[ADRN特别报告] 亚洲少数群体权利保护：国别案例研究

Niranjan Sahoo[1]

观察者研究基金会

在亚洲的民主国家中，少数群体，特别是宗教群体，正面临着宗教自由和作为公民的基本权利日益受到攻击的局面。与过去十年全球民主衰退同时发生的是，[2]，在许多地区的民主国家中，针对少数群体的攻击以及对其作为公民的宪法和法律权利的公开侵犯正在增加。包括一些最多元化的民主国家在内，许多国家日益加剧的两极分化和多数主义不仅剥夺了少数群体的基本宪法和人权，而且还在社会和政治领域造成了永久性的分裂。世界上几乎所有主要地区都在目睹少数群体地位的惊人恶化。鉴于其对民主的未来和稳定日益增长的重要性，亚洲民主研究网络（ADRN）对亚洲的五个国家（印度、孟加拉国、尼泊尔、泰国和蒙古）进行了国别案例研究，以了解少数群体地位的动态和关键趋势。以下总结了国别案例研究的关键趋势和动态。

首先，国别案例研究指出，某些基本的法律和宪法规定是确保少数群体权利的先决条件。虽然这些规定的覆盖范围和强度因国家而异，但提供这些权利法律基础的规定至关重要。在所有案例研究中，印度宪法以基本权利、行政和司法部门的制度性承诺等一系列规定，使少数群体和弱势群体能够享有平等的权利和机会。同样，孟加拉国宪法和行政领域也有多项规定，以确保少数群体，特别是宗教少数群体的保护。而尼泊尔和蒙古的规定则要薄弱得多，难以确保对少数群体的充分保护。除了宪法和法律规定外，各国还侧重于制定大量的国家政策和制度形式来处理少数群体的权利和特权。例如，印度拥有最详尽的福利规定、中央和地方政府的奖学金、免费辅导、贷款、技能培训项目以及针对少数群体机构的州补贴，以促进少数群体的福祉。孟加拉国和尼泊尔也制定了国家主导的计划和规定，并在多个层级设立了行政和法定机制，以加强少数群体和弱势群体的机会。另一方面，蒙古一直在为少数群体的教育进步分配国家资源，尽管它没有专门针对这些群体的计划。

其次，尽管有关国家制定了保护少数群体权利的令人印象深刻的宪法、法律和国家主导的规定，但其实施记录却相当零散且不尽人意。这在这些国家的少数群体在教育、社会经济和政治地位的案例中得到了清晰的体现。最显著的例子可以在印度和孟加拉国找到。与印度教徒、基督徒和锡克教徒等其他宗教群体相比，印度穆斯林在大多数关键的社会经济和教育指标上都处于危险境地。更糟糕的是穆斯林的政治代表性，近年来急剧下降，特别是随着亲印度教的印度人民党（BJP）的崛起。孟加拉国也未能充分保护宗教和民族少数群体，特别是印度教徒，他们在倡导世俗政治的政治体制下，仍然面临日益增加的攻击（特别是宗教节日）和歧视。宗教和民族少数群体不仅在人类发展的各项指标上都低于全国平均水平，而且还面临严重的社会、经济和政治歧视，并日益失去祖传土地给孟加拉定居者或被既得利益集团侵占。

在尼泊尔，受压迫的达利特社区是上层种姓政治、制度化歧视和排斥的受害者。他们在公务员队伍、联邦内阁、众议院和省级议会中的代表性严重不足。在蒙古，关于少数民族和宗教少数群体及其在国家关键领域参与度方面，没有任何积极消息。与占人口多数的喀尔喀人（84.5%）相比，哈萨克族、图瓦族和茨坦族等少数民族处于人类发展金字塔的底层。更令人担忧的是，在绝大多数喀尔喀人占主导地位的社会和政治环境中，少数民族正在努力保护自己的语言、文化、习俗和宗教。总而言之，国家资源分配不足、国家能力薄弱、政治意愿缺乏、以反少数民族情绪和多数主义冲动为驱动的民主政治，以及重要的是，独立机构的冷漠，都导致了上述国家少数民族权利状况的危险局面。

第三，在少数群体权利方面一片黯淡的景象中，泰国在LGBTQ（女同性恋、男同性恋、双性恋、跨性别和酷儿）群体方面带来了一些积极的希望。LGBTQ群体及其争取婚姻合法和宪法权利的长期斗争，为亚洲乃至其他地区的社会带来了希望。尽管面临各级的主要歧视，但自2012年以来，在倡导和宪法承认其权利方面取得了显著进展。经过十年的长期斗争和不懈倡导，2022年6月15日，政府提出的《民事伴侣法案》和反对党提出的《婚姻平等法案》与民主党提出的另一项《民事伴侣法案草案》以及内阁发起的《民事和商事法》改革一起，在议会以一读通过。虽然这是婚姻平等方面迈出的重要一步，但要真正实现仍有很长的路要走。

总之，国别研究清楚地表明，少数群体的地位喜忧参半。虽然在许多关键参数上（宪法和法律权利的编纂）有所改善，但侵犯权利、未能执行成文权利和特权以及以反少数民族和身份政治为驱动的多数主义政治等许多关键参数，却是所有国家普遍存在的共同线索。薄弱的制度能力、国家资源不足以及司法等独立机构的冷漠或效率低下，使得保障少数群体的宪法和法律权利和特权仅仅停留在纸面上。虽然公民社会、媒体和人权组织对这一趋势进行了一些抵制，但它们无法与席卷大多数国家、以反少数民族和排斥为生的多数主义和两极分化政治相抗衡。简而言之，少数群体是不幸的受害者，经历了大多数国家出现的民主倒退。■

[1]印度新德里观察者研究基金会高级研究员

[2]拉里·钻石（Larry Diamond），2015年。“面对民主衰退”，《民主杂志》，https://www.journalofdemocracy.org/articles/facing-up-to-the-democratic-recession/

多数主义对印度少数群体权利的挑战：一项关于穆斯林少数群体的研究

Niranjan Sahoo[1]

观察者研究基金会

摘要

作为世界上最大的民主国家，印度以其巨大的多样性和多元文化赢得了尊重和全球赞誉。虽然其人口的80%以上是印度教徒，但制宪者通过了一部世俗宪法，允许少数群体享有平等的自由。宪法赋予少数群体平等的权利和民主程序，并有特殊的国家政策和机制来确保他们的权利得到充分实现。虽然新宪法剥夺了少数群体在立法机构和公务员队伍中的代表权，但在1948年根据宪法第XIV部分制定了名为“与少数群体相关的特别规定”的各项规定和法律。宪法基本权利保障了少数群体的教育和文化权利。尽管有保护少数群体的详尽规定，但少数群体，特别是宗教少数群体的地位，远未达到制宪者所设想的那样。少数群体，特别是穆斯林，在多方面继续面临歧视和排斥。虽然国家政策在很大程度上未能满足印度少数群体的社会、经济和教育需求，但他们在社会、文化和经济领域仍然享有相对的自由和机会。然而，近年来以反少数民族情绪和多数主义为基础的民主政治的稳步转变，已经使印度宗教少数群体的命运，特别是穆斯林，发生了逆转。

随着印度人民党（BJP）——一个占据印度政治中心地位的亲印度教政党——的空前崛起，少数群体，特别是穆斯林，成为了多数主义的受害者。多数主义政治通过印度人民党及其附属组织对少数群体（通过选择性地将他们与多数群体隔离开来）的操纵性分化策略而得以发展，使国家长期处于紧张和混乱的状态。如今，印度的公民社会领域如同一个战场，对立的群体，特别是宗教少数群体，被视为敌人。这种分裂在社会层面付出了沉重代价，而社会在过去几十年里曾经历过社区骚乱、民族紧张和宗教间冲突。由于多数主义政策，穆斯林不仅在政治上被边缘化，还面临着在饮食习惯、着装、职业和公民权利方面日益增加的攻击。不仅与执政党有关联的边缘分子，甚至担任高级宪法职务的知名政治人物也公开宣扬针对穆斯林的偏见和仇恨，却对阻止此类行为无动于衷。

在遏制多数主义的冲击和防止针对少数群体的攻击日益增多的方面，可供选择的方案非常少。鉴于大多数独立机构已被中央执政党压制或迫使妥协，只有司法机构表现出了一些纠正错误的勇气。在一些案件中，最高法院进行了一些制约，包括涉及人身自由、仇恨言论和少数群体财产被任意没收的案件。当然，对抗多数主义转向的一个重大希望在于印度强大的跨宗教对话文化及其多元宽容的印度教信仰。除此之外，反对党，特别是地区政党，也在对多数主义的冲击进行某种形式的抵抗。然而，最大的希望来自于抵制多数主义政策的公民社会团体。2019年，由年长穆斯林妇女主导的Saheen Bagh反CAA抗议活动就是最好的例证。然而，对于印度的少数群体，特别是穆斯林来说，一场漫长的战斗还在前方，他们面临着不确定的未来。使情况更加糟糕的是，印度教民族主义政府已经启动了一系列制度和立法改革，这些改革正在逐步改变印度国家的世俗和多元化特征。

1. 引言

2022年8月15日，约14亿印度人庆祝了印度摆脱英国殖民统治独立的75周年。当印度于1947年独立时，政治理论家和民主学者怀疑，一个拥有大规模贫困、文盲以及压倒性宗教、语言、地区和民族多样性的庞大国家能否成功建立民主。印度七十多年来的民主建设成功一直令许多分析家感到困惑（Lijphart 1996）。印度民主建设最显著的特点是其多元和世俗原则，这是制宪者在印度以印度教为主的国家背景下同意载入宪法的。宪法赋予少数群体平等的权利和民主程序，并有特殊的国家政策和机制来确保他们的权利得到充分实现。然而，在现实中，少数群体，特别是宗教少数群体，在多方面继续面临歧视和排斥。虽然国家政策在很大程度上未能满足少数群体的社会、经济和教育需求，但近年来以反少数民族情绪和多数主义为基础的民主政治的稳步转变，已经使大多数少数群体，特别是穆斯林的命运发生了逆转。印度教民族主义的空前崛起，极端边缘团体日益增长的影响力，以及日益加剧的分化策略，包括针对少数群体的暴力、威胁、恐吓和排斥性政策，对印度作为世俗和多元化国家的理念构成了严重威胁。简而言之，随着国家逐渐走向民族国家，印度，特别是其少数民族群体，正处于历史的关键时刻。[2]

2. 印度的少数群体状况

印度是一个高度多元化和多元文化的国家。尽管印度人口的2/3以上（80.7%）是印度教徒，但仍有大量少数民族人口。根据少数事务部公布的统计数据，穆斯林、基督徒、锡克教徒、佛教徒、耆那教徒和琐罗亚斯德教徒或帕西人被视为少数民族群体。[3]根据上一次人口普查（2011年），少数民族占全国总人口的19.3%。穆斯林占14.2%，基督徒占2.3%，锡克教徒占1.7%，佛教徒占0.7%，耆那教徒占0.4%，帕西人占0.006%（少数事务部，无日期）。换句话说，印度每五个人中就有一人属于少数民族群体。每千人中有142人是穆斯林，穆斯林仍然是印度最大的少数民族群体。

鉴于印度血腥的分治经历（1947年该国根据宗教分裂为印度和巴基斯坦），“少数群体”一词以及授予少数群体的任何特殊特权都经历了激烈的争论和解释。最明显的证据是制宪会议（1946-49年）期间关于谁应被视为少数群体以及他们应享有何种特殊权利的争论。例如，在制定宪法期间，少数群体代表的主要要求是这些社区的政治代表权。一位著名的穆斯林声音，制宪会议成员Qazi Karimuddin主张比例代表制，以摆脱他所谓的“民主的普遍弊病（即）多数人的暴政”（Jha 2003）。另一位少数群体成员Z.H. Lari也支持比例代表制的想法，以便议会能够成为“民族思想的镜子”，并且“少数群体不会对他们的代表权感到不满”（Jha 2003）。尽管制宪会议的几位成员同情少数群体的政治代表权论点，但最终会议决定取消所有关于少数群体，特别是穆斯林政治代表权的建议，同时保留了属于印度教社区的贱民（Scheduled Castes）的保留席位规定。作为交易的一部分，制宪会议向包括穆斯林在内的少数群体提供了一揽子“权利”（Ahmad 2014）。

3. 宪法与少数群体权利

虽然制宪会议剥夺了少数群体在立法机构和公务员队伍中的代表权，但在1948年根据宪法第XIV部分制定了名为“与少数群体相关的特别规定”的各项规定和法律（Adak 2021）。除了文化和教育权利外，没有给予少数群体任何特殊权利。宪法基本权利保障了少数群体的教育和文化权利。第29条保护少数群体的利益，规定任何拥有独特语言、文字或文化的公民/群体都有权保留其特性。第29条还规定，不得以宗教、种族、种姓或语言为由进行歧视（Business Standard，无日期）。第30条提供了一揽子权利，以保护少数群体的利益（Business Standard，无日期）。第30(2)条规定，政府在提供援助时，不得因教育机构由少数群体（无论基于宗教或语言）管理而对其进行歧视。此外，还有一些条款保障和保护少数群体的宗教自由。例如，第25(1)条确保良心自由以及自由信奉、实践和传播宗教的权利——但需遵守公共秩序、道德和其他基本权利。值得注意的是，第350(A)条规定总统应任命一位负责少数民族语言的特别官员（Ananthakrishnan 2022）。

4. 少数民族委员会

为了确保有效保护少数群体的权利和特权，中央政府于1992年颁布了《国家少数民族委员会法》。据此，于1993年成立了国家少数民族委员会。根据该法案第9(1)条，委员会的任务是保障宪法赋予少数群体的权利以及议会和各邦立法机构制定的法律（Chaturvedi 2017）。此外，它还处理有关歧视和剥夺少数群体权利和应享待遇的任何具体投诉。除了中央政府，各邦政府也设立了自己的少数民族委员会。然而，近三十年的经验表明，这些专门的法定机构的效力一直很差（Chaturvedi 2017）。根据报告，这些机构通常人员不足、资金匮乏，并且几乎没有惩罚权力来处理已报告的侵犯少数群体权利的案件。

5. 少数群体与国家政策

除了宪法和法律规定外，中央、地方和地方政府还为改善少数民族社区的福祉而制定了数十项福利计划和倡议。其中包括奖学金、免费辅导、优惠贷款以及为少数民族教育机构提供的补助金等。此外，还有大约六项计划旨在解决少数民族社区面临的技能和基础设施挑战。一项主要的中央计划是“总理发展计划”（Pradhan Mantri Jan Vikas Karyakram），这是一项多部门计划，涵盖少数民族聚居的街区和地区以及少数民族聚居的城镇和村庄，以促进基础设施发展。[4]一项值得注意的技能发展计划是为少数民族提供的“Garib Nawaz技能发展”培训，旨在为上述六个少数民族群体的青年提供短期就业导向型培训。简而言之，政府已采取了许多计划和政策举措来满足少数民族的需求（少数事务部，2018年）。

然而，这些举措在现实中未能满足脆弱少数群体的需求，特别是最大的少数群体（穆斯林），他们仍然处于印度社会经济金字塔的底层。虽然少数事务部的预算在过去十年中呈指数级增长（从2013-14财年的3130亿卢比增至2022-23财年的5020亿卢比，增长了60%）（NITI Aayog 2021），但由于各种原因，这些拨款大部分仍未得到充分利用。通常，该部会留下大量未使用的资金。例如，在2019-20财年，在4700亿卢比的预算拨款中，该部截至2019年10月仅使用了24.47%（NITI Aayog 2021）。次年，“为少数民族教育赋权八项计划分配的资金中只有40%被花费”（Deka 2022）。简而言之，执行不力、国家能力薄弱和结构性障碍的结合，侵蚀了这些良好意图计划的潜力，这将在下一节中进一步讨论。更令人担忧的是，少数民族在生活的各个方面，包括食物、着装、职业和宗教场所，都面临着日益增长的多数主义攻击（Mahmudabad 2020）。

6. 穆斯林：一个案例研究

印度穆斯林人口超过2.1亿，仅略低于世界第七大人口国（尼日利亚）（Dutta 2022）。根据皮尤研究中心关于人口增长和宗教构成的一份最新报告，印度拥有世界第二大穆斯林人口，仅次于印度尼西亚。巴基斯坦的穆斯林人口与印度大致相当（Kramer 2021）。然而，他们在一个以印度教为主的国家中是少数。然而，穆斯林并非铁板一块。他们内部差异很大，在民族和语言上存在差异，令人惊讶的是，他们也存在与印度教徒相似的种姓身份，并且在政治和经济权力获取方面也存在差异（Maizland 2020）。

穆斯林曾是苏丹国和莫卧儿帝国等统治阶层的一部分长达数个世纪，但如今却是所有少数民族中最边缘化的群体。2006年Sachar委员会的报告（Sachar et al. 2006）——一项关于穆斯林社会经济状况的最权威研究之一——证实了这一点。该政府委托的委员会将穆斯林的落后程度排在历史上受压迫的贱民和部落之后。在教育、就业和识字率等社会经济指标方面，穆斯林远不及其他指定少数群体。报告中最惊人的发现之一是，高达31%的穆斯林生活在贫困线以下，他们在精英公务员队伍中的比例，特别是印度行政服务（IAS）和印度警察服务（IPS），仅分别为3%和4%。此外，穆斯林的识字率远低于全国平均水平，高达25%的穆斯林儿童无法获得学校教育。根据Sachar委员会的调查结果和建议，国大党领导的团结进步联盟（UPA）政府于2007年启动了一系列政策和计划，以解决穆斯林等社会和宗教少数群体的社会、经济和教育落后问题（The Economic Times 2013）。UPA政府成立了一个专家组，提出一个多元化指数和解决少数社会和宗教群体，特别是穆斯林中的歧视和落后问题的方法。

然而，即使在Sachar报告发布16年后，穆斯林在关键指标上的状况几乎没有改善。相反，一些关键指标甚至恶化了。例如，虽然穆斯林在印度警察部队中的比例为7.63%，但在2013年下降到6.27%。在成为媒体关注焦点后，政府决定不再发布关于警察宗教构成的数据（Shaikh 2016）。最引人注目的是IAS和IPS的数据。Sachar委员会曾指出2005年穆斯林在IAS和IPS中的比例分别为3%和4%，而截至2016年1月1日，这些数字分别为3.32%和3.19%（Shaikh 2016）。

简而言之，与印度教徒、基督徒和锡克教徒等其他宗教群体相比，穆斯林在大多数关键的社会经济和教育指标上都处于危险境地。即使是历史上受压迫的贱民（属于印度教）在一些关键指标上的进步也超过了印度的穆斯林。更糟糕的是穆斯林的政治代表性，近年来急剧下降，特别是随着亲印度教的印度人民党（BJP）的崛起。虽然糟糕的社会经济指标和代表性不足仍然是印度最大的少数群体面临的严重问题，但多数主义政治的加速以及由此产生的对穆斯林的“他者化”（Lobo and Salil，无日期）对其身份构成了最严重的威胁。

7. 多数主义的兴起与穆斯林的边缘化

尽管Sachar报告生动地记录了长期的忽视和持续的歧视，但直到20世纪90年代末印度教右翼登上国家舞台之前，穆斯林仍然享有一定程度的自治和国家保护。当然，印度教右翼的崛起和多数主义项目并非在1990年代初突然从北方邦阿约提亚的Ram Janmabhoomi运动（罗摩神诞生地）中出现的（Rashid and Venkataramanan 2019）。印度教多数主义项目的根源可以追溯到分治前时期。在分治前时期出现的两种相互冲突的“印度理念”至今仍在发挥作用（Jaffrelot 1996）。一种思想流派将印度视为一个世俗和多元化的国家，而另一派则将印度定义为印度教国家（Hindu Rashtra）。

当圣雄甘地领导印度国民大会党（INC）——一个反抗英国统治的大众组织——争取印度独立时，他一直推行将印度视为一个多元化和世俗国家的理念。然而，印度教民族主义者开始推动他们的政治替代方案，挑战甘地对印度民族性的构想。一位杰出的国大党领导人是贾瓦哈拉尔·尼赫鲁，他后来成为印度第一任总理（1947-64年），他批评印度教民族主义是一种“社群主义”意识形态，类似于穆斯林和锡克教分离主义者的意识形态（Jaffrelot 1999）。然而，在20世纪20年代，印度教民族主义者提出了一个强有力的挑战，他们认为印度文化定义了印度身份，少数民族需要通过效忠于这种多数文化符号来同化。许多印度教民族主义者聚集在1915年成立的保守的印度教民族主义政党——全印度印度教大会（Akhil Bharatiya Hindu Mahasabha）周围。当时领导印度教大会的革命家V. D. Savarkar提出了“Hindutva”（印度教民族主义）一词，以挑战甘地-尼赫鲁的地域性和世俗性印度民族概念。[5]在他重要的著作《印度教民族主义：谁是印度教徒？ 萨瓦卡尔在1923年出版的《印度教民族主义：谁是印度教徒？》一书中，大力倡导印度教国家（Hindu Rashtra）的理念。萨瓦卡尔将这一概念定义为三个基本要素：共同的国家、共同的种族和共同的文化或文明（Pandey 1989）。1925年，印度教民族主义者K. B. Hedgewar创立了国家志愿服务团（RSS），一个致力于推广印度教民族主义的准军事志愿组织，将萨瓦卡尔的印度教民族主义构想变成了群众运动。创立RSS的主要目标是更加集中和坚定地推广印度教国家（Anderson and Damle 1987）。RSS很快成为推广印度教国家的源头。RSS能够通过通常被称为“桑格家族”（Sangh Parivar）的姐妹组织，从其姐妹组织那里获得对其印度教国家理念的关键支持（Mehta 2017）。

