偿。

其次，亚洲的转型正义正在进行中，并将继续下去。在这三个案例中，围绕转型正义措施的争议、法律的修订以及多项转型正义倡议都表明，转型正义并非一劳永逸地解决过去的暴行。

与其他任何政治进程一样，转型正义进程也有起伏，有其支持者和反对者。因此，转型正义在每个亚洲案例中的总体影响有些参差不齐。在韩国，许多转型正义举措得到了实施，学者们普遍认为转型正义进程具有长期的积极影响。所有的起伏共同作用，巩固了民主，发展了人权。即使是争议、挫折和失败，也构成了转型正义发挥重要作用的宏大叙事的一部分。然而，在台湾和斯里兰卡，转型正义与积极成果之间的联系似乎不太明显。

第三，作者们发现转型正义是举国体制的响应。公民社会和国家都参与了转型正义进程。在国家层面，立法机构和行政机构都参与了该进程。在台湾，转型正义措施主要在立法院讨论。然而，立法过程并非转型正义措施的终点。在韩国，立法、司法和行政部门合作，为受害者带来了有意义的改变。

其他重要的行动者是公民社会行动者。公民社会在这三个国家都做出了重要贡献。在韩国，公民社会行动者不仅发起了转型正义运动，还持续监督政府的举措。受害者及其活动家长期以来一直敦促政府采取转型正义措施。在斯里兰卡，一个咨询工作组（2016年）是一个公民社会机构，为实施国际社会提出的转型正义措施付出了巨大努力。在台湾，受害者和公民社会行动者也十分活跃。

由于每个案例的政治背景差异很大，因此对三个亚洲案例进行比较具有挑战性。然而，这也表明存在相当多的共同点，例如侵犯人权行为的复杂性质以及国内和国际政治的影响。同时，将三个亚洲案例并列，揭示了比较这三个案例可以吸取重要的经验教训。第一，尽管有罪不罚的文化依然根深蒂固，但对问责的要求和实现正在增加。第二，转型正义进程虽然不完美，但是一个有起有落的持续过程。第三，每个国家的转型正义都表明了对过去暴行的举国体制的响应。■

[1]韩国高丽大学政治学系教授

韩国的人权侵犯与转型正义

金宪俊[1]

韩国高丽大学，东亚研究所

数十年的独裁和威权统治压制了严重和系统性侵犯人权行为的受害者及其家属的声音。对过去侵犯人权行为的公开讨论始于1987年民主化之后，并在金大中于1998年就任第八任总统时达到顶峰。政府采取了刑事起诉、真相委员会和赔偿等政策措施，而公民社会则积极纪念受害者。尽管一些措施因其成功而受到赞扬，但另一些措施则引发了更大的意识形态紧张和关于过去的冲突。因此，韩国的经验为其他经历类似民主进程的国家提供了一些经验教训。

转型正义是政府对过去侵犯人权行为的回应（Teitel 2000）。不同的术语——如问责、寻求真相、赔偿、补偿、恢复受害者名誉和和解——被用来指代转型正义。2004年，联合国正式采纳了国家应处理过去不当行为的原则（United Nations 2004）。尽管如此，关于如何在每个国家实施转型正义以及如何解决其中的紧张和冲突，仍然存在许多争议。

第一步是研究每个国家的个体经验，并确定转型正义的可能性和局限性。美国、英国、德国和捷克共和国的一些政府、智库、非政府组织和学者早已开始记录转型正义，并系统地比较不同国家的经验以吸取教训。（Bickford 2007；CEVRO 2021；Dancy et al. 2014；Sriram and Mihr 2022）。

在韩国，转型正义被翻译为“guadogi jeongui”（Cho 2014），“ihaenggi jeongui”（Lee 2015），或“jeonhwangi jeongui”（Kim 2017），但这些术语仍然晦涩难懂。虽然这个概念对许多韩国人来说可能不熟悉，但它所指的现象并非如此。转型正义在1987年后关于历史不公的讨论公开开始之前，就被通俗地称为“guageo cheongsam”（清算过去事务），“chaekimja cheobeol”（惩罚对过去暴行负责者），“huisaengja myeongye hoebok”（恢复受害者名誉）或“jinsang gyumyeong”（事实调查或寻求真相）。

韩国的转型正义旨在解决那些及其家属因国家或国家支持的暴力而遭受不公正侵害的痛苦。在社会层面，各种政策措施也有助于提高对人权的认识，以及国家保护人权和处理过去暴行的预期责任。这通过政府和公民社会主导的干预得以实现。例如，国家进行了正式道歉，修订了历史教科书和政府文件，努力恢复受害者名誉，通过重审进行赔偿，挖掘受害者遗骸以进行光荣纪念，设立纪念基金会，为受害者及其家属提供经济和社会支持，并将重大侵犯人权事件定为国家纪念日。

然而，转型正义也通过重新点燃长期存在的意识形态敏感历史而重新引发了冲突。是否应因新发现的亲日活动而将一些“民族英雄”的坟墓迁出国立公墓；是否应颁布《5·18民主化运动特别法》，承认该屠杀的受害者为国家功勋人物；反对通过《丽水-顺天事件特别法》；以及2020年关于一项拟议法案的争议，该法案最终成为修订后的《5·18民主化运动特别法》，以惩罚传播关于光州5·18民主化运动虚假信息的行为，这些都是转型正义引发巨大争议的明确例子。

本研究旨在全面理解韩国的人权侵犯和转型正义进程。通过考察该进程的成就和局限性，本研究进一步探讨了韩国经验对其他经历类似进程的国家有何借鉴意义。在接下来的研究中，首先，将考察自日本殖民统治以来韩国的主要侵犯人权行为和转型正义政策。其次，将分析韩国转型正义措施的成就和局限性。第三，将讨论这一讨论的更广泛意义。

1. 韩国的人权侵犯与转型正义

韩国的现代历史经历了日本殖民统治时期（1910-1945年）；美军政时期（1945-1948年）；朝鲜战争（1950-1953年）；李承晚独裁政权时期（1948-1960年）；四月革命后的第二共和国时期（1960-1961年）；五一六军事政变及朴正熙军事独裁时期（1961-1979年）；朴正熙被其下属暗杀，以及短暂的民主时期，即首尔之春（1979年）；全斗焕和卢泰愚的十二月十二日军事政变，以及他们对五一八光州民主运动的残酷镇压，随后是压制性的威权政权时期（1980-1987年）；以及1987年全国性的民主运动，即六月民主运动，最终实现了完全民主化。

在此期间，发生了许多侵犯人权的行为，包括大规模杀戮、酷刑、任意拘留、强迫失踪、可疑死亡以及司法和法外处决。受害者及其家属不断要求政府进行真相调查、惩罚责任人、进行赔偿并恢复受害者名誉。然而，在朴正熙、全斗焕以及在一定程度上卢泰愚等军人统治下，他们的要求大多被压制，这些人声称受害者甚至其家属都是“共产主义者”。此外，帮助和倡导受害者及其家属的学生和活动家也成为目标。

因此，直到1987年制度化民主化之后，特别是1993年文民政府金泳三上台后，才能开始进行适当的调查。一些人认为，真正的、有意义的转型正义进程直到1998年金大中总统上任后才开始。他们的观点是，金泳三的第一个民选政府是军事独裁和威权主义的残余，因为它是在民主正义党（威权政权时期的执政党）的合作下建立的。尽管如此，即使存在局限性，在金泳三政府下也取得了一些进展。例如，颁布了特别法来处理朝鲜战争期间发生的巨匠大屠杀事件，并且军事将领全斗焕和卢泰愚因其罪行被定罪。

转型正义进程包括许多行政和司法措施，如刑事审判、赔偿和真相委员会，其中真相委员会是最常采用的。

1.1. 日本殖民统治下的人权侵犯

日本殖民统治以政治压迫和经济剥削为特征，于1945年结束。朝鲜人在第一次和第二次世界大战期间及之后遭受的苦难加剧。1919年，一场名为“三一独立运动”的全国性独立运动遭到日本当局的残酷镇压，造成7500名朝鲜人死亡，16000人受伤，47000人被捕。日军残忍杀害无辜平民并焚烧他们的房屋和教堂，这在当时也被称为“祭物里屠杀”。四年后，即1923年，日本发生了关东大地震。在此期间，在日本政府的庇护下，日本的暴徒团体指控居住在日本的朝鲜人纵火和恐怖活动，并杀害了6000至20000名平民。

从第二次中日战争（1937年）开始到韩国解放（1945年）为止，朝鲜人遭受了最大的苦难。在此期间，朝鲜成为日本军工的劳动力和资源储备库。成千上万的朝鲜妇女被迫为日本军队充当性奴隶，即“慰安妇”，约有14万名男女成为强迫劳动的受害者（6万人在军队，8万人在工业）。在朝鲜本土和海外（主要是中国和满洲）的许多独立运动活动家、武装抵抗团体、宗教领袖和民族主义教育家不断受到监视、逮捕、酷刑和杀害。

大韩民国于1948年成立后不久，通过《1948年第3号特别法》设立了特别委员会和特别法庭，以调查和惩罚与日本殖民统治合作者。受人尊敬的独立运动领袖金尚德领导了由十名成员组成的委员会，该委员会拥有自己的执法部门和十个地区办事处。特别法庭由十六名法官组成，有权判处叛国罪或谋杀罪的合作者死刑。在四个月内，委员会逮捕了305名嫌疑人，并点名了另外1000名计划进行调查的人。这是韩国处理过去事务的首次现代努力，许多人支持并对这项新举措充满热情。

然而，委员会和法庭注定要失败，因为它们缺乏李承晚总统政府的支持，而该政府中有许多曾是合作者的殖民时期精英。李承晚是委员会最激烈的反对者，拒绝将罗德述等被认定的合作者从其政府中清除。在他的保护下，合作者们强烈指责委员会和法庭成员是威胁国家安全的“共产主义者”，因为他们挖掘了过去。委员会和法庭的成员不断受到暗杀威胁，1949年，警方甚至搜查了他们的办公室。由于强大的合作者的强烈抵制和李承晚政府缺乏支持，委员会和法庭的活动逐渐衰退。随着朝鲜战争的爆发，《特别法》于1951年被废除。结果，委员会调查了688名合作者并起诉了293人，而法庭审理了79起案件，仅判处10名合作者有罪。

由于这一首次转型正义机构的彻底失败，合作者问题在民主化后持续出现。应公民社会团体的要求，特别法7203于2004年设立了“亲日合作者调查特别委员会”。该委员会由11名成员组成，由历史学教授成大庆领导，其任务仅限于调查和认定合作者。2010年，委员会发布了报告，共25卷，总计21000页，列出了1005名合作者。许多前合作者在报告发布时已经去世，但关于是否应取消被列为国家功勋人物者的资格，或是否应迁移安葬在国立公墓者的遗体，一直存在争论。

此外，根据2005年第7769号特别法，设立了“亲日合作者财产调查委员会”。该委员会由9名成员组成，由著名人权律师金昌国担任主席。委员会任期四年，负责调查合作者非法获得的财产，并将其归还给国家。委员会调查了168名合作者，并命令他们归还价值2110亿韩元的1114平方米的财产。

虽然此前的措施都侧重于惩罚合作者并没收其非法所得的财产，但也存在旨在向受害者及其家属提供赔偿的以受害者为中心的措施。2010年，根据第10143号特别法，整合了日本统治时期强制劳动调查特别委员会（根据第7174/2004号特别法设立）和太平洋战争时期海外强制动员受害者支援委员会（根据第8669/2008号法设立），设立了日本统治时期海外强制动员受害者支援及强制劳动调查委员会。该委员会于2015年12月完成其任务，并确认了包括军人、文职人员、性奴隶、矿工和其他行业工人共计585,937名受害者的名单。该委员会为受害者提供了赔偿和医疗费用支持。

1.2. 美军政时期的人权侵犯

济州4·3事件和丽水-顺天事件是美军政时期人权侵犯的代表性案例。济州4·3事件是指1947年3月1日至1954年9月21日期间，在朝鲜半岛南部济州岛汉拿山地区发生的一系列共产主义武装起义和反游击行动。1948年4月的共产主义领导的起义以及随后的反游击战导致了济州岛长期的游击战。反游击行动极其残酷，涉及大规模屠杀、逮捕、拘留、酷刑和强制迁移，估计造成30,000人死亡（4·3委员会2003年，381页）。

1948年发生的丽水-顺天事件与济州4·3事件直接相关。1948年10月，驻扎在全罗南道丽水和顺天的第14团在计划前往济州岛执行军事任务时发生兵变。在智昌洙少尉的领导下，约有1000至2000名武装部队起义，占领了两座城市及周边地区八天。在行动期间，反游击部队和准军事团体逮捕并拘留了所有被怀疑为“共产主义者”或其支持者的人，当场处决了约2000至5000名平民（真相与和解委员会2010年，93页）。

截至今天（2022年6月6日），政府确认的济州4·3事件受害者总数为15,830人，其中约11,094人被杀害，4,108人失踪，286人遭受身心损害，342人被监禁（济州4·3和平基金会2022年）。委员会进一步认定82,616名遗属为受害者。然而，委员会估计实际伤亡人数至少会超过25,000人，因为15,830人的数字是基于对仅由幸存家属提交的个人申诉的审查确定的。超过80%的人权侵犯是由军队、警察或极端反共右翼组织（如“西北青年团”）实施的（4·3委员会2003年，388页）。西北青年团（4·3委员会2003年，388页）。

关于丽水-顺天事件，真相与和解委员会确认有1,340人遭受了国家非法处决。然而，与济州4·3事件一样，这个数字仅代表已批准的个人申请案件，因此，没有幸存者或因社会污名而不愿被认定为受害者的家庭被排除在外。委员会估计约有2000至5000人被杀害（真相与和解委员会2010年，93-94页）。

