[ADRN工作文件] 亚洲的垂直问责：国别案例（最终报告Ⅰ）

2022年，亚洲民主研究网络（ADRN）将国家机构问责行政部门的水平问责，以及通过选举、政党和公民参与的垂直问责，选定为在亚洲实现健全和可持续民主的必要条件。

在此背景下，ADRN发布本报告，通过研究亚洲地区垂直问责的现象及其影响，以及未来几年的关键改革，来评估该地区垂直问责的当前趋势和轨迹。

本报告探讨了当前的问题，例如：

● 选举在实践中在多大程度上是自由、公平和包容的，以及多党制的？

● 政党在成立和活动方面在多大程度上不受限制？

● 媒体在提供多元政治观点方面有多有效？

● 公民在多大程度上可以自由参与不受干预的公民社会组织（CSO）的运作？

● 公民在多大程度上可以自由表达观点而不受压制的恐惧？

● 应采取哪些措施来改善垂直问责的表现状况？

本报告借鉴了丰富的资源和数据，提供了国别分析，强调了需要改进的领域，并提出了政策建议，以在其本国和更广泛的亚洲地区实现垂直问责的方法。

印度的选举问责：

历史背景下的新兴话语

Kaustuv Kanti Bandyopadhyay[1]

亚洲参与式研究

1. 引言

自印度摆脱英国殖民统治独立以来的77年里，印度的民主蓬勃发展。其基础通过议会、司法机构、政党、媒体、公民社会以及最重要的是公民等不同支柱的独特贡献而得到巩固。尽管来自各方的担忧和不确定性，但印度宪法的制定者和制宪会议通过拥抱普选权做出了关键决定。这一举措为每位成年印度人提供了参与投票和选举其代表的机会。

印度采纳了宪法联邦制，其联邦结构包含两个层级的政府——联邦政府和邦政府。随后，在1992年，两项重要的宪法修正案引入了第三层级的政府作为地方治理机构，即农村地区的Panchayats（乡村自治机构）和城市地区的Municipalities（市政当局）。印度的议会实行两院制，包括人民院（Lok Sabha，也称为下议院）和院（Rajya Sabha，也称为上议院）。人民院的代表由其各自选区的民众直接选举产生，而院的议员则由议会议员和邦立法机构议员选举产生。人民院议员任期五年，而院议员任期六年，三分之一的议员每两年轮换一次。两院均由议会议员（MPs）代表。印度每个邦都设有民选的邦立法议会（也称为Vidhan Sabha），其议员被称为立法议会议员（MLAs），由民众直接选举产生。一些邦[2] 也实行两院制立法机构，设有上议院，称为立法委员会。立法委员会的成员由地方政府代表、邦立法机构代表等选举产生[3]。在地方治理方面，三级[4]Panchayati Raj Institutions（PRIs，乡村治理机构）和Municipalities（市政当局）[5]的成员由民众直接选举产生。此外，在特定邦，市长或市政当局主席可能由民众直接选举产生。

本文主要关注关于国家层面选举问责的近期政治话语。然而，它也深入探讨了这些问题的历史背景，从而为读者提供对话语演变性质更全面的理解。本文的第一部分讨论了公民参与选举的程度，并特别关注了两个主要群体：女性和青年。这些群体在近期选举中对选举结果有显著影响。它还说明了公民社会在促进选举参与方面的巨大贡献。第二部分探讨了印度选举委员会的运作，该委员会负责监督和管理国家及邦的选举。此外，本文还讨论了围绕电子投票机（EVMs）使用的争议。随后的部分审查了提议的全国、邦和地方政府同时选举，以及对印度政治联邦性质的潜在影响。之后，将讨论印度政治中持续存在争议的政党和竞选活动融资问题。鉴于上述讨论，本文得出结论并提出关键的政策建议。

2. 公民参与选举

投票率，即公民的选举参与度，是衡量民主强度的关键指标。印度因其大量行使印度宪法赋予的投票权的民众，常被誉为世界上最大的民主国家。鉴于该国人口多样，包括不同的性别、宗教、种姓、族裔、地理、语言、能力等，参与的具体细分一直受到学者们的关注。本节将探讨整体投票率的历史背景，并特别关注女性和青年的参与。

如图1和图2所示，选民参与度多年来显著提高。投票率从1952年举行的第一次人民院（议会）选举的44.9%上升到2009年的58.2%。2014年人民院选举标志着选举参与度的显著转变，投票率为66%，超过了1984年全国选举创下的64%的先前记录。与2009年人民院选举58.2%的投票率相比，此次选举的投票率高出约8%。2019年人民院选举的投票率更高，达到67.1%。

正如Kumar（2022）所观察到的，选举参与度的提高在邦立法机构选举中尤为明显。1989年至2020年期间举行的邦立法机构选举的投票率不仅高于之前的邦立法机构选举，而且也高于同期举行的人民院选举。此外，Kumar指出，包括印度东北部地区在内的小邦，在人民院和邦立法机构选举中的投票率历来较高（表1）。他提出的合理解释是，选区的规模较小，使得动员更容易，因为政党和候选人能够亲自接触到更多的选民，这反过来又鼓励他们在选举日出来投票。

图1。人民院选举参与度（1952年至2024年选举）

来源：印度选举委员会和India Votes门户网站（https://www.indiavotes.com）

图2。人民院选举投票率（百分比）（1952年至2024年选举）

来源：印度选举委员会和India Votes门户网站（https://www.indiavotes.com）

表1。印度东北部各邦人民院和邦立法机构选举平均投票率比较

Source: Kumar 2022

图 3. 2024年印度人民院选举中的女性投票率（1962年至2024年）

Source: Election Commission of India and India Votes Portal (https://www.indiavotes.com)

女性的投票参与是衡量世界各国民主制度发展的重要指标（Thomas and Wilcox 2005）。在印度，女性投票年龄人口自第一次大选以来就有投票权，阻力极小。考虑到在许多发达国家，女性选举权是通过艰苦且常常是暴力的斗争才获得的（Roychowdhury 2024），这真是一个历史性的成就。

女性投票率的显著增长无疑值得庆祝。然而，这也揭示了几个矛盾的方面。首先，尽管印度的女性投票率正在上升，但女性劳动参与率（这是女性政治参与的关键驱动力）仍然低于同类经济体（Roscher 2024）。其次，多项研究证实，在政治参与的各项指标上，女性的参与度仍低于男性，包括联系民选代表、参加公开会议和参与竞选活动（Kumar 2024）。尽管印度的女性选民人数不断增加，但女性在议会和各邦立法机构中的代表性仍然严重不足（Deshpande 2004）。