尽管1947年印度和巴基斯坦之间极其痛苦和血腥的分治加剧了教派紧张关系，但直到20世纪70年代末，国大党的霸权一直阻止印度教民族主义成为国家政治的中心舞台。印度第一任总理贾瓦哈拉尔·尼赫鲁（1947-1964年）的领导缓和了政治两极分化，并将印度教右翼排除在主流政治之外。当然，国家志愿服务团（RSS）及其政治分支印度人民党（BJS）能够推动一系列反对屠牛和允许穆斯林实行单独民事法的宪法修正案的运动，以保持在国家视线内。

然而，在国大党执政多年后，英迪拉·甘地总理（1966-1977年，1980-1984年）的政治两极分化策略为印度人民党（BJS）和国家志愿服务团（RSS）提供了关键机会。英迪拉·甘地是一个极具争议的人物，她的任期以权力过度集中、不容忍反对派和媒体为标志，并最终在1975-1977年实施了紧急状态（Nayar 1977）。这场紧急状态导致数百名反对派领导人被捕，并采取了各种严厉措施，团结了包括印度教民族主义者印度人民党（BJS）在内的整个政治反对派，组成了人民党联合政府，该联合政府在1977年的大选中击败了英迪拉·甘地。尽管人民党联合政府很快于1979年因内部争吵而垮台，但它极大地惠及了印度人民党（BJS），并使其许多领导人声名鹊起。

7.1. 印度人民党（BJP）的崛起与印度教多数主义

随着印度教民族主义政党——印度人民党（BJP）——于1980年成立，印度的国家认同分歧变得更加尖锐。在多次未能推翻国大党的霸权后，来自印度人民党（BJS）和人民党联合政府（1977年与其合并）的印度教民族主义者于1980年成立了一个新的政党。在阿塔尔·比哈里·瓦杰帕伊和拉尔·克里希纳·阿德瓦尼两位领导人的领导下，印度人民党（BJP）开始借助桑格家族（Sangh Parivar）的力量与国大党抗衡。20世纪80年代中期，L.K. Advani迎合印度教情绪，试图在印地语地区的基础上动员占多数的社群，而Vajpayee则采取温和的策略，将新党的影响力扩展到北方以外的地区。国家志愿服务团（RSS）和桑格家族（Sangh Parivar）通过发起“罗摩 जन्मभूमि”（Ram Janmabhoomi）运动，旨在在有争议的巴布里清真寺（Babri Masjid）遗址上建造一座印度教神祇罗摩的神庙，从而煽动了宗教冲突。通过这场运动，国家志愿服务团（RSS）与其姐妹组织世界印度教大会（VHP）达成了默契，重新启动了一个复兴印度教国家理念的民族宗教项目。这两个组织发起了“罗摩 जन्मभूमि”运动，以夺回被一些印度教徒认为是罗摩神诞生地的一块土地，而巴布里清真寺就建在这块土地上。在16世纪，征服了包括阿约提亚市在内的北印度大片地区的莫卧儿皇帝在那里拆毁了一座印度教寺庙，并建造了巴布里清真寺。鉴于其争议性的历史，这个宗教场所一直是穆斯林和印度教徒之间冲突的主要焦点，并引发了无数次骚乱（Pandey 1989）。在印度人民党（BJP）的积极支持下，国家志愿服务团（RSS）和世界印度教大会（VHP）于1989年发起了一场全国性的运动，要求恢复原有的印度教寺庙。这次动员极大地促进了印度人民党（BJP）在1989年大选中的成功，右翼政党赢得了八十五个席位，并在某种程度上剥夺了国大党的立法多数。

然而，值得注意的是，国大党的虚伪及其机会主义的“软印度教民族主义”举动也为印度教右翼的成功做出了重大贡献。英迪拉·甘地总理在20世纪80年代的竞选活动中公开煽动了印度教多数派的担忧。然而，她的儿子拉吉夫·甘地总理也采取了类似的策略来争取多数社群（Chandra 2018）。1985年，国大党因其对印度最高法院就“沙·巴诺”案判决的回应而面临强烈反对，因为批评者声称该党允许穆斯林生活在非常不同的民事法典之下。[6]拉吉夫·甘地政府试图通过在1988年开放阿约提亚一座印度教寺庙的大门来争取对其实施强硬政策的印度教强硬派。这些行动/绥靖政策 emboldened了像桑格家族（Sangh Parivar）这样的领导人，进一步煽动了反对阿约提亚巴布里清真寺的政治动员（Hansen 1999）。印度人民党（BJP）领导人阿德瓦尼（Advani）充分利用了这一政治机会，发起了著名的10,000公里“战车之旅”（Rath Yatra），以动员支持在争议地点修建罗摩神庙。紧张局势最终导致印度教激进分子于1992年12月6日摧毁了巴布里清真寺，并在全国各地引发了一系列印度教徒和穆斯林之间的暴力宗教骚乱和死亡事件。

虽然巴布里事件使印度人民党（BJP）一度孤立并成为被排斥者，但到20世纪90年代末，印度教右翼政党巧妙地调整了策略以夺取政治权力。它认识到自己无法单独获胜，需要与其他地区政党结盟，因此缓和了其煽动性的印度教民族主义言论（Anderson and Dalme 1987）。瓦杰帕伊-阿德瓦尼组合精心制定的策略，即缓和印度教民族主义并将其与经济发展承诺相结合，使该党在1998年获得了十五个联盟伙伴的支持，并领导了第一个成功的非国大党联合政府，于1999年至2004年完成了完整任期。印度人民党（BJP）对其联盟伙伴的依赖意味着该党被迫搁置了建造阿约提亚印度教寺庙和采纳统一民事法典等有争议的提案。

7.2. 印度教民族主义的兴起与多数主义的抬头（2014年至今）

然而，印度人民党（BJP）的多数主义推动在2004年至2014年间的国大党领导政府执政期间曾一度受阻。尽管经济增长迅速，但一系列的贪污丑闻以及最重要的是该党对身份政治的愤世嫉俗利用，以应对所谓的右翼恐怖主义威胁，为印度教右翼在决定性的2014年大选中创造了关键机会。[7]印度人民党（BJP）在2014年的意外胜利（该党在下议院单独获得了多数席位），打破了过去三十年的联合政治趋势（Vaishnav 2019b），为印度教民族主义及其多数主义愿景注入了新的生命力。在纳伦德拉·莫迪总理的领导下，印度人民党（BJP）成为印度教民族主义的毫不掩饰的倡导者。掌权后，印度人民党（BJP）开始改写印度历史，强调该国的印度教遗产和辉煌的过去，积极推广梵语，并在重要的历史和文化机构中安插党内思想家或支持者。莫迪领导下的印度人民党不仅扭转了印度教右翼在2004年和2009年两次选举失利后的衰落趋势，而且该党在全国许多地区经历了前所未有的崛起。[8]

在2019年的大选中，莫迪领导下的印度教右翼再次获得了比2014年更辉煌的授权。这在很大程度上是通过印度教民族主义和国家安全纲领实现的。2019年大选出现了极端两极分化和基于印度教民族主义和伊斯兰恐惧症宣传的多数主义巩固，极大地惠及了右翼政党。简而言之，在八年内，莫迪领导下的印度人民党（BJP）已成为印度政治的中心支点，在共和国的各个方面，特别是在宗教和文化领域，都占据着主导地位。简而言之，印度人民党（BJP）连续两次大选的压倒性胜利（2014年和2019年）使其印度教多数主义议程得以复苏，该议程依赖于反少数族裔的行动。

8. 多数主义抬头的启示

8.1. 针对穆斯林的仇恨犯罪激增

虽然印度教民族主义政府日益加剧的两极分化策略在印度教徒和穆斯林少数群体之间造成了尖锐的分裂，但最令人不安的后果是宗教暴力事件的增加和穆斯林逐渐被边缘化。例如，正如门户网站“IndiaSpend”所指出的，在2010年至2017年间报告的与牛相关的暴力事件中，高达97%发生在印度人民党（BJP）政府于2014年5月执政之后。仅在2017年，全国就有11名穆斯林在牛保护主义事件中丧生，这是近年来有记录以来的最高死亡人数。[9] 尽管近年来与牛相关的私刑数量有所下降，但自2019年以来，其他领域（仇恨犯罪）的暴力事件有所增加（Scroll 2022）。

然而，不宽容不仅仅局限于牛的地位问题。个人生活和个人自由也受到攻击。这在印度人民党（BJP）执政的各邦出台的旨在监管宗教间婚姻的立法中最为明显，这些立法以“爱情圣战”（love jihad）（Chowdhury 2020）为名。所谓的“爱情圣战”被用来阻止跨信仰的恋爱和婚姻，声称穆斯林男子故意追求印度教女子，目的是在结婚后强迫她们皈依伊斯兰教。同样，最近几个月，极端印度教团体又挑起了头巾问题，要求在国立教育机构中为穆斯林女孩制定统一着装规范（The Times of India 2022）。为了安抚这些极端印度教团体，卡纳塔克邦最近禁止在教育机构中使用头巾，剥夺了数千名穆斯林学生接受教育的机会。讽刺的是，该邦高等法院裁定支持禁令，这给少数群体和争取恢复其宪法权利的人们带来了焦虑。

8.2. 经济抵制的威胁

极端印度教团体采取的排斥性策略最近也已应用于经济领域。此前在中部邦（Madhya Pradesh）（印度人民党BJP执政邦之一）针对穆斯林商贩/小店主的经济抵制（Tiwari 2022）已蔓延到其他印度人民党（BJP）执政邦。例如，为了回应卡纳塔克邦穆斯林商贩对头巾禁令的抗议，该邦的许多印度教极端团体呼吁抵制寺庙区域附近的穆斯林商贩（The News Minute 2022）。印度人民党（BJP）执政的多个邦的印度教团体也呼应了这一点（Lalwani 2022）。鉴于穆斯林绝大多数从事非正规部门的小型企业、街头小贩和低薪零工，经济抵制可能对其生计造成毁灭性打击。虽然绝大多数印度教社群并未参与抵制，但该社群中的边缘团体继续将这些工具武器化，针对穆斯林少数群体。

8.3. 重启历史争端

最新针对穆斯林的行动是关于有争议的宗教场所。印度议会于1991年制定了《崇拜场所法》，禁止改变崇拜场所的性质，并规定其宗教特征必须保持在1947年8月15日的状态。然而，一群印度教活动家已向法院提起诉讼，要求恢复有利于他们的宗教场所（目前位于北方邦贝纳拉斯的Gyanvapi清真寺[10]）。虽然这些案件正在由最高法院和地方法院审理，但这些行为重新唤起了人们对1992年巴布里清真寺被印度教暴民拆除的记忆（The Wire 2021）。简而言之，虽然印度的穆斯林在过去在社会和经济上被边缘化，但多数主义的近期抬头已转化为他们在饮食、崇拜、着装和经商等权利方面的排斥和暴力。

8.4. 穆斯林政治代表性日益下降

印度教多数主义政治最有害的后果是穆斯林政治代表性的急剧下降。例如，中央执政的印度人民党（Bharatiya Janata Party）目前在人民院（Lok Sabha）或联邦院（Rajya Sabha）或任何邦立法议会中都没有穆斯林成员（Kuchay 2022）。而执政党在联邦院（Rajya Sabha）占有92个席位，在人民院（Lok Sabha）拥有自1989年以来最多的303个席位，并在17个邦组建了政府，覆盖了44%的领土和超过49.5%的人口（Rampal 2022）。

此外，尽管穆斯林占印度总人口的14%以上，但在第17届人民院（Lok Sabha）中，他们仅占4.9%。本届人民院（Lok Sabha）只有27名议员，而执政党中没有一位来自最大的少数族裔社区（Scroll 2019）。虽然印度人民党（BJP）从不同邦推出了仅六名穆斯林候选人，但无一胜选（Khan 2019）。穆斯林代表性缺失的现象也蔓延到了各邦。在2014年人民院（Lok Sabha）选举之前，他们在邦议会中仅占总立法成员的8%（Farooqui 2020），在最近一轮2018年邦选举之后，这一比例下降到7%。就印度教民族主义政党印度人民党（BJP）而言，在28个邦议会中，该党1282名立法者中只有三名穆斯林立法者（Farooqui 2020）。他们历来在邦议会席位中分配较少的穆斯林候选人，以吸引占多数的印度教人口。事实上，印度穆斯林在国家几乎所有重要机构中都“代表性不足”，这包括内阁、关键政治职位以及政党中的职务担任者（Farooqui 2020）。简而言之，在印度教多数主义抬头的背景下，印度正在经历着该国最大的少数群体——穆斯林——在政治领域被戏剧性地抹去。即使是过去分配更多穆斯林候选人竞选议员/立法会议员的政党，现在也越来越不愿意这样做（Poojari 2021）。

表1. 穆斯林在人民院（Lok Sabha）的代表性

Source: Election Commission of India

8.5. 多数派国家与宪法路径

除了排斥性政策和行动之外，印度教右翼一直在系统性地改变印度的国家性质和特征（世俗主义）。自该党在2019年赢得第二个任期以来，它已采取了一系列立法措施，攻击国家的多元化和多样性。第一项重大的立法举措是2019年通过的“三倍塔拉克法案”（《穆斯林妇女婚姻权利保护法案》）。该法案将穆斯林男子的即时离婚定为刑事犯罪，是印度人民党及其姐妹组织——印度国民志愿服务团（Sangh Parivar）——数十年来的一项核心议程（Dutta 2019）。

然而，走向真正多数派国家的最激进的一步发生在8月，印度教右翼政府废除了宪法第370条，该条款曾赋予印度唯一穆斯林占多数的邦查谟和克什米尔半自治权和某些特定的宪法保障（Vaishnav 2019a）。该邦被拆分为三个联邦属地，邦内主要领导人被拘留一年多。同年8月，人民党领导的中央政府在阿萨姆邦实施了《公民登记册》（NRC），要求该邦所有居民提供公民身份的物证。许多分析人士怀疑NRC是剥夺孟加拉国穆斯林移民公民身份并使其成为无国籍人士的工具（Changoiwala 2020）。然而，在12月，朝着多数派项目迈出的更重大的宪法变革是，中央政府通过了《公民身份修正案》（CAA），该法案允许那些在本国面临宗教迫害的印度教徒、佛教徒、锡克教徒、琐罗亚斯德教徒、耆那教徒和基督徒能够快速获得公民身份。分析人士声称，通过将所谓的移民分为穆斯林和非穆斯林，新法律公然基于宗教歧视公民（BBC 2019）。简而言之，CAA和NRC的组合有潜力将印度变成一个多数派国家。

9. 前进的道路

印度曾经因其对多元化和多样性的颂扬而赢得赞誉和全球钦佩的民主，正濒临成为一个多数派国家。印度人民党已成为印度政治的中心支点，在共和国的各个方面，尤其是在宗教和文化领域，都占据着主导地位。印度人民党及其附属组织针对少数群体成功部署的宗教两极分化政治，正使印度长期处于紧张和混乱的状态。印度的公民社会领域如同一个战场，对立的群体，特别是宗教少数群体，被视为敌人。这种分裂正对该国脆弱的社会关系造成严重损害，而这些社会关系在过去几十年里曾经受住了骚乱、族裔冲突和宗教间冲突的考验。这种两极分化最大的受害者是脆弱的贫困穆斯林。即使在导致许多死亡和骚乱的罗摩 जन्मभूमि运动（Ram Janmabhoomi movement）两极分化的高峰期，这种分裂也从未像现在这样深刻。

对抗多数主义转向的一个主要希望在于印度强大的宗教间对话文化以及多元包容的印度教信仰。除此之外，反对党，特别是地区性政党，正在对多数主义的猛烈攻击提供某种形式的抵抗。在数起案件中，最高法院通过保护个人自由、打击仇恨言论和防止侵犯隐私等方式，起到了一定的制约作用。然而，最大的希望来自于抵制多数主义政策的公民社会团体。2019年，在印度人民党（BJP）反公民身份法（CAA）的抗议活动中，老年穆斯林妇女在很大程度上发起了这场抗议活动，这充分说明了这一点（《印度快报》2020年）。这场吸引了全球关注的强大抗议活动，在迫使政府暂停实施有争议的法律方面发挥了作用。

然而，印度少数群体，特别是穆斯林，未来充满不确定性，一场漫长的战斗仍在前方。鉴于主要的民主机构正面临着来自右翼势力的日益增长的压力和影响，反对党仍然分裂，媒体和公民社会未能对多数主义倾向提供任何制约，少数群体的道路将十分艰难。使问题复杂化的是，印度教民族主义政府发起了一系列制度和立法改革，这些改革正在稳步改变印度国家的世俗和多元特征。助长印度教右翼多数主义项目的是分裂的反对派。反对党没有团结一致对抗分裂性政治和右翼势力对少数群体的日常攻击，反而正在效仿印度人民党（BJP）的“软印度教”策略。■

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[1] 新德里观察家研究基金会高级研究员，印度

[2]学者Christophe Jaffrelot创造了这个词。更多信息请参见Jaffrelot 2021。

[3] 尽管宪法没有定义“少数群体”的含义，但他们通常被分为两类：语言少数群体和宗教少数群体。《少数群体委员会法》第2条(c)款将六个社群列为少数群体。它们是穆斯林、基督徒、佛教徒、锡克教徒、耆那教徒和琐罗亚斯德教徒（帕西人）。

[4] 在该计划下，印度政府在少数民族聚居区建立了340个多功能社区中心、67所寄宿学校、436个农户和手工业者市场棚、11所大学、163所女子宿舍和925所学校建筑。在2019-20财年，该计划获得了147亿印度卢比的拨款。更多信息请参见少数事务部，同上。

[5] Savarkar关于印度教民族主义的著作在很大程度上是对哈里发运动（1919-24年）泛伊斯兰动员的回应。他的思想大部分源于他对伊斯兰及其追随者的深刻不信任。Savarkar认为，占人口五分之一的穆斯林忠于麦加和伊斯坦布尔，而非印度。通过印度教民族主义，他努力团结印度教徒，他们历史上曾先后受到穆斯林和英国统治者的统治。参见Richard Gordon. 1975. “The Hindu Mahasabha and the Indian National Congress, 1915 to 1926.” Modern Asian Studies 9, 2: 145–203；以及Ashutosh Varshney. 1993. “Contested Meaning: India’s National Identity, Hindu Nationalism, and the Politics of Anxiety.” Daedalus 122, 3。

[6] 关于穆斯林个人法，1985年，印度最高法院在“Shah Bano”一案中，维持了下级法院的裁决，命令Shah Bano的丈夫根据适用于所有社群的印度法律的赡养费条款支付赡养费。这一大胆的判决在穆斯林社群，特别是穆斯林男性中引起了轩然大波，促使拉吉夫·甘地政府迅速于1986年颁布了《穆斯林妇女（离婚权利保护）法》，以撤销这一进步的判决并安抚少数社群成员。更多信息请参见The Indian Express，“什么是Shah Bano案”，2017年8月23日。 https://indianexpress.com/article/what-is/what-is-shah-bano-case-4809632/。

[7] 例如，它创造了“印度教恐怖主义”和“ saffron terror”等词语来煽动对人民党（BJP）的恐惧。详细叙述请参见“‘Saffron Terror’是如何被创造出来的：2008年马拉加翁爆炸案回顾”，2018年6月5日，The Quint。 www.thequint.com/videos/news-videos/how-saffron-terror-was-coined-a-rundown-of-2008-malegaon-blasts

[8] 然而，印度教民族主义政党在2018年遭受了重大打击，当时它在三个关键的印度斯坦心脏地带邦输给了国大党。人民党（BJP）的邦数现已降至十六个。参见Suhas Palshikar. 2018. “Towards Hegemony: BJP beyond Electoral Dominance.” Economic & Political Weekly 53, 33。2018年8月18日。https://www.epw.in/journal/2018/33/indias-democracy-today/towards-hegemony.html。

[9] 数据收集自2010年。参见Saldanha 2017。

[10] Gyanvapi清真寺建在Vishwanath寺的废墟之上，这是一座宏伟的16世纪印度教寺庙。该圣地于1669年被第六位莫卧儿皇帝奥朗则布部分摧毁。现在，印度教团体希望重建这座寺庙，类似于他们在20世纪90年代处理Babri Masjid（巴布里清真寺）争端的方式。参见Soutik Biswas, 2022. “Gyanvapi masjid: India dispute could become a religious flashpoint,” BBC。

尼泊尔民主对达利特和其他边缘化群体的不足

Pradip Pariyar [1]

