I. 尹锡悦政府在韩美首脑会谈中应做之事

I. 尹锡悦政府在韩美首脑会谈中应做之事

2022年5月21日的韩美首脑会谈将是尹锡悦政府外交政策、新政府的理念、价值观和能力首次得到重要展示的契机。在大选期间，外交政策的辩论尚不充分，外交领域的竞选承诺也未具体化。因此，一些人担忧，在政府成立仅11天后举行的首脑会谈，可能难以就韩美关系和同盟的愿景及具体政策进行充分准备。

此次会谈中，推迟可能约束韩国未来对美政策的具体讨论和承诺，仅提出韩美关系的大致方向，或许是明智之举。另一方面，鉴于拜登总统首次亚洲之行将韩国作为首个访问国，这为加强韩美关系提供了绝佳机会，因此也可能进行深入的讨论和达成协议。然而，更重要的是，新政府应在超越韩美双边关系的基础上，确立其外交政策的核心原则，并准备好将其应用于各项具体政策。

去年5月举行的文在寅-拜登首脑会谈中，韩美两国在安全、经济、技术、卫生、气候、能源、太空和人文交流等广泛领域达成了多项协议。此次首脑会谈应准确评估过去一年各项政策的进展情况，并以此为契机，在韩美战略共识下，进一步最大化共同的价值观和利益。

尹锡悦政府强调韩国应承担与其增强国力相匹配的全球和地区性角色。它试图将基于韩国身份的普世价值融入外交政策。在对朝政策上，它提出了比文在寅政府更具原则性的强硬政策。在美中关系上，它承认战略困境，但同时也讨论了超越战略模糊、实现清晰性的必要性。尽管文在寅政府扩大了韩美合作的范围具有意义，但评估认为，在对朝政策上存在韩美之间的分歧。在美中关系上，同盟的价值被低估，削弱了韩美之间的战略联系。根据尹锡悦政府的竞选承诺，其目标是以“全球枢轴国家”的旗帜为核心，将韩美全面战略同盟作为外交政策的中心支柱。

美国对新政府迄今为止展现的外交路线持积极态度，并对整体两国关系和同盟关系寄予厚望。其对朝政策的基本路线是实现朝鲜的完全无核化，强调加强经济制裁和军事威慑的必要性，在对华战略上采取更清晰的、基于价值观的路线，积极响应美国倡导的印太战略，改善韩日关系以促进韩美日安全合作，以及韩国参与美国主导的印太经济框架（IPEF）的各项事务，这些都是美国乐于见到的政策内容。

为确保这些基本路线充分服务于国家利益，必须仔细计算并预先准备好应对可能同时出现的中国和朝鲜风险的预防和应对措施。如果韩国积极响应美国主导的印太战略，中国将更加担忧韩国参与遏制中国的路线。如果韩美两国在加强对朝军事威慑和实现完全无核化方面采取强硬立场，朝鲜可能会升级其核导能力或制造紧张局势。当中国和朝鲜的反对在国内引发经济和安全问题时，国内政治格局将动荡不安。历届政府都曾出现过在与美国首脑会谈后举行的与中国首脑会谈中传递相互矛盾的外交方向和信息，从而导致混乱和争议的先例。因此，必须将对美、对华、对朝、对日政策视为一个整体，并以综合性外交战略来应对此次韩美首脑会谈。

此次首脑会谈，韩国应优先努力营造韩美关系强化的形象，但同时也要避免暗示这种努力将自动恶化与中国和朝鲜的关系。重要的是，要坚定地阐述韩国的核心价值观和国家利益，在此基础上加强韩美关系，同时考虑与中国的关系，并提出对南北关系（朝鲜半岛南北关系）的愿景，实现总体与具体层面的协调。

II. 以竞争与共生原则为导向的印太战略

韩美关系面临的最大挑战是加强围绕印太地区战略的韩美共同愿景。韩国和美国需要在印太地区紧密合作，在推进对华政策的同时，寻找与中国共生而非两败俱伤的道路。拜登总统在访问东京参加四方安全对话（QUAD）首脑会议的亚洲之行中，将在首尔的韩美首脑会谈上更具体地展示其印太战略。面对阿富汗撤军、乌克兰危机以及加强欧洲北约等新的安全挑战，为了应对印太地区最大的战略竞争对手中国，拜登政府将四方安全对话、韩美关系以及与亚洲伙伴的关系视为核心问题。因此，美国将希望听取韩国尹锡悦政府对印太地区的根本立场、理念以及对华政策构想。在距离韩美首脑会谈仅剩不到一个月的时间里，新政府最大的课题是充分具体化能够引起美国、中国及其他相关方关注的新外交政策原则和愿景。