基于这些观察，一些理论家认为印度的选举过程偏向男性主导，故意将女性排除在平等的权力分享之外。然而，另一些人则反驳了这一论点，他们指出，自20世纪90年代以来，女性参与选举竞争和基层政治（尤其是在地方治理方面）的活动有所增加，这表明正朝着更大的性别包容性迈进（Rai 2017）。女性作为地方政府选举候选人参与度的提高，至少部分归因于为女性保留席位的平权行动政策。

在过去的几年里，政治学者们为女性选民参与度提高提供了若干合理的解释。Rai（2017）提出了五种令人信服的理由来解释女性作为选民参与度的激增。第一，电子媒体的普及提高了人们对女性政治和选举权利的认识。第二，公民社会和妇女团体在基层开展了宣传和倡导活动。第三，印度选举委员会（ECI）开展的自由、公正、无暴力的选举活动，增强了人们的安全感。第四，地方治理中为女性保留三分之一（部分邦为百分之五十）的席位，让女性有与男性平等分享权力的感觉。最后，女性的观念从认为政治是肮脏的、应远离的，转变为将其视为改变权力关系的工具。个人社会人口统计学因素，包括教育和收入、社会文化规范以及种姓，也被确定为与女性政治参与机会相关（Agarwal 1997; Banerjee 2003; Gleason 2001）。地理和空间因素也影响着印度女性的投票模式。农村女性比城市和都市女性更有可能投票，这主要是由于城市地区往返投票站的时间和经济成本限制（Rai 2011）。

《妇女保留法案2023》，又称“Nari Shakti Vandan Adhiniyam”，于2023年9月通过。该法案为印度人民院、邦立法机构和德里议会保留了三分之一的妇女席位，被誉为印度政治的变革性发展。尽管自1996年首次提交议会以来，该法案曾多次尝试均告失败，但其于2023年通过被视为一项历史性事件。值得注意的是，这一保留席位也延伸至为印度人民院和各邦立法机构中的表列种姓（SCs）和表列部落（STs）预留的席位。然而，该法案的实施取决于两个决定因素。保留席位将在法案颁布后进行的普查数据公布后生效。普查之后，将通过划界程序分配保留给妇女的席位。保留期限为15年，但可能会持续到议会通过的法律规定不同的日期为止。此外，根据议会法律的规定，为妇女保留的席位将在每次划界后进行轮换（Ghosh 2022; Sahoo and Ghosh 2023）。

印度三分之二的人口年龄在35岁以下，这构成了该国年轻的人口结构。年轻一代被日益视为社会和政治变革的驱动力，他们参与选举过程具有重大意义。近几十年来，年轻人积极参与了各种社会和政治运动，包括反对《公民身份修正案》（CAA）的抗议活动、反对针对妇女的暴力行为的运动（Nirbhaya运动）、反腐败运动和农民运动。尽管他们积极参与，但在青年作为登记选民和投票人的选举参与方面仍有改进的空间。

据印度选举委员会报告，2024年人民院选举的选民名册已更新，仅包含略高于1800万名18至19岁的年轻选民。与该年龄组近4900万的预计人口规模相比，这一数字显著偏低。换言之，只有38%的首次投票者成功登记。造成这种情况的因素有多种，包括选民冷漠、对选举过程的犬儒主义、缺乏其人口群体的政治代表性、行政挑战、文件处理等后勤障碍，以及投票的机会成本（“The Economic Times” 2024-04-05）。

2009年，印度选举委员会启动了“系统性选民教育和选举参与”（SVEEP）计划，旨在动员和教育选民，特别是青年和妇女。图3显示，与2004年和2009年人民院选举相比，2014年和2019年选举中参与投票的年轻人比例显著增加。这一趋势促使各政党认识到青年作为塑造印度政治格局和选举结果的关键选民群体的重要性。根据Lokniti-CSDS进行的研究，青年选民的投票率从2009年的54%上升到2014年的68%，超过了平均选民投票率。然而，尽管选民人数增长了9.3%，2019年选举的投票率却停滞在约67.4%。印度选举委员会指出，青年人，特别是城市地区的青年，对参与选举的兴趣较低。

图 4. 青年及其他群体的投票率（2004-2019年）

Source: Attri and Mishra 2020, based on CSDS Surveys

数据已根据实际投票率加权。

各政党和公民社会必须承担更大的责任来动员年轻人参与选举进程。尽管主要政党的学生团体在让年轻人熟悉政治和培养政治领导力方面发挥了重要作用，但他们融入政党的过程需要更仔细的审查。年轻政治领导人的抱负在面对党内经验丰富的老一辈时常常会遇到障碍。大多数政党不愿意打破现状，这使得这些年轻的申请人感到越来越迷茫和边缘化。因此，许多人选择离开政党，而另一些人则感到失望并完全退出积极的政治活动（Hazarika 2024）。青年选民冷漠的问题是多方面的，需要协作和多管齐下的方法。2014年国家青年政策强调，在这方面几乎没有协调一致的努力（Gaurishankar and Lal 2023）。

公民社会组织在提高选民投票率方面发挥了关键作用，尤其是在妇女和青年群体中。早在印度选举委员会于2009年启动SVEEP计划之前，诸如“亚洲参与式研究”（PRIA）等组织就已经发起了“选举前选民意识宣传活动”（PEVAC），以鼓励在全国多个邦的城乡地方治理选举中进行选民登记和参与（Dasgupta 2010）。PEVAC采用了多种创新方法，不仅分享有关选民登记和投票过程的相关信息，还促进选民与候选人之间的互动。Janaagraha与Tata Tea合作开展的“Jaago Re”宣传活动，以及Youth Ki Awaaz、PRIA和Facebook与印度选举委员会联合发起的“#Get Set Vote”宣传活动，都为提高公众意识，特别是年轻群体的意识做出了贡献。

3. 印度选举委员会的运作

印度选举委员会自1950年成立以来，几乎保持了无可挑剔的记录，至今已成功组织了18次议会选举（人民院或下议院）和数百次邦议会选举。2024年，印度举行了第18次议会选举。此次选举被认为是世界上最大的选举活动，共有9.78亿注册选民。共有1800万年龄在18至19岁之间的首次参与选举的选民。为准备这次盛大的选举活动，印度选举委员会宣布设立了104.8万个投票站，并部署了550万台电子投票机（EVM）。此外，还调配了1500万名投票官员和安保人员，以确保七个阶段的投票过程顺利进行（Mukherjee 2024）。如此庞大的选举体系需要印度选举委员会进行细致的管理。

《印度宪法》（第324至329条）规定了印度选举委员会的设立，并制定了明确的指导方针以确保其自主性。它还被赋予了关于选举过程的剩余权力，以应对可能出现的意外问题。正如Kumar（2022）所准确描述的，与其他印度机构不同，印度选举委员会不是殖民遗产，它代表了新兴印度所渴望的所有价值观和民主原则。