Samata基金会

摘要

达利特传统上被定义为受苦、被压迫、被他人奴役，缺乏社会声望或荣誉，在一个等级制度根深蒂固地植入了优越、劣势、纯洁和污染观念的社会中。如今，“达利特”一词也代表着争取公平和机会平等的斗争。人们普遍认为，只要基于种姓的歧视，包括不可接触的地位，在尼泊尔继续存在，就必须继续使用这个词。然而，尽管有宪法和法律保障，尼泊尔仍然可以看到对达利特的严重侵犯人权行为，该群体仍然遭受制度性歧视和种姓制度固有的结构性暴力。这种情况对所有人格尊严、民主、法治、平等和社会正义的价值观都构成了挑战。本文探讨了种姓制度在印度教中的历史起源，然后分析了尼泊尔达利特的地位。它还考察了实施达利特权利的主要挑战。文章认为，在当前背景下，尼泊尔的民主未能为达利特或其他边缘化群体带来足够的结果，并由此得出结论。

背景

自尼泊尔建国以来，特定种姓和社群的成员一直掌握着政治权力。随着时间的推移，这一特定种姓和文化的霸权和统治为种姓至上的暴政让了路。即使在1990年重新确立民主之后，边缘化社群也继续为包容和保留而斗争。毛派领导了武装叛乱，要求社会正义、社会经济平等和包容，吸引了包括达利特、妇女、原住民、马德西人和其他落后社群在内的数百万尼泊尔人的支持。

2006年尼泊尔政府（GoN）、七党联盟和当时正在叛乱的尼泊尔联合共产党（毛主义）之间的《全面和平协议》（CPA）结束了尼泊尔长达十年的武装冲突。一项临时宪法被颁布，其“目的是逐步重组国家并克服现有的与阶级、民族、地区差异和性别有关的问题”。这是尼泊尔第一部在其基本权利章节中纳入了针对最被排斥和边缘化社群（包括妇女、达利特和儿童）的具体规定的宪法。本章规定的基本权利还包括不受剥削的权利、教育权和文化权、社会正义权、反对不可接触和种族歧视的权利以及平等权。

2007年对《1993年公务员法》（最初于1993年颁布）的修订是尼泊尔历史上的一个转折点。修订后的《公务员法》是该国的第一项此类规定，确保了妇女、原住民、马德西人、达利特、残疾人和落后社群在公务员部门的保留。21世纪初，包容性得到了实施。社会正义、性别平等和社会包容的论述在本世纪得到了前所未有的发展。2008年的第一届制宪会议（CA）是一个由601名成员组成的单院制机构，代表了妇女、达利特和马德西人。第二届制宪会议于2015年颁布了宪法，并为具有历史意义的三级选举铺平了道路。

尼泊尔见证了重要的社会运动，以及诸如毛派叛乱、人民运动、马德西革命以及达利特、妇女和原住民运动等武装冲突，这些都给尼泊尔政体带来了激进而至关重要的变革。每一次运动都由种姓、阶级和文化霸权的统治所带来的不平等、不尊严和排斥所驱动，并点燃了对包容性参与和社会正义的希望。然而，该国尚未看到这些变革带来有意义的、可持续的结果。

1. 引言

全球达利特人口估计为2600万；在尼泊尔，达利特占总人口的13.6%，分为7个山区达利特种姓和19个马德西达利特种姓。其中，51%是女性（CBS 2011）。达利特一词被国家达利特委员会（NDC）定义为根据印度教种姓制度和1854年的《国家法典》（Muluki Ain）被视为不可接触的那些社群或种姓群体，并且他们在国家主流以及社会、经济、政治、教育、宗教方面被边缘化，并被剥夺了人的尊严和社会正义。

1854年的《国家法典》提出了四重种姓等级制度：(1) Tagaddhari（佩戴圣线的或“二次出生”的），包括Bahun-Chhetris；(2) Matawali (饮酒，即土著人民）；（3）Pani nachalne choi chhito halnu naparne（不能接受其水的种姓，接触其人无需洒水净化的）；以及（4）Pani nachlne choi chito halnu parne（不能接受其水的种姓，接触其人需要洒水净化的）。根据NDC，基于种姓的不可接触是指针对那些其接触被认为会造成污染并需要通过洒水净化的社群所实施的歧视，或在1963年《新民事法典》颁布前被认定为不可接触的任何社群所受到的任何形式的歧视。

印度教包含一个等级森严的种姓制度，其中最底层的是达利特人，也被称为不可接触者，他们被认为处于宗教金字塔之外（Ambedkar, 1916）。印度教种姓制度的起源可以追溯到《梨俱吠陀》，其中记载了婆罗门源自造物主的脸部；刹帝利源自其手臂，吠舍源自其大腿，而首陀罗则源自其脚部（Bhaktivedanta, 2006）。这种划分逐渐固化为阶层，种姓制度演变成一个复杂的社会结构，其中职业等社会角色变得“世袭”，导致社会流动性受限和固定的地位等级。

种姓制度传统上定义了尼泊尔的社会秩序。历史上，这意味着达利特人被视为不可接触者，被剥夺了接受教育、医疗、公共设施、经济机会以及参与构成印度教社群生活基础的各种社会和宗教活动的机会。达利特人被印度教徒视为会造成污染，并且不允许他们触碰高种姓人群所饮用的水或食物（Bhattachan et al., 2009; Cameron, 2007; Lamsal, 2012）。

基于种姓的歧视和不可接触（CBDU）在尼泊尔社会根深蒂固。达利特人在社会、文化、经济、行政和政治生活中遭受最严重的歧视、侮辱和不公正待遇；他们遭到殴打、强奸和谋杀；他们被剥夺了进入宗教场所、公共水源、接受教育、获得社会保障和从事体面工作的机会。仅在2019年，尼泊尔就发生了62起与达利特人相关的侵犯人权事件（INSEC, 2020）。基于种姓的等级制度将低种姓群体排除在平等和包容的代表权以及参与决策和司法的机会之外，甚至通过剥削他们的劳动和技能，同时无视他们的人权，危及他们的生命。这种国家和社会长期实施的歧视和剥夺，使达利特人陷入了长达几个世纪的排斥、贫困和暴力循环。因此，尼泊尔社会通过基于种姓的意识形态、制度和结构进行互动，在所有社会经济文化层面和教育、健康、就业及政治代表权等发展指标上，将达利特人推向社会的最底层。

这些种姓不平等、侮辱和歧视已经渗透到公民生活的各个方面，并进一步边缘化了那些本已处于边缘地位的群体，特别是妇女、达利特人、土著社群成员以及性别认同不同的人群，他们在民主和国家建设中尚未获得有意义的代表和参与。种姓不平等以一种或另一种方式对每个种姓产生了负面影响。与族裔、文化、宗教、语言和地理多样性相关的障碍，为本已存在的歧视增加了额外的层级。

尼泊尔的边缘化和被排斥的社群长期以来一直抵制婆罗门父权制的至高无上[2]并要求平等获得资源、分配和动员。达利特人的抵抗仍然是反对无情和持续的基于种姓的歧视的最前沿。然而，他们的声音和抵抗长期以来被国家和占主导地位的种姓群体所忽视和压制，迫使他们被排斥在社会边缘。

2. 尼泊尔民主对达利特人和边缘化群体的不足

2.1. 达利特人的代表性不足

尼泊尔经历了激进的政治变革，尤其是在经历了长达十年的毛派叛乱之后。尼泊尔于2006年宣布摆脱CBDU。为了实施包容性原则，公共服务委员会于2007年为达利特人和边缘化社群制定了保留政策，规定联邦公务员职位的45%应分配给宪法中确定的特定弱势群体。虽然该政策不符合比例代表制，但在一定程度上是有效的。例如，妇女在公务员中的比例从2007年的11%增加到十年后的20%以上，在如此短的时间内取得了显著成就。然而，其他群体的进展则较为缓慢。

达利特人在引入保留政策之前，在公务员中的代表比例不到1%，但到2018年仍仅为2%左右，远低于该政策设定的目标。相比之下，KhasArya的代表比例约为62%。同样，并非国家的所有机制都实行比例代表制。例如，尼泊尔联邦内阁没有妇女和达利特人的比例代表。尼泊尔众议院仅包含6.91%的达利特人代表。没有一个省级议会实行达利特人的比例代表制。

联合政府于2008年为达利特人和其他边缘化社群引入了保留政策和配额。2075年（2018年）《基于种姓的歧视和不可接触（罪行与惩罚）法》于2011年成为尼泊尔法律。尼泊尔政府引入了战略政策，以使达利特人摆脱将他们排除在基本人权之外并使他们边缘化的社会、经济和政治结构。然而，实现社会正义和消除对达利特人的基于种姓的歧视的障碍并未如预期那样减少。关于达利特学生在大城市被拒绝租房的报道每天都见诸报端。通过肯定性行动计划雇佣的达利特人在工作场所报告遭受日常侮辱。种姓间的婚姻正在失败。歧视不像过去那样明显，但对达利特人的暴行仍在暗中持续。

2.2. 2022年地方选举中的代表性不足

2017年的宪法规定，如果一名男子当选市长，副市长必须是一名妇女，并且当选的区议会必须包括妇女，包括达利特妇女。然而，在2022年5月13日举行的尼泊尔最近一次地方选举中，达利特社群的代表性非常差。在753个地方选举中，达利特候选人在124个选区获得的得票最低。只有三名达利特社群成员当选市长，占293个地方层级（大都市、次大都市和市）总数的1%。这一数字是上次选举的一半。

同样，当选副市长的达利特人数也低于2074年（2017年）。2022年，只有八名达利特副市长，而2074年为十一名前任，占当选副市长总数的2.73%。达利特人在乡村自治市主席职位上的代表比例从上次选举的一名增加到今年的七名。然而，这仅占460个可用席位总数的1.52%。此外，当选的副主席中来自达利特社群的人数少于2074年选举。今年，人数从16人减少到7人，占总任命人数的1.52%。此外，在全国6743个选区中，共有148名当选的区主席来自达利特社群。

达利特妇女在98.01%的选区当选为区成员。2073年《地方选举法》规定，每个选区必须有达利特妇女代表，但她们在政党中的代表性仍然不足，宪法规定的达利特妇女代表制尚未100%实现。例如，在13486个区成员的分配中，只有878名当选的区成员（6.51%）来自达利特社群。

表1。2022年地方选举中当选的达利特代表人数

Source: Samata Foundation 2022

These results of the most recent local elections indicate that the Dalit community, which is almost a quarter of the country’s population, has not been able to enjoy the rights that its members are entitled to. Nepali political parties have not been able to break free from old feudalistic practices. The Dalit community has made significant contributions and sacrifices to every political and social transformation movement in Nepal, but they have been excluded in the institutionalization of all of them.

This indifference on the part of political parties has called into question the validity of the democratic process and its practices. Rejection of the mandatory constitutional provision of meaningful participation of the historically excluded community and even further diluting the presence of the Dalit community is a mockery of the essence of the constitution.

2.3. Atrocities Against Dalits

Although untouchability was declared illegal more than a decade ago in the Caste-based and Other Social Untouchability and Discrimination (Offense and Punishment) Act of 2011, cases of atrocities against the Dalits are rampant across the country. Overall, 117 cases of human rights violations against Dalits were recorded in 2019–20. (Nepali et al. 2021). These included 13 murders, 24 physical attacks, 17 rapes, 4 attempted rapes, 1 suspicious death, 1 enforced abortion, 31 cases of CBDU, 3 custodial deaths, 1 enforced disappearance, 11 cases of discrimination based on inter-caste marriage and relationship, 2 accusation of witchcraft, and 9 cases of incitement to suicide. This exemplifies the state of caste-based discrimination and atrocities against Dalits in Nepal. However, government authorities and police who are among the so-called higher castes tend to under-report and rarely investigate cases of CBDU, largely due to personal and institutional bias against Dalits. Most CBDU cases are diverted or are taken to be resolved within the affected communities.

Inter-caste marriages are often the causes for conflicts between the Dalits and high caste people that can result in the killing of the couple or their relatives or in eviction, beatings, and financial punishment (Paramjit et al., 2008). In 2011, Sete Damai from Dailekh district was brutally murdered because his son had dared to marry a girl belonging to the Thakuri caste. In the same year, Jayabir Tamata from Kalikot and Shivshankar Das from Saptari lost their lives due to punishment for inter-caste marriages. In 2016, Ajit Mijar was murdered in Kavre for marrying a girl from a so-called upper-caste. His body still lies cold at TU Teaching Hospital, waiting for justice. On May 23, 2020, Nabaraj BK and five of his friends were killed or rest grievously injured in Rukum West. On the very same day, body of a 13-year-old child, Angira Pasi, was found hanging from a tree in Rupandehi after she was reportedly raped and murdered. These tragic outbursts of violence resulting from inter-caste marriages and relationships counter the mainstream narrative that highlights social cohesion and harmony. Violence and bloodshed by dominant groups emerges when historical hierarchies are questioned.

In addition to suffering for inter-caste marriage and relationships, Dalits have also been murdered ruthlessly for no reason at all. In 2011, Munbire Sunar from Kalikot was murdered for having entered the kitchen of someone of the Shahi caste. Rambahadur Sarki lost his life for touching a glass. A social science teacher beat Laxmi Pariyar to death, accusing her of witchcraft. Not even elected representatives are safe. Mana Sarki, a ward representative, was beaten to death in her home in 2018. The custodial deaths of Roshan Bishwakarma, Shambhu Sada, and Bijay Ram Chamar reflected their statelessness and the oppression of the vulnerable by the dominant so-called upper castes and elites. Over and over again, history continues to repeat itself.

Sundar Harijan, a Dalit youth aged 20, was found dead, hanging in a restroom at Rolpa district prison on May 18, 2022. Sundar Harijan, at 20 years old, was found hanging a few days ago. He was 17 years and 3 months old when he was arrested for theft. He was sent to prison instead of a juvenile correction center. A month before release, he was sent to another prison in another district, where he was received with an upper-caste prisoner, who was serving jail time for extortion and illegal arms possession. A few days before his death, Sundar Harijan expressed excitement. He called his brother and asked for some money, telling him he would be released soon. His dreams have been slain by caste supremacy and the flaws in our judicial system. His story is an example of how the state deliberately mistreats Dalits who are already suffering from systemic exclusion. This is an example of the impunity deeply rooted in the Nepali justice system, and it raises serious questions about the human rights violations of Dalits in Nepal.

These are just a few representative stories of the systemic marginalization and persecution of Dalits that occurs every day through the contemporary caste hierarchy, the tragic outcome of a centuries-old system of oppression. Many more stories remain unreported and are untold. It is apparent that the discrimination and violent crimes against the Dalits has all too often meant that their victimhood is ignored, and their abusers enjoy impunity. At the same time, similar to members of other marginalized communities, Dalits are disproportionately subject to arrest, conviction, and mistreatment in the criminal justice system. They are the first punished and the last protected.

3. Rights for the Dalit and Marginalized Women and Girls

Women in Nepal have high regard for the family values of the traditional patriarchal cultural values and norms of Nepalese society. The society is also subject to the stratification of a deep-rooted caste system, which was introduced 300 years ago. The economic, cultural, social, and political conditions of women in Nepal are also influenced by this caste system.

The 2011 Census counted 1.8 million Dalit women in Nepal, making up 13% of the total female population of the country. Although women are half of the Dalit population, they face intersectional multifold discrimination. Dalit women in Nepal endure discrimination not only from the dominant castes but also within their own communities, where men are dominant. Traditional harmful practices against Dalit women include extreme verbal abuse and sexual insults, accusation of witchcraft, physical assault, and rape. Impunity for perpetrators is rampant due to the weakness of the relevant legal mechanisms. Child marriage, early pregnancy, and uterus prolapse are only a few of the conditions that have worsened the health conditions of Dalit women, mostly Madhesi Dalit women.

Dalit women’s lives are uniquely characterized by exclusion through the customary provisions of caste institutions based on notions of purity and pollution, as well as patriarchy and gender discrimination. As a result of this exclusion and discrimination, they endure extreme forms of poverty, humiliation, and denial of social and economic rights and recognition as human beings. Dalit women, like women from other minority communities or indigenous peoples, Madhesi, and Muslims, tend to remain invisible.

Nepal has one of the highest rates of child marriage in Asia. About 33% of girls are married before they turn 18, and 8% marry by age 15. By contrast, 9% of boys marry before the age of 18 (CBS, 2020). The reported cases of rape have also increased sharply. The Nepalese police dealt with 2,534 cases of rape in 2020-21 versus 2,144 in the previous year, an increase of 18.19%. Similarly, as many as 735 incidents of attempted rape were reported in 2020-21, compared to 687 in 2019-20. This amounts to an increase of 6.99% (The Himalayan News Service, 2021).

The issues that Dalit women face can be compared to the issues faced by black women in Europe and America and their stories of discrimination. However, when the unique component of caste, is added, the plight of Dalit women is even more severe. Dalit women have face unique human rights issues that other Nepalese women do not. They endure multi-pronged discrimination, based on caste, gender, race, and poverty. While women’s issues in Nepal can in general be understood through the lens of feminism, a special lens is necessary to understand the plight of Dalit women.

4. Issues in Education

Only 43% of Dalits in Nepal are literate, whereas the national literacy rate stands at 66%, for a deficit of nearly 23%. The literacy rate for Tarai/Madhesi Dalits is just 34.5%. Women from all Dalit groups have lower rates of literacy than the national average and their male counterparts. The literacy rates of Dalit women are 45.5% overall, with women from the Musahar and Dom community at the bottom, with literacy rates of 17.4% and 17.9%, respectively (CBS 2011).

Children from Dalit communities face discrimination even at school. Their isolation and segregation are apparent. The teachers at Nepalese schools are largely upper-caste males who have not internalized the values of caste and gender equality. As a result, at their schools, Dalit children are not permitted to drink water from the same taps, are addressed in a rude manner, and are placed in separate lines, seats, and so on. Additionally, the school curriculum and textbooks are insensitive and discriminatory concerning Dalits. Dalits are discouraged from becoming teachers or seeking to occupy higher executive positions in schools because the non-Dalit community does not want to treat a Dalit with respect.

Due to this prejudiced mindset, teachers generally do not pay equal respect to students from all castes, classes, religions, sexes, or communities. The students ultimately tend to fall behind in their learning achievements, often dropping out. According to the high-level national education commission report from 2015, of every 20 Dalit students who get admitted to the first grade, only 3 graduate from tenth grade. This shows the direct and indirect obstacles to Dalit students, even within the school. In turn, low educational attainment has a multifaceted impact on the socio-economic and political life of Dalits and is a barrier to human development.

5. Status of Life Expectancy

Dalits have worse outcomes for all major health indicators. For example, the under-5 mortality rate among Dalits is 90 deaths per 1,000 live births, compared with an average level of 68 for the country as a whole. Nepal has an immunization coverage of 83%, and immunization rates for Dalits are 13 percentage points below the average. In 2011, around 31% of children under five had a low weight-for-age ratio. Disaggregated results across ethnic and caste groups show that the proportion of underweight children is highest among the Madhesi Dalits (36.3%) and Hill Dalits (33.9%), behind only the Madhesi caste groups (41.2%). This clearly indicates that Dalits face problems with access to nutritious food. Many Dalit women in rural areas also suffer from uterus prolapse, and they have high morbidity rates. Child marriage, early pregnancy, and reproductive health issues are among the other problems faced by Dalit women.

6. Extreme Poverty

Dalits are the poorest community in Nepal on all measures, including income, consumption, and human development. Social discrimination is the overarching factor that explains why the Dalit are so disproportionately affected by poverty. More than 42% of Dalits live below the poverty line (43.6% of Hill Dalit and 38.2% of Terai Dalit), which is 17% higher than the national average of 25% (CBS 2011). While the immediate cause of this gap is the limited employment opportunities that stem from occupation specialization, which prevents Dalit from accessing well-paid jobs, the lack of access to education and land perpetuates poverty from one generation of Dalit to the next.

Land is the main asset that determines an individual’s social status and standard of living in Nepali society. The Dalit community’s land holdings are generally small, and landlessness reaches extreme rates among them, with 36.7% of Hill and 41.4% of Madhesi Dalits being landless. This makes Dalits economically vulnerable and dependent on landlords, as well as being socially vulnerable to violence and discrimination. The constitution guarantees the provision of land and housing for landless Dalits. However, this promise has yet to materialize.

7. Social and Economic Impacts of COVID-19 on Dalits

The COVID-19 pandemic deepened the layers of discrimination and hardships for Dalits. Under mandated lockdown, their main means of earning wages was frozen, resulting in no income and no access to remedial services. To support citizens from low-income groups, the government introduced a relief package. However, Dalits could not benefit from this relief. The Samata Foundation conducted research across every province in Nepal, resulting in the 2020 publication of The Impact of COVID-19 on the Dalit. This book focused on the effects of the pandemic and lockdown on the livelihoods of the Dalit community and the measures taken by the government in response, along with the hardships faced by elected representatives. During this study, it was found that the relief distributed by local governments was inadequate to serve a large portion of the Dalit community. Only 1.6% of Dalits reported that the relief packages were readily available, and 52.2% claimed to not have received any relief. Similarly, 14.5% of Dalits indicated that the packages that were available were not sufficient to meet their needs.

That study investigated 1500 respondents across 753 palikas (municipalities and rural municipalities) from all 77 districts of Nepal. On average, 82% of the respondents reported a financial crisis. The Dalits of Karnali province reported the highest job loss rate, amounting to 54%. Overall, 52% of the respondents said that there was a crisis in daily necessities, and 29.3% respondents reported that the neediest did not receive a relief package. This figure shows that local governments did not distribute relief as per the regulations issued by the federal government.

