[EAIスペシャルレポート] 米韓首脳会談で新政権がなすべきこと

I. 米韓首脳会談で新政権がなすべきこと

2022年5月21日の米韓首脳会談は、ユン・ソギョル新政権の外交政策はもちろん、新政権の哲学、価値観、能力を示す最初の重要な機会となるだろう。大統領選挙期間中、外交政策に関する議論は十分ではなく、外交分野の公約も具体化されていなかった。そのため、新政権発足からわずか11日後に開かれる首脳会談で、米韓関係および同盟のビジョンと具体的な政策について、十分な準備ができた会談を開催するのは難しいという一部の懸念も存在する。

今回の会談で、今後の韓国の対米政策を拘束しかねない具体的な議論や約束を後回しにし、概略的な米韓関係の方向性だけを示すのが賢明かもしれない。一方で、バイデン大統領が初めてアジアを歴訪する際の最初の訪問国が韓国であるため、米韓関係強化のための絶好の機会であり、踏み込んだ議論と合意を行うことも可能である。しかし、より重要なのは、米韓両国間の関係を超えて、新政権の外交政策の核心原則をしっかりと確立し、個別の政策に適用する準備ができていることである。

昨年5月の文在寅（ムン・ジェイン）大統領とバイデン大統領の首脳会談では、米韓両国は安全保障、経済、技術、保健、気候、エネルギー、宇宙、人的交流など、広範な分野にわたる様々な政策で合意した。今回の首脳会談は、この1年間の様々な政策の進捗状況を正確に評価し、米韓間の戦略的共通認識の下で、共通の価値と利益を最大化できる、より進んだ機会とするべきである。

ユン・ソギョル政権は、韓国の増大した国力に見合った地球的、地域的な役割を強調している。外交に韓国のアイデンティティに基づいた普遍的価値を反映させようとしている。対北朝鮮政策においては、文在寅政権よりも原則に基づいた強力な政策を掲げている。米中関係においては、戦略的ジレンマを認めつつも、戦略的曖昧さを超えた明確さの必要性を議論してきた。文在寅政権が米韓関係における協力範囲を拡大した意義はあるものの、対北朝鮮政策を巡って米韓間に見解の相違があったと評価している。米中関係においては、同盟の価値が低く評価され、米韓間の戦略的連携が弱まったと見ている。ユン・ソギョル政権の公約の概念によれば、グローバル中枢国家の旗印の下、米韓包括的戦略同盟を外交政策の軸に据えるというものである。

これまでに明らかになった新政権の外交路線に対し、米国は肯定的である。全般的な両国関係および同盟関係に相当な期待を寄せている。北朝鮮の完全な非核化に向けた基本路線、経済制裁と軍事的抑止力の強化の必要性、対中戦略における韓国のより明確な価値基盤の路線、米国が提唱してきたインド太平洋戦略への積極的な姿勢、米韓日安全保障協力における重要な日韓関係の改善、米国主導のインド太平洋経済枠組み（Indo-Pacific Economic Framework: IPEF）の様々な分野への韓国の参加姿勢などは、米国が歓迎する政策内容である。

これらの基本路線が十分に国益に貢献するためには、同時に直面しうる中国と北朝鮮のリスクを緻密に計算し、予防と治療策を事前に準備しなければならない。韓国が米国主導のインド太平洋戦略に積極性を示せば、中国は韓国の対中牽制路線への参加をさらに懸念するだろう。米韓両国が対北朝鮮軍事抑止力の強化および完全非核化に向けた強硬な姿勢を示せば、北朝鮮は核・ミサイル能力の向上、あるいは緊張醸成などを懸念させる可能性がある。中国と北朝鮮の反発が国内的に経済と安全保障問題を引き起こす時、国内政治の地殻変動が起こるだろう。歴代政権は、米国との首脳会談後に続く中国との首脳会談で、相反する外交方向とメッセージを伝え、混乱と論争を招いた事例があった。対米、対中、対北、対日政策を一つの묶음（束）として想定し、複合的な外交戦略で米韓首脳会談に臨む必要がある。