目前，印度选举委员会是一个由三名成员组成的机构，包括一名首席选举专员（CEC）和两名选举专员（ECs）。根据宪法第324(2)条，总统任命CEC和ECs。该条款进一步规定，总统将“在议会制定相关法律的规定下”进行任命，总统根据总理和内阁的建议行事（Anand 2022）。

CEC和ECs的独立性对于确保自由公正的选举至关重要。这显然取决于CEC和ECs的任命程序有多么独立和透明，这在政治和法律讨论中已经持续了一段时间。目前的争论是由最高法院于2022年组成的五名法官组成的宪法分庭引发的。这是对一系列四项公众利益诉讼（分别于2015年、2017年、2021年和2022年提交）的回应，这些诉讼普遍要求向联邦政府发出指令，建立一个中立和独立的遴选小组，向总统推荐CEC和ECs的任命人选。该分庭指出，尽管宪法第324(2)条规定议会可以制定关于遴选CEC和ECs的规则和程序，但缺乏这些规定已被所有政党所利用。这引发了对被任命者适任性的担忧，因为人们期望他们会迎合当时的执政者。它还批评联邦政府自1996年以来未能为CEC或ECs提供完整的六年任期。根据1991年的《选举委员会（选举专员服务条件和业务处理）法》，CEC和ECs的任期为六年，或直至年满65岁，以较早者为准。

然而，在议会未制定法律的情况下，截至2023年12月，CEC和ECs一直由总统根据一个委员会的建议任命，该委员会由总理、人民院反对党领袖以及在没有反对党领袖的情况下，由人民院中最大反对党（按人数计算）的领袖和印度首席大法官组成。

2023年12月，议会通过了一项法案，取代了1991年的法案，概述了任命CEC和ECs的程序。议会通过的法律设立了一个委员会，由总理、人民院反对党领袖以及由总理提名的内阁部长组成。遴选将从由法律部长和两名联邦秘书组成的筛选小组提名的五名候选人中选出（Chopra 2024）。

鉴于最高法院分庭已明确其任命标准“须经议会制定法律”，联邦政府完全有权制定此项法律。然而，该法律提出的任命程序引发了对其可能破坏最高法院及其他公民社会团体寻求的改革的担忧。反对党也批评了委员会的组成，因为它可能有效地边缘化反对党领袖，而总理和联邦部长可以持续地投票否决其意见。

印度选举委员会因其使用电子投票机（EVM）管理庞大而复杂的选举过程而备受赞誉。然而，尽管EVM被认为是印度的一项重要创新，但其可信度仍受到质疑，批评者质疑其易受攻击性。随着印度临近第18次议会选举，EVM再次成为政治辩论的中心。在2024年10月和11月哈里亚纳邦和马哈拉施特拉邦的邦议会选举之后，反对党对计票过程中出现的若干差异提出了质疑，这进一步加剧了这场辩论。

EVM首次使用是在1982年喀拉拉邦Paravur选区的一次补选中。然而，它面临法律障碍，导致最高法院裁定由于法律中没有相关规定，不得在选举中使用。作为回应，时任总理拉吉夫·甘地（Rajiv Gandhi）领导的政府于1989年修订了《人民代表法》，为EVM的使用提供了法律依据。EVM的制造委托给了两家国有企业：位于海得拉巴的印度电子公司（ECIL）和位于班加罗尔的印度电子有限公司（BEL），后者也开发了EVM的原型。

自推出以来，EVM一直受到不信任，政党和观察家经常声称它可以被黑客攻击或篡改。尽管如此，到2004年已达成政治共识，2004年人民院选举完全用EVM取代了传统的投票箱。在所有543个人民院选区，选民都使用EVM投票。计票工作在不到一天的时间内完成，考虑到传统的纸质选票计票通常需要两到三天，这是一个显著的成就。

随着时间的推移，EVM技术经历了渐进式的改进。第三代EVM由三个单元组成：投票单元、控制单元和选民可验证纸质审计追踪（VVPAT）机。控制单元和VVPAT机放置在投票隔间内，VVPAT机产生一张纸质选票作为投票的实际记录。选民可以在选票落入收集箱之前，通过机器上的透明面板看到纸质选票。控制单元放置在负责官员旁边，从而保证每位选民只能投一票。同时，其余两个单元放置在投票隔间内，允许选民以保密的方式做出选择。大多数前任和现任首席选举专员都强烈支持使用EVM。他们认为，EVM更有效率，并减少了纸质选票中普遍存在的舞弊和占领投票站等不法行为。许多人还指出，由于纸质选票标记不当或墨水模糊导致无效选票的问题。Debnath等人（2017）发现，EVM的引入显著减少了选举欺诈，尤其是在舞弊普遍存在的政治敏感邦，并且减少了谋杀和强奸等犯罪行为。

针对民主改革协会（ADR）的一项请愿，最高法院在其2024年4月的判决中重申了对选举过程完整性的信任。请愿人基于一家新闻杂志发布的报告，该报告强调了2019年人民院选举期间EVM和VVPAT记录数据的不一致性，印度选举委员会也承认了这一点。随后，委员会澄清说，EVM和VVPAT计数之间的差异是由于投票官员无意中包含了测试投票。请愿人要求对所有EVM投票进行VVPAT纸质选票的交叉验证，并重新引入纸质选票，尽管后一项提议后来被撤回。目前，在每个议会选区随机验证的EVM-VVPAT计数仅占5%。法院承认选民确保其投票准确性的权利，但澄清这并不意味着他们可以对EVM投票与VVPAT纸质选票进行100%的交叉验证或物理访问VVPAT纸质选票（Bhaumik 2024）。尽管最高法院2024年4月的判决暂时解决了围绕EVM使用程序的争议，但这场辩论不太可能被永久平息，因为它在最近哈里亚纳邦和马哈拉施特拉邦的两次邦议会选举中再次出现。

4. “一个国家，一次选举”：同步选举的挑战

在印度，1952年、1957年、1962年和1967年的人民院和邦立法议会的首四轮大选是同时举行的。此后，由于人民院、邦立法议会或两者的过早解散，人民院和邦立法议会的选举在不同时间举行。在最近两次大选（2019年和2024年）中，在28个邦和8个联邦属地中，只有四个邦（安得拉邦、阿鲁纳恰尔邦、奥里萨邦和锡金邦）与人民院和邦立法议会同时举行了选举。地方政府选举（农村地区的PRIs和城市地区的市政当局）在不同时间举行。在一些邦，甚至PRIs和市政当局的选举也在同一邦内不同时间举行。