The Dalit community is most vulnerable and needy group in Nepal, and it is disproportionately affected during crisis. However, even humanitarian responses, relief distribution, and other support programs reached them last. During the pandemic, most Dalits encountered difficulty in meeting their basic needs due to unequal schemes of social protection. This lack of social protection perpetuates the vicious cycle of poverty, exclusion, and marginalization. Amid the lockdowns, the many violations perpetrated against Dalits remained invisible, including the massacre of 23 Dalit youths in a brutal display of the deeply entrenched caste-based discrimination of Nepali society.

8. Major Challenges in the Effective Implementation and Enforcement of Dalit Rights

8.1. Inconsistency in the Use of the Term Proportional Inclusion

In the Constitution of Nepal, there is a discrepancy in the use of the term “proportional inclusion.” While it is explicitly mentioned in some provisions, such Articles 38, 40, and 42, others articles only use the word “inclusion.” This anomaly creates confusion in policy making and dilemmas in the determination of plans and programs. Therefore, the constitution should be amended to ensure consistency with regard to the principle of proportional inclusion.

8.2. Political Instability

Instability poses a serious obstacle to the effective implementation of Dalit rights. Due to changes in government and the current political situation, there is a tendency to cancel the policies, programs, and plans put in place by the previous government. This has led to confusion with respect to the process of making policies and laws. Public will and opinion can truly be respected and protected only in the context of political stability, which can enable political parties to play a role based on a public mandate.

8.3. Lack of Resources

The federal and provincial governments are unable to bear the financial burden of the social, economic, and cultural rights that are guaranteed as fundamental rights by the Constitution of Nepal. This lack of sufficient resources appears to pose serious challenges to the enforcement of fundamental rights.

8.4. Lack of Effective Coordination among the Federal, State, and Local Levels

The constitution provides for an inter-relationship among the federal, state, and local levels based on the principle of cooperation, coexistence, and coordination. However, due to the practical confusion that results from the single and concurrent list of powers belonging to the federal, state, and local levels, a lack of coordination has been seen in policy and program formulation.

8.5. Tendency to Delay in the Law-making Process

2018 has been declared the year of drafting laws in Nepal. To comply with the constitutional obligation to draft laws concerning fundamental rights within three years, many laws were passed hurriedly. However, despite the constitutional obligations, no specific law concerning the Article 40, which relates to Dalit rights, was drafted. Given this, provincial governments are waiting for the federal government to make laws that they too can work from.

8.6. Indifference of the State on the Issue of Dalits

The federal and provincial governments are reluctant to seek effective implementation of the rights guaranteed in the constitution. Government officials tend to proclaim Dalit rights in speeches and on paper but do not exhibit readiness to follow through with implementation. The leaders appear to have the mentality that change should happen gradually, which is why the issue of Dalits is not prioritized. Because the state demonstrates indifference to the implementation aspect, the implementation definitely gets weak.

8.7. Small Presence of Dalit People’s Representatives and Parliamentarians

There are 7 Dalit people’s representatives in the National Assembly, 19 in the House of Representatives, and 33 in the Provincial Assembly. This is a very low level of representation and is in violation of the principle of proportional inclusion. Further, this representation comes from a range of parties, and the Dalit elected representatives are scattered across many different political affiliations. Therefore, the need to be loyal to the party structure has overshadowed the concerns of the community. In recent times, due to the increasing pressure of having to represent the vested interest of separate parties, the formulation of pro-Dalit laws formulation has not been at the top of the agendas of the Dalit representatives.

9. Pre-registration Challenges for CBDU Cases

Acts of CBDU have been endured by Dalits for many generations, especially in rural areas. Living in a discriminatory society is become part of their existence, and they tend to accept it as their fate. Because the level of education among the Dalits is generally very low, they are not always aware of the existence of laws and rules related to caste-based discrimination that could benefit them. Thus, the first challenge is to create the spark of awareness.

其次，如果对施暴者采取法律措施，可能会导致恐吓、流血和威胁。本已弱势的达利特人可能会担心自己的生命安全。第三，基于种姓的歧视（CBDU）的受害者担心被排斥和孤立。由于施暴者的权力和影响力以及达利特人对他们的经济依赖，社区中的大多数人，有时甚至是其他达利特人自己，可能会站在施暴者一边。第四，由于资源通常由非达利特人控制，敌意导致对水、商业、饲料等的获取受到限制。第五，在CBDU案件中，常常存在大规模的政治化。简而言之，达利特人在第一步就因种姓歧视而不敢寻求法律补救。

10. 案件登记过程中的挑战

在CBDU案件中，警方常常被视为不提供帮助，并且是受害者通过法律途径寻求正义的主要障碍。警方是处理种姓歧视案件的指定首要联系机构。警队必须登记受害者的投诉并对此事进行公正的调查。然而，尽管这一角色至关重要，警方却常常未能负责任地行事并履行其职业职责。首先，警官们常常不愿意登记投诉。其次，即使警方立案，他们也并非总是立即、认真、公正和客观地进行调查。第三，尽管CBDU是刑事犯罪，但存在压力要求受害者与施暴者之间达成和解。警官们倾向于以维护社会和谐为名来辩解他们的做法，将CBDU行为视为社会问题而非犯罪本身，而不是将施暴者纳入正式的司法程序。第四，相当比例（超过93%）的警官是非达利特人（Nepal Police, 2018），他们效忠于社会中的有权势群体，通常是有钱人和更高种姓的人，因此警方倾向于为他们的利益服务，而牺牲受害者的福祉和人权。这些因素意味着只有少数案件能进入法院。

11. 检控挑战

正确进行检控的第一个挑战是，由于警方调查实践的质疑，许多案件未能被检控。检控的理由不被认为已满足，案件被驳回。阻碍检控的第二个问题是，CBDU案件往往从严重的刑事指控转变为轻微的社会不当行为，削弱了案件。阻碍检控的第三个问题是，政府检察官可能不引用CBDU法案，而是引用2074年（2017年）刑法作为检控依据，这表明完全无视法律。在CBDU案件中用普通法替代往往会减轻对施暴者的惩罚，甚至导致其无罪释放。第四，鉴于尼泊尔的权力结构，尤其是在没有适当的证人保护机制的情况下，证人常常会变得敌对。第五个问题是，将举证责任置于受害者身上增加了额外的挑战。收集CBDU事件的证据非常困难，因为尊严和自尊受到的伤害可能不会产生可见的证据。因此，受害者有时会因证据问题而无法获得正义，而且由于缺乏证据，大多数事件甚至无法进入法律诉讼阶段。

12. 审判中的挑战

达利特人在法院的代表性也微不足道；例如，最高法院从未有过达利特法官。在所有七个高等法院中只有三名达利特法官，在77个地方法院中只有一名达利特地方法官。因此，实现正义的第一个挑战是法院和法官的种姓盲目性，这导致了正义的不确定性。与警官一样，大多数政府检察官和法官都不认真对待CBDU案件（另见Narula, 2008; Keane, 2016）。第二个挑战是，尽管犯罪严重，CBDU案件在法院也常常被转变为诽谤和诋毁案件。第三，漫长而复杂的法律程序对受害者来说是繁琐的。因此，案件可能会被撤销，因为长期的等待会使受害者感到沮丧并失去对司法系统的信心。

13. 经济挑战

在达利特人中，贫困与不可接触的习俗如影随形，影响了就业机会和获得公平收入的可能性。首先，达利特人因生计大多依赖于高种姓施暴者而犹豫是否要投诉。面对长期贫困，达利特受害者并不总是能轻易地挑战歧视他们的富人和有权势者。其次，贫困的达利特人无法承担通过司法系统进行艰苦斗争的费用。在尼泊尔农村地区，受害者必须花费数天时间才能接触到警察局或法院来打官司。高昂的法律费用加上食宿和交通费用意味着达利特人不太可能通过法律渠道寻求正义。可能需要多次出入警察局和法院，这进一步增加了贫困达利特人法律诉讼的成本。

14. 法律挑战

在尝试处理CBDU案件时遇到的第一个法律挑战是举证责任在受害者身上。从实际角度来看，很难收集证据来支持和证明个人的尊严受到了伤害。如果将举证责任转移给被告，这将改变CBDU案件的整个动态。第二个问题是，法律为法官行使自由裁量权来确定施暴者的惩罚提供了足够的空间，因为相关法律的第7条规定：“任何犯罪者……应处以三个月至三年监禁，或处以一千至二万五千卢比罚款，或两者并罚。”在大多数情况下，法官对有罪者判处了最低限度的惩罚。第三，CBDU法案没有规定保护受害者或证人。大多数受害者报告称收到施暴者以报复形式发出的威胁。在许多情况下，受害者因害怕报复而被迫离开社区。证人也因恐吓和威胁而害怕发言。

15. 结论

达利特社区曾希望，随着国家新宪法的颁布，达利特和其他边缘化社区不仅能对国家，也能对国家本身产生归属感。不幸的是，事与愿违。多年来，我遇到了许多被强奸后杀害孩子的母亲，在警方拘留期间被谋杀的母亲，以及被暴徒私刑处死的母亲。成千上万的母亲因孩子的命运而遭受痛苦，她们只有一个问题：达利特人天生就是为了死亡吗？他们不允许有尊严地生活吗？他们随随便便就被杀害。因为最小的借口就被杀害。有时我想——一个达利特人的生命价格有多低？

1990年《尼泊尔宪法》对达利特社区来说是历史性的，因为达利特权利首次在宪法中得到制度化。然而，这些权利的实施对尼泊尔的达利特人来说仍然遥遥无期。为了实施宪法中规定的基本权利，国家颁布了16项新法律并修订了一些现有法律。尽管宪法确实为达利特权利提供了法律保护，但尚未起草专门的法律来实施这些基本权利。现行宪法必须得到修正。达利特人和少数民族需要在国家机构，特别是官僚机构和执法机构中获得比例代表制。

应修订《选举法》以及联邦、省和地方各级现行的关于宪法规定的混合选举制度的法律和指导方针，以确保达利特社区按照比例包容原则获得代表和有意义的参与。同样，所有与进入公务员队伍相关的法律法规，不应仅限于提供简单的保留或配额制度，而应修订现行法律法规，允许达利特社区根据比例包容原则获得代表。尽管宪法体现了比例包容原则，但政策制定和执行层面的相关人员仍然遵循保留制度模式，侵犯了比例和包容性代表的宪法精神。

虽然宪法规定了从小学到高等教育的免费教育权（包括奖学金），但达利特社区的成员未能享有这项权利。除了为基础教育（1至8年级）提供每年400卢比的金额，为中学教育（9和10年级）提供每年500卢比的金额外，达利特奖学金没有做出任何进步性安排。忽视为达利特社区创造机会和提供有利环境以获得教育的需要，是对宪法精神的侵犯。为了确保达利特社区在大学和学院层面获得免费教育和奖学金的权利，有必要修订现行的与教育和奖学金相关的法律法规。

尽管宪法第40(3)条规定将为达利特社区提供医疗保健和社会保障，但政府尚未制定达利特友好型法律。目前，尽管《公共卫生服务法》（2075年）、《安全孕产妇和生殖健康权利法》（2075年）和《社会保障法》（2075年）已生效并正在实施，但除规定达利特社区的60岁以上老年人可获得4000卢比的社会保障津贴（比特权社区的年龄要求低）外，这些法律中没有为达利特社区做出任何特别安排。

在《土地法》2021年第七次修正案中，尼泊尔政府设立了一个委员会，负责通过为无地达利特人、无地定居者和无组织居民提供住房和土地所有权，来监督建立公正的土地制度。该委员会原定工作三年，但其终止使危机依然存在。此外，尼泊尔政府还颁布了《住房权法》（2075年）和《安全公民住房实施程序》（2075年）。这些规定了目标社区的识别和选择依据。然而，选择程序似乎对无家可归的达利特人来说是不可及的。因此，无家可归和无地达利特人从国家获得住房和土地的基本权利已沦为名义上的权利。因此，有必要制定一部统一的伞形法律来解决达利特权利的各个方面。

省级政府在法律实施宪法第24条和第40条所述基本权利方面也未取得多大进展。然而，几乎所有省份都通过了一些与达利特代表权相关的法律。马德斯省和苏杜尔帕西姆省通过了《达利特赋权法》。

尽管如此，所有省份在制定关于教育权、健康和社会保障权、传统职业的保护、促进和现代化以及住房和土地权方面都滞后了。一些省份正试图通过Janata Awas计划和Bhagat Sarvajit技能发展计划来解决住房和传统职业问题，但缺乏具体的政策和法律。

由于《种姓歧视及其他社会不可接触和歧视（罪行与惩罚）法案》2011年的执行不力，CBDU事件尚未停止。遭受歧视性做法的达利特人仍未能体验到正义。除了在CBDU案件中收集证据的挑战外，执法机构也没有发挥积极作用。有必要修订该法案，将举证责任转移给被告，并结合更严厉的惩罚以及减少法官的自由裁量权。

尼泊尔是一个多元化的国家，拥有125个以上的民族和123种地方语言，其社会基础建立在印度教瓦尔那体系所宣扬和保护的种姓制度之上。正如阿姆bedkar所报告的，“种姓无疑主要是印度教徒的呼吸。但印度教徒污染了周围的空气，每个人都受到了感染，锡克教徒、穆斯林和基督徒。”种姓确实存在于我们每一次的呼吸之中，因此应该成为每个人的议程，因为正如Lilla Watson所断言的，我们的自由是相互联系的。■

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[1] 执行主席，Samata基金会

[2]根据Uma Chakravarti 1993年的一篇文章，婆罗门教父权制（Brahmanical patriarchy）一词指的是“不仅要维持父系继承，还要维持种姓纯洁性，对女性进行有效性别的控制的需要”。种姓等级制度和性别等级制度共同构建了婆罗门教社会秩序，形成了所谓的婆罗门教父权制。她考察了在古代印度，土地（一种经济资产）的控制是如何通过国家认可的对女性性行为的类似规定，被某些种姓群体所维持的。在此，婆罗门教父权制并非指婆罗门种姓内部的父权制。相反，它指的是在以种姓为基础组织的社会中出现的特定形式的父权制。婆罗门教父权制的基础是集体上对女性和低种姓的从属，以允许高种姓男性控制财富和劳动力。

保护少数民族权利：蒙古

Ukhnaa Tuya[1]，Damba Ganbat[2]

政治教育学院

1. 引言

如今，蒙古国人口约有350万注册公民，家庭超过90万户。在过去的一百年里，人口增长了五倍，近年来平均每年增长2.2%。

居住在蒙古国的哈拉哈人占人口的83.8%，而哈萨克人占人口的3.8%。在宗教方面，51.8%的人信奉佛教，3.2%信奉伊斯兰教，2.5%信奉萨满教，1.3%信奉基督教。

从这些事实来看，可以得出结论，与其他在语言、文化、习俗、宗教和生活方式方面存在差异的亚洲国家相比，蒙古是一个同质化的社会。

在二十世纪持续近70年的共产主义统治下，蒙古人经历了一场社会实验，其中语言、文化和习俗的差异被视为过去的遗留物，宗教被视为“人民的鸦片”，并基于无产阶级进行同质化。

随着1990年民主变革的发生，构成蒙古社会的各民族获得了恢复其传统习俗、语言、文化和宗教的自由。为了确保这些民族的权利，蒙古民主社会将国际法纳入国内法至关重要。

在蒙古，少数民族包括哈萨克族、察坦族和图瓦族，他们总共约占今天人口的5%。尽管少数民族占人口的比例不大，但该国需要关注宪法所保障的少数民族的权利和自由是如何得到保障的。例如，蒙古国家人权委员会定期评估政府政策的执行情况并提出建议。同时，非政府组织也通过提出其研究和结论来关注这一问题，并积极引起公众的注意。在蒙古，随着媒体自由的发展，人们有效地利用社交媒体平台，因此人民自己直接提出与少数民族有关的问题。

在本篇论文中，作者们试图阐明蒙古关于少数民族的具体政策，考察他们的权利是如何受到宪法和其他法律的保护的，并探讨他们面临哪些问题以及如何解决这些问题。

2. 历史背景

蒙古位于亚洲东部，北接俄罗斯，南邻中国。它占地160万平方公里，人口350万，是世界上人口密度最低的国家。蒙古是世界上最大的内陆国，不与封闭海域接壤，其大部分地区覆盖着草原，北部和西部是山脉，南部是戈壁沙漠。乌兰巴托是最大的城市和首都，约占该国人口的一半。

苏联集团的解体引发了1990年的民主革命，导致1992年通过了有史以来第一部民主宪法。蒙古新宪法保障了基本的民主自由，如少数民族群体的权利，并且与以往的宪法不同，这些保障在实践中得到了遵守。

蒙古人是亚洲民族的主要民族分支之一。他们的传统家园集中在蒙古。19世纪的体质人类学家引入了“蒙古人”和“蒙古族”等术语来描述“种族类型”，尽管蒙古人表现出广泛的体征特征（www.britannica.com/place/Mongolia）。如今，蒙古人被认为是一个拥有共同语言和共同游牧传统的民族群体。作为名词，蒙古人（Mongolians）指独立蒙古（“外蒙古”）的公民，无论其民族身份如何，而蒙古人（Mongols）指民族为蒙古人，无论其国籍如何（Atwood 1964）。

3. 民族构成

3.1. 哈拉哈族

蒙古族在民族构成上相当同质化。2020年全国人口普查（Aimag and Soum Centers 2020）提到了24个民族。蒙古国的主体民族是“哈拉哈”，他们占人口的大多数，超过84.5%（人口和住房普查2020）。现代哈拉哈族的起源可以追溯到15世纪下半叶（Atwood 1964）。随着1911年蒙古独立复国以及内蒙古独立运动的被镇压，哈拉哈族成为唯一独立的蒙古国家的中心。虽然哲布尊丹巴呼图克图和哈拉哈贵族统治着新的神权政权，但权力也与内蒙古和布里亚特顾问以及主要是哈拉哈族城市化官员和雇员阶层共享。

战后时期，由于混血血统者压倒性地倾向于认同自己为哈拉哈族，蒙古人口中哈拉哈族的比例从1979年的77.5%增加。因此，哈拉哈族在蒙古社会中仍然是 the sociological norm，其他民族都与之趋同。现代发展表明，哈拉哈族在蒙古的人口和社会学主导地位只会增长（Atwood 1964）。

作为多数民族，哈拉哈族将他们自己的传统和信仰视为蒙古的官方传统，哈拉哈蒙古语是该国的官方语言，因为所有其他蒙古语都是这种通用语言的方言。长期以来，这导致了主导蒙古政治的哈拉哈族将蒙古与外部影响隔离开来。然而，如今蒙古更加开放，甚至允许有限的基督教传入这个传统上信奉佛教的国家。其他蒙古族群，包括Dörvöd、Buryat、Bayad，以及Dariganga，占其余人口的近一半。其余大部分人口是突厥语族人，主要是哈萨克族，一些图瓦族，以及少数察坦族（Dhukha），主要居住在该国西部和北部地区。有极少数的俄罗斯人和中国人，主要分布在城镇。

3.2. 哈萨克族

哈萨克族（Kazakh）或称哈萨格（Khasag）的名字自十世纪起就已在史书中有所记载（Undestnii 2018）。哈萨克族信奉伊斯兰教，使用突厥语族语言，是在蒙古帝国分裂后形成的一个民族，与卫拉特蒙古和喀尔喀蒙古之间保持着持续的战争与和平接触。如今，他们是蒙古最大的非蒙古族少数民族。1912年7月，哈萨克族被允许留在新独立的蒙古。1940年，蒙古领导层在哈萨克族聚居区设立了新的省份——巴彦乌列盖省。新设立的哈萨克族省拥有7,063户家庭、33,000人口和8,479,000头牲畜。现在该省有13个苏木、84个巴嘎和1个村庄，省会是乌列盖市，距离乌兰巴托市1,760公里。该省的领土沿着蒙古阿尔泰山脉从北向南延伸。从最北端的边界到最南端的边界长380公里，从最东端的边界到最西端的边界长270公里。西部，沿着蒙古阿尔泰山脉与中国的 Xinjiang Uyghur Autonomous Region（新疆维吾尔自治区）接壤450公里，沿着Siilhem Mountains（斯勒赫山脉）与俄罗斯联邦的Altai region（阿尔泰地区）接壤225公里（Undestnii 2018）。

该地区气候独特，属于极端大陆性气候，生态系统脆弱。与全国平均水平相比，哈萨克族在白领和工人阶级职位上略有过度代表；集体牧民仅占该民族人口的26.4%。然而，蒙古的哈萨克族游牧民以其金雕猎鹰的习俗而闻名。如今，哈萨克族占人口的3.8%，是蒙古的第二大民族（人口与住房普查2020）。

3.3. 图瓦人

图瓦（Tuva）这个名字，在方言形式中也写作Tuba、Toba、Tyva、Dyva和Tofalar，首次出现在中国史籍中是“嚈哒”（当时发音为Dubo/Tuba）（Atwood 1964）。他们被描述为居住在草帐中、以百合根、鱼、鸟和动物为食、穿着紫貂和鹿皮的孤立群体。在满蒙共治下，图瓦人皈依了佛教。在20世纪20年代，一些人仍讲图瓦语，并像东部图瓦人一样居住在皮毛或桦树皮帐篷里，尽管大多数人在语言和生活方式上已被蒙古化。蒙古阿尔泰乌梁海人中的图瓦语使用者居住在蒙古的科布多省和巴彦乌列盖省。自1989年以来，这些省份的一些苏木的学校开始使用图瓦语授课。如今，图瓦语使用者称自己为Dukha，从而与西部赫夫斯格尔省的驯鹿饲养者Dukha或Tsaatan群体联系起来。