今回の首脳会談では、韓国は米韓関係強化のイメージを与えることに優先的に努力することが望ましいが、こうした努力が中国、そして北朝鮮との関係を自動的に悪化させるという含意を与えないようにしなければならない。韓国の核心的価値と国益を確固たるものとして提示し、それに合った米韓関係の強化、中韓関係への配慮、そして南北関係に対するビジョン提示を通じて、総論と各論の調和が重要である。

II. 競争と共生の原則に基づくインド太平洋戦略

米韓関係における最大の課題は、インド太平洋地域戦略を巡る米韓間の共同ビジョンを強化することである。韓国と米国は、インド太平洋地域で緊密に協力して対中政策を推進しつつも、中国と共倒れではなく共生できる道を探ることである。バイデン大統領は、東京でのクアッド（Quadrilateral Security Dialogue: QUAD）首脳会議に出席するためのアジア歴訪の途上、ソウルの米韓首脳会談で、インド太平洋戦略のより具体的な姿を示すだろう。アフガニスタンからの撤退に続くウクライナ事態、欧州におけるNATO強化という新たな安全保障課題を前にして、インド太平洋における最大の戦略的競争相手である中国に対処するため、バイデン政権にとってクアッドと米韓関係、そしてアジアのパートナーとの関係は核心的な問題である。したがって、米国は韓国のユン・ソギョル政権のインド太平洋地域に対する基本姿勢と哲学、そして対中政策構想を聞こうとするだろう。半月余りとなった米韓首脳会談以前に、新政権の最大の課題は、米国と中国、そしてその他の関係当事国が注目するような、新たな外交政策の原則とビジョンを十分に具体化することである。

これまでに韓国が示してきた基本戦略の方向性は、米国と完全に一致しているわけではない。米国は2月に発表した「インド太平洋戦略（Indo-Pacific Strategy of the United States）」で、対中牽制路線をさらに明確にしている。自由で開かれたインド太平洋の推進、同盟国およびパートナーとの連携強化、共同繁栄、安全保障強化、超国家的な脅威への対応という5つの政策目標を提示した。特に注意を要するのは、米国が追求するインド太平洋の未来が、「自由で、開かれており、相互に連結され、繁栄し、安全で、回復力のある（free and open, connected, prosperous, secure, and resilient）」地域であるという点である。一方、1年前の米韓首脳会談共同声明と今年の2月13日の米韓日外相会談共同声明には、インド太平洋のビジョンに「包摂的な（inclusive）」という言葉が含まれている。一つの言葉であるが、米韓間のインド太平洋戦略ビジョンに微妙な差異を示している。韓国は、インド太平洋戦略が中国を牽制し排除する戦略となることを防ごうとする立場を一貫して維持しており、これは米国の対中戦略と一定の差異を見せてきた。「包摂的なインド太平洋」というビジョンを通じて、韓国はこれまで米国のインド太平洋戦略に対して重要な距離を置いてきたと言えるが、ユン・ソギョル政権がどのような立場を取るかが注目されるだろう。

韓国は、民主主義、自由貿易、法の支配、人権、開かれた多国間主義など、自由主義的な国際秩序に基づいた外交政策原則を推進するという立場を明確にする必要がある。さらに一歩進んで、韓国が米中両国の一方だけを一方的に選択するのではなく、アジアにおける望ましい秩序に対する競争と共生のビジョンを提示し、強大国と共に規範とルールの制定者、そして秩序の共同設計者としての役割を自任しなければならない。

アジアの秩序を過度に二分法的な米中戦略競争の枠組みで捉えれば、韓国の居場所は大きく狭まる。21世紀のインド太平洋の舞台で、全ての主役が健全に競争しつつも、共生と繁栄を同時に推進する未来の秩序ビジョンや価値、利益のために共同で進化しようと努力しなければならない。そのためには、米中が競争的かつ排他的に設計する制度に共に参加し、韓国の核心的利益を十分に反映できるようなルールと課題を貫徹させるための両面アプローチが何よりも必要である。