印度现任执政党印度人民党（BJP）在其2014年的竞选宣言中承诺，将在人民院、邦立法议会和地方政府（PRIs和市政当局）同时举行选举。然而，值得一提的是，“一次选举”的想法在1982年曾被印度选举委员会提出，1999年被法律委员会提出。虽然印度人民党领导的全国民主联盟（NDA）的一些政党认为，在所有三个层面同时举行选举是确保“自由公正”选举的唯一途径，但大多数反对党出于各种原因反对这一举措。

2023年9月，联邦政府设立了一个由六名成员组成的高级别委员会（HLC），负责“一个国家，一次选举”议题，由印度前总统拉姆·纳特·科温德（Mr. Ram Nath Kovind）领导。该委员会的任务是审查并就同时举行人民院、邦议会、市政当局和乡村 पंचायत选举提出建议，同时考虑现有的宪法框架。为此，该小组被委托负责提出宪法修正案和任何其他必要的法律改革，以实现同步选举。该小组还必须就拟议的修正案是否需要获得半数邦议会的批准（如宪法第368条规定）发表意见。此后，高委会与各利益相关者进行了深入磋商，包括各政党、公民社会团体、民选代表和法律委员会等。

同步选举的论点在减轻公共财政负担以及解决频繁选举对治理和发展造成的制约方面具有明显优势。据估计，仅人民院选举就耗费中央政府约400亿印度卢比（相当于4.72亿美元）。邦议会选举的成本因邦的大小而异。此外，政党和个人候选人也增加了总支出。通过同步选举，只需一份选民名册，政府只需一次性征用安全部队和文职官员。这将节省公共资金和人力资源，可用于其他公共需求（Kumar 2023）。

选举的频率导致安全部队和警察部队的部署时间延长，这引起了对国家安全和维护法律与秩序的担忧。此外，由于官员在邦内和邦外的大规模调动或临时部署，行政管理变得紧张。由于行为准则的实施，发展项目的实施也受到影响。在此期间不能启动新项目，甚至现有项目也会出现延误。

同步选举将减少金钱对选举的影响，因为政党的竞选资金将减少。通过国家层面的协调努力，印度选举委员会对选举支出的监督也将更加有效。此外，它将有助于减少区域主义、种姓主义和宗教主义对选民动员的有害影响，因为分裂性政治以谋取选举利益的做法将不再普遍。此外，它将提升国家问题在选举话语中的地位。最后，有人认为，过多的选举会导致选民疲劳。最近几次选举中国家层面的投票率一直停滞不前（Jain 2024; Nair 2024）。

反对实施同步选举的论点非常有力。首先，人民党领导的联邦政府的倡议被视为对宪法联邦制的理念和精神的敌视，特别是由于几乎没有与非人民党执政的邦进行有意义的协商。其次，同步选举的举行可能会使重要的地区和地方问题被国家利益所掩盖，这可能导致地区不满。第三，同步选举的支持者认为这可以节省成本，但购买大量EVM和VVPAT的需要否定了这一说法。此外，仍将有 Rajya Sabha 的两年期选举和补选，这需要资源和资金。最后，定期举行选举可以确保重要问题保持在公众视野中，并使政党和民选代表保持问责。

随着辩论的继续，“一个国家，一次选举”高级别委员会于2024年3月向印度政府提交了报告。在新政府于2024年5月成立后，由总理主持的联邦内阁接受了高级别委员会关于同步举行人民院、邦立法议会和地方机构（Panchayats和Municipalities）选举的建议。

委员会提出了同步选举的框架，这将需要宪法修正案。作为下一次人民院选举的准备，建议所有邦议会和地方机构（无论其剩余任期如何）都解散，作为一次性措施。这将使所有选举同步化。委员会建议人民院和所有邦议会选举同时举行，地方机构选举在之后100天内进行。委员会提出了若干支持同步选举的建议；然而，其中一些建议对选举进程产生了重大影响。

首先，目前的立法机构任期为五年。如果出现议会悬空的情况，选举将与随后的同步选举不同步。为解决此问题，委员会建议，对于悬空的立法机构或地方机构应举行新选举，任期缩短，相当于同步选举五年周期剩余的时间。这意味着，如果州议会或人民院的新选举在同步选举两年后举行，其任期将仅限于三年。此方法旨在使所有每五年举行一次的选举同步。

其次，委员会注意到，与议会和州议会任期相关的宪法修正案无需各州批准。然而，与地方机构相关的宪法修正案需要至少一半州的批准。

第三，委员会处理了单一选民名册的使用问题。目前，印度选举委员会（ECI）负责监督议会两院、州立法议会和委员会、总统和副总统的选举，而地方机构选举的监督由各州选举委员会（SECs）负责。各州选举委员会编制选民名册需遵守各自州立法的规定。一些州法律允许各州选举委员会编制单独的选民名册，而另一些则强制要求它们使用印度选举委员会编制的选民名册。委员会建议采用单一选民名册。为实施这一单一选民名册，需要进行宪法修正。委员会指出，拟议的修正案还需要至少一半州的批准（PRS Legislative Research 2024）。

虽然亲政府的政治圈欢迎委员会的建议，但批评者也大量涌现。许多政治评论员批评委员会提出的有利论点，即拟议的计划将节省成本、减少选民疲劳、提高行政便利性、保护社会和谐并刺激经济发展。他们还指责委员会未能解释该计划将如何深化政府对立法机构的问责制（Sahu 2024）。

一些著名的政治反对派甚至质疑委员会的职权范围的真实性，理由是它要求委员会“审查并就举行同步选举提出建议”。因此，委员会的隐含任务是建议同步选举是可行且可取的，而没有提出反对举行此类选举的建议（Chidambaram 2024）。

5. 政党和竞选活动的融资

印度的政党和竞选活动融资问题几十年来一直悬而未决。该事项缺乏透明度和不一致的政策对政党的问责制和透明度产生了负面影响。根据Gowda和Sridharan（2012）的说法，有缺陷的政党资助和竞选支出法律是政府和政治体系腐败的主要原因之一。这些法律鼓励政党和政治家滥用政府的酌处权，以筹集竞选活动和政党的资金。鉴于印度人民对民主政治的渴望，确定一个更有效的解决方案至关重要。Vaishnav（2019）也提出了类似的观察，他指出，“随着选举成本的增加，政治家——以及他们影响下的官僚——已经成为熟练操纵法规和政策以换取竞选资金的专家。如果一位候选人有幸赢得更高的职位，为未来选举重建其金库的追求将重新开始。”本节考察了政党和竞选活动融资的四个关键方面：支出限额、捐款限额、竞选活动的公共资助以及报告和披露要求，所有这些都在历史背景下进行。