蒙古的图瓦人拥有数百年历史的萨满教传统，其核心是崇拜天地。除了天地之外，还崇拜日月星辰、天空的自然现象、闪电、风和火，并且有非常古老的火崇拜传统。

3.4. 萨彦人（Dukha）

萨彦人（Tsaatans）曾是前苏联图瓦自治区的图瓦部落的一部分，也是维吾尔语使用者维吾尔族后裔的Dukha人。1921年人民革命后，一群居住在蒙古北部森林和泰加林地区的人，在蒙古的书面和口头语言中被称为萨彦人（Tsaatans）。“Tsaatan”这个名字强调了这群人和他们的生活方式。在蒙古语中，“Tsaatan”一词的意思是拥有驯鹿的人。以前，他们通常被称为Tagna Uriankhai。

1955年，蒙古授予了53个自由迁徙并居住在与图瓦和蒙古接壤的大片泰加林地区、从事牧业和狩猎的家庭公民身份，以回应他们的请求。从那时起，萨彦人作为蒙古公民，以饲养驯鹿和狩猎为生，并在共产主义集体化时期被社会化（S. Badamkhatan 1960）。一些当地人提到，生活在东西部泰加林的萨彦人中，几乎没有人了解他们古老的传统、习俗和文化，或者他们的宗教、传统和独特的习俗。在宗教传统方面，萨彦人传承了数百年的萨满教仪式和宗教给后代。即使在今天，所有年龄段的人仍然定期举行萨满教仪式。如今，一千多名萨彦人居住在蒙古的高山苔原牧场上。

实际上，萨彦人作为少数民族，其语言、文化、习俗和宗教的保存机会非常有限，并且这些机会正开始消失。在赫夫斯格尔省，察干乌拉苏木（Tsagaanuur soum）是人口最少、巴嘎数量最少的苏木。然而，已经采取了一些考虑到少数民族特点的政策。赫夫斯格尔省的区域发展政策（2002-2020年）由赫夫斯格尔省人民代表会议批准。由于少数民族权利被纳入该计划，察干乌拉苏木被列入旅游区（NHRCM 2009）。2002年，察干乌拉苏木人民代表会议批准了该苏木2002年至2020年的可持续发展目标和计划。该计划特别关注驯鹿的繁殖和选育问题，以及推广健康的传统农牧业，大力实施对少数民族的政策，并强调国家和省的人口政策。

迄今为止保存了萨彦人文明的伟大遗产无疑是他们的家——Urts或帐篷（ouke）。如何或在哪里建造帐篷有其既定的顺序和传统。萨彦人仍然居住在他们三到四米长的传统帐篷里，帐篷覆盖着防水布（一个大帐篷由28-32根木柱组成，一个小帐篷由17-23根木柱组成），能够抵御从+31摄氏度到-53摄氏度的极端气候。

萨彦人的文化与驯鹿密不可分。在共产主义时期，试图通过集中居住来定居萨彦人的做法违背了他们的生活方式和传统，导致泰加林地区人口减少。如今，没有专门针对他们的政策或计划，这使得这种独特的生活方式面临灭绝的危险。

萨彦人信奉萨满教。在社会主义时期，选择男性（Bou）和女性（Udgan）萨满的仪式在一定程度上被禁止，但萨彦人至今仍保留着他们的宗教和文化。正如S. Badamkhatan所总结的，“萨彦人的萨满教与达尔哈特人（Darkhad）的萨满教几乎相同。但它没有过多地受到佛教的影响”（S. Badamkhatan 1960）。研究发现，根据传统，每个萨彦家庭在家中都设有祭祀祖先神灵的祭坛。然而，同一氏族的成员有自己的私人神龛来祭拜祖先神灵，萨彦人每年会参拜这些神龛1-2次。

萨彦人讲图瓦语和蒙古语。在苏木中学，曾有计划地培训了图瓦语教学人员。目前，该苏木九年制中学共有135名儿童在校学习。此外，还邀请了图瓦的专家到该中学教授图瓦语（NHRCM 2009）。这种长期以来向儿童传授图瓦语的传统现在已经消失。目前，图瓦人只在人际交流中使用图瓦语，特别是儿童，他们只知道几个简单的图瓦语单词。老人们对中学不教授图瓦语感到非常悲伤，这导致年轻一代忘记了他们的母语。一群萨彦人向政府官员提出请求，希望在中学教授他们的母语。

4. 语言与宗教

所有蒙古人都不同程度地认识到他们之间的亲属关系，通过传说、书面历史，尤其是语言。方言从东到西的变化比从北到南的变化更大，但很少有蒙古方言是其他蒙古人无法理解的。

蒙古语，约有450万人使用，是蒙古国的国语和中国内蒙古地区的语言。它是蒙古语族中最大、最重要的语言，有可以追溯到13世纪的书面历史。蒙古语有许多方言，其中一些方言与西部的卡尔梅克-卫拉特语和北部的布里亚特语相近。蒙古语与卡尔梅克-卫拉特语和布里亚特语一起，构成了更大的蒙古语族中的新蒙古亚族（Atwood 1964）。现代蒙古语是从中世纪的蒙古语演变而来，形成于17至18世纪。在蒙古国，以西里尔字母书写的喀尔喀语是官方国语。作为国语，非蒙古族移民、全国城市人口，甚至越来越多的非喀尔喀族农村人口都在使用。

民族的定义是共同的起源（民族是部落或氏族的后裔）、方言和文化差异。然而，除了居住在蒙古西部地区的哈萨克族和图瓦族少数民族外，所有民族都讲蒙古语方言，这些方言与喀尔喀语使用者和其他蒙古语使用者都能相互理解。喀尔喀蒙古语是官方国语，在各级行政管理中都有使用，是大多数学校的教学语言，并在所有国家考试中使用。

除了萨彦人、哈萨克族、图瓦族以及在一定程度上还有霍屯人（Khoton）之外，各民族之间的文化差异很小。游牧是蒙古传统的生产方式，这种共同的游牧生活方式促进了相对统一的蒙古文化，人们共享相似的生活方式，与其他方言使用者频繁接触，并发展了紧密的社会和文化习俗。蒙古大多数民族与喀尔喀族共享相似的习俗、传统和生产体系。民族主要体现在独特的服装风格和食物制备方式，以及音乐和口头传统方面。

因此，民族差异可以被认为是相对较小的，尽管一些群体可能比其他群体更强烈地认同自己的身份。例如，赫夫斯格尔省（Khuvsgul aimag）传统的游牧驯鹿饲养者萨彦人；哈萨克族，他们除了语言和宗教差异（哈萨克语和伊斯兰教）外，文化差异也更显著；以及图瓦人（图瓦语）。然而，哈萨克族和图瓦族的生活方式与蒙古亚群体的生活方式没有显著差异；只有萨彦人以其独特的生产体系为特征。大多数蒙古少数民族，甚至许多喀尔喀人，仍然生活在半游牧的牧群中，这些牧群在草原上不断迁徙，草原是他们祖先文化起源的地方。然而，许多人担心游牧生活方式已不再可持续，因为气候变化正在使土地干涸，并且全国各地都在发展大型城市，而这些地方提供了更多的经济机会。

尽管蒙古拥有相当多的民族多样性，但这并未导致重大问题。喀尔喀人通常不会质疑他们代表真正蒙古文化的地位，也不会质疑他们因人数众多而拥有的广泛控制权。但这并不意味着一切总是完美无缺。偶尔，一些少数民族群体会将其政治代表性不足的问题带入国家政治，或质疑政府对蒙古国未来的决定。然而，尽管在这种情况下确实存在种族紧张关系，但争端几乎总是以和平和外交的方式解决。

政府越来越重视尊重和保护哈萨克族、图瓦族及其他少数民族的语言和文化权利。全国各地讲各种卫拉特语和布里亚特语方言。在国家西部地区，哈萨克语和图瓦语（均为突厥语族语言）也广泛使用。蒙古手语是聋人社区的主要语言。如今，蒙古国使用西里尔字母书写蒙古语，尽管过去曾使用蒙古文书写。旧文字的官方重新引入计划于1994年进行，但尚未实现，因为老一代人遇到了实际困难。学校正在重新引入传统字母。2020年3月，蒙古政府宣布计划到2025年在官方文件中同时使用西里尔字母和传统的蒙古文（《蒙古语言法》）。

蒙古人最初遵循萨满教习俗，但随着时间的推移，他们广泛接受了藏传佛教（喇嘛教），并掺杂了萨满教元素。清朝于20世纪初灭亡后，蒙古的控制权掌握在哲布尊丹巴（精神领袖）和高级僧侣手中，以及各种地方可汗、王子和贵族手中。1921年建立的新政权试图用社会主义和世俗形式取代封建和宗教结构。在20世纪30年代，信奉无神论的执政共产党摧毁或关闭了寺庙，没收了他们的牲畜和土地，诱使大量僧侣（喇嘛）放弃宗教生活，并杀害了那些反抗的人（Lattimore 2022）。

20世纪40年代中期，乌兰巴托的甘丹寺重新开放，共产党政府开始鼓励少数喇嘛参加国际佛教会议，尤其是在东南亚，作为蒙古的政治宣传。1990年一党制结束，允许佛教复兴，重建被毁的寺庙和佛塔，以及宗教职业的复苏。佛教徒，主要信奉达赖喇嘛领导的教派，占积极信奉宗教的蒙古人的近三分之一。相对少数的穆斯林，主要分布在该国西部地区，几乎全是哈萨克族（81.9%），而一个规模小得多的社群的基督徒主要居住在首都。此外，27%的图瓦人和60.5%的萨彦人信奉萨满教。相当一部分人是无神论者或无宗教信仰者（人口与住房普查2020）。

5. 关于少数民族的立法

蒙古国宪法（1992年）保障了少数民族的权利，其中规定：“任何人不得因民族出身、语言、种族、年龄、性别、社会出身或地位、贫困、职业或职位、宗教、观点或教育而受到歧视”（蒙古国宪法1992年，第14条第2款）。宪法还保障了少数民族实践其自身文化和使用其自身语言的权利，规定“其他语言的少数民族在教育和交流以及在追求文化、艺术和科学活动中有权使用其母语”（蒙古国宪法1992年，第8条第2款）。

蒙古国政府没有关于原住民或少数民族关切和问题的具体法律或法规。蒙古国的一些法律，例如劳动法（第7条第1款）和刑法（第5条第1款），都保障了各民族之间的平等。因此，没有专门的政府部门负责处理少数民族和原住民的关切。然而，在2006年议会法第20条第3款中，指定了一个常设委员会负责制定关于少数民族语言、文化和传统的国家政策。

蒙古国国家人权委员会就少数民族问题进行了两次大规模研究。它每年向议会提交一份关于蒙古国人权和自由状况的报告。第九份报告中包含了“萨彦人（Dhukas）少数民族权利的实施情况”。在萨彦人项目框架内，国家人权委员会于2003年和2004年对蒙古国萨彦人少数民族问题进行了研究，并据此向政府和相关组织提出了结论和建议。

2003年，在联合国人权事务高级专员办事处资助的项目框架内，开展了关于“少数民族权利”问题的研究。此外，2005年，在国际劳工组织（ILO）的IPEC项目资助下，出版了《少数民族（萨彦人）儿童的教育权和童工问题研究》一书。

为落实蒙古国总统2013年第42号关于加强“恢复驯鹿饲养和改善驯鹿饲养者生活水平计划”的法令，以及政府2013年第168号关于“为落实总统关于‘恢复驯鹿饲养和改善驯鹿饲养者生活水平计划’国家委员会组成和工作程序的法令所采取措施”的决议，工业和农业部与人口发展和福利部联合发布了联合命令A/100和A/89。通过批准2013-2014年实施的措施计划，正在组织实施。

6. 国家关于少数民族的政策

政府的教育政策（2014-2024年）第4条规定：“各级教育将以国家官方语言和文字进行，并将逐步增加传统蒙古文的培训和使用。如果大多数学生是讲不同语言的少数民族，将为他们提供以母语接受初等教育的条件和机会，并实施双语教育政策和计划。”

2009年，国家人权委员会在其关于蒙古国人权状况和自由的报告中包含了这一内容，并采取了适当措施（NHRCM 2009）。报告中提到，居住在巴彦乌列盖省的少数民族儿童以国家官方语言接受教育的权利令人担忧。根据国家人权委员会的建议，议会法律事务常设委员会于2018年1月31日发布了第2号决议。该决议指示政府为巴彦乌列盖省的语言少数民族儿童提供以国家官方语言接受学前教育和普通教育的条件，分配必要的资金，并增加幼儿园的入学机会。根据巴彦乌列盖省人民代表会议2014年第51号决议，批准了“双语学校的省级政策和指导方针”。

在《蒙古国国家人权保护计划》中，规定“……将确保少数民族以母语接受教育的权利，并改善他们的子女继承和发展母语、习俗、历史、文化和传统的机会……（战略计划2015-2020）。联合国消除种族歧视委员会在讨论蒙古国政府第18次报告后提出的建议中，建议应注意增加少数民族参与文化政策计划，并要求在下次报告中提供详细信息（第41号决议2003年）。

根据《经济、社会、文化权利国际公约》，政府提交的第三份报告未包含关于少数民族文化问题的具体规定。在政府提交给联合国人权事务委员会的关于《公民权利和政治权利国际公约》第27条实施情况的第四份报告中，指出“宪法中的非歧视原则和宪法第8条规定的国家官方语言条款不应影响少数民族母语的使用”，并且“巴彦乌列盖省是少数民族的家园，那里有一个剧院和一个歌舞团”（NHRCM 2004）。联合国人权事务委员会在讨论该报告后，建议将哈萨克族视为少数民族，并提出了其他少数民族的问题。当在蒙古国进行关于少数民族的研究时，联合国报告指出，研究参与者中有一半人或多或少地经历过基于其传统习俗、语言、文化和行为的歧视。在与哈萨克族就此问题进行的群体访谈中，政府在政策层面一直在实施关于保护、发展和传承蒙古民族文化遗产的政策，但没有明确针对哈萨克文化和习俗的政策（结论性意见2006年）。

截至今日，《公共广播电视法》包含一项关于反映少数民族问题的节目规定，近年来，哈萨克族的民族节日纳乌鲁斯节（Nauryz）已在全国媒体上得到广泛宣传，这可以被视为向公众传播许多民族和族裔群体的遗产和文化、相互尊重的重要一步。同时，被哈萨克族引以为傲的“猎鹰节”每年都在城市地区举行。

通过这种方式，很明显，以文化措施相结合的方式向他人展示哈萨克人民的文化和习俗，是实施、促进和传播少数民族权利的重要推动力。近年来，巴彦乌列盖省的其他民族也组织了文化节。

宗教自由在《蒙古国宪法》第2章第16条第16.15款中得到保障，并且也明确体现在蒙古国已批准的国际协议中。除了《国家宗教关系法》中的详细规定外，《国家人权保护计划》还包括关于少数民族权利的具体规定。目前，没有其他具体的政府政策文件涉及哈萨克族实践宗教的权利。巴彦乌列盖省的哈萨克族信奉伊斯兰教，并按照其宗教仪式实践其宗教。

2003年，在蒙古国国家人权委员会实施的项目框架内，“图瓦语计划”由教育文化部部长于2005年12月8日签署的第387号令批准。

萨彦儿童的智力能力、学习风格和标准掌握-学习质量与其同龄人相似。然而，对于那些在入学前一直生活在泰加林地区的儿童来说，他们的语言发展迟缓，理解和表达蒙古语的能力较弱，这影响了他们的学习能力、学习兴趣和学业成绩。萨彦儿童无法上幼儿园，并且在入学前一直生活在讲图瓦语和蒙古语的环境中。他们入学时对这两种语言的掌握程度都处于口语水平。

蒙古国政府通过2007年10月3日第255号决议批准了“恢复驯鹿饲养和改善驯鹿饲养者生活水平计划”。有必要制定该计划，因为政府需要关注少数民族，特别是生活在泰加林地区人民的社会问题。

7. 一些令人担忧的问题

2010年代初，国际组织和联合国特别报告员的报告中包含了以下评论和担忧（Sepúlveda 2012）。

a) 特别报告员赞扬蒙古在《国家人权计划》下为保护少数民族权利（包括母语教育权）所做的努力，并在保护少数民族权利方面取得了显著进展。

b) 在蒙古定期提交的关于国际人权文书执行情况的报告框架内，联合国条约组织对与蒙古少数民族相关的以下问题表示担忧（Combined Reports 2018）。

c) 缺乏适当的政策来应对少数民族在确保其利益方面面临的挑战，包括贫困、失业以及缺乏母语教育机会；

d) 与全国平均水平相比，哈萨克族、图瓦族和察坦族少数民族获得初等、中等和高等教育的人数较少；

e) 在教育质量方面，提供给少数民族的教育并不理想，少数民族和原住民社区的学生在大学入学考试中表现不佳就是明证；以及

f) 在后杭爱省，少数民族在寻求进入公共服务部门时仍然存在歧视。

蒙古已将《教育法》、《初等和中等教育法》以及《蒙古语法》载入宪法，以确保和保护少数民族的权利，包括教育权和母语教育权。例如：

a) 《蒙古国宪法》第8条第1款规定，蒙古语是国家官方语言，并规定本条第1款不得影响人口中的少数民族在其教育、交流以及文化、艺术和科学活动中行使其使用本民族语言的权利。

b) 《教育法》第5条第1款第4项规定，“应提供以本民族语言学习的条件”，而第30条第1款第12项规定，“应组织活动，为少数民族在学校环境中接受教育、继承其文化和习俗以及使用本民族语言进行交流创造条件。”

c) 《初等和中等教育法》第4条第1款第1项规定，教育内容旨在教导学生正确地说本民族语言，清晰地表达思想，并用本民族语言阅读和书写。

d) 《蒙古语法》第13条第1款第4项规定，“如果大多数学生是使用不同语言的少数民族，则应以双语课程进行教学，并批准双语课程的内容”，而该法第13条第1款第5项规定，“应组织活动，为少数民族提供以蒙古语和本民族语言接受教育、继承其文化和习俗以及从事科学活动的条件。”

由此可见，蒙古国的包容性教育政策已从特殊教育政策转变为更具包容性的教育理念和政策。换言之，我国力求促进包容性教育，无论其残疾状况、语言或文化差异如何。在此背景下，自2000年代中期以来，政府积极实施改革，以满足哈萨克族和图瓦族少数民族的特定教育需求，并提高教育的可及性和质量。

为确保图瓦族和察坦族（Dhukha）少数民族儿童接受教育的政策和指导方针已体现在政府于2007年批准的《支持驯鹿饲养和改善察坦人民生计计划》以及2013年题为“指导政府”的总统令中。例如，该计划规定察坦族儿童享有平等的教育机会，并包括以下防止学生辍学的措施：

a) 使察坦人民能够获得学前教育

b) 通过在学校管理的学习时间内增加课程，确保将图瓦语课程纳入小学课程

c) 为将部分教科书和教学材料翻译成图瓦语提供支持

d) 改进教材和教学设施

e) 确保居住在森林和泰加林地区的察坦族儿童的大学学费和宿舍费由政府承担。

在政府于2010年批准的“关于采取一些措施提高哈萨克族儿童教育服务质量的决议”中，包含了以下行动：

a) 在教育研究所内设立一个研究部门，对哈萨克族儿童的学前、初等和中等教育进行研究；

b) 根据科学研究，审查哈萨克语中学课程和教学大纲，并通过设定蒙古语和哈萨克语的学习时间来提高教育质量；以及

c) 采取具体措施，加强后杭爱省各教育机构的管理和人力资源能力，并提高哈萨克族人的蒙古语水平。

作为上述政府政策和决定的实施的一部分，通过在教育研究所内设立一个专门部门取得了一些进展，该部门负责对少数民族和海外蒙古族儿童的教育进行研究，并将小学教科书翻译成哈萨克语和图瓦语。例如，在后杭爱省的大多数中学，学生在小学阶段用母语学习所有科目，并在二年级或在掌握母语后开始学习官方国家语言。小学教科书已被翻译成哈萨克语和图瓦语，并分发给正在用母语接受教育的小学生。

在执行蒙古国总统2013年发布的法令时，为居住在后杭爱省的察坦族人设定了大学入学名额。结果，2017年，来自察干诺尔苏木（县）学校的五名毕业生入读大学。在大学学习的十一名察坦族儿童获得了国家教育基金的资助。

从蒙古国2020年人口和住房普查来看，可以得出结论，由于为少数民族采取的措施，教育方面取得了一些进展。后杭爱省2020年人口和住房普查发现：(Population and Housing Census 2020)

a) 该省10岁及以上受过教育的人口比例为93%，比上一次普查提高了7.2个百分点。

b) 该省15至19岁年龄段的文盲比例比上一次普查下降了0.7个百分点。

c) 10至14岁的儿童中有70.4%接受过初等教育，比2010年增加了17.7个百分点。

然而，需要注意的是，后杭爱省人口的识字率和入学率低于全国平均水平，而大多数辍学儿童居住在该省。根据教育部文化科学部教育研究所少数民族和海外蒙古族儿童教育研究部门2013年至2017年的数据，少数民族的教育质量没有显著变化。例如，根据该研究部门收集的数据，在2016-2017学年，少数民族学生在哈萨克语测试中的平均得分为59%，在图瓦语测试中的平均得分为58.2%，在蒙古语测试中的平均得分为38.7%（The Research Unit 2013–2017）。