然而，独裁和威权政府并未进行适当的调查，他们继续声称自己是在公正地对抗“共产主义叛乱”。相反，政府污蔑受害者和遗属为“ 빨갱이”（意为共产主义者的“红色分子”）或“ 폭도”（叛乱分子），并对其进行压制。1960年“四月革命”后，国民议会特别调查委员会对济州4·3事件和丽水-顺天事件进行了调查，但没有取得任何有意义的成果。

对济州4·3事件的实地调查仅进行了两天，即使在这极其短暂的时间里，也没有进行适当的调查。朴正熙和全斗焕政府在揭露真相方面没有做出任何努力，而受害者家属和公民社会却在持续努力。遗属、学生和活动家开始纪念死者，一些作家也开始收集大屠杀的证据和证词。民主化之后，学生、记者和活动家推动地方政府调查大屠杀，并于1993年进行了有意义的地方层面调查。

然而，直到金大中政府时期，在《济州4·3事件真相调查及牺牲者名誉恢复相关特别法》（2000年第6117号法）下设立了4·3委员会，国家层面的正式调查才开始。对于丽水-顺天事件，又过了十年，直到2005年卢武铉政府时期才设立真相与和解委员会。丽水-顺天事件被列为该委员会的任务之一。更令人惊讶的是，又过了17年，直到2022年才通过第18303号特别法设立了一个关于丽水-顺天事件的国家独立委员会。

1.3. 朝鲜战争期间的人权侵犯

朝鲜战争不仅给韩国历史留下了64万士兵伤亡的深刻伤痕，也造成了无数无辜平民死亡。38线两侧都发生了平民屠杀事件，由朝鲜、韩国和美国军队实施。重大事件包括巨昌屠杀，约700名韩国人被韩国军队杀害；駑葛里事件，约400名韩国难民被美军杀害；保导联盟屠杀，全国至少30万韩国平民被韩国军队、警察和准军事团体杀害；朝鲜军队及其合作者在占领区进行的审判和人民法院的惩罚；美军不分青红皂白的轰炸在南北朝鲜造成的集体屠杀；战争爆发后监狱囚犯的屠杀，特别是大田监狱；收复汉城后对合作者的屠杀；以及国防军事件。

在所有事件中，巨昌屠杀是事件发生后，国民议会、内务部、法务部和国防部立即组成联合调查委员会以揭露真相并惩罚责任人的唯一案例。事件发生五个月后，一次军事法庭判处吴益庆、韩东锡和金钟元犯有屠杀平民和隐瞒真相的罪名。然而，李承晚开始了非常类似的阻挠过程。

这三名被定罪者立即被李承晚赦免。由于没有正当理由赦免肇事者，遗属们极难纪念受害者。此外，政府压制他们的活动，因此遗属们甚至三年都无法收集到失踪亲人的遗骸（巨昌屠杀纪念公园2020年）。这次调查过程的展开，对朝鲜战争其他平民受害者的遗属们产生了巨大影响，他们完全不敢在李承晚政府时期追求和要求任何形式的调查、惩罚肇事者或恢复名誉（金2014年）。

推翻李承晚及其追随者的“四月革命”于1960年爆发后，争取采取迟迟未决措施的斗争立即开始。1960年，第一个全国性遗属协会成立，要求揭露真相并恢复被国家杀害的受害者的名誉。该协会根据前军事和警察人员的证词挖掘了集体屠杀现场，并收集了死者的遗骸。他们竖立了纪念受害者的石碑，并建立了纪念公园和墓地。

由于持续的努力，第四届国民议会成立了平民屠杀特别调查委员会。该委员会由包括崔天在内的九名国民议会议员组成，旨在收集屠杀证据并立法要求政府采取进一步行动。然而，遗属们对委员会进行了糟糕的调查并无功而返感到失望。这次失败的原因是它是由第四届国民议会组成的，而议员们本身就接近李承晚，有时还代表以“军事行动”名义实施屠杀的军队和警察。

此外，遗属协会的努力遭到了朴正熙少将发动的“五一六军事政变”的严重抵制。军方当局广泛镇压了过渡时期正义运动，协会领导人被判处死刑或无期徒刑。军警残酷地摧毁了全国各地的纪念碑和墓地（真相与和解委员会2010年，77-82页）。朴正熙的独裁统治持续了18年之久，在此期间，关于朝鲜战争期间平民集体屠杀的讨论被完全压制。

直到金泳三政府执政后，关于平民屠杀的问题才再次被谨慎讨论。在竞选总统期间，金泳三承诺对巨昌屠杀事件进行真相调查和恢复名誉，并根据《巨昌事件等相关人员名誉恢复特别措施法》（1996年第5148号法）设立了巨昌事件等相关人员名誉恢复审议委员会。

委员会认定屠杀的责任在于军队，并承认了548名受害者和785名遗属。正如其名称所示，该法旨在全面调查，不仅包括巨昌屠杀，还包括其他与朝鲜战争相关的集体屠杀事件。然而，不幸的是，其他屠杀事件的遗属在金泳三政府时期不愿公开提出他们的问题。一方面，这是因为受害者在经历了军事政变的严重抵制后非常谨慎。另一方面，受害者对金泳三政权持怀疑态度，该政权仍由积极参与反共、军事独裁和威权主义的政治人物组成。

直到2000年后，遗属们才能够组建一个全国性的朝鲜战争平民受害者遗属协会。受害者和活动家推动立法者制定一项法律，设立一个专门调查朝鲜战争屠杀事件的真相委员会。然而，反对党通过塞入反共保守议程，如调查共产主义恐怖主义、日本殖民统治时期的独立运动以及国家敌对势力（即朝鲜及其在韩国的“所谓追随者”）侵犯人权的行为，削弱了新法案。因此，真相与和解委员会于2005年成立，其任务是执政党和反对党之间妥协的折衷方案。

1.4. 独裁和威权政权时期的人权侵犯

朴正熙、全斗焕和卢泰愚的反共独裁和威权政权也犯下了各种侵犯人权的行为。尽管规模不如济州4·3事件、丽水-顺天事件或朝鲜战争那样大规模屠杀，但许多无辜平民在很长一段时间内被非法逮捕、酷刑、拘留，甚至被杀害。象征性的案例是“五一八光州民主化运动”，造成223人死亡，140人因伤死亡，448人失踪，5,928人受伤，2,146人被拘留和监禁（五一八纪念基金会2022年）。然而，光州事件的过渡时期正义进程与其他韩国人权事件一样漫长而艰辛。

民主化之后，国民议会设立了“五一八光州起义特别调查委员会”，并举行了听证会，包括前总统全斗焕在内的67名证人被传唤。当然，这并不是现任总统卢泰愚（他也对屠杀负有责任）所偏好的过渡时期正义方法。他最初提议设立一个赔偿委员会，为受害者提供赔偿但不调查屠杀事件。然而，受害者、议员和公民社会要求进行调查。这次听证会是一个重要的时刻，因为这是前总统第一次受到国民议会的调查。这次听证会标志着韩国过渡时期正义运动的又一个分水岭。

然而，委员会同时也有许多局限性。首先，它没有强制证词的执行权。此外，委员会是在卢泰愚政府时期运作的，他也是全斗焕在光州罪行的同谋。因此，不幸的是，听证会在没有进一步法律起诉的情况下结束了。全斗焕发表了公开道歉并承诺退出政坛。然而，事情并未就此结束。人们对调查真相和惩罚肇事者的要求仍在继续。

在金泳三政府时期，人权律师对全斗焕和卢泰愚提起了刑事诉讼。1995年，首尔地方检察厅进行了调查，并承认1980年军队在光州犯下了屠杀罪行。然而，令人遗憾的是，检察官没有起诉任何人，荒谬地声称该事件是军事政变的结果，“高度政治性行动”，超出了任何法律考量范围。尽管有这种荒谬的理由，一旦检察官决定不起诉，就无法将此事提交法庭。

市民们对此结果进行了激烈斗争，并要求制定一项特别法来废除检察官的决定。与此同时，卢泰愚的秘密秘密基金被揭露，并最终导致了《关于五一八民主化运动等的特别法》（1995年第5029号法）的立法。最终，全斗焕和卢泰愚因叛乱、企图谋杀高级军官和贿赂罪被起诉并定罪，分别被判处无期徒刑和17年徒刑。1997年，两人被总统金泳三应候任总统金大中之邀赦免，作为和解的姿态。

在独裁和威权政权时期，除了“五一八光州民主化运动”之外，还发生了各种侵犯人权的行为，如可疑死亡、强迫失踪、酷刑、任意拘留、政府经营设施的平民营地化以及法外处决。在朴正熙的独裁政权时期，尤其是在1972年他颁布“维新宪法”之后，参加反政府运动的学生、教授、劳工活动家和其他异见人士被逮捕、酷刑，并被杀害或失踪。

金大中被韩国中央情报局特工绑架、张俊河和首尔大学法学教授崔钟吉的离奇死亡，以及民主青年学生联盟事件，只是朴正熙独裁统治下的一些暴行。在全斗焕政府时期，紧随朴正熙的独裁统治之后，人权侵犯事件持续不断，例如三清教育队、强迫征兵、军队中的可疑死亡、捏造间谍事件，以及大学生朴钟哲因溺水酷刑致死事件。还有敌对外国政府针对平民的事件，例如1983年苏联击落大韩航空007号班机事件和1987年朝鲜特工策划的大韩航空858号班机爆炸事件。

大多数旨在解决这一时期人权侵犯问题的过渡时期正义努力始于金大中就任总统。在他的领导下，执政党颁布了《可疑死亡真相调查特别法》（2000年第6170号法），以追查真相并恢复受害者名誉。因此，2000年成立了可疑死亡调查委员会，该委员会进行了两期调查，直至2004年解散。该委员会调查了政府密切参与的个别可疑死亡案件。委员会还调查了被认为是自杀或意外的死亡原因。委员会建议政府设立一个独立的人权委员会来持续监测人权状况，该委员会于2001年成立。

此外，在2004年至2005年期间，警察厅、国防部和国家情报院（前韩国中央情报局）分别设立了调查委员会，以审查其组织内部侵犯人权的行为。直到2017年，最犹豫不决的政府机构——检察机关才设立了自己的真相委员会，以调查其过去的 불법 행위。

真相与和解委员会于2005年调查了未解决的可疑死亡和失踪案件，并于2006年单独设立了军队可疑死亡调查委员会，以审查军队中的可疑死亡事件。

2. 韩国过渡时期正义进程的成就与局限性

过渡时期正义措施对整个社会以及受害者和遗属产生了长远影响。这一过程绝非一帆风顺。各种障碍阻碍了受害者的活动，并干扰了他们倡议的效果。过渡时期正义在韩国并非总是产生积极影响，其结果也起伏不定。然而，对自2000年（首次正式尝试过渡时期正义）以来的20年进行研究表明，过渡时期正义在韩国发挥了重要的社会功能。

2.1. 过渡时期正义的积极影响：巩固保护人权和民主的文化与制度

过渡时期正义有助于形成和巩固保护人权和民主的制度与文化。韩国比任何其他国家都更积极地尝试通过各种（事实调查/赔偿/调查）委员会、刑事和民事审判以及赔偿/补偿计划来解决过去的人权侵犯问题。政府已作出努力，包括道歉、修订教科书和官方文件、恢复受害者名誉并提供赔偿、纪念受害者并挖掘其遗骸、设立纪念基金会、支持受害者和遗属，以及指定国家纪念日（金2017年）。这些努力普遍解决了对受害者造成的伤害，并提高了公众对人权的认识。韩国国家人权委员会或纪念/研究基金会（例如济州4·3和平基金会），这些机构是由各种委员会建议设立的，它们保护人权，并防止过去的侵犯人权行为被诽谤。

当然，国内对这些过渡时期正义努力有效性的评价并不高。从受害者和活动家的角度来看，迄今为止的努力还远远不够，仍有许多问题需要解决。济州4·3事件的受害者最近才开始从政府获得个人赔偿和创伤治疗。然而，许多活动家认为还需要提供更多的关怀和关注。对“五一八光州民主化运动”的事实调查和报告仍需最终确定。这是第一个调查大屠杀的国家委员会，但随着政权的更迭，该委员会的未来仍不确定。此外，还需要为朝鲜战争的平民受害者设立一个纪念基金会和研究机构。第二个真相与和解委员会于2021年成立，任期三年，并有可能延长一年。然而，与光州委员会一样，该委员会在保守政权下可能会面临许多障碍。然而，迄今为止过渡时期正义的成就需要客观地分开评估。

2.2. 持续争议的积极效应：过渡时期正义的相互作用

尽管韩国人在过渡时期正义问题上似乎在意识形态、政治取向、地区、年龄和性别上存在严重分歧，但在韩国的过渡时期正义进程中，已经达成了一个最低限度的共识。以下事件很好地描绘了韩国过渡时期正义的现状。

2020年，文在寅总统出席了济州4·3事件受害者纪念仪式。在纪念致辞中，文总统强调将“国际公认的普遍标准”应用于解决济州4·3事件。第二天，《朝鲜日报》（一家极保守的媒体）辩称，“国家应适当慰问、道歉并赔偿任何遭受不公正待遇的平民”，但应区分使用暴力的平民和此类平民。

有趣的是，尽管对济州4·3事件的两种观点确实不同，《朝鲜日报》也认为国家应“适当”慰问、道歉，甚至“赔偿”那些遭受不公正牺牲的人。两者之间的共同点是，国家对严重侵犯人权行为的回应是“适当的”和“国际公认的普遍标准”。极保守媒体提及对受害者进行适当的“慰问、道歉和赔偿”，表明韩国社会在这一点上已达成某种程度的共识。