まず、米韓首脳会談で、韓国は米国主導の秩序に積極的に協力し、米韓両国の共通の価値と利益を広げつつも、米中競争という強大国競争の枠に過度に囚われないように努力しなければならない。体制と価値観に関して、韓国が中堅先進国またはグローバル中枢国家というアイデンティティを提示した以上、価値外交に対する新政権の立場は既に知られている。バイデン大統領のアジア歴訪がクアッド問題を巡って行われることを考えると、クアッドとの積極的な協力意思表明も、韓国の国益論に基づけば中国リスクに対処できる。同時に、新疆、チベット、香港問題など、中国が「内政干渉」と主張する問題を直接言及することは避ける必要がある。ウクライナ戦争を経験している現在の状況において、平和と人類普遍の人権、民主主義という原則的な立場から積極的な意思表明を行う洗練されたアプローチが必要である。

III. 開かれた多国間主義を目指す米韓間の経済安全保障協力

経済部門に関して、米韓両国は昨年の5月の首脳会談での合意の現状検討に基づき、協力の範囲とレベルを拡大・深化させる具体的な方策を議論する必要がある。前回の首脳会談は、米韓両国がサプライチェーンの回復力強化とリショアリング（reshoring）について協力を拡大・強化する画期的な機会であった。前回の合意が当面の課題である生産協力に焦点を当てたものであれば、今回の首脳会談は、米韓協力を生産と技術革新を包括する協力へとアップグレードさせる方策を模索しなければならない。特に、韓国が米国の技術革新エコシステムに参加できる通路を確保することで、先端技術分野の革新能力を先制的に向上させる協力のアップグレードが求められる。

米韓両国は、具体的な協力アジェンダを発掘し議論する両国間メカニズムを活性化する必要がある。2021年11月に米韓両国がサプライチェーン、新技術、デジタルなどの分野の協力を目的に新設することで合意した新たな通商協議チャンネルを速やかに稼働させ、これを通商産業、新技術、気候変動、経済安全保障分野の協議のための包括的なメカニズム設立の可能性を具体化しなければならない。

今回の首脳会談は、両国間レベルの協力を超えて、地域および地球的レベルで米韓両国が有機的に協力する方策を模索する必要がある。インド太平洋経済枠組みに対する共通の認識と協力分野について、両国の立場を確認し調整する機会となるだろう。インド太平洋経済枠組みは、米国がアジア地域との連携を強化する制度的手段を回復するという点で大きな意味がある。インド太平洋枠組みは、米国が公正貿易、サプライチェーンの回復力、インフラ、クリーンエネルギーと脱炭素化、税制および反腐敗など、新たな課題を中心に過去とは差別化された制度的関与を試みるものであるため、制度の設計と実行メカニズムを構築する上で創造的なアプローチが必要である。

東南アジアの一部の国々とインドなどは、バイデン政権の計画に相当な負担を感じている。ウクライナ事態により米国の対外政策の資源が分散されているため、インド太平洋経済枠組みの実行可能性を担保する具体的な方策を導き出すまで、様々な障害要因が潜んでいる。韓国は、インド太平洋枠組みを立ち上げる過程で予想される障害要因を把握し、解決策を共に模索し、貢献分野を先制的に提案しなければならない。それによって、今後の地域経済秩序の再編過程で共同設計者の立場を追求しなければならない。韓国は、米国が心血を注いでいるASEAN諸国の参加を誘導するための橋渡し役を果たして立場を固める一方、中国を排除せず市場経済原則に基づいて包摂する方向で努力を傾注しなければならない。

IV. 対北朝鮮複合戦略の再構築

日増しに増強される北朝鮮の核・ミサイル能力は、米韓同盟の核心的懸案である。抑止戦略に関して、バイデン政権は米国国防戦略の核心概念として統合抑止（integrated deterrence）という新たな概念を提示している。技術、作戦概念、能力の全ての面で米国の抑止力を増強し、脅威を与える勢力が軍事的攻勢を取れないようにするというものである。人工知能、量子コンピューティングのような新しい技術の導入はもちろん、陸海空、サイバー、宇宙など多領域にわたる抑止能力の向上、核と通常戦略を共に使用する抑止力強化、軍事的手段と併せて非軍事的手段を動員した抑止能力強化、そして同盟国およびパートナー国と共に遂行する抑止戦略など、様々な次元の統合ビジョンを含んでいる。