根据联合国儿童基金会的一项研究，哈萨克族学生的阅读基本技能比喀尔喀族儿童低14至17分（Mongolia Education Fact 2020）。“全民教育！”国家公民社会联盟NGO进行的一项定性研究强调了以下担忧：（National Civil Society Coalition NGO 2020）

a) 在蒙古，目前没有适合不同文化和语言的少数民族儿童学习多种语言的教学法或最佳课程

b) 没有收集关于少数民族及其他语言和文化群体儿童的具体数据来评估他们的入学率和学业成就。

c) 在培养双语和多语教师以及提高其教学技能以使少数民族能够获得教育方面，缺乏努力。

8. 结论

蒙古作为联合国成员国和拥有少数民族的国家，有责任维护国际公认的保护少数民族权利的准则。然而，在蒙古国政府提交给相关联合国委员会的报告中，仍然有必要包含关于少数民族、哈萨克族、察坦族和图瓦族权利的事实。有必要阐明政府在教育等问题上实现、保护和促进少数民族权利的统一政策。

根据蒙古国国家人权委员会的说法，可以得出结论，哈萨克族、察坦族和图瓦族居住的省份和地区离中心太远，基础设施不发达，没有大型工业企业，失业和贫困率很高，这不利于健康、教育和权利的享受。这一结论仍然适用。重要的是要进一步确保政府开始采取某些综合措施，以实现少数民族说本民族语言、获取信息、学习、保存其风俗习惯和文化遗产的权利。提供以母语为基础的教育继续引起公众关注。重要的是要加强对哈萨克族、察坦族和图瓦族儿童的教育计划的实施，并关注这些语言教科书的出版、翻译和改进。

必须支持少数民族居住的省份的自治机构，并在少数民族代表的参与下，对政府在这些省份实施的计划进行外部监督。为了确保少数民族获得收入来源，政府必须关注支持他们的想法，并实施旨在与地方当局合作解决社会问题的政策措施。还有必要支持当地人民提供生计来源的倡议。例如，在扶贫项目中，重要的是要注意为失业者提供就业机会，并为苏木医院提供医疗用品以保护当地居民的健康。通过鼓励这些社区保持其文化、习俗、传统和独特生活方式的真诚愿望，继续在该领域提供援助仍然很重要。■

参考文献

《蒙古国宪法》（1992）

蒙古国2020年人口和住房普查。http://www.legalinfo.mn

[1]哲学博士，蒙古政治教育学院院士

[2]哲学博士，蒙古政治教育学院董事会主席

孟加拉国少数民族权利保护需要更坚定的承诺

Shaheen Anam[1]

Manusher Jonno基金会

1. 引言

孟加拉国是一个人口稠密的国家。根据2022年最新人口普查，人口现已达到1.605亿（Molla 2022）。最新数据显示，穆斯林占91.4%，少数民族占8.98%（Molla 2022）。其中，宗教少数民族占大部分，印度教徒占7.95%，其次是佛教徒和基督徒（Molla 2022）。根据最新数据，自2011年上次人口普查以来，少数民族人口有所下降，特别是印度教徒人口，此前占8.54%。

少数民族的权利受到宪法保护，宪法保障所有公民在法律面前的平等。然而，由于多种因素，少数民族的权利常常受到侵犯。这些因素包括：a) 对他们的负面社会态度，b) 宗教狂热，c) 多数社群缺乏敏感性和同情心，d) 唯利是图的团体随时准备利用他们脆弱的处境，以及 e) 国家对暴力、恐吓等行为的反应迟钝。可以说，虽然并非所有少数民族都面临歧视和暴力，但大多数人在经济、社会和政治上都处于弱势。孟加拉国有几个类别的少数民族。然而，主要的少数民族社群是宗教、民族和其他（语言、难民等）。

本文的关键目标是为读者提供孟加拉国少数民族状况的客观概述，并强调不同利益相关者在解决这些社群成员遭受的歧视和权利侵犯方面可以发挥的作用。

2. 历史背景

几个世纪以来，印度教一直是南亚的主要宗教。佛教也是该次大陆本土宗教，现在是斯里兰卡和缅甸的多数宗教。穆斯林在大约600年前从阿富汗、伊拉克、土耳其和其他邻国来到次大陆，目的是传播伊斯兰教或进行侵略。从15世纪到17世纪，在土耳其人以及后来的莫卧儿人统治次大陆期间，发生了大规模的从印度教向伊斯兰教的皈依。之后，英国人殖民了该次大陆200年。

在英国统治的末期，印度次大陆于1947年被划分为巴基斯坦和印度。[2]巴基斯坦成为穆斯林占多数的国家，印度成为印度教占多数的国家，尽管两国都有数百万信徒选择留在出生地。巴基斯坦在地理上分为东巴基斯坦和西巴基斯坦，印度位于两者之间。东巴基斯坦以讲孟加拉语的人口为特征，他们虽然在宗教上是穆斯林占多数，但拥有独特的文化认同，这与西巴基斯坦不同。文化差异和西巴基斯坦统治者的经济剥削导致巴基斯坦在1971年的一场残酷战争中分裂。东巴基斯坦成为一个独立国家，即现在的孟加拉国。解放战争中有3000万手无寸铁的平民丧生，近20万妇女遭到强奸，国家的基础设施被彻底摧毁。[3]

巴基斯坦分裂的原因之一是宗教在政治中的运用。巴基斯坦的统治精英和西巴基斯坦人民不相信东巴基斯坦人民的穆斯林身份，认为他们“不够穆斯林”。他们不接受当地人民独特的语言和文化。穆斯林联盟政党以及伊斯兰大会党宣称，穆斯林身份应该是巴基斯坦唯一的身份，所有其他宗教都应扮演从属角色。1952年，巴基斯坦总理穆罕默德·阿里·真纳宣布乌尔都语为巴基斯坦的唯一官方语言。这对于讲孟加拉语的人民来说是不可接受的。东巴基斯坦爆发了由学生领导的暴力抗议活动。1952年2月21日，学生们举行游行，要求将孟加拉语定为东巴基斯坦的官方语言。警察开枪镇压，数名学生被杀。2月21日现在被庆祝为国际母语日。这一事件对东巴基斯坦人民产生了巨大影响，并为该国最终脱离巴基斯坦埋下了种子。[4]

由于当时的宗教政治，印度教徒成为特别的目标。此外，印度被指责制造分裂并积极参与巴基斯坦的分裂。在20世纪60年代末的解放战争期间，巴基斯坦军队杀害的印度教徒比例更高，其中大多数人越过边境逃往印度（Sarker 2021）。

鉴于巴基斯坦的经验以及基于宗教的政治和为政治利益利用宗教的负面影响，孟加拉国独立后不久便成为一个世俗政体，并在宪法中禁止宗教干政。1972年11月4日通过的第一部宪法废除了（a）各种形式的社群主义；（b）国家对宗教的政治承认；（c）为政治目的利用宗教；以及（d）基于宗教的歧视（孟加拉人民共和国 1972）。宪法序言强调世俗主义是国家政策的基本原则之一。1972年《孟加拉国宪法》第9条将孟加拉民族主义定义为：“源于其语言和文化认同，并通过独立战争中的团结一致的斗争，获得了主权和独立的孟加拉国，其孟加拉民族主义的基础是孟加拉民族的团结和凝聚力”（孟加拉人民共和国 1972）。

上述条款的插入确保了孟加拉人在国家内的政治和文化主导地位。然而，少数民族声称这否定了他们的文化认同和独特性。《宪法》第41条保障了宗教少数群体的权利，并赋予公民实践和推广宗教信仰的权利。第41条的进一步规定保证了每个人拒绝实践某种宗教或被强迫接受非其本意的宗教教育的权利（The Lawyers and Jurists n.d.）。《刑法典》第295、296、297和298条处理针对宗教场所或习俗的犯罪行为（孟加拉人民共和国 1972）。对少数民族唯一的保护性规定是第28(4)条，其中规定“本条不应阻止国家为妇女和儿童制定特殊规定，或促进任何落后公民阶层的进步”（Ahmed 2016）。

尽管孟加拉国脱离巴基斯坦，并于1971年以世俗主义作为其支柱之一独立建国，但它仍然带有多数主义政治的痕迹。这在国家第一任总统谢赫·穆吉布·拉赫曼（Sheikh Mujibur Rahman，被誉为“孟加拉之友”）于1975年遇刺后尤为明显。1975年后，孟加拉国宪法中加入了伊斯兰教作为国教。此后，孟加拉国一直处于军事统治之下，直到1990年，基于宗教的政治再次抬头。随着1991年民主的恢复和全国大选，孟加拉国民族主义党（BNP）上台执政，少数群体仍然脆弱。1996年人民联盟政府当选后，少数群体的权利状况有所改善，世俗主义在2011年宪法中得到恢复，但伊斯兰教仍然是宪法规定的国教（Mostofa 2020a）。这种模糊性表明了该国人口的分裂性质，影响了世俗主义原则和少数群体作为平等公民的权利。

在过去的20年里，孟加拉国的宗教极端主义有所抬头。原因多种多样，包括宗教极端主义的内部扩散以及全球伊斯兰教的形势。孟加拉国宗教极端主义的根源可以追溯到1971年该国从西巴基斯坦独立之前。一个名为伊斯兰大会党（Jamaat-e-Islami）的、拥有相当大追随者的、基于宗教的政党一直主张根据伊斯兰教法（Shariah Law，基于《古兰经》和圣训的法律）治国。伊斯兰大会党不相信孟加拉国的建立，并全力支持巴基斯坦军队对东巴基斯坦人民的残酷攻击。独立后，该党被取缔，其许多领导人因支持和积极参与对孟加拉国手无寸铁平民人口的种族灭绝而面临战争罪指控（孟加拉国种族灭绝档案 n.d.）。

这个政党及其同伙在1975年后恢复了之前的地位，并与当时上台的新政党——孟加拉国民族主义党（BNP）——结成联盟。从1975年到1990年，孟加拉国经历了军事和准军事统治，宗教政治得以恢复。出现了一些极端主义团体，并进行了大规模的伊斯兰化运动。发生了炸弹袭击和自杀式爆炸袭击，人们担心孟加拉国会变成阿富汗。随着1991年民主的恢复，孟加拉国民族主义党在伊斯兰大会党的帮助下，通过自由公正的选举上台执政。在此期间，孟加拉国的宗教极端主义加剧，宗教少数群体面临各种暴行和歧视。在2001年大选后，当孟加拉国民族主义党-伊斯兰大会党联盟再次上台执政时，针对印度教徒的暴力达到了顶峰。印度教徒，特别是那些投票给人民联盟的人，遭受了大规模袭击，如谋杀、强奸、抢劫和财产破坏。[5]

2009年，人民联盟（AL）再次赢得人民的授权并执掌政府。它采取措施恢复世俗主义，打击原教旨主义势力，并审判那些被指控在1971年犯下战争罪的人。其中大多数是已被取缔的伊斯兰大会党成员。然而，此时原教旨主义势力已经根深蒂固，并继续进行颠覆国家和少数群体的活动。目前执政的人民联盟坚决打击这些势力，但未能将其根除。

孟加拉国宗教狂热主义兴起还有其他原因，包括中东国家问题的影响、以色列对巴勒斯坦的迫害、伊斯兰国（ISIS）的崛起，以及最重要的是受害者心态。邻国印度和缅甸据报正在迫害穆斯林（2017年，80万穆斯林罗兴亚人因迫害逃往孟加拉国寻求庇护）。此类迫害的视频在社交媒体上泛滥，并引发了代理受害者心态。[6]

最近针对宗教少数群体，特别是印度教徒和佛教徒的暴力事件，是对虚假亵渎指控的回应，是负面社会态度造成的。许多针对少数群体的宗教袭击实际上是为了窃取印度教徒的土地和资产（Hasan 2021）。地方政治动态也在加剧对宗教少数群体的敌对情绪。随着执政的人民联盟巩固了权力，并且实际上没有可行的反对派，有迹象表明执政党内部围绕资源（土地、商店等财产、寺庙土地等）的竞争正在根深蒂固。

3. 孟加拉国少数民族的地位

孟加拉国是一个文化和民族多样性的国家，拥有54个以上的土著民族，他们使用至少35种语言，此外还有占多数的孟加拉族人口。根据2011年人口普查，该国少数民族人口约为158.6141万人，占全国总人口的1.8%（IWGIA 2022）。

现任政府（谢赫·哈西娜领导）认为孟加拉国没有“Adivasi”（原住民）或土著人民。在所有政府文件中，少数民族被称为“小部落群体”。强烈不鼓励将他们识别为Adivasi或土著。原因是，将一个社区识别为土著会赋予他们在《联合国原住民权利宣言》下的某些权利。孟加拉国不愿意接受这一点，关于少数民族是Adivasi还是移民的争论仍在继续。正如所见，孟加拉族和孟加拉穆斯林是文化上同质的多数人口，而少数/弱势群体则被期望融入“主流”，即占主导地位的多数群体。

大多数少数民族居住在该国平原地区，其余则居住在吉大港山区，也被称为Jumma人民。少数民族面临的主要挑战是缺乏在主流发展进程中的代表性和包容性。他们的经济和政治权利受到侵犯，他们感到被忽视和疏远。大多数时候，他们对其祖传土地的权利被忽视（IWGIA 2022）。

CHT地区在1997年签署和平协定之前一直处于冲突状态[7]政府签署了和平协定。这是结束十年冲突的一个里程碑式的举措。政府与吉大港山区联合人民党（Parbatya Chattagram Jana Samhati Samiti，简称PCJSS）签署的协议，强调了赋予Jumma人民自治权的重要性。该协议规定将权力下放给地区委员会，并明确他们将有权决定CHT的所有发展方面。协议中最重要的一部分是关闭或移除CHT的所有军队营地。尽管33条中的17条已得到遵守，但最重要的一些条款仍未兑现（New Age Youth 2019）。在签署和平协定之前的几年里，历届政府都曾有计划地在CHT地区安置孟加拉人。这种定居改变了CHT的人口结构，现在孟加拉定居者占人口的一半。

少数民族被视为边缘化人口，在预期寿命、营养状况、贫困水平、健康和教育等各项人类发展指标上均低于全国平均水平。他们面临社会、经济和政治歧视，并因土地掠夺或政府为发展目的征用土地的政策而逐渐失去祖传土地（Rasul 2015）。

少数民族妇女和女童多年来一直是暴力、恐吓、骚扰和歧视的目标。少数民族妇女和女童经常遭受性暴力、身体暴力和精神暴力，主要施暴者是孟加拉定居者、有影响力的土地掠夺者，有时甚至是她们自己社区内的男性。Kapaeeng基金会记录显示，2018年至少有53名少数民族妇女和女童在47起事件中被杀害、强奸、殴打或侵犯。这些暴力事件通常是政治性的，与权力关系有关，目的是驱赶她们以夺取她们的土地（IWGIA 2022）。

4. 孟加拉国主要的宗教少数群体

宗教少数群体是孟加拉国最大的少数群体，约占人口的10%。他们包括印度教徒、佛教徒和基督徒，其中印度教徒是最大的群体，占人口的9%。他们已很好地融入孟加拉国社会、文化和政治生活的主流。根据当地法律，他们拥有实践宗教、获得就业以及享受与其他所有公民同等待遇的权利。然而，他们遭受着更隐蔽和阴险的歧视和权利侵犯。这些包括被阻止获得白领工作、被迫以低于市场价的价格出售财产、受到关于其宗教的负面和侮辱性评论，以及被视为外来者。

在过去20年里，针对宗教少数群体的袭击几乎是例行发生的，尤其是在印度教徒更为显眼的宗教节日期间。袭击形式包括破坏财产、寺庙、商店和住宅，或进行人身攻击。自2012年以来，孟加拉国的宗教少数群体几乎每年都遭到袭击。这些袭击是预先策划的，但大多以所谓的冒犯多数群体宗教情感的在线帖子为借口。其模式如下：谣言在一个当地社区开始流传，称某位少数族裔人士诽谤了伊斯兰教。无论消息真假，都不会得到核实。这条消息被故意通过社交媒体病毒式传播，以煽动对少数群体的暴力。很快，在宗教狂热分子或觊觎他人土地和财产者等既得利益集团的煽动下，暴徒出现并开始袭击印度教社区的住宅和寺庙（Bose 2021）。

虽然Facebook仍然是煽动对孟加拉国少数群体仇恨和暴力的主要平台，但其他因素对于理解为何这些致命的谣言会吸引暴徒攻击少数群体以示所谓的亵渎也很重要。近年来的研究发现，孟加拉国的伊斯兰多数主义呈现出不断变化的趋势，亵渎和无神论被认为具有致命的后果。例如，无神论博主被暴力伊斯兰主义者杀害，而一些“亵渎神明”的作家、漫画家、出版商和博主现在生活在永久流亡之中（Hasan 2021）。即使是进步的穆斯林公民社会成员，也因其世俗信仰和思想而受到言语攻击，并被公开称为“无神论者”。

5. 少数群体权利受侵犯的原因

5.1. 国家反应迟缓

尽管宪法保障所有公民的平等权利，但国家在防止针对少数群体的暴力和暴行以及保护他们作为平等公民的基本权利方面并不积极。确实，没有国家支持的歧视或暴力，但国家也没有采取任何具体措施来确保此类袭击不会发生。当局往往没有采取足够有力的措施来阻止对少数群体的袭击。最大的袭击发生在2021年杜尔迦普迦节（Durga Puja，印度教最重要的节日）期间，数百所房屋遭到袭击、抢劫和焚烧。五人死亡，寺庙被毁。[8]居民不得不逃往邻村避难。尽管政府谴责了这些事件并宣布对这类袭击采取零容忍政策，但采取的行动不够迅速。有报道称警方不作为，地方当局态度懈怠。对数百名身份不明的人提起了诉讼，但几乎没有证据表明肇事者受到实际惩罚。受害者的赔偿也不足。如果政府认真保护少数群体权利，就应该实施人权组织提出的建议以及国际机构发布的定期情况监测报告。[9]

5.2. 政治豁免

每次发生此类事件后，两大主要政党——人民联盟和孟加拉国民族主义党——开始互相指责，并最终试图庇护参与暴力的活动分子。这种政治豁免是孟加拉国社群袭击不断重演的一个重要原因。《孟加拉国刑法典》的部分条款未能保护少数群体的权利，肇事者通常不会受到惩罚。在一次由公民平台为实施可持续发展目标而组织的、关于纳拉尔地区最近针对印度教徒的社群袭击的讨论中，强调了政治豁免问题。知名人士指出，政党希望保持极端伊斯兰选票的完整性，因此不采取行动惩处少数群体暴力事件的肇事者。这种豁免助长了那些等待机会制造少数群体和多数群体之间裂痕的既得利益集团（The Daily Star 2022）。

5.3. 经济利益

从掠夺少数民族，特别是印度教徒和少数民族的土地和财产中获利，是此类袭击不断发生的原因之一。毫无疑问，存在一个在幕后运作的宗教原教旨主义团体，它希望将孟加拉国变成一个伊斯兰国家，但数百人加入其中，并非为了获得宗教或政治权力，而是为了从中获得经济利益。少数民族被视为软目标，他们的财产很容易被有恃无恐地窃取。在最近的一次袭击中，居民声称武装团伙敲门索要钱财。能够支付的人得以幸免，而无法支付的人则遭受了财产被抢劫和房屋被烧毁的命运。少数民族也经常被迫以低于市场价的价格出售土地。1965年巴基斯坦与印度战争后生效的《敌人财产法》，于1971年更名为《归属财产法》。该法在孟加拉国成立后仍被滥用，以剥夺少数民族，特别是印度教徒的财产（BLAST n.d.）。这些土地掠夺者通常是有影响力的人，他们不受惩罚，其行为不受质疑。利用政治庇护，这些人夺取了少数民族的土地、财产和企业。面对公民社会的运动，该法于2013年进行了修订，禁止从少数民族手中夺取土地。

在CHT地区，孟加拉人的定居改变了该地区的人口结构，少数民族不再占多数。平原地区的Adivasi（土著）也是如此，他们的土地继续被用于建造政府默许的度假村和公园。印度教徒的大部分土地被少数民族中有影响力的人通过恐吓、低于市价的强制出售或非法掠夺而夺走。

5.4. 宣传和谣言：既得利益者散布谣言引发的暴力

如今的孟加拉国，尤其是在农村地区，既得利益集团故意散布谣言，以制造对少数群体的负面印象。许多针对宗教少数群体的暴行事件源于这些故意散布的虚假谣言，目的是煽动暴力。如上所述，其主要目的是夺取他们的财产和企业。更险恶的原因是迫使他们移民到印度。当印度教徒移民到印度时，当地人就更容易夺取他们的财产。

社交媒体越来越多地被既得利益集团用来故意制造少数群体和多数群体之间的不信任和不和，新技术被用来破坏社会和谐。一些最恶劣的袭击事件根源于虚假谣言的传播。其结果不仅针对印度教徒，也针对佛教徒社区。