迄今为止，韩国阐述的基本战略方向与美国并不完全一致。美国在其2月发布的《美国印太战略》中，进一步明确了对华遏制路线。该战略提出了五大政策目标：推进自由开放的印太地区，加强与盟友和伙伴的联系，共同繁荣，加强安全，以及应对跨国威胁。特别值得注意的是，美国所追求的印太未来被描述为“自由、开放、互联、繁荣、安全和有韧性（free and open, connected, prosperous, secure, and resilient）”的地区。另一方面，一年前的韩美首脑会谈联合声明和今年2月13日的韩美日外长会谈联合声明中，印太愿景包含了“包容性（inclusive）”一词。虽然只有一个词，但它微妙地体现了韩美在印太战略愿景上的差异。韩国一直坚持防止印太战略成为遏制和排斥中国的战略，这与美国的对华战略存在一定差异。通过“包容性印太”的愿景，韩国在一定程度上与美国的印太战略保持了距离，尹锡悦政府将采取何种立场备受关注。

韩国有必要明确阐述其外交政策原则，即推进基于自由主义国际秩序的政策，包括民主、自由贸易、法治、人权和开放的多边主义。更进一步，韩国不应单方面选择美国或中国，而应提出亚洲理想秩序的竞争与共生愿景，并以制定规范和规则者、秩序的共同设计者的角色自居，与大国一道努力。

如果将亚洲秩序过度框定在二元对立的美中战略竞争框架内，韩国的立足之地将大大缩小。在21世纪的印太舞台上，所有参与者应努力共同进化，以实现一个未来秩序的愿景、价值观和利益，在这个秩序中，大家能够健康竞争，同时实现共生和繁荣。为此，必须采取一种双向 접근（approach），即同时参与美中两国竞争性且排他性地设计的制度，并推行充分反映韩国核心利益的规则和议题。

首先，在韩美首脑会谈中，韩国应努力积极配合美国主导的秩序，扩大韩美共同的价值观和利益，同时避免过度陷入美中竞争的战略框架。鉴于韩国已提出了作为中等发达国家或全球枢纽国家的定位，新政府在价值观外交方面的立场已为人所知。鉴于拜登总统的亚洲之行围绕四方安全对话（QUAD）展开，表达积极合作的意愿，如果基于韩国的国家利益论，也可以应对中国风险。同时，有必要回避直接提及中国声称的“内政干涉”问题，如新疆、西藏、香港问题。在经历乌克兰战争的当前形势下，需要采取一种成熟的 접근（approach），即从和平、人类普遍人权、民主等原则性立场出发，积极表达意见。

III. 以开放多边主义为导向的韩美经济安全合作

在经济领域，韩美两国需要以去年5月首脑会谈协议的落实情况为基础，讨论扩大和深化合作范围和水平的具体方案。上次首脑会谈是韩美两国扩大和加强在供应链韧性和“近岸外包”（reshoring）方面合作的积极契机。如果上次协议侧重于解决当前紧迫的生产合作问题，那么此次首脑会谈应寻求将韩美合作升级为涵盖生产和技术创新的全面合作。特别是，需要通过确保韩国参与美国的科技创新生态系统的途径，来提升尖端技术领域的创新能力，从而实现合作的升级。

韩美两国需要激活发掘和讨论具体合作议题的双边机制。应尽快启动2021年11月韩美两国为在供应链、新技术、数字等领域开展合作而决定新设的“新贸易协商渠道”，并具体化建立一个涵盖贸易产业、新技术、气候变化、经济安全等领域协商的全面机制的可能性。

此次首脑会谈，需要超越双边合作层面，寻求韩美两国在地区和全球层面进行有机合作的方案。这将是确认和协调两国在印太经济框架上的共同认识和合作领域的机会。印太经济框架在美国恢复与亚洲地区联系的制度性手段方面具有重大意义。由于印太框架试图在公平贸易、供应链韧性、基础设施、清洁能源和脱碳、税收和反腐败等新议题上，与过去有所区别地进行制度性参与，因此在构建制度设计和执行机制方面需要创新的 접근（approach）。