无论政府的意识形态如何，人权侵犯和过渡时期正义一直是社区的主要关注点。过去事务中异常激烈的斗争证明了公众或至少是政治家对该话题的兴趣。过去的人权侵犯从未轻易解决或没有争议。

例如，在文在寅政府执政期间，围绕丽水-顺天事件的立法以及日本强征劳工和“慰安妇”审判的裁决引发了争议。在李明博和朴槿惠政府时期，争议包括“님을 위한 행진곡”（纪念光州5·18民主化运动的象征性抗议歌曲）、削减对济州4·3事件受害者的支持，以及反对与日本就“慰安妇”问题达成政治协议。金大中和卢武铉政府时期，同时运行了总统可疑死亡调查委员会、4·3委员会、真相与和解委员会以及许多与殖民地相关的委员会，每次报告发布或调查启动时都会出现争议。有些人想象一个没有过去事务争议的世界，但这不太可能。即使在今天，美国仍在辩论其奴隶制的遗产（Bosman 2021；Hartocollis 2022）。

类似的辩论将在现任尹锡悦政府下继续。当保守政府执政时，通常会讨论朝鲜人权、被绑架者以及在朝鲜执行特殊间谍任务的人员问题。有趣的是，促进某一时期或某一特定事件的过渡时期正义，无论政府的意识形态如何，都提高了其他事件受害者的期望。4·3委员会对光州“五一八民主化运动”的受害者，甚至对朝鲜国家恐怖主义的受害者产生了影响。换句话说，事实调查、赔偿/补偿、审判和恢复名誉的经验在社区内共享，而不论事件的意识形态、地区、肇事者和案件规模如何。各种问题的过渡时期正义显示出协同效应（Hollanda and Kim，forthcoming）。

然而，韩国的过渡时期正义进程也存在局限性。韩国的过渡时期正义经历了许多复杂和阻碍。例如，金大中和卢武铉政府时期的许多过渡时期正义举措在2008年2月至2017年5月李明博和朴槿惠政府时期突然面临阻碍。这是政府重新抬头，他们高度重视军队和警察的服务，因此对受害者缺乏同情。

李明博和朴槿惠政权通过废除或合并真相委员会，减少政府对纪念项目的资助和支持，从而压制了过渡时期正义。更糟糕的是，在两个政权期间，军队和警察以及一直反对过渡时期正义的反共组织，通过宪法请愿、各种行政诉讼和各种反过渡时期正义运动，试图取消过渡时期正义的实现。随着尹锡悦总统于2022年5月就任，保守政权回归。过渡时期正义的道路再次变得不确定。然而，无论政权的意识形态如何，韩国的过渡时期正义运动都存在更根本的局限性。

2.3. 韩国过渡时期正义的外部局限性：分裂的体制和外国的作用

韩国最独特的方面和最大的局限性在于其南北分裂。国家的分裂造成了两个问题。首先，朝鲜的人权侵犯仍在继续，并且尚未做出任何适当的努力来实施过渡时期正义政策。朝鲜的特点是，它维持着金日成家族历代领导人的共产主义政权。发生了大规模屠杀、政治杀害、酷刑、强迫失踪、强迫监禁和强迫劳动。在1990年代被称为“苦难行军”的大饥荒之后，随着大量难民（主要逃往中国）从朝鲜涌出，新一轮的虐待开始了。妇女和儿童尤其脆弱，中国将他们视为“经济移民”，强行遣返朝鲜，使他们面临更大的危险。

当脱北者开始谈论朝鲜的生活现实时，朝鲜的过渡时期正义出现了。过渡时期正义一词在2013年成立的联合国朝鲜人权状况调查委员会的报告中被特别提及，并且在韩国和其他国家也举行了关于事实调查和追究责任人讨论。朝鲜人权中心、过渡时期正义工作组和韩国统一研究院正在进行调查并为最终的过渡时期正义做准备，但实际讨论只有在朝鲜发生一些有限的变化后才可能进行。

其次，南北分裂给具有一定意识形态敏感性的历史事件的人权侵犯受害者带来了结构性限制。例如，军方长期以来一直将光州“五一八民主化运动”描绘成由朝鲜支持的、旨在颠覆韩国政府的暴乱。甚至一些极保守的评论员如池万元声称朝鲜特工参与其中。济州4·3事件和丽水-顺天事件也是如此，它们始于当地共产主义领导人组织的起义和兵变。这两起事件长期以来一直被批评为朝鲜命令或至少支持的“叛乱”。这阻碍了进行中立和客观的事实调查。一些人预测，只有在韩国与朝鲜统一后，才能对这些事件进行适当的评估。

另一个局限性是发生在外部势力（如日本殖民统治或美国军事政府）监视下的侵犯人权行为。在这种情况下，关于解决过去侵犯人权行为的过渡时期正义的讨论很容易演变成当前的外交争议。一个著名的例子是关于日本“慰安妇”问题和强征劳工问题的裁决，这些裁决引起了日本政府的强烈反应。此外，由于济州4·3事件也始于美国军事政府时期，因此一再有人建议，美国，而不仅仅是美国军事政府，应该承担一些责任并向受害者道歉。然而，美国政府不太可能积极回应。在一些与光州“五一八民主化运动”相关的美国机密文件被披露后，美国的责任再次被提及。他们声称，残酷镇压之所以可能，是因为美国政府默许了全斗焕和卢泰愚通过军事政变获得权力的现实。

当然，正如德国与纳米比亚以及法国与阿尔及利亚之间的争议所见，帝国主义国家与前殖民地之间关于过去侵犯人权行为的争议并非韩国独有的问题。然而，韩国遭受了日本殖民统治、美苏军事政府以及朝鲜战争中的国际支持和干预等独特而复杂的情况。与德国不同，日本尚未正式承认其战争罪行，其政府在首相和其他高级官员参拜靖国神社时仍会引发争议。源于苏联和美国分裂的南北分裂至今仍在继续。

2.4. 韩国过渡时期正义的内部局限性：和解之路漫漫

过渡时期正义的最终目的是通过就纪念过去侵犯人权行为的合法性和必要性达成一致，来实现社会融合与和解。过渡时期正义措施，无论是刑事起诉、真相委员会还是赔偿，都应根据这些政策措施在多大程度上实现了这些最终目标来评估。然而，如果争议和冲突在这些措施实施后升级，社会可能会重新考虑这些政策措施的有效性。当然，争议本身并非坏事。然而，如果只有争议，并且争议加剧而社会未能接近和解，那么就应该考虑新的行动方针。

近期，韩国在光州5·18民主化运动和济州4·3事件方面取得了有意义的和解尝试。保守党领导人及卢泰愚之子分别访问光州并向纪念碑致敬。此外，他们公开向受害者及其家属道歉。最近，光州事件的低级别肇事者主动联系新成立的真相委员会，坦白罪行，提供详细证词，并进一步向个别受害者道歉。当然，这些尝试尚不足够，但它们是一个重要的起点。在济州，国防部和警察厅（这是大规模屠杀的主要肇事者）的部长和副部长访问了济州并发表了官方道歉。进步党和保守党都访问了济州，向受害者致敬，并参加了联合纪念仪式。此外，受害者家属和肇事者作为和解的象征，互相举行了联合追悼会。

然而，尽管有这些和解举措，在确定过渡时期司法政策的细节问题上，仍然存在尖锐分歧。在如何妥善处理日本的“慰安妇”和强征劳工问题上，仍然存在深刻分歧。新的尹锡悦政府预计将实现韩日关系正常化，受害者和活动人士担心韩国对过渡时期司法的正当要求可能会受到损害。如前所述，由于政权更迭，对丽水·顺天事件、光州5·18民主化运动以及第二届真相与和解委员会的调查面临不确定的未来。

3. 韩国过渡时期司法进程的国际影响

韩国的人权侵犯行为是多样且异质的。由于它们发生在很长一段时间内，肇事者（例如日本帝国主义者、独裁者和威权领导人）以及每起事件的规模各不相同。每起案件的性质（例如，殖民统治、战争期间发生的侵犯人权行为、政府人员滥用权力，或在强制推行政策过程中发生的侵犯人权行为）以及损害的规模也各不相同。造成一千多名平民死亡的事件包括三一独立运动、关东大地震屠杀、济州4·3事件、丽水·顺天事件、朝鲜战争平民屠杀（包括监狱囚犯屠杀、糯米岭事件、对共产主义合作者的屠杀、美军轰炸以及朝鲜军及其合作者的屠杀）以及巨昌屠杀。造成一百人死亡的事件包括四一九学生革命、5·18光州民主化运动以及三清教育队。

还有许多事件虽然造成不到一百名平民死亡，但仍然很重要。这些事件包括日军性奴役制度（“慰安妇”）、强征劳工、人民革命党事件、韩国中央情报局特工在日本绑架金大中案、张春河和崔钟吉的可疑死亡，以及反政府活动家和学生在服兵役期间的可疑死亡。尽管随着民主化进程的推进，造成大量平民受害者的事件有所减少，但直到被称为刘宇成伪造间谍案的李明博和朴槿惠政府时期，诸如酷刑和捏造间谍指控等侵犯人权行为仍在继续。

韩国人权侵犯的范围以及过渡时期司法追责的目标非常广泛。它们跨越了一百多年的时间，地理范围涵盖韩国、日本、满洲以及国际水域。例如，1973年，金大中在东京被韩国中央情报局特工绑架，并被运往太平洋国际水域。由于美国的介入，该行动在最后一刻被中止。肇事者也多种多样，包括日本帝国主义者；韩国的独裁者、威权主义者以及民主政权成员；朝鲜；苏联；以及美国。因此，很难找到一个全面的人权侵犯和过渡时期司法模式，或理解其影响。

韩国的转型正义进程兼具普遍性与独特性。人权侵犯在任何政治共同体中都普遍存在，人类也共同经历过帝国主义、殖民主义、两次世界大战和冷战的创伤。济州四三事件与希腊内战、台湾二二八事件以及印度尼西亚1965年大屠杀有相似之处（Heo 2014；Kim 2022）。鉴于人权侵犯的普遍性，解决这些问题的努力也同样具有普遍性。近期美国出现的种族问题（例如，对塔尔萨大屠杀的承认以及哈佛大学和埃文斯顿市发起的关于奴隶制的赔偿倡议）、加拿大和澳大利亚对原住民社区遭受的种族灭绝的回应、德国与纳米比亚的和解，以及德国持续为大屠杀受害者道歉并寻求国际和解的努力（例如，德国总理安格拉·默克尔2019年访问奥斯维辛集中营）都证明了其普遍性。

然而，韩国的转型正义也具有明显的独特性。一个近期的例子是，韩国法院近期就强征劳工和“慰安妇”问题作出的裁决，不仅在国内，也在敏感的韩日关系中产生了国际政治影响。朝鲜半岛持续的分裂也是一个独特的因素。过去的侵犯人权行为在任何国家都是敏感问题，因为这涉及到施暴者和受害者、意识形态分歧以及持续的冲突；然而，在韩国，这些问题往往会引发不同寻常的政治争端。

在寻求韩国转型正义的国际影响时，重要的是要发现并区分韩国案例的普遍性和独特性。然而，对于韩国经验中的哪些是普遍的、哪些是独特的，应该谨慎理解。韩国的发展在一定程度上受到了南非、台湾和阿根廷等国转型正义经验的影响，同时也受到了国际转型正义规范（即国际人权规范、国际人道法和国际刑法相结合）发展的影响。反之，韩国的转型正义经验也将有助于创造新的国际规范。基于韩国的经验，可以向正在考虑实施转型正义政策的国家提出以下建议。

关于非殖民化的转型正义是第一项建议。韩国设立了一个委员会来恢复受害者名誉并进行赔偿。由于最高法院的最新裁决以及民间社会的持续推动，这一历史问题近期已成为与日本发生冲突的焦点。这表明，对于处理类似问题的国家而言，解决过去的侵犯人权行为可能会成为当前的外交问题。国内人权意识的提高、民主巩固以及转型正义的发展可能并不总是与有效的外交政策相符，有时甚至会与之相悖。然而，将转型正义视为外交障碍未免过于简单化。例如，“慰安妇”问题不仅仅是韩国与日本之间的殖民问题。它是包含国际人权规范中女性权利发展以及国际刑法和人道法中新的以受害者为中心的原则在内的新趋势的一部分。当所有这些方面同时被考虑时，就可以在转型正义与外交之间取得微妙的平衡。

与朝鲜战争期间及威权政权下人权侵犯相关的转型正义是第二项建议。韩国推行了多项政策，以解决其解放前后、朝鲜战争期间以及随后的独裁和威权时期发生的严重侵犯人权行为。特别是，通过重叠设立各种国家和地区性以及私人和公共真相委员会，努力调查侵犯人权的行为。当然，这遭到了批评，被认为是浪费政府资金，并且曾一度被保守派媒体嘲讽为“委员会共和国”（Park and Kim 2007）。

在韩国，事实调查和真相委员会的运作似乎杂乱无章。然而，从长远来看，所有这些进程都朝着人权、和解和民主的积极方向汇聚。因此，面临类似侵犯人权行为的国家应继续在各层面进行调查，并必须保存记录，作为未来真相委员会、审判和赔偿的基础。此外，这一进程将为未来改革军队、警察、检察机关和情报机构等主要权力机构提供依据。