したがって、北朝鮮の米本土核攻撃能力が完成段階に向かって急速に進展しており、韓国および日本、グアムなど複数の地域を標的とした核攻撃能力の増強、特に韓国に対する低威力核攻撃能力が急速に増強されている状況において、米韓間の同盟抑止力に関する議論を、統合抑止という視点から新たに議論する必要がある喫緊の課題である。米国の統合抑止戦略と米韓同盟の対北朝鮮軍事抑止戦略、米国の核の傘の継続的な保証など、同盟の抑止戦略に関する整備が必要な時期である。ユン・ソギョル政権は、米韓間の拡大抑止戦略協議体（Extended Deterrence Strategy and Consultation Group: EDSCG）の活性化を政策として提示しているが、今回の首脳会談で抑止力のアップグレードに対する全般的な共通認識が必要である。

韓国の対北朝鮮戦略は、軍事的な統合抑止、効率的な経済制裁、非核化された北朝鮮の体制保証と経済繁栄のための積極的な関与、そして北朝鮮自身が21世紀の非核化と先進化に向けた新たな計算方法を 마련（準備）するように促す複合戦略でなければならない。今は軍事抑止を新たに整備すべき時期であるが、北朝鮮に対する関与の努力を怠ってはならない。北朝鮮の核・ミサイル能力が高度化し、ウクライナ事態以降、軍事抑止が持つ限界がさらに明確になる過程で、非核化の努力と南北間、米朝間の信頼醸成および交渉は重要である。

バイデン政権の外交課題において、対北朝鮮政策の優先順位が引き続き低下している状況で、新政権の対北朝鮮政策が強硬一辺倒となれば、戦略的安定性は急激に低下し、対北朝鮮関与の余地は最小化されるだろう。米韓首脳会談で、ユン・ソギョル政権は、対北朝鮮軍事抑止を巡る米韓間の具体的な統合抑止戦略の策定の必要性、北朝鮮問題の優先順位の引き上げ、実現可能性のある北朝鮮非核化および対北朝鮮関与政策のための米韓戦略対話および政策調整の必要性などについて合意すべきである。今回の会談で米韓両国は、国防・外交担当閣僚（2+2）会談を定例化し、最低年1回以上、毎年開催する案を議論することができるだろう。また、北朝鮮核担当特別代表、北朝鮮人権大使など、米国の対北朝鮮外交および交渉陣の再編と強化を推進することも考えられる。

米韓同盟の対北朝鮮抑止力が強化され、北朝鮮発のリスクが高まる場合、朝中間の戦略的密着が進み、北朝鮮の核問題において中国の役割が再び浮上する可能性がある。実際に、歴代の保守政権は、対北朝鮮圧力戦略を展開する際に、結局「中国の裏口」を確認することになり、中国の役割を引き出すために進歩政権よりも積極的に中国を説得したり圧迫したりした。米国も対北朝鮮戦略を展開する際には常に中国の変数を考慮している点を踏まえ、中長期的に「中国の変数」を想定して首脳会談を準備する必要がある。

V. 米韓日協力の回復と拡大

今回の米韓首脳会談で、米国が注目している事案の一つは、日韓関係である。米国の二つの核心同盟国間の対立が、インド太平洋戦略の推進に障害となっているという認識が高まっているからである。インド太平洋戦略の10大核心課題の一つである米韓日協力は、対北朝鮮協力の次元を超え、地域の安定、平和、繁栄のための三角協力へと役割を拡大している。地球のサプライチェーン、核心および新興技術協力など、経済安全保障、保健安全保障、気候危機分野などでの協力課題と共に、インド太平洋経済枠組みやクアッド（プラス）推進にも米韓日協力が不可欠である。

米韓日協力の必須条件である日韓関係の回復については、米国だけでなく韓国国内でも改善要求が高まっている。長期間の関係悪化による経済的、安保的コストが増加し、外交的活動の範囲が制約され、対中文化交流拡大への圧力が大きくなっている。日本国内でも関係改善に向けた慎重な努力が見られる。今回の首脳会談で、韓国は日本との未来志向的な協力と歴史問題に関する対立緩和の努力を慎重に並行推進するという立場を表明し、米国はこうした努力に対する積極的な支持を表明すべきである。■