东南亚部分国家和印度等国对拜登政府的计划感到相当大的压力。由于乌克兰危机分散了美国对外政策的资源，在得出能够确保印太经济框架可行性的具体方案之前，存在各种潜在障碍。韩国在启动印太框架的过程中，应识别预期的障碍，共同寻求解决方案，并主动提出贡献领域。通过这样做，韩国应追求在未来地区经济秩序重塑过程中作为共同设计者的地位。韩国应扮演桥梁角色，吸引美国高度重视的东盟国家参与，从而巩固其地位，同时努力在不排斥中国、以市场经济原则为基础的情况下实现包容。

IV. 重塑对朝复合战略

朝鲜日益增强的核导能力是韩美同盟的核心议题。在威慑战略方面，拜登政府提出了“综合威慑”（integrated deterrence）这一新概念，作为美国国防战略的核心。其目标是通过在技术、作战概念和能力等所有方面增强美国的威慑力，阻止构成威胁的势力采取军事攻势。这包括引入人工智能、量子计算等新技术，提升陆海空、网络、太空等多个领域的能力，加强核战略和常规战略的协同运用，动用军事和非军事手段增强威慑力，以及与盟友和伙伴国家共同实施威慑战略等多个层面的综合愿景。

因此，鉴于朝鲜的核武器打击美国本土能力正迅速迈向完成阶段，并且其针对韩国、日本、关岛等地区的核攻击能力，特别是针对韩国的低当量核攻击能力正在迅速增强，因此，有必要紧急在“综合威慑”的视角下重新讨论韩美同盟的威慑力。现在是时候对美国的综合威慑战略、韩美同盟的对朝军事威慑战略以及美国持续保障其核保护伞承诺等同盟威慑战略进行调整了。尹锡悦政府已提出将“延伸威慑战略磋商机制”（Extended Deterrence Strategy and Consultation Group: EDSCG）活性化作为其政策，此次首脑会谈需要就威慑力的升级达成普遍共识。

韩国的对朝战略应是一种复合战略，包括军事综合威慑、有效的经济制裁、对实现无核化和经济繁荣的朝鲜进行积极接触，以及促使朝鲜自身制定21世纪无核化和先进化的新思路。虽然现在是调整军事威慑的时期，但不应放松对朝鲜的接触努力。随着朝鲜核导能力的提升，以及乌克兰危机后军事威慑的局限性日益显现，无核化努力以及南北之间、朝美之间的信任建立和谈判至关重要。

在拜登政府的外交议程中，对朝政策的优先순위（priority）持续下降之际，如果新政府的对朝政策一味强硬，战略稳定性将急剧下降，对朝接触的空间将大大缩小。在韩美首脑会谈中，尹锡悦政府应就制定韩美之间关于对朝军事威慑的具体综合威慑战略的必要性、提高朝鲜问题的优先순위（priority）、以及为实现可行的朝鲜无核化和对朝接触政策而进行韩美战略对话和政策协调的必要性达成一致。此次会谈中，韩美两国可以讨论将国防-外交部长（2+2）会谈常态化，每年至少举行一次。此外，还可以考虑重组和加强美国的对朝外交和谈判团队，如任命朝鲜核问题特别代表、朝鲜人权大使等。

随着韩美同盟的对朝威慑力增强以及朝鲜相关风险的加剧，如果朝中战略关系进一步紧密，中国在朝核问题上的作用可能会再次凸显。事实上，历届保守派政府在推行对朝施压战略时，最终都不得不依赖于“中国的后门”，并比进步派政府更积极地说服或施压中国，以争取其合作。考虑到美国在推行对朝战略时也始终考虑中国因素，因此有必要从中长期角度出发，将“中国因素”纳入考量，为首脑会谈做好准备。

V. 恢复和扩大韩美日合作

此次韩美首脑会谈中，美国关注的议题之一是韩日关系。这是因为美国认为两国核心盟友之间的冲突已成为推进印太战略的障碍。韩美日合作是印太战略的十大核心任务之一，其作用已超越对朝合作，扩展到地区稳定、和平与繁荣的三角合作。在经济安全领域，如全球供应链、关键和新兴技术合作，以及卫生安全、气候危机等合作议题，韩美日合作对于推进印太经济框架和四方安全对话（QUAD（Plus））也至关重要。