4. 结论

韩国的转型正义正在进行中，并将继续下去。从韩国的案例中可以得出一个简单的教训：转型正义绝不是对历史错误的“一劳永逸”的解决办法。从1948年到2021年，韩国颁布了多项特别法来处理过去的侵犯人权行为。这些法律被反复修订，以进一步延长授权期限或提供更好的解决方案，如个人赔偿或设立永久纪念机构。同一个历史问题被受害者、学生活动家、地区议会、中央政府和非政府组织分别调查。在国家调查之前或之后，各个政府部门会单独设立调查机构，以探索自身更具体的不当行为。以济州四三事件为例，即使在官方调查结束后，其他私人和公共组织也 embark upon 了后续调查。因此，转型正义进程绝非一次性交易。

当然，由于长期以来进行了大量尝试，公众对转型正义措施的疲劳感日益增加。根据政权的意识形态倾向，受害者和活动家也面临严厉的反对和动荡的起伏。当条件具备时，反转型正义团体积极采取法律和政治行动来扭转转型正义。然而，这些挑战普遍未能扭转趋势。我们已经见证了进步派总统文在寅与保守派报纸《朝鲜日报》在济州四三事件上的趋同。在光州事件中，保守党领袖于2021年在受害者墓前下跪。尹锡悦总统于2022年参加了纪念仪式，并承诺每年访问光州。

无论是济州还是光州事件，20年前不可想象的事情，即社会保守派正式承认国家错误并承诺解决受害者长期痛苦，已经实现。这无疑是进步。然而，进步之路既不平坦，也非一帆风顺。对于尚未达到这种社会共识的丽水-顺天事件和朝鲜战争受害者而言，前方的道路仍然不明朗。■

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[1]韩国大学政治学系教授

台湾转型正义的发展

吴锦恩[1]，彭仕芬[2]

中央研究院，亚洲晴雨表

1. 引言

本文首先简要回顾二战后台湾的政治压迫历史。然后，我们将讨论民主转型后各届总统任期内的转型正义政策发展。下一部分介绍转型正义的计划以及转型正义委员会的组成和职能。接着，我们将利用台湾转型正义数据库描绘白色恐怖案件的总体趋势。接下来的部分将讨论台湾政治分裂的特点，并指出其对转型正义政策的影响。在结论中，我们将探讨一些未来可以进一步探索的问题。

通过系统分析台湾民主转型后的转型正义发展，我们力求识别台湾转型正义的独特特征。我们认为，蓝绿阵营之间的族群和政治分裂促使社会和政府高度重视社会和族群和谐。这一因素，加上国民党作为主要政治力量之一的持续执政，塑造了转型正义机制的顺序。政府推动赔偿计划和赦免，同时推迟真相查明、清除（审查制度）和审判涉及的公职人员的政策。此外，承诺推动转型正义政策的民进党政府主要追究制度性加害者而非个人加害者。

2. 台湾政治压迫简史

“二二八事件”发生在第二次世界大战结束和日本长达50年的殖民统治之后不久。国民党政府迁台时，台湾本省人和新迁来的外省人共享着截然不同的文化和民族认同。二十世纪上半叶，台湾民众享有相对较高的法律和秩序水平以及更好的基础设施和公共服务，而中国则饱受长期内战和长达十年的日本侵略之苦。在地方层面，南京政府任命的行政长官陈仪固执己见、思想封闭，未能理解民众的需求。此外，许多国民党政府官员和士兵腐败且纪律松懈，这使得国民党政府与当地民众的关系极其紧张。在经济方面，由于中国大陆的内战，政府实施了各种管制措施，工业生产中断，通货膨胀和失业率居高不下。

“二二八事件”的直接导火索是警察处理一起香烟走私案不当。这导致一些台北市民于1947年2月28日走上街头抗议。冲突迅速蔓延至全岛，演变成一场大规模的政治和武装起义。当地领导人抓住机会要求全面的政治和经济改革以及自治。许多地方爆发了暴力和武装冲突。

台北市是这场政治风暴的中心，但冲突蔓延到几乎所有县市，包括台中、嘉义和高雄。街头爆发暴力，许多岛民和外省人伤亡。由于国民党训练有素的军队被困在中国大陆的内战中，当地部队无法有效镇压起义。后来，南京中央政府派遣了更大、装备更好的部队前往台湾镇压起义。事件以士兵和平民在街头被枪杀而告终。受害者人数从未被准确统计，估计在1000至100,000人之间。2021年“二二八事件真相与转型正义报告”（由二二八和平纪念基金会出版，陈2021）显示，死亡和失踪人数在8,324至11,841人之间。然而，如果我们看基金会公布的受害者及其家属的赔偿名单，只有686人死亡和181起失踪案件。

与持续仅三个月的二二八事件不同，白色恐怖持续了38年。这包括1949年至1987年戒严期间发生的数千起司法审判。在冷战时期，国民党实施了一项特别刑事法律——《惩治叛乱条例》，旨在根除大陆的隐藏间谍和特工并逮捕他们的当地同伙。后来，这一系列法律被用来针对政治异见人士甚至左翼知识分子。此外，该法律的实施几乎不尊重正当程序，因此经常侵犯人权。台湾警备总司令部和其他情报机构逮捕、处决、酷刑、殴打和强迫失踪当地居民，并没收财产以完全控制该岛，导致大量不公正的死亡、监禁、伤害以及财产和健康损失。军事法院处理了30,000至70,000起政治案件，估计有200,000名受害者。

3. 台湾转型正义政策的发展

台湾的转型正义主要始于1987年戒严令解除之后，这开启了民主转型的十年。国民党一直维持其执政权直到2000年。在1988年总统就职典礼上，李登辉总统呼吁人们“放下过去，向前看”。自戒严令解除以来，一直有要求纠正司法不公、重建新的宪政秩序、召开包容性的国民大会以及提出民主改革时间表的呼声。例如，1991年的野百合学运要求民主改革和废除两层国民大会制度。

为回应社会运动的要求，李登辉总统推动了一系列改革。其中一项是成立二二八事件调查委员会，结合政府、公民社会和学术界的力量，对二二八事件进行大规模调查和研究。1992年2月28日，《二二八事件调查报告》发布，这通常被认为是台湾转型正义进程的开始。迄今为止，台湾自戒严令解除以来经历了三次政党轮替。因此，本文将台湾转型正义的发展分为四个阶段：1988年至2000年（国民党李登辉总统）、2000年至2008年（民进党陈水扁总统）、2008年至2016年（国民党马英九总统）以及2016年后（民进党蔡英文总统）。

3.1. 1988年至2000年（国民党李登辉总统）

除了启动对二二八事件的调查外，李登辉对转型正义的贡献还包括宣布赦免美丽岛事件的囚犯——这是民主转型前七年一次重要的要求民主改革的社会抗议——积极回应几场要求民主改革的大型社会抗议，并通过了三项关于威权时期政治受害者赔偿和恢复权利的立法。

李登辉时代可以被视为台湾从威权政权向完全民主过渡的时期。他在任12年期间，对转型正义的态度发生了转变。起初，他呼吁人们放下过去，向前看。在其任期中期，为回应公民社会的压力，他启动了针对二二八事件受害者及其家属的转型正义措施。然而，直到其任期后期，他才为白色恐怖的政治受害者道歉。这些变化也标志着国民党从否认到承认戒严时期政治错误的态度的转变。

公民社会组织倡导的几项立法提案也被李登辉政府采纳。议会通过了三项关于转型正义的立法：《二二八事件处理及赔偿条例》（1995年）、《戒严时期人民受损权利恢复条例》（1995年）以及《戒严时期不当判乱及间谍罪案件补偿条例》（1998年）。后两项立法与白色恐怖有关，三项提案均由反对党立法委员提出并被执政党接受。

总统本人也承认公民社会在台湾民主化进程中的关键作用。[3]二二八事件涉及大规模族群冲突和政府在短时间内对地方精英的镇压。相比之下，白色恐怖案件发生在戒严时期长达三十年；国家侵犯人权的行为随着时间和空间蔓延，针对不同族裔背景的个人。由于白色恐怖的范围和持续时间广泛，识别和 vindicate（平反）这些事件的受害者比二二八事件相对更难。因此，李登辉政府为纠正二二八事件所做的转型正义努力被认为比针对白色恐怖的努力更成功（吴2021）。

吴（2005）解释了李总统处理二二八事件，但在其任期结束前并未积极处理国民党威权统治的转型正义问题。这实际上与他个人生活有很大关系。李登辉在二二八事件时是一名年轻的地方精英。从他的自传可以看出，当时地方精英青年对国民党军队抵达台湾抱有很高的期望。这种幻想很快破灭，随后的军事镇压让他震惊。然而，在20世纪50年代，李登辉已经进入省政府，他似乎同意政府的社会控制措施以防止共产主义蔓延。

在其执政初期，李登辉启动了对二二八事件的调查。对美丽岛事件的囚犯进行了赦免，并响应公民社会的呼吁启动了二二八事件的转型正义进程。1995年，成立了二二八事件纪念基金会，为二二八事件的受害者提供赔偿。1998年，行政院成立了“戒严时期不当判乱及间谍罪案件补偿基金会”（以下简称补偿基金会），设立了一个更大的赔偿计划。在补偿基金会15年的运作期间，共向20,340名受害者及其家属分配了196.23亿新台币（约合6亿美元），并调查了7,743起白色恐怖政治案件并提供了赔偿。

3.2. 2000年至2008年（民进党陈水扁总统）

陈水扁政府时期，民主进步党（民进党）是最大的政党，但在议会中的席位不足一半。国民党和亲民党（反对党）组成了国民党-亲民党联盟，即泛蓝联盟。该联盟占议会多数席位，使得陈水扁八年任期内的政府成为少数派政府。

2002年，陈水扁政府实施了恢复二二八和白色恐怖受害者名誉的措施。受害者提交申请，经审查通过者由总统颁发“恢复名誉证书”。同年，陈水扁政府还将“景美拘留所”和“绿岛监狱”两个地点指定为历史不公遗址，以纪念白色恐怖。几年后，政府在这些地点建立了人权纪念公园，后来改建为展览空间，向游客展示威权政府如何压制人权，并促进人权教育。

陈水扁总统的转型正义任务包括调查国民党的非法党产。2004年，财政部成立了“党产充公管理委员会”，处理国民党在威权统治时期积累的不当党产。同年年底，执政党（民进党）试图在立法院通过《政党不当得利处理条例》，但遭到反对党国民党-亲民党联盟的阻挠。

由于民进党在议会中不占多数席位，且转型正义项目未获得公众的高度关注和支持，在此期间实现转型正义十分困难。陈水扁于2007年将中正纪念堂更名为“民主纪念馆”。然而，在国民党于2008年重新执政后，名称又改回“中正纪念堂”。在此期间，陈水扁的许多转型正义改革提案被阻挠和推迟。

3.3. 2008年至2016年（国民党马英九总统）

马英九执政期间，台湾转型正义方面取得了一些进展。2009年，政府表示愿意重新调查戒严时期著名的林义雄灭门案和陈文成博士命案。高等法院检察署设立了“专案调查组”负责这两起案件。然而，陈文成博士命案的调查再次决定不起诉任何肇事者。[4]2011年，马英九政府在文化部下设立了国家人权博物馆筹备处，负责监督绿岛监狱和景美人权文化园区，这两个地点都是前监狱和拘留中心。

一些台湾转型正义学者认为，对马英九而言，转型正义只是缺乏实质意义的政治辞令。马英九上任后，每年继续向二二八案受害者家属道歉，并获得了一些理解。然而，一些人认为他的道歉只是口头上的，并予以否认（郑2017）。在2021年的二二八纪念活动中，台北市政府邀请了前总统马英九，一位第二代外省人参加。然而，活动的一位联合组织者认为，“马英九从未对二二八事件表示过悔意或道歉”，因此他们退出了活动。听到这个消息，前总统马英九立即表示他已经为二二八事件“道歉了30年”，因此“非常委屈”。回顾来看，前总统代表国民党一再为二二八事件和白色恐怖的冤案道歉。也可以说，在所有相关政治人物中，他道歉的次数最多。然而，台湾仍有许多人认为“加害者”的道歉并不真诚，因为他们不支持能够纠正人权侵犯遗留问题的措施（戴2021）。

在此期间，白色恐怖政治受害者纪念运动也在两个大型大学校园——成功大学（NCKU）和台湾大学（NTU）——兴起。2012年2月28日，成功大学校园内的蒋介石铜像被泼红漆，此举被发现与成功大学学生会有关。事件发生后，成立了“成功大学校园内蒋介石铜像移除联盟”。同年6月，台湾大学学生游说将发现陈博士遗体的校园广场更名，并正式将提案列入台湾大学行政会议议程。2013年，成功大学学生提出的将“尼龙广场”以人权捍卫者尼龙·郑先生的名字命名，他是倡导言论自由和台湾独立的先驱，但被成功大学否决。2015年，台湾大学正式批准将校园广场更名为“陈文成博士事件纪念广场”，以纪念陈文成博士。

3.4. 2016年后（民进党蔡英文总统）

2016年5月20日，台湾迎来了第一位女总统蔡英文博士，并经历了第三次政党轮替。选举后，民进党控制了行政部门和议会，使其能够推动其转型正义议程。民进党首先通过了《政党及其附随组织不当取得财产处理条例》，并成立了不当党产处理委员会。2017年底，立法院通过了《促进转型正义条例》。2018年5月，转型正义委员会正式启动，2019年7月，立法院通过了《政治档案法》。这一时期开启了台湾转型正义发展的新阶段，开始处理加害者问题，而不仅仅是支付赔偿。上述两项法案和其他旨在没收威权时期不当或非法党产的法案，以及移除威权象征、披露历史真相和调查罪行，并对威权党国体制的遗留问题进行制度性纠正（平井2020）。