在印度，政党传统上通过私人捐款和会员费获得资助。允许企业向政党捐款；但是，有一些限制。1951年的《人民代表法》（RPA）规定了选举期间的竞选支出。超出RPA设定的支出限额的候选人可能会被取消资格，其选举结果也可能被宣布无效。1964年的桑塔纳姆预防腐败委员会、1971年的万乔反税收调查委员会、1974年的最高法院裁决、1990年的迪内什·戈斯瓦米委员会的报告以及1998年的因德拉吉特·古普塔关于国家资助选举的委员会都提请注意非法资金渗透政治体系的问题，并提出了改善印度政治融资体系透明度的措施。

1996年，最高法院回应了一个由名为“共同事业”的非政府组织提起的公众利益诉讼（PIL），向各政党发出通知，要求它们按照《所得税法》和《财富税法》的规定提交纳税申报。此前，各政党在回应所得税部门发出的类似通知时一直疏忽大意。最高法院还阐明，只要相关政党提交了经过审计的收支账目，在选举期间由政党产生的支出将不会与其候选人的支出合并计算，以确定是否符合支出上限。

2003年，《选举及其他相关法律（修正）法》进行了进一步修订。作为这些修正案的结果，公司和个人的政治捐款在所得税方面完全可抵扣。虽然这一修改旨在促进支票捐款的征集，但也导致捐赠者匿名性的消除。此外，该法案规定，政党必须向选举委员会提交超过2万印度卢比的捐款清单。如果未能披露这些捐款，相关政党将失去其所得税豁免。

此外，法律规定政党和独立支持者必须报告其支出，这将计入候选人的总支出上限。然而，该立法排除了公认的全国性政党的前40名领导人和州级注册政党的前20名领导人在选举期间前往候选人选区的差旅费用。这些差旅费用不计入候选人的支出。此外，该法案豁免了政党及其支持者为推广政党计划而产生的支出。另外，人民院选举的支出上限提高到250万印度卢比，而州议会选举的上限为100万印度卢比。2011年2月，限额再次提高，分别达到400万印度卢比和160万印度卢比。

2013年，《1956年公司法》引入了一项名为“选举信托计划”的新工具。根据规定，选举信托被授权接收印度个人公民、在印度注册的公司、合伙企业和印度教未分割家庭（HUFs）的自愿捐款。这些捐款可以通过支票、银行本票或电子转账至信托指定的银行账户。需要注意的是，外国实体、其他注册的选举信托以及非印度公民或居民的个人禁止向这些信托捐款。选举信托必须保存捐赠者及其捐款、分配给政党的资金以及信托产生的费用的完整记录。这些账目需要经过审计并提交给所得税部门。信托还有义务披露捐赠者名单、资金分配到的政党以及已支付的金额。截至2024年，有18个活跃的选举信托，其中最大的Prudent Electoral Trust拥有众多企业捐赠者。从2013年到2023年，Prudent Electoral Trust筹集了225.7亿印度卢比，其中75%的资金捐给了人民党（BJP），7.35%捐给了国大党（Congress）（Karthikeyan 2024）。

2024年，由首席大法官领导的五名法官组成的宪法法庭宣布人民党（BJP）实施的“选举债券”计划无效，从而恢复了关于政党融资的讨论。选举债券计划于2017年通过《金融法案》推出，允许印度公民或在印度注册的法人实体从指定的印度国家银行（SBI）分支机构购买无限量的选举债券。然后，这些债券可以捐赠给注册的政党，政党可以通过其经过验证的账户兑现。

同年，印度非政府组织“民主改革协会”（ADR）向最高法院提起诉讼，挑战《金融法案》的修正案。诉讼声称，这些法案被不当通过为“资金法案”，以避免上议院（Rajya Sabha）的审查。原告还认为，选举债券计划将鼓励政治融资的不透明性，并可能导致广泛的选举腐败。然而，2018年，联邦政府通知了选举债券计划。

2023年，最高法院一个三人法官小组将针对选举债券计划有效性的诉讼提交给了一个由五名法官组成的宪法法庭。2024年2月15日，宪法法庭宣布选举债券计划违宪，称匿名的选举债券侵犯了信息权和《宪法》第19(1)(a)条。最高法院还指示印度国家银行向选举委员会披露选举债券捐款的详细信息，并命令选举委员会在2024年3月13日之前在其网站上公布这些信息。3月4日，印度国家银行请求延期至2024年6月30日，以便向印度选举委员会提供有关选举债券的信息。3月7日，向最高法院提交了一份请愿书，要求对印度国家银行提起藐视法庭诉讼。该请愿书声称，该银行故意且知情地未能遵守法院关于提交通过选举债券向政党捐款信息的命令。最高法院驳回了印度国家银行的延期请求，并询问了印度国家银行在过去26天内的行动。最高法院命令印度国家银行在2024年3月12日营业结束前披露有关选举债券的信息（Outlook 2024年3月12日）。

此次披露引发了对政党融资缺乏透明度的担忧，进一步模糊了竞选资金的面纱。数据显示，从2019年4月12日到2024年1月24日，通过选举债券共兑现了1276.9亿印度卢比。执政的人民党（BJP）获得了其中47.5%（600亿印度卢比）的资金，其次是全印度草根大会党（AITMC），占12.6%（160.9亿印度卢比），印度国民大会党（INC）占11.1%（142.1亿印度卢比）。虽然这些数据暗示可能存在不当行为，但执政党已明确否认任何此类可能性。初步分析显示，几家向政党捐赠债券的公司也面临联邦政府调查机构的财务犯罪指控。许多政治专家和反对党对可能存在的“利益交换”（quid pro quo）表示担忧（Bose 2024）。

在引入选举债券的同时，政府通过在《金融法案》中纳入特定条款，对竞选融资的立法框架进行了补充修订。首先，公司捐款的上限被取消，此前该上限限制为公司过去三年平均净利润的7.5%。其次，公司披露其政治捐款细节的义务被撤销。公司在其年度账目报表中，只需披露政治捐款的总额，而不是提供完整的政治捐款明细。第三，政府扩大了《外国贡献监管法》（FCRA）下“外国”公司的定义，从而允许更多类型的公司合法地进行政治捐款。这一修改允许任何个人、公司或特殊利益集团向任何政党提供不受限制的货币捐款，而无需披露具体金额，只需向当届政府披露。整个事件的一个重要方面是包括印度储备银行、印度选举委员会和议会在内的独立机构的反应。尽管这些机构对选举债券计划表示担忧，但它们未能抵制政府的行动（Vaishnav 2019）。

虽然最高法院的裁决暂时阻止了无限的裙带资本主义在政治融资中的公然影响，但公民社会仍然走在促进政党透明度和问责制的前沿。由民主改革协会牵头的近1500个公民社会团体组成的联盟“全国选举观察”（National Election Watch）在披露参选人的资产、学术资格和犯罪记录方面做出了重大贡献。然而，金钱在竞选活动中的影响依然不减。近年来，公民社会团体提请首席选举专员注意政治行为者进行的代理广告和定向在线宣传活动。这些活动旨在影响选民的看法和信念。此外，政治行为者跨越各种政治派别使用生成式人工智能，包括推广深度伪造（deep fakes），以影响选民认知和影响选举结果，这引发了紧迫的担忧。