恢复韩日关系是韩美日合作的必要条件，不仅美国国内，韩国国内也日益要求改善关系。长期关系恶化导致了经济和安全成本的增加，限制了外交活动的空间，并加大了文化交流扩大的压力。日本国内也出现了谨慎的改善关系努力。在此次首脑会谈中，韩国应表明谨慎推进未来导向的对日合作与缓和历史问题争端的立场，美国也应积极支持这些努力。■

■ 主要执笔：全在成EAI（韩国东亚研究所）国家安保研究中心所长，首尔大学教授。在美国西北大学获得政治学博士学位，曾担任外交部及统一部政策咨询委员。主要研究领域为国际政治理论、国际关系史、韩美同盟及朝鲜半岛研究等。主要著作及合著有《南北韩战争威胁与和平》（合著）、《政治是否道德》、《东亚国际政治：从历史到理论》等。

■ 作者：朴元坤 梨花女子大学朝鲜学教授。在首尔大学外交学系获得博士学位，曾担任外交部政策咨询委员、统一部朝鲜人权调查咨询委员、韩半岛和平研究所（KPI）副所长。在韩国国防研究院研究韩美同盟和朝鲜问题18年，并曾在韩东大学担任国际地区学教授。主要研究领域为韩美同盟、朝鲜外交及军事、东北亚国际关系（史）。

■ 作者：孙烈EAI所长，延世大学国际学研究生院教授。获芝加哥大学政治学博士学位。曾任延世大学国际学研究生院院长、 Underwood国际学院院长、可持续发展研究所所长等职务，并曾任东京大学特任客座教授、北卡罗来纳大学（教堂山）、加州大学（伯克利）访问学者。曾任韩国国际政治学会会长（2019年）和现代日本学会会长（2012年）。曾获得富布赖特奖学金、麦克阿瑟奖学金、日本基金会奖学金、早稻田大学高等研究所等高级研究员职位，并曾担任外交部、国立外交院、东北亚历史财团、韩国国际交流财团咨询委员、东北亚时代委员会专门委员等职务。专业领域为日本外交、国际政治经济、东亚国际政治、公共外交。近期著作包括《日本与亚洲的争议秩序》（2019年，合著）、《美国-中国竞争下的韩国：贸易政策制定中的经济-安全联系动态》，《太平洋评论》（2019年）、《危机后的韩国选择》（2020年）、《韩国的中等强国外交》（2017年，合编）等。

■ 作者：李东律EAI中国研究中心所长。东德女子大学教授。在中国北京大学国际关系学院获得政治学博士学位，曾任现代中国学会会长，现任外交部政策咨询委员。主要研究领域包括中国对外关系、中国民族主义、少数民族问题等。近期研究包括《中国在朝鲜半岛无核化与和平进程中的战略与作用》、《1990年代以来中国外交话语的演变及其现实意义》、《习近平政府“海洋强国”构想的经济地理学 접근（approach）与地缘政治困境》、《解码中国在东北亚的安全意图：来自韩国的视角》、《中国的领土争端》（合著）等。

■ 作者：李承柱EAI贸易•技术•转型中心所长 • 中央大学政治国际学教授。在美国加州大学伯克利分校获得政治学博士学位。主要研究领域为国际政治经济、贸易的国际政治、全球数字治理等。主要著作及合著有《中美竞争与数字全球治理》（李承柱编）、《网络空间的国际政治经济》（李承柱编）、“Institutional Balancing and the Politics of Mega FTAs in East Asia”（合编）、《东北亚：一体化的时机？》（合编）、《亚太贸易政策：思想、利益和国内制度的作用》（合编）等。

■ 作者：河英善EAI理事长，首尔大学名誉教授。在美国华盛顿大学获得国际政治学博士学位，曾任首尔大学外交学教授、美国普林斯顿大学国际问题研究所客座研究员、瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所客座研究员、首尔大学国际问题研究所所长、美国学研究所所长、韩国和平学学会会长、韩日新时代共同研究韩国方共同委员长、总统国家安保咨询团、南北首脑会谈准备委员会元老咨询会议委员等职务。现任EAI理事长兼首尔大学名誉教授。近期著作及合著有《爱的世界政治：战争与和平》、《正视韩国外交史：传统与近代》、《中美在亚太秩序构建上的竞争》、《四行国际政治：16-19世纪朝天•燕行录分析》等，并曾在《朝鲜日报》和《中央日报》连载“河英善专栏”七年。

■ 负责及编辑：李承延EAI研究员

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