2021年，蔡英文总统提出了台湾转型正义的下一步三项任务。第一，政府需要加大力度组织和公布政治档案，特别是情报机构的档案，以清晰揭示威权政府对人民的压迫和监控。第二，随着这些政治档案的披露，政府寻求调查历史真相。只有恢复威权统治下层层迫害的过程，公布报告，并提出后续政策和法律体系，台湾的转型正义才能结束“只有受害者，没有加害者”的批评。第三，加强各政府机构之间的合作。例如，讨论赔偿计划、处理威权象征以及照顾老年受害者需要各政府机构以及转型正义委员会的合作。

4. 转型正义计划

转型正义的概念随着1980年代至1990年代的第三波民主化浪潮而出现。在台湾，转型正义工作的启动可以说始于1987年戒严令解除之后。然而，直到1992年5月18日，“叛乱犯惩治条例”和“刑法第100条”（叛乱罪）这两部界定政治罪的法律才被正式废除。这一举动标志着白色恐怖的结束，并开启了转型正义的议程。

台湾戒严时期（1949年至1987年）发生的数千起侵犯人权案件被统称为“白色恐怖政治案件”。白色恐怖时期政治受害者的确切人数仍无法准确计算。根据政府官方数据和估计，在长达38年的白色恐怖期间，有超过一万起案件和超过二十万名受害者（邱2001）。2021年，台湾转型正义委员会发布了“台湾转型正义数据库”，汇编了威权时期被起诉者的数据。案件总数为13,683起，其中一些个人涉及多起案件。该数据库现已成为白色恐怖定罪者最完整的数据库。

为了恢复威权政府侵犯人权造成的政治、族群和种族分裂，政府政策寻求对被错误定罪者表示宽恕，并试图实现社会和谐、和解与和平。转型正义包括事实调查、起诉加害者、对定罪者进行赔偿、纪念活动、和解倡议以及其他制度性改革（Bassiouni 1996）。尽管台湾的转型正义进程在过去三十年里有所发展，但一些方面的发展仍滞后。随着政治受害者逐渐离世，转型正义的步伐仍然缓慢，尤其是在事实调查和起诉加害者方面。

自1998年以来，台湾一直在民主化之路上前行，转型正义政策的初步任务主要集中在赔偿政治压迫的受害者，而不是起诉加害者和揭示真相。这种现象与台湾渐进温和的民主化道路密切相关，该道路高度重视社会和谐和治愈重大历史创伤。在这种社会氛围下，台湾早期的转型正义组织主要致力于实现受害者的赔偿和纪念，包括二二八和平纪念基金会和戒严时期不当判乱及间谍罪案件补偿基金会。台湾早期转型正义的赔偿计划包括金钱赔偿和恢复名誉，鼓励人们“向前看”，并强调社会宽恕、宽容、包容与和谐。

补偿基金会调查受害者所经历的不公迫害并提供赔偿。将赔偿作为转型正义的主要机制，是台湾过去30年转型正义的主要特征。然而，许多符合条件的人尚未申请。有资格申请赔偿的是那些被错误定罪、监禁或处决的人。许多人在警方讯问阶段死亡，也有一些人在意想不到的地方出现尸体，后被裁定为自杀。这些案件中的受害者没有资格获得赔偿。也有一些案件中，家属无法提供证据证明其亲属的死因，因此无法获得赔偿。

从20世纪50年代到1998年，这些受害者的平均年龄超过80岁。加上牢狱之灾和财产被没收，这些受害者中的大多数生活贫困，生活艰辛。因此，为受害者及其家属提供了高达600万新台币（约合20万美元）的赔偿，并提供频繁的探访和关怀以进行调查，举办纪念活动等。赔偿接受者的反馈信息为台湾的转型正义创造了积极的形象。然而，一些学者（吴2005）批评政府忽视真相，而专注于金钱赔偿，并声称即使在民进党于2000年执政后，这种情况也没有改变。台湾转型正义的主要特征是强调社会和谐的重要性。

自民进党掌控总统和议会以来，情况并未改变。在2016年人权日，蔡英文总统公开承诺在三年内起草第一份国家“白色恐怖真相报告”，但截至本文撰写时尚未公布。相反，2022年1月，行政院通过了《促进转型正义条例》部分条文修正草案和《威权时期国家不法行为受难者权利恢复条例》草案，将死刑受难者的赔偿金额从600万新台币提高到1200万新台币。这种情况似乎证实了上述学者对台湾转型正义的评价。

1998年由行政院设立的补偿基金会进行了调查，并相应地赔偿了数千起政治案件。在2013年解散之前，它在台湾转型正义早期历史上发挥了最重要的作用。民进党政府于2016年执政并开始推动《促进转型正义条例》和《政党及其附随组织不当取得财产处理条例》后，相应地启动了转型正义委员会和不当党产处理委员会。

2017年，立法院通过了《促进转型正义条例》。次年，转型正义委员会正式成立。转型正义委员会是台湾行政院下属的一个任务型二级独立机构，负责与转型正义相关的任务。它是在《促进转型正义条例》授权下设立的。其主要目标是规划和促进恢复历史真相、开放政治档案、促进社会和解以及没收不当党产。根据该法案，转型正义委员会的任期为两年，如有必要，经行政院院长同意可延长。任期延长了两次，其任务于2022年5月完成。随后，委员会根据该法案解散。

转型正义委员会是一个委员会制机构，由九名委员组成。委员包括一名主任委员、一名副主任委员、三名全职委员和四名兼职委员。法律规定，同一政党委员不得超过三人，女性委员不得少于三人。立法委员和监察委员不得兼任该委员会委员。九名委员由行政院院长提名，经立法院同意后任命。任职期间，委员不得参与政党活动。

过渡时期的正义委员会的主要工作包括档案研究、恢复历史事实以及启动关于台湾白色恐怖的真相报告。该委员会还拥有调查权，可以要求相关机构、团体或个人提交文件、书籍和证据，也可以主动调查案件或将特定案件外包给其他机构处理。委员会主要针对国民党，并有权将其政治档案国有化。为了实施转型正义，立法会于2019年通过了《政治档案法》，这是将政党政治档案转为国家层级的法律依据。委员会还负责清除威权主义的象征，并讨论白色恐怖时期“不义遗址”的保存和重建。中正纪念堂位列其中。

过渡时期的正义委员会的另一项任务是纠正司法审判的不公，重新调查侵犯人权的政治审判案件，并对罪犯或其家属进行恢复名誉和赔偿。过渡时期的正义委员会调查了白色恐怖时期的案件，被错误定罪者可以向委员会申请注销其犯罪记录。最终，台湾转型正义数据库由该委员会创建。

2016年后，政府还设立了“不当党产处理委员会”，负责处理政党及其附属组织的非法财产。不当党产处理委员会由11至13名委员组成，任期四年，由行政院长任命或聘任。设有一名主任委员和一名副主任委员。与过渡时期的正义委员会类似，同一政党的委员不得超过委员总数的三分之一，女性委员人数不得少于三分之一。自2016年运作以来，国民党有两个附属组织被认定为国民党的附属组织，即中华民国妇女联合会和中国救济总会。该委员会已要求将这些不当获得的财产转交给政府。

然而，公众对这两个转型正义法律机构的中立性信任度不高。根据台湾民意基金会（2020年）发布的民意调查，约有64%的台湾民众不相信过渡时期的正义委员会的运作不受政治干预。对于不当党产处理委员会的类似问题，这一比例为69%。因此，尽管民进党自2016年以来拥有绝对多数的权力，但其提出的关于转型正义的新措施却收到了一些负面的社会反响。

5. 白色恐怖案件

白色恐怖时期在1987年解除戒严后并未真正结束。但同时，立法会制定了《国家安全法》，规定在戒严期间，通过军事审判处理的刑事案件可以上诉或申诉，这使得许多白色恐怖案件的平反可能性推迟到了21世纪。随着台湾民主化进入第三个十年，有关威权时期政治司法案件的数据开始在台湾转型正义数据库中披露。回顾台湾的转型正义之路，政治司法案件真相的披露相当有限。台湾转型正义数据库的发布揭示了受害者审判的细节。在本节中，我们将通过台湾转型正义数据库描绘白色恐怖案件的总体趋势。

根据该数据库，台湾公民根据《叛乱惩治条例》和《刑法》第100条受到军事法庭审判。根据台湾转型正义数据库和二战后台湾叛乱匪谍审判统计，起诉和审判的高峰期出现在20世纪50年代。被判有罪的人数约为10,000人。

表1. 被判有罪的起诉案件

来源：台湾转型正义数据库 2022年。

图1. 台湾转型正义数据库中的判决有罪人数，以及二战后台湾叛乱匪谍审判的判决有罪人数

来源：作者根据台湾转型正义数据库（2022年）和邱及谢（2007年）重新整理。

在台湾转型正义数据库中，白色恐怖时期被告的平均年龄为33岁。20世纪50年代的起诉和审判占台湾威权时期所有政治案件的一半以上。在被告的职业构成中，16.22%属于农业、林业、渔业和畜牧业；13.55%有军事和警察背景；公共部门以及文化教育背景的分别占10.28%和9.41%。

台湾转型正义数据库中的犯罪分类有三种：鼓吹共产主义、鼓吹台湾独立和鼓吹民主。被定罪者的大多数属于“鼓吹共产主义”类别，占数据的68.77%；“鼓吹台湾独立”仅占3.95%。这些数据恰好与李筱峰（2001年）对台湾戒严时期政治案件类型的分类相符。李提出的第一类是所谓的“打击亲共或左翼”，包括1953年的鹿窟事件（36人被枪决，97人被起诉，平均刑期九年）和1950年的台中武装委员会案（武装袭击致四人死亡，18人被起诉，其中九人被处决）。第二类是“打击台独运动和宣传”，包括1961年的陈志雄案（死刑）和1962年的兴台会案（主犯陈三兴被判处无期徒刑，后减刑于1977年获释；其余11人被判处五年至十二年不等刑期，包括九名青少年）。

此外，台湾转型正义数据库记录的最终判决包括“死刑”、“无期徒刑”、“有期徒刑十五年以上”、“有期徒刑十年以上不满十五年”、“有期徒刑五年以上不满十年”、“有期徒刑五年以下”、“缓刑教育”和“无罪”，分别占13.7%、2.0%、5.0%、19.3%、17.9%、12.4%、22.5%和7.2%。

表2. 白色恐怖时期被判有罪者的特征（14,946例）

来源：作者根据台湾转型正义数据库整理，2022年

6. 台湾转型正义的独特性

台湾政治的一个决定性特征是族群鸿沟或蓝绿对立。蓝绿对立最初源于外省人和本省人之间的冲突和误解。此外，它也是关于台湾主权——独立、维持现状或统一——以及国家认同——台湾人、中国人或两者兼有——的三种主张之间的斗争。在绿色阵营，台湾民族主义者倡导台湾的国家认同，推动法理独立，并遏制两岸经济一体化。泛蓝阵营反对台湾独立，主张维持现状，认同中国身份，并支持海峡两岸更紧密的经济一体化。

蓝绿对立也影响着政党和民众如何看待在戒严时期稳定政治体制的严厉措施的必要性。20世纪50年代，共产党中国的政治和军事威胁巨大且迫在眉睫。国民党政府于1949年失去了大陆的全部领土并逃往台湾。许多西方政府预计中华民国将无法生存，共产主义将很快成为该岛唯一的意识形态。20世纪50年代初的朝鲜战争促使美国认识到台湾在东亚岛链中的重要性，并决定帮助台湾自卫。不久之后，台湾经历了1958年的金门炮战，中国在两个月内重创了金门岛。[5]事实上，在此阶段的威权统治时期，案件数量和惩罚的严重程度也最为突出。鉴于此背景，一些人，特别是泛蓝支持者，认为当时稳定岛内政权的某些严厉措施是可以理解的。当然，当时的审判缺乏正当程序，许多被定罪的人是无辜的。[6]

进入20世纪60年代，共产主义阵营和非共产主义阵营之间的紧张关系有所缓和，台海地区的政治和军事局势已基本稳定。[7]东亚地区两大阵营之间的国际冲突依然存在，例如20世纪60年代至70年代南北越南之间的军事冲突以及最终越南共和国于1975年的垮台，还有南北朝鲜之间的对抗。为了确保台湾安全而实施政治镇压的必要性大大降低。此阶段的镇压在很大程度上仅服务于维护威权统治。

总之，在追求转型正义时，在评估政府决策者和执法者应承担的责任程度时，应考虑台湾在不同时期面临的外部威胁程度。这也将为治愈历史创伤奠定基础。然而，两大政治阵营对历史的看法往往不同。泛蓝选民普遍认为，采取这些措施是必要的。鉴于此背景，他们认为转型正义运动不应针对只是在履行职责的决策者和官员，也没有必要系统地披露政治案件的内容。相反，泛绿阵营反驳了这一论点，并要求追究更多不当行为的责任，主张设立真相委员会。真相披露与肇事者应承担的责任有关。

尽管两大阵营之间持续拉锯，但双方都明白对方有着截然不同的历史经历，并在一定程度上承认这种差异。族群鸿沟的一个结果是，整个社会倾向于高度重视社会和族群和谐，并避免采取损害特定族群核心利益和认同的政策。在台湾，有时会听到一种说法，即转型正义的目标是煽动仇恨以撕裂社会。此外，公众对实施转型正义并不十分热衷。因此，政府不愿起诉涉及政治案件的公职人员，也未推行清算政策，甚至在推行揭示真相的政策方面也犹豫不决。此外，前反对党组建的政府主要针对制度性肇事者而非个人肇事者。当蔡英文总统加大转型正义的实施力度时，政府将目标对准了威权统治的最高领导人，而避免追究中低级官员。政府发布的调查报告并非针对个案。此外，政府追究了国民党及其附属组织的制度性肇事者，而非个人肇事者。