6. 结论

印度仍然是世界上最大的选举民主国家。尽管各政治团体对选举过程的透明度和问责制提出了担忧，但选民参与度在最近的选举中一直呈上升趋势。随着印度寻求凭借其民主信誉成为全球领导者，其必须继续加强其内部民主框架。实现这一目标取决于维护选举过程的完整性。同样，确保各社会群体，特别是妇女和青年在选举中的代表性和包容性，将使这一过程更具包容性。尽管妇女在经济和更广泛的政治活动中的参与度较低，但政党已经注意到女性选民参与度的不断提高。在2019年和2024年选举前，主要政党的竞选宣言中都包含了一系列妇女福利计划，以吸引女性选民。即使在最近的州议会选举中，这种现象也一直存在。虽然其中一些计划强化了妇女传统的照料者角色，但妇女在社会中的变革力量已不容忽视。

具有里程碑意义的《妇女保留法案》（Nari Shakti Vandan Adhiniyam）于2023年在议会通过。这项立法规定在人民院和州议会中为妇女保留三分之一的席位，并有可能成为这方面的游戏规则改变者。过去四十年来一直热切倡导这一保留席位的妇女运动，现在有机会在政治参与中加强性别平等。

众多青年组织正在积极努力提高认识并动员青年参与政治。政党和公民社会必须合作，深化印度政治中的这些变革。政府应通过制定适当的立法和分配资源供公民社会为实现这一愿景而努力来促进这一进程。

最高法院对选举债券计划的取消也导致了政治融资未来方面的政策真空。随着新政府的成立，议会应优先考虑在政党、企业和公民社会之间进行广泛协商，以制定一个透明且负责任的政党和竞选活动融资机制。

印度政治一贯表现出高度的竞争性和活力。然而，在过去十年中，印度目睹了前所未有的政党两极分化。这种两极分化体现在经济和外交政策、社会文化工程以及基于宗教、种姓、民族、语言和其他因素吸引多元化人口的尝试等一系列政策领域。这影响了政党之间激烈的竞争，常常以牺牲基本体面为代价。在这种情况下，首席选举专员（CEC）作为独立公正机构的作用对于恢复选举竞争中的体面至关重要。最近关于选举委员会任命和管理的法律变更被许多人视为试图使选举委员会容易受当权者任意摆布。在此背景下，仅靠法治不足以维持选举委员会的完整性和中立性。法治必须辅之以基于民主原则的道德感和价值观。

人们日益认识到公民社会在加强基层民主中的关键作用。通过提高认识和启蒙来动员最边缘化的社区，极大地增强了他们参与政治进程以及维护权利和权益的能力。公民社会一直在发挥的三个重要作用——通过公民教育提高选民参与度，通过动员扩大公民的声音，以及通过公众倡导倡导提高选举体系的透明度和问责制——需要得到支持和加强。■

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[1] 印度参与式研究组织（PRIA）主任

[2] 安得拉邦、卡纳塔克邦、特伦甘纳邦、马哈拉施特拉邦、比哈尔邦和北方邦。

[3] 由邦长提名，由毕业生和教师选举产生。

[4] 三级PRIs包括村或村集群级别的Gram Panchayat，区级别的Block Panchayat和Zill Parishad。每位选民投票三次，以选举这三个级别的成员。

[5]市政机关分为三类——大城市设市长公署，中等城镇设市政委员会，小城镇或过渡性城镇设镇务委员会。

印度尼西亚案例中的纵向问责

Devi Darmawan[1]，Sri Nuryanti[2]

印度尼西亚研究与创新署

1. 引言

所有政体下的公民都可以行使政府问责（Lindberg 2013）。然而，在民主国家更有可能实现政府问责。政府问责被理解为通过要求政府解释其行为并可能受到制裁来限制政府的政治权力运用。概念上，根据运行制约以检查和平衡政府的行动者，问责可分为三种类型：纵向问责、横向问责和对角线问责。在此背景下，纵向问责是指一国人口通过选举追究政府责任的能力；横向问责是指机构之间的制衡；对角线问责则涵盖了公民社会组织（CSOs）的监督和媒体活动。因此，这三者会产生不同类型的问责赤字。

在民主政体下，O’Donnell 声称纵向问责不足以阻止这种侵蚀性的威权主义。然而，我认为纵向问责在阻止民主倒退方面发挥了重要作用，特别是当政府已经掌控了内阁和所有政府机构，包括议会和司法机构时，因为包括选举和政党在内的纵向问责形式可以帮助将滥用权力的在任者清除出局。这一论点也得到了 Anderson（2006）的支持，他在尼加拉瓜的证据表明，纵向问责机制在遏制行政威权主义和促进横向问责机制方面比预期更有效。尼加拉瓜的案例表明，公民可以利用总统民主的权力平衡和独立的机构职责来限制威权主义。然而，在印度尼西亚日益增长的民主研究文献中，关于纵向问责机制及其有效性的研究有限，特别是要找出纵向问责机制是否能有效遏制行政权力扩张并防止印度尼西亚的威权主义侵蚀。

纵向问责是民主治理的重要组成部分，在确保民选代表响应选民的意愿和需求方面发挥着至关重要的作用，这在印度尼西亚和其他民主国家都是如此。基于此背景，本研究将涵盖主要的分析焦点，包括选举质量和政党。因此，本研究的目的是确定印度尼西亚纵向问责的制度机制与实际绩效之间随时间推移存在的差距，特别是分析印度尼西亚政治中选举和政党的质量。

2. 印度尼西亚纵向问责的衡量

理论上，当公民有能力追究政府责任时，纵向问责就会发生。纵向问责机制包括公民正式的政治参与——例如能够自由组建政党——以及参与自由和公平的选举，包括对最高行政长官的选举。最终，对纵向问责的恰当评估应基于选举问责，该问责代理了选举质量和政党在选举竞争中的状况。在衡量选举质量时，变量应包括几个因素，例如选举管理机构的自主性和能力、选民登记册的准确性、政府和反对派故意进行的违规行为、政府及其代理人的恐吓和骚扰、选举在实践中多大程度上是多党制的，以及对选举自由和公平的总体衡量。