5.5. 司法系统缓慢和执法部门的冷漠

确保受害者得到公正的长期拖延是肇事者有恃无恐地继续其活动的原因之一。他们通常不对自己的行为负责。整个司法系统都对弱势群体不利。“迟到的正义即被否认的正义”这句话在当前情况下是真实的。低收入群体在获得正义方面更加边缘化，无论他们属于哪个宗教或民族。获得正义的整个过程漫长且经济上令人难以承受。即使他们提起暴力诉讼，也很难找到证人并将案件进行到底。通常，当针对少数群体的暴力行为发生时，警方会起诉身份不明的人。一些肇事者被逮捕审讯并送入监狱。然而，十有八九，这些肇事者会通过施加影响或因证据不足而被保释。经常观察到，当一名涉嫌发布不当帖子的Facebook用户被捕并送入监狱甚至还押候审时，从未试图核实针对该人的指控的真实性。而肇事者，即使有目击者证明他们制造了抢劫和纵火的混乱，也往往在几天后才被逮捕。另一个反常现象是起诉身份不明人员的制度。在2021年杜尔迦普迦节期间针对少数群体的袭击事件中，对490名已确认身份和5700名身份不明的人提起了诉讼。有趣的是，仅对三起案件提起了起诉书（Dutta 2022）！

5.6. 法律滥用

《刑法典》中的一项条款被严重滥用，针对少数群体。《1860年刑法典》规定了“蓄意和恶意地侮辱任何公民阶层的宗教感情，通过侮辱其宗教或宗教信仰[295A]”，其中规定：“任何人，以蓄意和恶意的意图侮辱孟加拉国任何公民阶层的宗教感情，通过口头、书面或可见的表述侮辱或试图侮辱该阶层的宗教或宗教信仰，将被判处两年以下的任何一种监禁，或罚款，或两者并罚”（孟加拉人民共和国 1860）。

这项法律一再被用来骚扰、恐吓或监禁少数民族社区成员。尽管该条款旨在防止侮辱包括印度教徒、基督徒和佛教徒在内的所有宗教的成员，但现实情况是，几乎没有少数民族社区的人使用该条款起诉多数民族成员，声称他们的“宗教感情”受到了伤害。因此，本质上，该条款充当了骚扰少数民族的机制。

另一项法律是《2018年数字安全法》。该法旨在遏制各种数字犯罪，如通过数字平台进行的恐吓和威胁。然而，它最终主要被用来对付记者，以控制媒体和压制言论自由。这项法律也被用来起诉少数民族，指控他们在社交媒体上发布所谓的“不当”或亵渎内容的帖子，这些内容很少得到核实。《数字安全法》被公民社会组织和媒体视为一项恶法，因为根据该法提起的案件不得保释（Riaz 2021）。

5.7. 对少数群体的偏见

多数人口的成员常常对少数群体持有先入为主的负面态度，认为他们在社会地位、文化和生活方式上都处于劣势。这也影响了少数群体享有基本权利的能力。这些负面态度以多种方式表现出来，例如对他们的宗教信仰和生活方式、个人习惯的侮辱性言论；在Facebook上将他们描绘成偶像崇拜者和不爱国者，最终目的是移民到印度；虚假指控他们从政府服务中获得不正当好处；以及散布关于他们的虚假谣言以制造多数群体其他成员的不信任。有时，这些负面态度导致少数群体放弃自己的文化，转而采纳多数群体的文化。印度教妇女为了避免被侮辱，曾公开停止佩戴象征已婚印度教妇女的朱砂和手镯（Shidur and Shankha），许多人改用穆斯林的问候方式（Salam Alaikum）。

6. 近期少数群体权利受侵犯事件

自2013年以来，针对少数民族的侵犯人权事件有所增加。发生了强奸、谋杀、土地掠夺和财产抢劫事件。《Kapaeeng基金会“2013年孟加拉国少数民族人权报告》报告称，至少有47所房屋被烧毁，而来自400个家庭的约2000人因孟加拉定居者发动的社群袭击而逃往邻近印度邦的“无人区”。在某些情况下，尽管这些侵犯行为是由有影响力的孟加拉不法分子作为非国家行为者实施的，但国家行为者，如安全部队和执法机构的成员，却扮演了支持或被动 Thus, the situation in the CHT throughout the year 2018 was characterized by very limited freedom of speech, expression, assembly, and association (Barman and Neo 2014)。

宗教少数群体面临威胁、恐吓和暴力袭击。最令人发指的罪行发生在2012年科克斯巴扎尔地区拉穆镇（Ramu, Upazila in Cox’s Bazaar）的佛教社区，当时一些人在Facebook上发布了据称贬低伊斯兰教的内容，煽动暴徒摧毁了50座佛塔，并焚烧、破坏和抢劫了房屋。[10]此外，在宗教节日期间，印度教徒每年都会遭到袭击，其中最严重的发生在2021年的杜尔迦普迦节（Hasan 2021）。这些袭击大多发生在农村地区，既得利益集团可以很容易地通过各种布道和讨论来动员当地人反对少数群体。乡村居民更容易听从宗教领袖的建议，其中许多人常常对伊斯兰教做出错误的解释。直接或通过社交媒体发出号召，要求“反对任何侮辱伊斯兰教的人”。发表激昂的演讲，询问“当真主问你如何为伊斯兰教抗争时，你将如何回答？”这些呼吁引起了当地人的共鸣，他们被那些希望从混乱中获利的人所煽动。最近在纳拉尔发生的袭击模式相同（Dutta 2022）。这种弊病比仅仅追求经济利益更为深重。存在着一个既得利益集团故意制造不和与分裂的企图。

6.1. 国际承诺

孟加拉国是所有联合国公约的签署国，包括《公民权利和政治权利国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《经济、社会及文化权利国际公约》和《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》，并且是人权事务高级专员办事处（OHCHR）的成员。这些旨在保护所有公民的文化、政治和社会权利。2018年5月是孟加拉国人权状况第三次接受普遍定期审议（UPR）工作组审查。由法律、司法和议会事务部长率领的一个29人代表团出席了UPR工作组第三十届会议。孟加拉国代表团谴责了针对宗教和民族少数群体的暴力行为，并声称在审查期间已尽快处理了此类事件的指控。同样，代表团强调了对执法机构成员所犯罪行的“零容忍”政策（OHCHR n.d.）。

同一政府政策声明出现在2013年孟加拉国第二次UPR审查中。此外，代表团重申了此前关于实施1997年CHT协定以及保护少数民族当地文化和传统的现行宪法条款的承诺。孟加拉国还强调了其对人权的承诺，重点介绍了其决定庇护100万因在缅甸遭受迫害而逃离家园的罗兴亚难民。

7. 当前保护少数群体权利的措施

7.1. 政府为解决少数群体权利侵犯问题所采取的举措

如前所述，孟加拉国宪法保障该国每位公民的平等权利，不歧视任何人。政府的官方立场是“零容忍”针对少数群体的暴行。政府还采取行动，在每次袭击后设立调查委员会，并誓言肇事者不会逍遥法外。当袭击发生时，警方会采取行动并进行逮捕。国家人权委员会（NHRC）的设立旨在监督针对所有公民，特别是少数群体的人权侵犯行为。国家人权委员会进行定期调查并向政府提交报告。政府努力在少数民族宗教节日期间提供安全保障，总理也会参观一些最重要的宗教场所（OHCHR 2010）。现任政府还努力在政府部门招聘少数民族群体成员。

现任政府签署了《吉大港山区和平协议》，结束了该地区的武装冲突。尽管协议并非所有条款都已实施，但一些发展成果已惠及民众，改善了他们的生计状况。[11]宗教事务部最近发起了一项全国性的大规模宣传活动，旨在提高民众对宗教宽容的认识，并鼓励他们摒弃暴力和破坏的道路。

7.2. 非政府倡议

孟加拉国拥有充满活力的公民社会，一直积极致力于保护人权，包括少数群体的权利。有许多人权捍卫者数十年来一直致力于保护边缘化群体，特别是少数群体。一些非政府组织和研究机构发起了具体的项目和计划，以收集证据并监测侵犯人权的行为。存在一些公民社会平台和运动，用于监测少数群体的状况并在侵犯人权事件发生时发起抗议。其中值得注意的有原住民论坛、孟加拉国人权论坛和卡平基金会（欧盟驻孟加拉国代表团 2020）。Ain O Salish Kendor (ASK) 和 BLAST 是最主要的捍卫少数群体人权的组织之一。许多组织在发生侵犯人权事件时会举行集会和抗议，并进行实地考察。这些组织还提供法律、医疗和财务服务。为了描绘少数群体状况的客观图景，公民社会组织向负责少数群体权利的国际机构提交平行报告。

孟加拉国人权论坛（HRFB）是一个由46名人权捍卫者组成的平台。孟加拉国人权论坛发表新闻声明并举行新闻发布会，以强调针对少数群体的暴力事件。它还与政府进行对话，并分享关于人权状况的平行报告。公民社会组织还积极起草进步性法律，以保护包括少数群体在内的边缘化群体的基本人权。议会正在制定《2022年反歧视法》，该法由许多公民社会组织和人权捍卫者起草。然而，公民社会组织和公民团体在处理人权问题时常常面临挑战，并被视为过于批评，或在有关政府不作为导致少数群体人权受侵犯的破坏性报告流传时被指责损害国家形象。

8. 结论与建议

孟加拉国仍然是一个多元文化、多民族、多宗教的国家，拥有社会和谐和宗教宽容的传统。政府致力于维护《孟加拉国宪法》所载的世俗主义原则。针对国家的宗教恐怖主义和暴力行为得到了有力打击，并取得了积极成果。许多臭名昭著的恐怖组织已被摧毁，近年来此类袭击事件急剧减少。2016年发生了一起极其恶劣的事件，即“霍利艺术面包店袭击事件”，六名青年冲进一家高档餐厅，杀害了20人，其中大部分是外国人（BBC 2016）。他们声称代表ISIS。然而，政府迅速而有效地处理了此事，并消灭了该武装力量。

然而，当发生地方性袭击事件时，政府往往未能果断打击肇事者。这些针对少数群体的袭击事件全年都在发生。尽管在这些袭击事件中没有人丧生，但破坏偶像、摧毁财产和企业的情况屡见不鲜。少数民族社区的土地掠夺、抢劫、焚烧财产或针对妇女和女童的暴力行为仍在继续。

必须指出的是，宗教和民族少数群体确实享有一定程度的宗教自由。大多数群体能够盛大庆祝他们的宗教节日。其他世俗节日，如4月14日的孟加拉新年，也普遍庆祝，不分宗教或民族。人们相信，普通民众希望生活在社会和谐与和平之中，并希望孟加拉国被视为一个多元文化社会。

进步分子和参与解放战争的人们对目前的状况尤其感到失望，因为他们的愿望是建立一个世俗民主国家，保护每个公民的权利。最重要的一点是，国家必须更加积极主动地保护少数人口的个人和集体自由。为此，国家必须开展大规模的宣传活动，并传达一个明确的信息：针对少数群体的暴力和暴行是犯罪行为，绝不容忍。应修订或废除那些进一步损害其自由和权利的法律。《1860年刑法典》包含一项条款，规定对“冒犯宗教情感”的行为进行惩罚。这一条款经常被既得利益集团用来提起诉讼，并动员当地民众攻击和伤害少数群体。应审查此法以及《数字安全法》，并删除任何可能被用来针对少数群体的条款。

针对少数群体的袭击和侵犯人权行为给孟加拉国在全球形象造成负面影响。这并非政府希望向世界展示的形象。孟加拉国希望被视为一个文化和宗教多元化的社会。然而，要实现这一点，政府必须与公民社会组织携手合作，建立广泛的多方利益相关者平台，就多元化、文化、社会、政治和宗教权利以及对不同意见和差异的接受展开对话。需要修订教育体系，将上述问题纳入课程，并从小教育儿童庆祝多元化而非排斥它。应为所有宗教的宗教领袖提供关于社会和谐以及文化和宗教多元化主题的培训。应仔细监测社交媒体上的仇恨言论。在以“冒犯宗教情感”为由进行逮捕之前，应核实病毒式传播帖子的真实性。

应采取长期措施来防止歧视和针对少数群体的袭击。必须提醒各级政府，包括地方当局，不仅要应对暴力事件，还要做好准备，防止此类事件一再发生。目前，地方当局没有采取任何预防性计划。这就是为什么在报告暴力事件时，需要很长时间才能采取行动。行政系统的每个层级都应建立问责制，以确保那些负责维护法律和秩序的人能够诚实高效地履行职责。最重要的是，司法系统应更有效率。针对肇事者提起的诉讼几乎从未导致定罪。大多数被捕者会寻求保释，并在几天或几周内获释。政治庇护也是肇事者免受惩罚的原因之一。这应不惜一切代价停止，并应从最高权力机构发布禁止政治庇护的指令。

正是通过社会、宗教和文化和谐，孟加拉国才能实现其创建时的梦想。这个梦想是建立一个世俗民主、无歧视的社会，确保每个公民的政治、社会、宗教和文化权利。就目前状况而言，这似乎是一个遥远的梦想。然而，仍有人在积极致力于宗教和谐，并努力确保少数群体的权利。公民社会和媒体总的来说相信一个世俗的孟加拉国。该国的青年也越来越意识到并积极参与保护少数群体的权利。人们希望，通过教育、提高认识和在各层面专注于建立和谐，孟加拉国最终能够确保所有少数群体的权利。

最后，多数民众有责任拥抱和保护少数民众的权利。除非越来越多的人为少数群体的权利发声并站在他们一边，否则仅靠法律、政策和执法来保护他们的权利将是困难的。我们必须学会欣赏各种形式的多元化，无论是宗教、民族还是性别。接受差异必须成为一种生活方式。否则，保护少数群体的权利将是不可能的。■

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为爱而战：泰国争取婚姻平等权的斗争

Jirayudh Sinthuphan [1] , Thanchanok Ruendhawil [2]

朱拉隆功大学亚洲研究所

泰国历史上同性恋和跨性别者的存在由来已久。泰国女同性恋、男同性恋、双性恋、跨性别者和酷儿（LGBTQ）群体享有较高的可见度和社会的宽容度，与该国其他国家相比，他们似乎在表达身份和生活方式方面享有更大的自由（UNDP 2014）。然而，这种表面上的个人自由和接纳掩盖了普遍存在的制度性歧视，这给泰国LGBTQ群体在获得与其异性恋同伴同等的权利方面带来了挑战。自2012年以来，泰国LGBTQ群体一直在争取婚姻权，这将使他们享有与异性恋夫妇同等的权利。在本文中，我们将回顾泰国LGBTQ权利倡导的历史，以及争取合法化同性婚姻的斗争如何引发了关于少数群体权利的公众辩论。

1. 泰国LGBTQ权利和LGBTQ倡导的简史

泰国同性恋和LGBTQ权利的历史往往是复杂且矛盾的。前殖民时期的泰国社会相对雌雄同体，并且相当接受非异性恋规范行为。性活动，包括同性恋，被视为私人事务，不为国家所关注。

然而，随着19世纪西方殖民规范的到来，这种对性行为的态度开始改变。根据泰国性别和同性恋历史学界著名学者Peter Jackson的说法，大约在这个时候，一种更严格的西方关于性取向和性别认同的理解开始取代泰国不那么正式的性别道德观念（Jackson 2003）。在19世纪中叶，泰国社会开始采纳这种西方化的美德和性观念，将其视为通往现代化的道路，以成为一个更“文明的国家”。在泰国西化过程中，个人性取向和性行为成为个人身份的一部分，社会规范也随之改变，以至于同性恋和性行为的非罪化也被纳入考量。

1917年，颁布了一项关于性别分配的皇家法令。这是首次通过出生时的性别来官方承认一个人的身份。当泰国在1932年从君主专制转变为君主立宪制时，这种“现代”的性取向和性别认同概念被国家系统地强加和运用，作为建立新社会秩序的手段（Winichaikul 1994）（Barme 1993）。关于性别认同以及泰国男性和女性应如何表达其性行为的明确定义开始出现。性别规范通过新建立的国家机构，如学校、法律体系、军队和警察部队等，被制度化。这些制度化的性别规范和定义至今仍然是泰国LGBTQ权利倡导面临的关键挑战。

泰国没有关于异装、跨性别行为或性取向的法律证据。早期的泰国法律倾向于将性行为定为犯罪，而不是性身份。1953年，成年人之间自愿的、非商业性的肛交行为被非罪化（UNDP 2014）。自那时以来，在保护和促进泰国LGBTQ群体权利的立法政策方面几乎没有取得进展。在20世纪60年代和70年代，没有出现泰国LGBTQ倡导的证据。一个可能的原因是，泰国LGBTQ群体享有舒适的社会空间和自由，这导致了缺乏LGBTQ倡导团体或政治联盟。因此，泰国社会运动的历史学家经常指出，20世纪80年代艾滋病疫情的爆发是泰国LGBTQ倡导的开端。

当艾滋病首次传入泰国时，它被贴上了同性恋或“罪人”疾病的标签。艾滋病患者与LGBTQ群体一同受到污名化。感染者被视为社会的耻辱，该疾病很少在公共场合讨论，导致了更多感染。因此，泰国LGBTQ倡导的诞生源于改变公众对LGBTQ群体的看法，并教育其成员关于该病的预防和治疗（Ungpakorn 2017）。泰国彩虹天空协会是该国最古老的LGBTQ倡导团体之一，最初是一个自助团体，提供艾滋病患者之间的信息交流。自20世纪90年代以来，它与其他许多LGBTQ倡导团体一起，开始争取LGBTQ群体获得更平等的社会保护和法律权利。这包括公民伙伴关系权，以及像其他泰国公民一样享有平等基本福利的权利，包括为伴侣做出医疗保健决定权，或同性伴侣有资格获得雇主福利或健康保险政策、联合贷款、继承和收养或其他父母权利。

在下一节中，我们将讨论争取同性婚姻权利的运动以及围绕该问题的公众讨论。

2. 泰国同性伴侣及平等婚姻权运动的发展

同性婚姻权利问题于2012年左右进入泰国公众视野，当时一对同性伴侣在清迈申请婚姻登记。这对恰好是领先的LGBTQ权益倡导者的伴侣的申请被登记官拒绝，理由是泰国现行民法不承认同性婚姻。他们向多个政府机构提出的请愿引发了旨在允许同性伴侣享有平等婚姻权利的法律改革努力。

自2013年以来，已有多项同性婚姻立法草案。第一份草案由司法部于2013年提交议会。然而，由于2014年的军事政变及其后的政治气候，该草案未能推进。第二份草案由司法部于2018年再次提出。然而，它受到了LGBTQ社群和法律专家的严厉批评，因为其内容主要涉及资产和继承权的共同所有权，而非婚姻权利。这是因为立法者无法超越传统的家庭定义和性别规范（Wallayangoon 2018）。第三份草案是权利与自由保护部与LGBTQ倡导团体及相关政府机构于2019年修订的第二份草案。这份草案后来被称为《民事伴侣法案》。

《民事伴侣法案》允许年满20周岁的同性伴侣登记为民事伴侣，包括组建家庭的权利、共同管理资产的权利、作为对方法定代理人的权利、继承权以及收养权。《民事伴侣法案》将“民事伴侣”定义为“根据民事伴侣法登记关系的同性别两人”。一些法律专家认为，这样的定义可能与现行的《民法典》相抵触，该法典规定“只有当男女年满十七周岁时，婚姻方可缔结。但法院在有适当理由的情况下，可允许其在此年龄之前结婚”。

鉴于《民事伴侣法案》仅赋予LGBTQ社群有限的权利，议会中由反对派前进党领导的一个工作组于2020年提议改革该国现行的《民法典》。与主要关注同性民事伴侣关系的《民事伴侣法案》不同，《民法典》涵盖了所有公民更广泛的民事和法律权利，而不论其种族或性别。因此，有人认为《民事伴侣法案》无法赋予异性恋伴侣所享有的同等权利，包括获得公务员福利或在嫁妆纠纷中的法律保护。一些法律专家还认为，《民事伴侣法案》没有考虑到跨性别伴侣组建家庭的情况，实际上将他们排除在同等的婚姻权利之外。

因此，该法案的反对者敦促议会审查《民法典》，使其更加性别中立，修改法律中的术语，将“丈夫”和“妻子”改为“配偶”，将“男人”和“女人”改为“人”。这是为了允许个人无论性别如何都能合法结婚，并确保他们在法律下享有平等的权利、义务和保护（Lawattanatrakul 2021）。这场被称为“婚姻平等运动”的《民法典》改革运动在互联网上迅速获得势头，并引发了LGBTQ社群内部的一场运动，即以《民事伴侣法案》被认为不够平等甚至阻碍真正的婚姻平等为由，拒绝该法案（An Open Letter to Minister of Justice 2019）。

《民事伴侣法案》与“婚姻平等”阵营之间的分歧不仅在泰国公众中造成了许多困惑，而且还升级为政府支持者（《民事伴侣法案》阵营）与反对者（“婚姻平等”法案阵营）之间的政治冲突。两种两极分化的政治倾向之间的竞争几乎使整个立法进程脱轨，因为双方都威胁要抵制对方的提案。