与族群鸿沟密切相关的是，台湾政治的另一个特征是，国民党即使在民主转型后仍然是一个主导政治力量。国民党对戒严时期的严厉措施持相对更积极的看法。此外，国民党担心披露这一时期政治案件的细节可能会进一步损害其形象并影响其选举表现。直接结果是，泛蓝阵营阻碍了某些转型正义机制的实施，而允许其他机制存在。国民党倾向于赔偿和赦免，并抵制真相披露、清算政策、党产归还和对涉案公职人员的审判。前两种政策可以缓解受害者的不满，同时避免暴露令人不适的细节，而其他政策可能会损害国民党的形象和利益。同时，作为一个相对发达的经济体，台湾政府能够负担这些费用。连同社会和谐的担忧，前霸权政党的生存有助于塑造转型正义机制的顺序，即优先考虑赔偿和赦免，同时推迟揭示真相和审判细节的努力。

吴（2006）提到，与其他国家相比，台湾在转型正义方面的成就并不值得骄傲。吴将台湾的转型正义描述为“赔偿受害者，宽恕肇事者”。肇事者应承担多大责任是道德问题，是转型正义的道德底线。他引用亨廷顿（1991）的观点，即第三波民主化国家的转型正义是从上层发起的，使得追溯性惩罚或历史正义难以实现。国民党政府在转型后继续执政了十年。由于国民党继续控制总统（1986-1999；2008-2016）和议会（1986-2016），它能够阻止许多转型正义倡议。[8]

江（2007）根据国际转型正义中心的定义，提出转型正义的具体工作包括：查明过去真相、起诉肇事者、对被错误定罪者进行赔偿、出版回忆录、和解倡议、制度改革以及审查和清除滥用职权的公职人员。以台湾二二八事件的转型正义工作为例，到2007年，台湾（或多或少）查明了过去的普遍真相，对被错误定罪者进行了赔偿，出版了回忆录并举行了纪念活动，还进行了和解倡议和制度改革。然而，在起诉肇事者或审查和清除滥用职权的公职人员方面却毫无作为。一个直接原因是二二八事件发生在七十多年前，几乎所有的肇事者都已去世。同样，大多数白色恐怖案件发生在20世纪50年代，即冷战初期。当时的大多数肇事者也已去世或早已退休。确实，在70年代参与起诉异议人士的检察官和法官中，仍在其位或健在的已所剩无几。清除或惩罚这些人将导致一定程度的政治和社会动荡，并且不确定调查范围应如何界定。

2016年蔡英文总统上任后，立法院通过了《促进转型正义条例》初稿，一个月后，不当党产处理委员会开始处理国民党党产。此时，似乎在两个极端都采取了惩罚与和解并行的双管齐下的方法（叶，2017）。然而，承诺加速转型正义进程的蔡英文政府在起诉肇事者和审查清除滥用职权的公职人员方面并未取得多大进展。甚至总统在2016年承诺的白色恐怖调查报告也已逾期。一个主要原因是国民党提起了诉讼以延缓进程。另一个原因是民进党不希望公众认为实施转型正义是一种政治迫害，从而损害其选举表现。

自解除戒严以来，台湾的转型正义在追究个人肇事者责任的问题上有所滑坡。民进党政府选择优先追究制度性肇事者的责任，并推迟追究个人肇事者，以避免社会动荡。台湾不打算起诉或清除个人肇事者。民进党政府于2018年设立了转型正义委员会来处理转型正义问题。理论上，它包括制度性和个人肇事者。民进党以制度性肇事者为重点，针对国民党、国民党的不当党产以及威权统治时期与执政党有关联的社会组织。个人威权强人早已去世，他们的后代不参与政治。被誉为推动经济发展的が高官与这两起政治事件的行为关系不大，并且也已去世。如前所述，大多数执行法律的低级公职人员几乎都已去世。第一个遗留问题是少数在20世纪80年代初处理美丽岛事件参与者的法官和检察官。民进党政府无意处理他们。一个更重要的问题是强人的象征。这些包括纪念碑、历史描述和一些政治象征。在台湾，处理两位威权领导人往往会触及本省人和外省人之间的族群界线。政府选择对此问题保持沉默。

请注意，蓝绿对立的构成并非固定不变，而是随时间推移而变化，影响着两大政治阵营的力量以及民众对转型正义政策的支持度。在20世纪90年代和21世纪初，转型正义的理念并未引起许多人的强烈共鸣。作为第一位民进党总统，陈水扁的转型正义计划并未获得多少政治或社会支持。在此期间，大多数人仍然持有一定程度的中国认同，并且有相当一部分人仍然认同国民党。此外，威权时期快速经济增长的经历促使一部分公众认可国民党的治理。结果是，人们不太愿意批评国民党。在过去十年中，认同自己为台湾人的比例逐渐成为绝对多数，而认同国民党的人数比例有所下降。这可能的一个原因是，年轻一代接受了以台湾为中心的历史教育，并且对威权统治的覆盖范围更大，这与他们父母接受的版本完全不同。对他们来说，国民党等同于旧的威权政权。此外，他们在民主时期长大，没有经历过威权统治时期的快速经济增长。他们倾向于没有威权怀旧。相反，他们更多地接触到许多自由主义思想，并且不赞成威权价值观。总之，未来，威权统治的遗产，如纪念碑、组织和象征，将面临更大的拆除或改造压力。

7. 结论

到目前为止，转型正义的讨论和纠正主要集中在国民党威权统治的遗产上，而很大程度上忽略了日本殖民统治的后果。尽管台湾在第二次世界大战结束前经历了日本统治，但对曾在日军服役的台湾人和被迫充当慰安妇的妇女的赔偿尚未得到妥善处理。很少有政党和公民社会组织对指出纠正日本统治不当行为的问题表现出浓厚兴趣。为了避免惹恼作为台湾重要盟友的日本，并应对中国的军事威胁，台湾的两个政党在不同程度上似乎都选择回避这个问题。鉴于大多数受害者年龄渐长，这是一个需要尽快解决的问题。

本文主要关注台湾。然而，台湾转型正义经验的全部意义只有通过跨国比较才能准确理解。韩国、斯里兰卡、日本、菲律宾和印度尼西亚等几个亚洲国家在第二次世界大战后经历了民主化。对两个或多个国家进行比较研究将有助于阐明该区域国家实施转型正义的方式，并为其他国家提供宝贵的经验。■

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[1]中央研究院政治学研究所副研究员

[2]国立政治大学社会学系博士生

[3]在李登辉总统关于“台湾民主发展与总统直选二十周年”研讨会的开幕词中。

[4]这两个案件一直由2018年成立的促进转型正义委员会进行调查；然而，在2020年公布的调查结果记者会上，委员会仅得出“不能排除威权政府介入的可能性”的结论。

[5]1958年的金门炮战之后，又发生了规模小得多的炮击，一直持续到1979年。

[6]这种国际政治背景也应纳入讨论。迄今为止，这一维度在讨论中仍然缺失。

[7]一些论点也指出，当《中美共同防御条约》于1955年生效时，台湾的政治和军事安全已经得到保障。

[8]第三波民主化转型正义的经验是异质的。菲律宾在被推翻后，根本没有谈论转型正义；而在韩国，权力和平交接后，积极参与了转型正义。

斯里兰卡转型正义的挑战

Paikiasothy Saravanamuttu [1]

政策研究中心

引言

本章将重点关注斯里兰卡政府（GOSL）和泰米尔伊拉姆解放猛虎组织（LTTE）在长达二十六年的战争中，尤其是在战争的最后阶段，所面临的战争罪和反人类罪的指控。本章将概述斯里兰卡政府在政治解决冲突方面的立场，这将为转型正义问题奠定背景，并阐述其通过一系列委员会试图解决该问题，尽管这些努力不完整、不充分，且未得到应有的重视。本章还将审视联合国人权理事会（UNHRC）的活动，该活动已导致通过多项关于斯里兰卡的决议，最近一项于2022年9月到期，促使高级专员办事处设立了一个问责项目，负责收集和整理与战争罪和反人类罪指控有关的信息和证据。国际政治动态也将被审查。最后得出的结论是，除非占多数的僧伽罗社区在斯里兰卡作为一个建立在多元一体和法律面前人人平等原则上的国家这一观念上发生范式转变，否则战争受害者及其家属的转型正义将大体上得不到解决。

1. 背景

2009年武装种族冲突的结束使转型正义问题在斯里兰卡成为焦点。转型正义被视为社区和解的组成部分，其理由是必须扭转有罪不罚的文化并承认真相。

战争以斯里兰卡政府（GOSL）击败泰米尔伊拉姆解放猛虎组织（LTTE）而告终。然而，政府和大多数其他利益攸关者一样认为，战胜猛虎组织必须伴随着占多数的僧伽罗族政府与少数泰米尔族社区之间的政治解决。上一次政治解决的尝试是在1987年《印斯条约》之后发起的，该条约还导致印度军队驻扎在斯里兰卡。政治解决伴随着同年通过的《省议会法》，该法在全国范围内建立了省权力下放制度，并在北部和东部合并了两个省，直到东部举行全民公投决定合并的永久性。然而，全民公投从未举行——因为总统有权推迟它——省议会的权力从未完全下放。特别是，土地和警察权力尚未在任何省份下放。随后的最高法院法律诉讼取消了两个省的合并，2013年，北部省选举产生了第一个省议会。该议会五年任期已满，但新选举尚未举行。

基于权力下放不足和中央政府对财政的控制，泰米尔政党一直主张更大的权力下放，因此有时被称为“十三加”，宪法第十三修正案是引入权力下放的修正案。这一要求在所有宪法改革尝试中都被提出，并且在现任政府颁布新宪法的尝试中仍然存在。

斯里兰卡政府（GOSL）和猛虎组织（LTTE）部队被指控犯有战争罪和反人类罪的转型正义问题，与上述政治和宪法要求相关。这方面的指控涉及战争最后几天对自封的非交火区和医院的轰炸、将平民用作人盾，以及近三十年来数千名平民的失踪。后一类“失踪者”包括在战争结束时向武装部队投降的人。本章将重点关注上述问责问题。转型正义的其他问题包括赔偿、性暴力和儿童征兵、土地问题、国内流离失所者（IDPs）的状况以及战争亡灵的纪念。

2. 事件

2009年5月，战争结束时，斯里兰卡总统马欣达·拉贾帕克萨和联合国秘书长潘基文发表联合公报，斯里兰卡承诺调查上述指控并追究责任人。在公报中，政府：

……重申其根据国际人权标准和斯里兰卡的国际义务促进和保护人权的坚定承诺。秘书长强调问责进程对于处理违反国际人道主义和人权法的行为的重要性。政府将采取措施解决这些不满。 (联合国 2009)

这并未发生，联合国秘书长设立了一个由印度尼西亚政治家Marzuki Darusman领导的关于斯里兰卡问责问题的专家小组，成员包括Yasmin Sooka和Stephen Rapp。该小组成员未被允许进入斯里兰卡进行调查，但于2011年3月发布了报告，认为有证据表明需要进一步调查涉嫌战争罪和违反国际人道主义法的行为。在他们的报告中，专家们写道：

该小组确定的可信指控揭示了与斯里兰卡政府至今所维持的战争最后阶段的说法截然不同的版本。政府称其进行了一场“人道主义救援行动”，奉行“零平民伤亡”政策。与之形成鲜明对比的是，该小组发现了可信的指控，如果得到证实，将表明斯里兰卡政府和猛虎组织都犯有广泛的严重违反国际人道主义法和国际人权法的行为，其中一些行为构成战争罪和反人类罪。事实上，战争行为严重侵犯了旨在保护个人尊严的整个国际法体系（联合国 2011）。

该小组的报告促使斯里兰卡政府设立了由前总检察长C.R. De Silva领导的“吸取教训与和解委员会”（LLRC）。其2011年的报告认为，战争罪或违反国际人道主义法的行为并非政府政策的一部分，但进一步指出，可能存在涉及安全部队个别成员的特定事件，应予以调查（LLRC报告 2011）。2013年8月15日，拉贾帕克萨总统设立了总统失踪人员申诉调查委员会，由Maxwell Paranagama法官及另外两人领导（下称Paranagama委员会）。该委员会的任务范围于2014年7月15日扩大，以处理战争最后阶段平民死亡问题以及个人、团体或机构违反国际法的问责问题。此扩大后的任务范围下称第二项任务。它责成委员会审查LLRC报告中提及的事项。

第二项任务的Paranagama委员会报告由一个由国际法律专家组成的法律咨询委员会撰写，该委员会受益于John Holmes将军准备的专家军事报告。法律咨询委员会包括：塞拉利昂前联合国战争罪行检察官Sir Desmond de Silva担任主席；Sir Geoffrey Nice QC；以及David M. Crane教授。第二项任务报告的重要性在于，它驳斥了斯里兰卡政府政策中存在战争罪、反人类罪和种族灭绝的指控，但承认应进一步调查具体行为。它指责猛虎组织使用平民作为人盾，并将大部分死亡责任归咎于此。其报告中对相称性的关注以及对专家小组报告中一些指控（特别是关于死亡人数）的驳回，支撑了该报告应作为斯里兰卡政府反对战争罪指控的关键证据的论点。报告中，专家法律顾问表示，他们认为：

……正如LLRC所发现的那样，在故意袭击平民的具体事件方面，存在需要调查的事项。这些事项必须由独立的司法调查来处理。存在可信的指控，如果按照所需标准证明，可能表明一些武装部队成员在战争最后阶段犯下了构成战争罪并引起个人刑事责任的行为（Maxwell Paranagama委员会 2015）。