此外，为了衡量政党在多大程度上支持纵向问责机制，分析应侧重于组建政党是否存在障碍，这些障碍有多大限制性，以及反对党在多大程度上独立于执政政权。选举质量和政党状况的衡量是衡量民主国家如何建立纵向问责以使国家人口能够通过选举追究政府责任的最佳估计。因此，纵向问责的操作化将约束政府并防止民主国家出现独裁化事件。假设，如果这些机构（选举和政党）有效运作，它们将确保纵向问责并防止民主衰落。相反，如果这些机构受到侵蚀，民主政体将经历民主衰落。本文试图确定选举和政党的质量是否能有效产生纵向问责机制，以防止民主进一步衰落。

图 1。 纵向问责的贡献变量

与许多民主国家一样，印度尼西亚自 1955 年以来一直举行选举。直到 1999 年的选举，只有立法选举实行直接选举制度，而总统和副总统由人民协商会议（MPR）任命。1998 年由活动家、学者和学生进行的成功改革改进了这一制度，随后建立了对行政和立法成员的直接选举制度。在改革后时期，政府每五年在地方和国家层面定期举行选举。自 1998 年以来，印度尼西亚已举行了大约六次全国性选举，分别是 1999 年、2004 年、2009 年、2014 年、2019 年和 2024 年。

理想情况下，印度尼西亚举行定期选举的经验越丰富，其公民在实现政府问责方面的能力就越强。然而，在 1999 年后的显著时期之后，印度尼西亚的纵向问责得分未能提高。根据 V-Dem 关于印度尼西亚纵向问责指数的数据，在 0-1 的评分中，印度尼西亚得分为 0.85，这意味着其公民有能力通过选举或其他政治参与渠道追究政府责任。然而，自 2018 年以来，这一得分略有下降，未能将纵向问责推升至最高水平，如下图所示。

图 2。 印度尼西亚纵向问责指数

根据 V-Dem 数据，自 2008 年以来，印度尼西亚的纵向问责指数稳步下降。这一数据与印度尼西亚自 2004 年至 2024 年实施选举的事实形成对比。考虑到这一点，印度尼西亚举行相当多选举的经验应该会提高问责指数。然而，数据显示的情况恰恰相反，呈略微下降的趋势。

3. 印度尼西亚的选举质量

纵向问责根植于民选政府与作为选民的公民之间的关系。因此，纵向问责机制允许人民追究国家层面的民选行政官员（如总统和副总统）以及地方层面的行政官员（如省长、摄政王或市长）的责任。对于当选者而言，公民作为“纵向”要素，可以通过选举表达他们对行政官员的期望、担忧和评价。

印度尼西亚每五年定期举行一次选举（定期选举），以选出总统和副总统、区域代表委员会（DPD）和人民代表委员会（DPR）成员，以及地方层面的行政官员，如省长、市长和摄政王。自改革以来，印度尼西亚在国家层面成功举行了大约五次多党制选举，以直接选举总统和副总统以及议会成员，分别是 2004 年、2009 年、2014 年、2019 年和最近的 2024 年。每五年定期举行一次选举以选出行政和立法部门的经验，已成功地建立了全球观点，即印度尼西亚越来越民主。因此，在苏哈托下台后的二十年里，举行定期选举的经验可以被视为在印度尼西亚实施纵向问责的一种形式。

在 1999 年改革时代之前，印度尼西亚的选举一直处于威权政权之下。尽管印度尼西亚在 1971 年、1977 年、1987 年、1992 年和 1998 年成功举行了全国性选举，但这些选举的结果都是苏哈托总统连任。因此，他通过选举作为国家元首和行政首脑维持了他的权力。总统政党在官僚机构和基层层面的主导地位加剧了这种情况。换句话说，新秩序民主的失败是由于行政权力几乎没有轮换、政治招募封闭以及选举不符合民主精神，这意味着选举作为追究政府责任的有效手段几乎不存在。

苏哈托被推翻后，民主化新阶段开始。新总统 B.J. Habibie 修改了宪法和选举制度，以确保选举质量达到国际选举诚信标准。此外，1998 年后的改革重新引入了多党制，并为政府和其他担任民选职位的人向选民提供更有效的纵向问责奠定了基础。定期举行多党制选举已成为国家层面的常态，并在 2005 年实施权力下放后在地方层面也随之实施。真正的问题是，选举是否为公民提供了真正的机会，让他们能够追究印度尼西亚政府的责任，这取决于这些选举的质量以及它们是否为公民提供了自由选择的自由和能力。最终，必须进行彻底的分析，以确定选举质量是否能支持在印度尼西亚民主中建立纵向问责。在 2024 年最近一次选举中，由于宪法法院的裁决为现任总统之子成为 2024 年大选副总统候选人铺平了道路，选举质量受到了质疑。

选举质量由几个因素决定，包括投票权限制、选举管理机构（EMB）的自主性和能力、选民登记册的准确性、政府和反对派故意进行的违规行为、政府及其代理人的恐吓和骚扰、选举在实践中多大程度上是多党制的，以及对选举自由和公平的总体衡量。

3.1. 无投票权限制

印度尼西亚保障所有印度尼西亚公民的投票权，作为对人权的尊重的一部分，正如印度尼西亚宪法和人权法所规定的。1945 年宪法第 1 条第 (2) 款、第 6A 条第 (1) 款、第 19 条第 (1) 款和第 22C 条第 (1) 款规定了投票权，而在 1999 年第 39 号人权法中，投票权的保障由第 43 条第 1 款和第 2 款规定，其中规定每位公民都有权直接或通过自由选出的代表参与政府，方式由法定法规确定。这些规定表明，每位印度尼西亚公民都享有固有的法律保障，能够行使其投票权。大选委员会（KPU）的规定随后规定了选民的要求，即年满 17 岁或以上、已婚或已婚的印度尼西亚公民。

3.2. 选举管理机构的自主性已不复存在

自印度尼西亚进入 1998 年民主转型期以来，政府已同意选举组织者必须作为自主机构行事，不受任何一方的影响，包括总统作为国家元首和政府首脑，正如宪法第 22E 条第 (5) 款的规定所表明的那样，该条款明确规定 KPU 是国家级、常设且独立的。2011 年第 15 号关于选举组织者的法律进一步重申了这一规定。然而，在实践中，选举管理机构作为一个自主机构，发现很难维持其独立性，不受总统或议会的影响，这可以从 2024 年的选举中看出，当时有指控称总统干预了选举的实施，以及 KPU 在制定 KPU 条例时需要咨询并执行 DPR 的建议。[3]

其他选举管理机构不像 KPU 那样在维持自主性方面面临挑战。在这方面，印度尼西亚有三个机构充当选举管理机构，即大选委员会（KPU）、选举监督机构（Bawaslu）和选举组织者荣誉委员会（DKPP）。这三者根据其职权区分：KPU 负责选举组织工作，而 Bawaslu 和 DKPP 负责监督工作，其中 Bawaslu 监督 KPU 的选举实施，DKPP 监督包括 KPU 和 Bawaslu 在内的选举管理机构的道德规范。因此，在国家选举中公正地适用选举法和行政规则的自主性在更大程度上取决于 KPU 作为选举组织者持有机构的作用。