■ 代表執筆：チョン・ジェソン_EAI国家安保研究センター所長、ソウル大学教授。米国ノースウェスタン大学で政治学博士号を取得し、外交部および統一部の政策諮問委員として活動している。主な研究分野は国際政治理論、国際関係史、米韓同盟および朝鮮半島研究などである。主な著書および編著には『南北間の戦争の脅威と平和』（共著）、『政治は道徳的なのか』、『東アジア国際政治：歴史から理論へ』などがある。

■ 著者：パク・ウォンゴン_梨花女子大学校北朝鮮学科教授。ソウル大学外交学科で博士号を取得し、外交部政策諮問委員、統一部北朝鮮人権調査諮問委員、韓半島平和研究所（KPI）副所長として活動している。韓国国防研究院で18年間、米韓同盟と北朝鮮を研究し、韓東大学校国際地域学（International Studies）教授を務めた。主な研究分野は米韓同盟、北朝鮮外交および軍事、東北アジア国際関係（史）である。

■ 著者：ソン・ヨル_EAI理事長、延世大学校国際学大学院教授。シカゴ大学政治学博士。延世大学校国際学大学院理事長およびアンダーウッド国際学部長、持続可能発展研究所長、国際学研究所長などを歴任し、東京大学特任招聘教授、ノースカロライナ大学（チャペルヒル）、カリフォルニア大学（バークレー）客員研究員を経てきた。韓国国際政治学会会長（2019年）および現代日本学会長（2012年）を務めた。フルブライト、マッカーサー、ジャパン・ファウンデーション、早稲田大学高等研究所などのシニアフェローを務め、外交部、国立外交院、東北アジア歴史財団、韓国国際交流財団諮問委員、東北アジア時代委員会専門委員などを歴任した。専攻分野は日本外交、国際政治経済、東アジア国際政治、公共外交。最近の著書には Japan and Asia's Contested Order (2019, with T. J. Pempel)、“South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,” The Pacific Review (2019), 32, 6、『危機以降の韓国の選択』（2020年）、『韓国の中堅国外交』（2017年、共編）などがある。

■ 著者：イ・ドンリョル_EAI中国研究センター所長。同徳女子大学校教授。中国北京大学国際関係学院で政治学博士号を取得し、現代中国学会会長を歴任し、現在外交部政策諮問委員として活動している。主な研究分野は中国の対外関係、中国ナショナリズム、少数民族問題などであり、最近の研究には「朝鮮半島非核、平和プロセスに対する中国の戦略と役割」、「1990年代以降の中国外交言説の進化と現在の含意」、「習近平政府『海洋強国』構想の地経学的アプローチと地政学的ジレンマ」、「Deciphering China’s Security Intentions in Northeast Asia: A View from South Korea」、「中国の領土紛争」（共著）などがある。

■ 著者：イ・スンジュ_EAI貿易・技術・変革センター所長・中央大学校政治国際学科教授。米国カリフォルニア大学バークレー校で政治学博士号を取得した。主な研究分野は国際政治経済、通商の国際政治、グローバルデジタルガバナンスなどである。主な著書および編著には『米中競争とデジタルグローバルガバナンス』（イ・スンジュ編）、『サイバー空間の国際政治経済』（イ・スンジュ編）、“Institutional Balancing and the Politics of Mega FTAs in East Asia,” （共編）、『Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions』（共編）などがある。

■ 著者：ハ・ヨウソン_EAI理事長、ソウル大学名誉教授。米国ワシントン大学（University of Washington）で国際政治学博士号を取得し、ソウル大学校外交学科教授、米国プリンストン大学国際問題研究所招聘研究員、スウェーデン・ストックホルム国際平和研究所招聘研究員、ソウル大学校国際問題研究所長、米国学研究所長、韓国平和学会会長、日韓新時代共同研究韓国側共同委員長、大統領国家安保諮問団、南北首脳会談準備委員会元老諮問会議委員などを歴任した。現在はEAI理事長およびソウル大学校名誉教授として活動している。最近の著書および編著には『愛の世界政治：戦争と平和』、『韓国外交史を正しく見る：伝統と近代』、『米中のアジア太平洋秩序建築競争』、『四行の国際政治：16-19世紀朝天・燕行録分析』などがあり、『朝鮮日報』と『中央日報』に「ハ・ヨウソンコラム」を7年間連載した。

■ 担当および編集：イ・スンヨン_EAI研究員

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