这些事件包括猛虎组织政治部负责人Nadesan和和平秘书处负责人Pulidevan等人的“白旗杀戮”，他们和其他人曾获得最高级别的保证不会被杀害，英国第四频道纪录片中所谓的处决，战争最后几天投降人员的失踪，以及医院被炮击。最后他们得出结论：

虽然注意到《联合国宪章》将和平与安全置于高于正义的地位，但本委员会认为，为了实现和平与和解，必须处理冲突各方的问责问题。由政治当局决定，是采取南非式的、不设起诉的和平与和解委员会，还是采取塞拉利昂模式，即起诉“负有最大责任者”并设立真相与和解委员会，更能满足斯里兰卡冲突后的需求（Maxwell Paranagama委员会 2015）。

政府未能展开进一步调查，导致美国在2012年于联合国人权理事会提出了关于斯里兰卡的决议，随后又提出了两项决议。2014年的决议呼吁联合国人权事务高级专员办事处在其主持下委托一份报告，审查战争罪以及违反国际人权和人道主义法的指控。该报告，即OISL报告，本应于2015年3月提交给理事会，但在科伦坡新政府的要求下，提交日期推迟到2015年9月。公众对一份不利报告的强烈预期，是拉贾帕克萨政府决定提前举行总统选举的一个因素。反对派不希望在议会选举期间公布该报告，尤其是在他们赢得数月前举行的总统选举之后。

3. 2015年9月联合国人权理事会第30/1号决议的关键内容

2015年9月，联合国人权理事会会议标志着转型正义进程的转折点。斯里兰卡外交部长Mangala Samaraweera向理事会宣布，斯里兰卡政府将建立四个转型正义机制。这包括失踪人员办公室（OMP）、赔偿办公室、真相与正义机制以及问责机制——所有这些都纳入了一项由斯里兰卡共同提出的决议。关于问责机制，关于国际行为者（包括法官和检察官）的参与问题立即引发了争议。国内批评认为这侵犯了斯里兰卡的国家主权。由斯里兰卡政府共同提出的、促进斯里兰卡和解、问责和人权的第30/1号决议在执行段落6中规定：

欢迎斯里兰卡政府承认问责对于维护法治和建立斯里兰卡所有社区人民对司法系统的信心至关重要；赞赏地注意到斯里兰卡政府提出的设立一个由特别检察官组成的司法机制，以调查涉嫌侵犯人权和违反国际人道主义法的行为；申明一个可信的司法程序应包括由以其正直和公正而闻名的人士领导的独立司法和检察机构；并在这方面申明，在斯里兰卡司法机制（包括特别检察官办公室）中，英联邦和其他外国法官、辩护律师以及经授权的检察官和调查员的参与至关重要（联合国人权理事会 2015）。

这一特定段落被斯里兰卡政界人士驳斥，理由是它超出了国家宪法的范围，并将战争英雄变成战争罪犯。主要政治家发誓要亲自回应这些指控，而不是让一名士兵面对它们。关于西方阴谋破坏斯里兰卡政府以及以人权为幌子的新殖民主义的论点在当地政治话语中被广泛使用。

为了回应公众领域关于转型正义信息不足的情况，政府于2016年设立了一个协商工作组（CTF），以确定公众对在日内瓦提出的四个机制的看法。CTF是一个完全由民间社会组成的机构，通过区域工作组以及焦点小组讨论和城镇大会式会议的形式在全国各地举行听证会。

尽管最初怀疑和不信任CTF是另一个政府机构，旨在寻求公众支持而非其他，但随着CTF收到约7500份提交材料，回应随着时间的推移而改善。CTF长达900页的最终报告包含四十多项建议，并根据公众表达的意见赞同了这些观点。例如，一项建议是问责机制的每个处理问责问题的法官小组或法庭应至少有一名外国法官，一旦受害者和幸存者对司法系统建立了信任，就可以逐步取消（CTF 2016）。政府认为这些建议不可接受，理由如下。这些建议在很大程度上未得到国家的承认。

在CTF举行听证会的同时，政府决定着手设立失踪人员办公室（OMP）2016。有大约22,000份失踪人员的案件档案，为了让家庭能够获得资金和其他资源，政府发放了缺席证明（COA）。然而，这并未受到失踪人员家属的欢迎，理由是COA可能构成承认他们的亲人已经不在人世。关于OMP的另一个担忧是任命某些个人担任该办公室职务，因为他们过去在先前职位上的关联和记录。还设立了一个赔偿办公室。然而，关于问责和真相与和解的其余机制尚未建立。

马欣达·拉贾帕克萨政权似乎对真相与和解委员会感兴趣，并寻求南非的援助。南非现任总统西里尔·拉马福萨于2014年被时任总统祖马任命为斯里兰卡特别使者。南非援助的吸引力很大程度上基于对南非经验的误解，以及认为特赦在其中起到了关键作用。斯里兰卡政权将特赦视为该进程的关键，认为需要的是恢复性而非惩罚性司法。在南非的案例中，在罪犯和受害者充分坦白和作证后，7112份申请中有849份获得了特赦。南非方面则认为，真相与和解委员会不能从政治解决与和解的一系列建议中被随意挑选。

引起最大程度的骚动和愤怒的关键机制是问责机制以及允许国际法官和检察官积极参与的规定。2015年9月，高级专员Zeid在提交OISL报告时明确阐述了国际参与的理由。他说：

斯里兰卡社会广大民众对国家当局和机构的不信任程度不应被低估。正因如此，建立一个混合特别法庭，整合国际法官、检察官、律师和调查员至关重要。一个纯粹的国内法庭程序将无法克服由于数十年的侵权、不当行为和食言而造成的广泛且合理的怀疑。

刑事司法系统也需要得到加强和改革，以便赢得公众的信任，但这需要数年时间才能实现，并且需要与建立特别混合法庭并行进行，而不是取而代之。事实上，这样的法庭可能有助于刺激改革，使斯里兰卡走上新的正义之路，并在此过程中建立公众的信任（联合国人权理事会 n.d.）。

然而，必须指出的是，2006年拉贾帕克萨总统任命了一个也以其负责人命名的Udalagama调查委员会，调查自2005年以来发生的16起严重和标志性的人权侵犯案件。2007年2月，一个独立的国际知名人士小组（IIGEP）被附属于该委员会，以观察其工作。设立IIGEP没有违反宪法的影响，类似的机制至少可以附属于问责程序的法庭。问题在于使这种机制发挥作用的承诺以及国际小组揭示调查过程中缺陷的权力。IIGEP在总结时指出：

IIGEP认为，委员会和IIGEP的工作成功所需的最低信任水平尚未达到。IIGEP模式可能是独一无二的。然而，过去将国家和国际个人及进程结合起来，以期使国家实践与国际规范和标准相协调的经验，其成功始终依赖于信心和信任……

在最后的新闻发布会上，他们声明：

斯里兰卡政府宣布，国际独立知名人士小组（IIGEP）主席PN Bhagwati法官已澄清了IIGEP的评估，即斯里兰卡政府缺乏政治意愿来确保调查委员会的成功。IIGEP成员坚持其结论性公开声明的明确论点，并与斯里兰卡政府试图重新制定和重新解释该一致通过文本的任何企图划清界限。

事实上，PN Bhagwati法官致总统的信函仅仅表达了显而易见的事实，即IIGEP无法确切知道，但担心（“担忧”）政治意愿的缺失。斯里兰卡政府继续转移人们对该事件核心真相的注意力，这是令人遗憾的——即，严重侵犯人权行为的豁免问题以及委员会需要彻查这种豁免（亚洲人权观察社2008年）。

斯里兰卡法律在允许国际人士参与调查程序方面没有任何法律障碍。尽管如此，反对意见的理由是这将侵犯国家主权，最重要的是，从政治角度来看，斯里兰卡不能同意将战争英雄变成战争罪犯的程序。这是叛徒所为，政治分歧双方都抗议说，没有士兵会面临战争罪审判。现任总统、时任总理的Ranil Wickremesinghe指出，斯里兰卡不是设立国际刑事法院的《罗马规约》的签署国，因此该法院对其没有管辖权（Saravanamuttu 2017）。

4. 联合国人权理事会2021年第46/1号决议

随着2019年总统选举和2020年大选导致拉贾帕克萨家族在总统Gotabaya Rajapaksa的领导下以三分之二多数席位重返权力，地方民间社会和国际社会继续施压，要求落实2015年联合国人权理事会决议中剩余的机制。新政府不愿继续执行该决议并打算违抗它，导致联合国人权理事会于2021年通过了另一项决议，呼吁在高级专员办事处内设立一个问责项目，以收集和整理有关斯里兰卡战争罪和危害人类罪的信息。根据联合国人权理事会第46/1号决议，理事会

认识到保存和分析有关斯里兰卡侵犯和虐待人权及相关犯罪行为证据的重要性，以促进问责，并决定在此方面加强人权事务高级专员办事处收集、整合、分析和保存信息和证据的能力，并为未来在斯里兰卡发生的严重侵犯人权行为或严重违反国际人道法行为的问责程序制定可能策略，倡导受害者和幸存者，并支持相关司法和其他程序，包括在具有管辖权的会员国进行的程序……（联合国2021年）

为了维持其僧伽罗佛教选民的支持，拉贾帕克萨家族在问责问题上采取了强硬立场，涉及武装部队成员的标志性案件已被驳回。在一例特定案件中，Ratnayake中士因谋杀罪被所有法院定罪，包括割喉杀害一名五岁儿童，但却被总统赦免。政策替代中心及其执行董事、本文作者正在最高法院对该赦免提出质疑。纪念化是政府采取强硬立场的另一个问题，不允许在北部纪念家庭成员，理由是这构成了对泰米尔伊拉姆猛虎组织（LTTE）的颂扬。

斯里兰卡一直处于联合国人权理事会的议程上，并得到当地民间社会的通报，这是促使政府在过渡性正义方面采取任何行动的唯一动力。在理事会2022年3月举行的会议上，政府声称已在这方面采取了一些措施。一项关键措施是，将1979年作为临时措施首次引入的、已实施43年的《预防恐怖主义法》进行修订。批评者和理事会中的其他国家指出，拟议的修正案并未触及该严厉立法的核心，该立法允许长期拘留，并便利在受害者身上逼供。斯里兰卡最高法院在回应多项反对修正案的请愿书时裁定，某些修正案需要三分之二多数票，而另一些则需要全国公投才能成为法律。在日内瓦的其他批评意见包括政府和治理的军事化加剧，任命不适合的人员担任已建立的和解机制，以及对民间社会的敌意。

5. 2019年复活节爆炸案和反穆斯林暴力事件

除了长达三十年的战争，还应关注穆斯林社区在2019年复活节爆炸案之后的过渡性正义问题（Saravanamuttu 2022）。这次袭击是由穆斯林极端分子发动的，在教堂和酒店造成250多人死亡。然而，应该指出的是，针对穆斯林社区的暴力事件早于复活节惨案。在现任总统Gotabhaya的哥哥Mahinda Rajapaksa担任总统、他担任国防部长的时期，僧伽罗佛教徒针对穆斯林社区在多个地区发动了暴力敌对行动。这些袭击和仇恨言论是由Venerable Gnanasara Thero（一位佛教僧侣，曾任Gotabaya Rajapaksa总统任期内的“一个国家，一个法律”总统特别工作组负责人）带头的。Venerable Gnanasara Thero因藐视法庭被最高法院判决，但被Sirisena总统赦免。现任政府还以安全为由提出了头巾问题。穆斯林婚姻和离婚法的改革，该法允许童婚和一夫多妻制，正受到该社区保守派的强烈抵制。在COVID大流行背景下的另一个问题是，只允许火葬，并且只能在东部的一个地点进行埋葬。这违背了当地和国际的医学意见。现在全国都允许埋葬。

6. 挑战

斯里兰卡过渡性正义面临障碍的原因有很多。其中一些已经提到，源于拉贾帕克萨家族，特别是他们将自己呈现为击败了泰米尔伊拉姆猛虎组织（LTTE）的僧伽罗佛教国家的捍卫者，而LTTE被视为世界上最嗜血的恐怖组织，造成了长达三十年的破坏性武装冲突。拉贾帕克萨家族的政治合法性来源于佛教僧侣（Sangha）和安全部队。斯里兰卡政界这两个强大的团体都不愿意考虑战争罪问责的可能性。就他们和其余僧伽罗民族主义者而言，战争罪是残余的LTTE同情者和西方的捏造，而他们又依赖于泰米尔侨民的选票来维持在本国的权力。僧伽罗佛教政治学者、前议员和北部省省长Suren Raghavan指出：

这是一个社会学和心理学事实，即僧伽罗人，特别是僧伽罗僧伽，在经历了近三十年由本土泰米尔武装叛乱（由一名辍学生领导）造成的屈辱后，正在寻找自豪的支点。泰米尔伊拉姆猛虎组织不仅差点分裂国家，而且几乎成功地打破了僧伽罗政治的多数主义霸权心态。作为地区和全球少数民族的僧伽罗人，在经历了近450年的严酷欧洲殖民统治后，仍然坚守斯里兰卡作为僧伽罗多数佛教国家的地位，并为此感到自豪。泰米尔伊拉姆猛虎组织——凭借其可怕的政治——试图改变的不仅是斯里兰卡的统一性质，还有历史化的僧伽罗佛教民族宗教自豪感。僧伽罗僧伽作为克服这种本体论不安全感的直接接受者和受益者，已成为新秩序的天然捍卫者，这种新秩序不仅将消除这种耻辱，还将重新确立至高无上的控制权（Raghavan 2013）。