经过十年的努力，《民事伴侣法案》于2020年7月8日获得内阁会议批准，将提交众议院协调委员会审议，然后提交议会。正是在这个时候，抵制《民事伴侣法案》的在线运动以Twitter上的标签“#??????????????????”开始。几天之内，它获得了相当大的支持，并演变成一场现实世界的运动。2020年7月25日，一群LGBTQ活动家以性别平等、LGBTQ权利、民主以及政府在应对COVID-19大流行方面的失败为名举行了示威活动。除了要求解散议会外，示威者还敦促政府推动修改泰国《民法典》中关于婚姻和家庭的部分，正如前进党（当时为进步党）议员所提出的那样。

尽管在COVID-19大流行高峰期禁止公众集会，示威者于2021年11月28日再次集会，要求改革《民法典》。同年12月8日，支持《民事伴侣法案》的领先LGBTQ权益组织彩虹天空协会主席应邀在一个由亲政府政党组织的活动上发表演讲，公开批评了12月8日的示威活动。结果，他本人和彩虹天空协会被指控亲威权和反民主。与前进党和民主运动相关的几个LGBTQ团体和活动家开始与彩虹天空协会划清界限，并表示反对《民事伴侣法案》的意图。这导致彩虹天空协会主席提起诽谤诉讼，指控其诽谤者，并谴责“婚姻平等运动”是前进党领导的政治游戏。

3. 关于民事伴侣关系和婚姻平等的公众讨论

在LGBTQ社群内部存在分歧的同时，其他政治和宗教团体也采取了行动来影响公众舆论。在本节中，我们将探讨一些关于民事伴侣关系和婚姻平等的公众讨论。

议会之外，宗教团体一直在激烈反对同性婚姻。泰国基督教会、泰国福音派联合会、泰国浸信会、泰国基督复临安息日会和泰国天主教主教团于2019年1月16日发表联合公开声明，敦促全国各地的基督教教会社区提交反对《民事伴侣法案》的请愿书。他们的论点是，婚姻是上帝所祝福的男女之间的圣礼。如果通过允许同性婚姻的法律，它将不公正地强迫教会为任何同性伴侣举行圣礼，违背了他们的基督教信仰基础。

这也许不是活动团体和立法者未曾预料到的论点。通过佛教多数主义或世俗视角来看，婚姻通常被视为信仰或宗教范围之外的世俗或公民追求。

图1. 基督教团体联合公开声明

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与此同时，各种穆斯林团体也以类似的方式反对议会关于同性婚姻的授权。他们认为这种行为是对伊斯兰教的亵渎。自1946年《泰国伊斯兰法案》颁布以来，允许泰国南部四个穆斯林占多数的省份（北大年、惹拉、陶公和沙敦）的泰国穆斯林在涉及家庭、婚姻和继承的未争议问题上，可以遵守伊斯兰教法而不是《民法典》。它还赋予这些省份的穆斯林在法庭审理中要求伊斯兰法官与民事法官一同出席的权利。实际上，它已将伊斯兰教法置于与《民法典》同等的地位。鉴于此，来自陶公省的议员Sukarno Matha代表其穆斯林成员在议会中反对“婚姻平等法案”，理由是同性婚姻从根本上违反了伊斯兰教的信仰、信条和实践。任何与《古兰经》相悖的法律都不能被穆斯林认可。他还提议在“婚姻平等法案”中增加一项暂停条款，以豁免泰国穆斯林公民不受该法案的约束。

出现了一些重要问题。如果将这样的暂停条款添加到“婚姻平等法案”中，它如何能声称根据人人平等原则为所有人提供平等？反之，国家如何确保宗教和少数民族的信仰自由也得到保护？

为了解决圣礼婚姻的问题，民主党议员Issara Seriwatthanawut先生在议会对法案进行审议时辩称，应明确区分“配偶”和“民事伴侣”。他提议，《民事伴侣法案》中的“民事伴侣”应表述为“所有性取向的两人”，而不是仅限于同性两人。他认为，关系有许多层级，并非所有伴侣都希望登记为配偶。民事伴侣关系必须对所有人开放，而不仅仅是同性恋者。Seriwatthanawut先生还提到与宗教领袖的公开听证会，他们表示担心可能被法律强制要求举行违背其意愿的圣礼。因此，民主党提出的《民事伴侣法案》可以为那些不愿登记为已婚夫妇或因宗教原因无法结婚的个人提供替代选择（The Momentum Team 2022）。

从Seriwatthanawut先生的辩论来看，民主党提出的《民事伴侣法案》草案似乎更侧重于缓和与宗教团体的冲突，而不是提供另一种形式的结合。尽管其初衷良好，但它将内在导致异性恋社群和LGBTQ社群存在两种平行的法律体系。正如我们稍后从欧洲的经验中看到的，当涉及不同层级的法律约束和责任时，同时拥有《民事伴侣法案》和“婚姻平等法案”并非总是坏事。

4. 保护LGBT权利的现有机制和关键挑战

“人的尊严、权利、自由和平等应受保护。

泰国人民在宪法下应享有平等的保护。”

《泰王国宪法》第1章第4条

表面上看，泰王国宪法为少数群体权利保护提供了基本机制。泰国宪法以及多项已批准的人权决议和公约赋予LGBTQ公民与其他泰国公民相同的权利。所有公民都有权获得国家保护，并且不得因任何原因受到歧视，特别是不得受到国家本身的歧视。例如，公民不得因性别、年龄、残疾状况、种族、出生地或宗教而受到歧视。然而，在实践中，泰国法律由于很少修订以跟上时代的变化，常常将LGBTQ公民排除在获得基本平等权利和保护之外。

保护LGBTQ权利的法律改革面临的一个主要挑战是泰国立法者和法律从业者中保守的、异性恋占多数的观念（UNDP 2014），这阻碍了立法机构理解超越传统异性恋家庭结构和性别角色的世界。

另一个主要挑战似乎源于泰国人对法律和法律改革的态度。宪法和法律通常被视为神圣的、不可改变的，并且公众难以理解。为了使法律改革倡导获得足够的势头，泰国LGBTQ社群的成员需要更好地了解立法政策和法律改革进程。

泰国LGBTQ社群面临的第三个主要挑战是缺乏统一的核心运动或国家认可的LGBTQ联盟。在民事伴侣关系和婚姻平等运动期间，这种缺失变得显而易见，不同的倡导团体似乎都有自己的论述和议程，这些论述和议程常常相互冲突，几乎使运动的真正目标偏离航道。

泰国LGBTQ权利倡导面临的最后一个挑战是，政策制定者未能将他们个人的宗教和道德世界观与其保护公民权利的义务分开。当这种宗教和道德世界观与他们自身的少数群体身份和权利交织在一起时，挑战就变得更加严峻。1946年通过的立法正式承认在泰国南部四个边境省份（北大年、陶公、那拉提瓦和宋卡）的泰国穆斯林少数群体在涉及家庭、婚姻和继承的传统伊斯兰法有限使用。传统的伊斯兰法认为同性活动是被禁止的，并被视为应受惩罚的罪行。因此，穆斯林立法者选择在2022年2月的议会会议上投票反对婚姻平等。尽管该法案以绝大多数票通过，但穆斯林立法者仍寻求豁免该法案，并维持其遵守伊斯兰教法的少数群体权利。

2022年6月15日，政府提出的《民事伴侣法案》和反对党提出的“婚姻平等法案”与民主党提出的另一份《民事伴侣法案》草案以及内阁发起的《民法典》改革草案一同通过了议会的一读。每项提案在关键问题上的异同可总结如下表。

表1. 各法案提案在关键问题上的比较

总的来说，民事伴侣法案和婚姻平权法案的两个草案在伴侣双方的权利和责任方面几乎没有区别。无论是在民事伴侣关系中还是在婚姻中，同性伴侣都将获得与异性伴侣同等的权利来共同管理婚姻财产、收养子女、作为对方的法律代理人以及相互继承资产。然而，通过《民事和商事法》的改革，《婚姻平权法案》自动赋予同性伴侣与异性伴侣同等的权利，即在其中一方是公务员的情况下，可以免除继承税并获得公务员养老金和福利。如果民事伴侣关系也享有同等权利，相关的法律也必须相应修订。

尽管如此，同性伴侣在婚姻或民事伴侣关系中仍有一些领域无法涉及。《代孕法》和《泰国民籍法》是《民事和商事法》管辖范围之外的两套独立法律。如果目标是赋予同性伴侣平等的权利，这些法律也必须单独修订。鉴于此，立法者在议会选择采纳《民事伴侣法案》还是《婚姻平权法案》方面，仍有许多细节需要处理。

5. 泰国民事伴侣和婚姻平权在全球背景下

泰国争取同性婚姻权利的运动紧随始于20世纪70年代的美国和欧洲的运动。它也借鉴并复制了亚洲和拉丁美洲的先例。要充分理解泰国运动的展开过程，需要将其置于全球背景下。

婚姻法对同性伴侣和异性伴侣的适用因司法管辖区而异，具体如下：

1) 通过立法修改婚姻法

2) 通过基于宪法平等保障的法院裁决

3) 通过承认现有婚姻法允许同性婚姻

4) 通过直接全民投票（通过公投和倡议）

例如，美国的运动完全依赖于基于宪法平等保障的法院裁决。它始于1971年的“Barker诉Nelson案”，在此案中，一对同性伴侣就明尼苏达州地方法院拒绝其婚姻登记提起了一系列诉讼。明尼苏达州最高法院一致维持了将婚姻定义为男女结合的明尼苏达州法律。该案最终提交美国最高法院审理，以裁定拒绝同性伴侣结婚权是否违宪。尽管最高法院拒绝审理此案，但它为随后五十年的同性伴侣与州之间的系列诉讼奠定了势头。2015年，“Barker诉Nelson案”的裁决被美国最高法院在“Obergefell诉Hodges案”一案中推翻，该案裁定婚姻的基本权利受美国宪法保障同性伴侣享有（美国最高法院2015年）。“Obergefell诉Hodges案”的裁决已成为美国法律的先例。它在美国最高法院的“Pavan v. Smith ruling in 2017 that “the Constitution entitles same-sex couples to civil marriage ‘on the same terms and conditions as opposite-sex couples’ (Supreme Court of the United States 2017).

The court ruling was also a means whereby gay rights activists in Taiwan achieved their goal. A case was brought to Taiwan Constitution Court in 2017 by a gay rights activist who was refused a marriage registration and by the Taipei City Government to request a constitutional interpretation of whether the country’s Civil Code allows same-sex marriage and, if not, whether it violates the Constitution of the Republic of China. The full panel of the Constitution Court issued its ruling on May 24, 2017, that the ban on same-sex marriage in the Civil Code was in violation of both the people’s freedom and right to equality.

In February 2018, the Alliance for Next Generation’s Happiness, a Taiwanese conservative Christian group, proposed holding a referendum on the issue, aiming to overturn a May 2017 ruling by the Constitution Court that mandated the legalization of same-sex marriage in Taiwan. Through the referendum, Taiwanese voters rejected the Constitution Court ruling and the pro-LGBTQ initiative to amend the Civil Code by wide margins, resulting in a special law for same-sex marriage to be drafted.

Following the United States and Taiwan models, a Thai LGBTQ rights group along with two LGBTQ couples went to the Thai Constitution Court in November 2019 to file a petition requesting the Court to rule whether the current Civil and Commercial Code violates the Constitution of the Kingdom of Thailand. The ruling was postponed several times until the Constitution Court issued its ruling in December 2021 that the current Civil and Commercial Code is constitutional and that “Marriage is when a man and a woman are willing to live together, to build a husband-and-wife relationship to reproduce their offspring, under the morals, traditions, religion, and the laws of each society. Marriage is, therefore, reserved for only a man and a woman” (Thai PBS World 2021). Nonetheless, it provided a recommendation at the end of the ruling that the parliament, the cabinet, and relevant government agencies should work on new legislation to ensure the rights and equality of LGBTQ citizens.

As we may have seen from the Thai example, a court ruling is not always reliable. It heavily relies on the judgment of the court panel, who might not produce an outcome that one expected. Moreover, a court ruling does not always guarantee that the right will forever be upheld. We have already seen in the overturn of the 1973 Roe v. Wade ruling by the United States Supreme Court in 2022 that ended the constitutional right to abortion in the United States. This new ruling by the Supreme Court proved that the Obergefell v. Hodges ruling could also be overturned.

Although a legislative reform usually takes much longer, it probably has a longer life. In 1989, Denmark became the first country to legally recognize a relationship for same-sex couples, establishing registered partnership to allow those in same-sex relationships “most rights of married heterosexuals, but not the right to adopt or obtain joint custody of a child” (Rule 1989). The Netherlands became the first country in the world to broaden marriage law to include same-sex couples in 2001. The United States House of Representatives also approved the Same-sex Marriage Bill in July 2022 in response to the Roe v. Wade overturn in order to protect same-sex and interracial marriages.

France is one of a few countries that recognizes both civil partnership and same-sex marriage. Pacte Civil de Solidarité was introduced in 1999 to allow two individual adults to organize their joint life regardless of their gender and to guarantee limited personal and civil rights as a couple. A key difference between Pacte Civil de Solidarité and marriage registration is the issue of personal property and matrimonial property. When individuals register as civil partners, an individual’s property and income remains personal property. It is not automatically considered a matrimonial property as in a marriage registration. Also, the couple are not allowed to file a joint income tax, which can reduce the amount of tax they will have to pay as an individual. When the couple wish to end their union, separated individuals will have no legal obligation toward each other unless formally agreed. Sometime later in 2013, the French Civil Code was revised by the French parliament, omitting gender-specific terminology to allow same-sex marriage, granting a same-sex couple equal rights and responsibilities to that of a heterosexual couple. Nonetheless, Pacte Civil de Solidarité remains popular as it offers a different contractual form of civil union where a legal binding between partners is less formal and where each partner has less responsibility towards each other.

Learning from the French experience, Thailand does not have to choose between the Civil Partnership Bill and the Marriage Equality Bill. It can have both, with each bill designed to suit the needs of individuals and the level of legal bindings and responsibilities that they wish to take on as a couple.

Same-sex marriage, as we have seen, is a delicate and controversial issue. Although the two drafts of the Civil Partnership Bill, the Marriage Equality Bill, the Civil and Commercial Code Reform, have passed the first reading at the parliamentary meeting, there are still many issues and details to be deliberated. During the next step, a legislative committee will be appointed by the parliament to work out all details for each proposal before returning them to the parliament assembly. Next, they will be sent to the senate assembly for deliberation. If they are approved by the senate, they will then be forwarded to the constitution court to examine whether any of their details violate the constitution before they can be announced as law. In this regard, the battle for equal rights for the Thai LGBTQ community continues.

6. Conclusion and Recommendations

Although the Thai parliament is on its path to legalize same-sex marriage, one should not overlook that the process is still caught in a political game dominated by conservative heterosexual majoritarianism and rivalries between political parties. A maneuver to discredit one another’s proposal has resulted in a spread of misinformation and disinformation on the issue. Furthermore, oppositional social campaigns by religious groups have also created more flames of controversy that could have burned the legislation process to dust.

Undoubtedly, there is a global consensus that LGBTQ rights to organize a life together must be protected and provided for. However, it is still a complex and delicate issue in many parts of the world. Even in countries where same-sex marriage has been legalized, it still faces some opposition and a threat that it could be overturned. LGBTQ rights campaigners, lawmakers, and relevant government agencies must therefore tread a delicate path between pushing their own agendas to pass legislation in the parliament and working together among themselves and with civil societies to create a more open Thai society where protections of LGBTQ rights along with that of a greater community of minorities is a national consensus and a cultural norm.

The following recommendations are drawn from the authors’ own interpretation in consultation with recommendations from LGBTQ working groups, led in a report by the United Nations Development Programme in 2014.

6.1. Law and Policy

Law and policy makers need to put their ideological differences and political agendas aside to focus on the common goods of the LGBTQ community and the society.

First, instead of having to choose either the Civil Partnership Bill or the Marriage Equality Bill, they can work on the content of each legislation to accommodate different levels of responsibility and legal binding that the couples wish to take on.

Second, it should work on a more inclusive definition of “civil partners” and “a spouse.” As it is standing, these terms only refer to two same-sex individuals whose sexual orientations are different from their genders at birth. Should it be revised to protect a more complex forms of sexual orientations and unions, for example, a union between a trans man and a trans woman?

Third, the society should also be made aware of the legislation process, possibly through a constant update on the process and a dissemination of trustworthy information. It is also advisable for relevant agencies to initiate a law and policy literacy program to make the public understand the legislation process and protocols, in order to promote informed citizens and to engage them in the legislation process.

Lastly, LGBTQ community organizations and allies should also explore other useful areas of advocacy, for example, laws and policies to protect LGBT individuals from hate crimes, civil rights violations, or discriminatory practices, as well as the range of laws and policies that are required to officially recognize changes in sex/gender.

6.2. Religion and Secularism

One of key debates on the legalization of same-sex marriage lies in different perspectives on marriage itself. On the one hand, marriage is seen as a sacrament of holy matrimony. On the other hand, it is a secular civil union where two individuals agree to jointly organize their lives together.

First, rather than condemning each other, both LGBTQ supporters and religious groups must recognize that their arguments have been based on different standings and values. On the one hand, marriage is viewed through a religious lens as a holy matrimony. On the other hand, the argument for same-sex marriage is based on secular values, equal rights, and legal benefits.

Second, while religious communities in Thailand are offered immense religious freedoms, they must be made aware that Thailand is primarily a secular state where marriage is recognized as an act of civil union. Different congregations may choose to observe their religious tradition in private. They should also learn to accept and support secular ideals that promote public benefit.

Third, it is important for lawmakers and politicians, whose duty is to protect civil rights in a secular state, to withhold from imposing their personal faiths on to the process of policy and lawmaking. They must make sure that the law is meant to protect every citizen, and all is equal before the law.

Furthermore, the Thai state should also recognize its Buddhist majoritarianism tendency. It must make sure that its laws and policies are firmly rooted in secularism. It is recommended that LGBTQ community organizations and allies host forums for discussing religion, spirituality, sexual orientation, and gender identity and, from those discussions, implement advocacy strategies to counter the stigma attached to sexual orientation and gender identity as it pertains to religion.

6.3. Education and Young People

In order to make protections of LGBTQ rights and that of a greater community of minorities a national consensus and a cultural norm, education and sensitization of curriculum is needed.

It is recommended that the Ministry of Education be sensitized on the issues of sexual orientation, gender, ethnicity, and cultural identity to promote educational policies that are inclusive and consistent with human dignity and equality. Most importantly, it should work with the LGBTQ community and parent groups to revise school textbooks to include the issue of sexual and cultural diversity, particularly in regard to different forms of family life. It should also work to protect students and school staff from exposure to any forms of discrimination based on their sexual orientation, gender, race, or cultural identity. It is necessary to work with the media to advocate on these issues along with secularism and pluralism.

At the policy level, it is recommended that sexual orientation and gender identity as well as other important issues regarding the respect, dignity, and equality of all human beings be included in the official school curriculum.

At the level of individual schools, it is recommended that teachers, school administrators, and other individuals involved in education institutions be sensitized on the issue of diversity, whether it concerns students and staff’s sexual orientation, gender, ethnicity, or cultural identity. School activities, for example, mother’s and father’s days, should be made gender-neutral or to include diverse forms of family. Secularism, pluralism, and gender-neutral policy should also be promoted and observed as a norm within and outside school.

6.4. Media

Media can play an important role in the advocacy of minority rights protection. During the campaign for Civil Partnership and Marriage Equality legislation, it has proven to be a very useful source of information on the issue. It should continue to do so with a possibility to establish a permanent LGBTQ-specific section, or to expand to cover a greater issue of minorities rights and equality.

Nonetheless, it must be noted that Thai media industry is still dominated by conservative heterosexual ideology. To some extent, it unwittingly continues to reproduce stereotypical representations of LGBTQ community. Thus, it is strongly recommended that it should work to eliminate such a practice and to consciously introduce diverse representations of LGBTQ community and its ways of life.

A “diversity committee” can also be established in collaboration with the National Broadcasting and Telecommunication Commission to advocate for policies to promote diversity and sensitivity of sexual orientation and gender identity issues.

The media industry should collaborate with higher education institutions and journalism and media studies courses to train future media practitioners on human rights and awareness of LGBTQ issues. They should also work to empower LGBTQ community to produce their own media content or to start their own media enterprises. It is also recommended for LGBTQ community organizations to support the development of appropriate materials for the media to better understand LGBT issues and for media to cover these issues.

6.5. Organizational and Transnational Capacity Building

It is strongly recommended that Thai LGBTQ organizations should put their political and ideological differences aside to work together more collaboratively and closely to push forward national or regional agendas. They need to establish a strong and functioning network among diverse groups to advance the LGBTQ and human rights protection in Thailand.

The Thai LGBTQ community should also develop awareness of further marginalized sectors of the LGBTQ community, including transgender people, lesbians, ethnic groups (Thai and non-Thai), the elderly, the underprivileged, and the rural community.

It is also recommended that the Thai LGBTQ community should look beyond itself to foster transnational networks of rights campaigners. In this manner, the global LGBTQ communities can learn from one another and jointly work toward a more equal and just world for all. ■

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[1]朱拉隆功大学亚洲研究所助理教授

[2]研究所研究员

作者

观察家研究基金会、Samata基金会、政治教育学院、Manusher Jonno基金会、朱拉隆功大学亚洲研究所的各位研究员。

EAI在报告的制作过程中提供了排版和校对方面的支持。

■ 排版：Hansu Park 研究助理

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