此外，还有一个文化问题，即在一个更侧重于羞耻而非罪恶感的社会中，是否能够进行充分的忏悔。建立真相与和解委员会（TRC）的社会大多受到基督教的影响，侧重于罪恶感。还必须指出的是，佛教僧伽在这一问题上保持沉默，而在战争期间，他们曾就反恐问题发表过看法。

另一个论点是，问责制只会揭开旧伤疤并制造分裂，而首要目标是治愈和和解。有人认为，问责制导致惩罚性正义，而需要的是恢复性正义。拉贾帕克萨政府反而倾向于关注经济发展，并被指责认为和解可以通过遗忘和修建厕所来实现。政府未能，甚至拒绝接受的是，失踪者家属的简单要求，例如，了解他们的亲人发生了什么，特别是当他们亲眼目睹他们被安全部队带走，或在战争结束时向安全部队投降时。要求的是真相以及国家对真相的承认。这在2016年咨询工作组的工作中得到了呼应。在咨询工作组作证的人反复提出这一点，并坚持要求他们参与过渡性正义机制。此外，他们要求这些机制不设在科伦坡，也不使用他们不熟悉的语言。

斯里兰卡对问责制和过渡性正义的要求面临着多年来以狭隘的爱国主义和民族主义为幌子建立起来的不受惩罚的障碍。这使得日内瓦的人权理事会成为唯一一个认真对待过渡性正义论点并尽可能在实施方面加以推进的论坛。库马拉瓦迪维尔·古鲁帕兰博士（Dr. Kumaravadivel Guruparan）提供了另一种视角，他是泰米尔民间社会论坛的创始成员和联合发言人，他认为：

必须理解联合国人权理事会在处理战争期间的罪行（与处理持续侵犯人权行为不同）方面的局限性。联合国在斯里兰卡、日内瓦（人权机构所在地）和纽约（安理会所在地）的工作之间必须有更好的协调。斯里兰卡的经验表明，联合国的不同机构是如何相互冲突地工作的。联合国在斯里兰卡的工作方式似乎认为人权高专办的结论对其工作无关紧要。例如，它目前正与拉贾帕克萨政权合作，探讨如何使该国的反恐立法符合国际人权标准，而斯里兰卡政府对此毫无真正兴趣。联合国各机构在与斯里兰卡接触方面必须制定共同战略，并进行严肃反思（Guruparan 2021）。

此外，国际社会已对包括现任联合国防参谋长、前陆军司令Shavendra Silva将军和国防部长Kamal Guneratne在内的安全部队高级成员实施了旅行禁令，并对斯里兰卡武装部队人员参加联合国维和行动进行了严格审查。当地和国际民间社会及人权组织也呼吁适用普遍管辖权，最近的例子是呼吁新加坡政府逮捕前总统Gotabaya Rajapaksa。

6.1. 国际层面

国际社会对和解和问责的关注集中在联合国人权理事会。2009年通过了一项支持斯里兰卡政府立场的决议，此后，自2012年以来，所有决议都呼吁斯里兰卡政府履行其在问责和过渡性正义方面的承诺。2012年后的决议得到了当地民间社会活动家的支持，他们也前往理事会会议游说成员国并参加边会。

对斯里兰卡政府施加压力的增加可以归因于美国对理事会事务的关注以及对2012年决议和2015年第30/1号决议的倡导（Van Schaack 2021a）。在2月8日接受Beth Van Schaack的采访时，美国驻人权理事会大使概述了美国关注斯里兰卡决议的原因如下：

为什么美国在您任职期间如此关注推动斯里兰卡的过渡性正义？

2011年4月，联合国专家小组报告公布时，证据如此确凿和令人信服，以至于我们觉得如果不能在人权理事会找到创造性的解决办法，就无法置身事外。斯里兰卡内战最后几天发生的战争罪和危害人类罪的明确而实质性的证据是无法被忽视的。

报告中另一个重要且令人震惊的方面是，联合国驻斯里兰卡机构未能履行其保护平民的责任。还有确凿的证据表明，联合国人员试图压制实地平民对暴行的举报。这些联合国的失误为查明真相提供了重要的动力。鉴于报告中披露的事实，美国代表团认为有义务支持斯里兰卡的过渡性正义进程，这促使我们利用可用的外交手段发挥创造性。

美国是如何能够建立起如此多元化的国家联盟来支持早期斯里兰卡决议的？

我们知道在斯里兰卡问题上建立一个获胜联盟将非常困难。投票结果是24票支持，这是47名成员投票机构中的“魔术数字”。但结果是，只有15票反对，8票弃权。我们得到了非洲集团的大力支持，包括贝宁、喀麦隆、毛里求斯和尼日利亚。

为了获得我们所达到的支持水平，我们外交最重要的一个方面是强调斯里兰卡的未来，以及真相对于斯里兰卡摆脱内战的暴行并走向和平未来的价值和必要性。此外，从更实际的角度来看，在关于斯里兰卡的第一项决议中，我们利用了一个不寻常的机制，即议程项目2，呼吁斯里兰卡政府在人权事务高级专员办事处的建议和技术支持下进行调查。这种方法而不是对抗性方法，是一种以前从未被使用过的新策略。决议的合作语气是某些代表团能够支持该决议的重要原因之一。通过采取循序渐进的方法，对局势做出温和而审慎的回应，并要求斯里兰卡政府在联合国高级专员的支持下参与，更多的国家能够加入进来（Van Schaack 2021b）。

特朗普政府对理事会的态度导致美国在其审议中退居次要地位。这种情况不太可能持续，美国将在2022年9月在斯里兰卡核心小组中发挥主导作用，届时需要延长或取代现行的2021年第46/1号决议。无论哪种情况下的失败，都将导致斯里兰卡从理事会的议程中被移除。

理事会中的另一个关键国家是印度，它投票支持了关于斯里兰卡的决议，但在此之外则弃权。考虑到地缘政治和国内政治现实，以及与中国的竞争（中国一贯支持斯里兰卡政府），以及印度在中非国家中的影响力，印度的弃权至关重要。印度特别关注斯里兰卡政府在政治解决民族冲突方面，就向泰米尔少数民族进行有意义的权力下放问题上取得进展。斯里兰卡宪法第十三修正案提供了这一点，这是1987年两国之间达成的印斯协议的后果。目前，鉴于该国的经济状况，印度对斯里兰兰的支持至关重要，获得印度的弃权，如果不是支持投票，将是至关重要的。这很可能取决于2022年8月第三周预定停靠斯里兰卡汉班托塔港的中国军用侦察船的问题如何解决。印度坚决反对该船停靠斯里兰卡。虽然印度在斯里兰卡当前的政治和经济危机中提供了独特的援助，但中国是斯里兰卡的关键债权国，其援助对于重组斯里兰卡债务是必要的。

美国大使Donahoe将印度对2012年决议的有利立场称为：

印度投票支持这些决议有何意义？

很难夸大印度在此案中的支持的重要性。首先，印度的支持表明该案足够严重，不容忽视，即使考虑到它可能在该地区和国内引发的政治动态。其次，它标志着鼓励政府参与联合国人权机制的方法有了新的潜力。印度的支持意味着决议的语气足够合理，以至于很难以其一开始就过于谴责为由而拒绝（Van Schaak 2021b）。

2021年，印度弃权。据印度常驻日内瓦代表团一等秘书Pawankumar Badhe称，印度决定弃权该决议的两个因素需要考虑：

一是我们支持斯里兰卡泰米尔人获得平等、公正、尊严与和平。二是确保斯里兰卡的统一、稳定和领土完整。我们一直认为这两个目标是相互支持的，并且斯里兰卡的进步最好是通过同时解决这两个目标来确保（PTI 2021）。

斯里兰卡政府试图通过将辩论变成“全球北方”对“全球南方”的争论，强调国家主权并提出“保护责任”原则，来为斯里兰卡过渡性正义问题制造全球影响的企图在很大程度上失败了，尽管投票模式确实反映了南北方的偏见。例如，最近的2021年3月第46/1号决议有11个国家投票反对——孟加拉国、玻利维亚、中国、古巴、厄立特里亚、巴基斯坦、菲律宾、俄罗斯联邦、索马里、乌兹别克斯坦和委内瑞拉。14个国家弃权——巴林、布基纳法索、喀麦隆、加蓬、印度、印度尼西亚、日本、利比亚、毛里塔尼亚、纳米比亚、尼泊尔、塞内加尔、苏丹和多哥。该决议以22票通过，科特迪瓦、斐济、马拉维、马绍尔群岛和大韩民国是除欧洲和拉丁美洲之外投票赞成通过的国家（同上，联合国第46/1号决议）。

斯里兰卡外交部长在评论2021年决议的通过时表示，该决议是由希望主导全球南方的西方国家支持的国家提出的（半岛电视台2021年）。

应该指出的是，由于斯里兰兰不是《罗马规约》的签署国，任何提交国际刑事法院的案件都需要联合国安理会通过一项决议来授权。这几乎肯定会遭到俄罗斯和中国的否决。即使在战争最激烈的时候，斯里兰卡也没有在安理会进行讨论。

7. 近期事件

斯里兰兰近期发生的事件再次间接将过渡性正义和问责问题推到了前台。

2015年的总统选举导致马欣达·拉贾帕克萨总统寻求前所未有的第三任期的失败，突显了战争罪和危害人类罪的问责问题，尤其是在泰米尔社区，以及全国范围内的腐败问题。虽然在前者方面通过建立两个和解机制采取了一些措施，但在后者方面进展甚微。今年3月，即2022年3月，开始爆发抗议活动，反对总统Gotabaya Rajapaksa，抗议活动重点是金融腐败的问责问题，到7月中旬，他不得不逃离该国，并在大规模抗议的压力下辞职。

抗议运动，或称“Aragalaya”，是一个由不同力量组成的非等级制运动，因其包容性和代表所有社区、民族和宗教而受到赞扬。例如，他们在抗议的主要地点加勒菲斯（Galle Face）纪念了战争的结束。然而，来自以泰米尔人为主的北部和东部地区的人们没有像该国其他地区那样积极参与。其论点是，当北部和东部地区遭受严重短缺和压迫时，尤其是在长达三十多年的战争期间，该国其他地区相对未受干扰。此外，民族冲突的政治解决和过渡性正义的进展并未成为抗议者政治诉求的重点。然而，预计一旦关于宪法改革和建立新的社会契约的讨论认真展开，过渡性正义将进入议程。与此同时，侨民团体和国际非政府组织必须继续保持这一问题的关注度。

Gotabaya Rajapaksa目前在新加坡的逗留，促使总部设在南非的国际真相与正义项目（International Truth and Justice Project），由联合国前人权事务高级专员Yasmin Sooka领导，致函新加坡政府，呼吁对Rajapaksa适用普遍管辖权。她在接受半岛电视台采访时说：

我们认为他有罪责。法律投诉认为，Gotabaya Rajapaksa在斯里兰卡内战期间严重违反了《日内瓦公约》，并违反了国际人道法和国际刑法，包括谋杀、处决、酷刑和不人道待遇、强奸和其他形式的性暴力、剥夺自由、严重身体和精神伤害以及饥饿。

Gotabaya在2008年9月下令联合国和救援机构立即撤离战区，以确保无人目睹斯里兰卡军队对[泰米尔]平民释放的屠杀。我们提交给总检察长的文件要求逮捕、调查和起诉Gotabaya Rajapaksa。这就是我们案件的基础（半岛电视台2022年）。

8. 结论

斯里兰卡必须取得实际进展，主流民意必须摆脱狭隘的民族主义范式，认识到问责制对于和解的重要性，以及和解对于国家统一和繁荣的关键作用。这受到了民间社会运作空间因安全和情报部门的恐吓而萎缩的严重阻碍，以及拉贾帕克萨政权与民间社会之间普遍的对抗性角色。目前的Wickremesinghe政府也表现出这种倾向，它于2022年7月22日将示威者从科伦坡加勒菲斯绿地的主要地点驱逐。

政府现已更迭，该国的危机性质和范围的严重性是前所未有的。政治讨论的焦点不再是战争罪的问责，而是盗窃和抢劫以及政府对无辜抗议者使用武力的残酷行为。因此，与世界其他地方一样，过渡性正义如果发生，就必须在目前维持在国家和国际议程上。必须给予人权事务高级专员办事处的问责项目时间来开展工作，并向斯里兰卡的受害者及其家属传达其在这方面的进展。斯里兰卡的泰米尔政治代表必须决定冲突的政治解决与对涉嫌战争罪和危害人类罪的问责要求之间的关系。应该优先考虑其中一个，还是两者之间存在和解的可能性？倾向是将政治解决的重要性置于首位，而忽视其与问责和过渡性正义要求之间的和解。

斯里兰卡过渡性正义的成功将取决于当政政府是否认识到其重要性和价值，以及斯里兰卡人民是否认识到我们未能这样做只会让我们重蹈历史覆辙。至少，正如幸存的受害者和失踪者家属一次又一次地告诉和解机制咨询工作组那样，他们希望国家承认发生在他们身上的事情。也希望我们其他人承认。■

缩略语

COA – 缺席证明

CTF – 和解机制咨询工作组

GOSL - 斯里兰卡政府

LTTE – 泰米尔伊拉姆猛虎组织

IIGEP - 国际独立知名人士小组

ITJP – 国际真相与正义项目

LLRC – 经验教训与和解委员会

UNHCR – 联合国人权理事会

参考文献

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作者

韩国大学、中央研究院/亚洲晴雨表、政策替代中心的各位研究员。

EAI在报告的排版和校对方面提供了支持。

■ 排版：Hansu Park研究助理

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