在印度尼西亚，宪法和选举法保障了 KPU 的自主性。根据 IDEA International 对选举管理机构的分类，KPU 被设计为采用独立模式，以防止政府干预，特别是总统的干预，因为其在改革前的 Orde Baru 时代实施。KPU 与 1998 年改革时代选举的实施同时成立；因此，在那一年，公众对选举组织者的信任度显著提高。然而，从 2019 年选举到最近的 2024 年选举，许多问题表明 KPU 已不再能够维持其在组织选举方面的独立性。在 2019 年的选举中，其中一位选举参与者是现任总统，这导致公众普遍认为 KPU 已无法声称保持中立。

随着前总统干预 2024 年选举，公开支持普拉博沃和吉布兰·拉卡布明·拉卡赢得选举，KPU 越来越无法维护其自主性原则。换句话说，在最近两次选举中，公众对 KPU 产生了怀疑，声称 KPU 已不再有自主权在选举阶段公正行事，并可能受到作为行政首脑和政府首脑的总统的影响。这种影响影响了 KPU 如何对选举候选人实施选举法和行政规则。这种情况导致印度尼西亚的选举管理机构自主性指数下降，如下图所示。

图 3。 印度尼西亚选举管理机构自主性

3.3. 选举管理机构能力强但易受干预

选举委员的能力决定了选举管理机构的能力。因此，立法者规定了选举组织者的选拔机制，以便具有诚信、能力和选举领域知识的人能够担任选举组织者的角色。KPU 和 Bawaslu 成员的选拔过程始于组建选拔小组。在这种情况下，政府通过内政部（Kemendagri）已开始组建 KPU 和 Bawaslu 候选成员的选拔小组。

选拔小组的组建符合 2017 年第 7 号关于大选的法律第 22 条第 (8) 款和第 118 条的规定，该规定解释说，选拔小组的组建由总统令确定，不迟于 KPU 和 Bawaslu 成员任期届满前六个月。在总统令中，写明了选拔小组成员的 11 个名字，选拔小组成员的名字遵循 2017 年第 7 号关于大选的法律中的规则，即注意女性代表至少占 30%；由三名政府代表、四名学术界代表和四名社区代表组成；并拥有学士学位（S-1）且年龄至少 40 岁。此外，在法律中还解释说，选拔小组成员必须符合若干标准，例如具有良好的声誉和过往记录、具有公信力和诚信、了解选举问题、具备招聘和选拔能力，并且目前不是选举组织者。

总的来说，KPU 和 Bawaslu 候选成员选拔小组的任务是协助总统确定将提交给印度尼西亚众议院（DPR RI）的 KPU 候选成员。更详细地说，KPU 和 Bawaslu 候选成员选拔小组的任务是公布候选人注册、接收候选人注册、对候选人进行行政审查，并公布行政审查结果。被宣布通过的 KPU 和 Bawaslu 候选成员将进入下一阶段，即笔试、健康检查和一系列心理测试。之后，选拔小组公布通过测试的候选人名单，并向公众发布以获取公众意见。

在进行了一系列选拔过程后，选拔小组确定了 14 名 KPU 成员候选人和 10 名 Bawaslu 成员候选人，任期五年，提交给总统。下一阶段是发布关于 KPU 和 Bawaslu 成员候选人的总统信函（SurPres），该信函将交给印度尼西亚众议院（DPR RI）进行适当性审查。在进行适当性审查后，印度尼西亚众议院第二委员会确定了七名 KPU 成员和五名 Bawaslu 成员，任期五年。此外，这七名成员将在全体会议上获得 DPR 的批准。通过这一系列选拔活动，选出的选举组织者有望具备举办高质量选举的足够能力。

图 4。 印度尼西亚选举管理机构能力

从上图所示的数据来看，V-Dem 的数据显示印度尼西亚拥有足够的人员和资源来管理一个运行良好的全国性选举。然而，选举组织者成员的能力不足以维持选举质量，因为总统和立法机构都出于选举利益而进行干预。

3.4. 选举选民登记册：DPT 足够值得信赖

KPU 编制选民名单，严格按照 2017 年第 7 号关于选举的法律第 202 条至 218 条的规定进行。为了生成准确的选民数据，KPU 努力更新持续选民名单（DPB），该名单在各省和区/市各级定期进行。此数据更新是持续进行的，以更新选民数据，维护选民数据，以促进在下一次选举中更新和编制选民数据的过程，并更新选民数据以满足全面、准确和最新的要求。此持续选民数据更新活动每月进行一次，考虑迁入和迁出的居民、新选民、已故选民以及选民数据元素的变更。因此，更新后的选民数据可用于编制下一次选举和/或选举中的 DPT。

然而，在现实中，选民名单的问题在全国性选举或地方首长选举中经常出现，这被认为根源于人口数据未得到妥善记录。因此，选民名单的编制不能再仅仅依赖人口数据，而是定期或在选举前进行。永久选民名单（DPT）在全国性或地方首长选举（Pilkada）中的不准确性仍然是一个尚未解决的经典问题。例如，在选民名单中，经常出现重复选民和已故或已迁居选民的数据。DPT 非常重要，因为它显示了民主发展增长的质量。因此，在选举期间，KPU 会准备一份选民数据登记册（固定选民名单/DPT），其中包含有权在选举中投票的所有印度尼西亚公民的数据。此数据每届选举都会更新。尽管 DPT 的准确性存在不确定性，但公众对 DPT 的看法越来越高，如下图所示。这意味着公众认为选民名单足够准确，可以用于选举，这表明即使登记不完善，公众也乐观地认为这不会对选举结果产生重大影响。这也得益于这样一个事实：不在 DPT 登记的选民仍然可以通过在投票日携带身份证（KTP）前往投票站（TPS）行使其投票权。

图 5。 印度尼西亚选举选民登记册

3.5. 选举违规行为几乎并非无意

选举违规行为是指现任和/或反对党为干扰选举过程并产生选民欺诈而采取的故意行为，例如双重身份、故意缺乏投票材料、塞选票、错误报告选票以及错误核对选票。在这种情况下，选举法并未规范这些规定，因为选举法规范了由竞选团队、选举候选人、选举组织者或选民实施的选民欺诈行为。UU No. 7/2017 关于选举的规定甚至将其归类为刑事犯罪。在实践中，在改革时代的选举中，Bawaslu 仍然经常发现属于选举违规行为类别的违规行为，这也在 V-Dem 发布的数据中有所体现，如下所示。然而，尚不清楚发生的选举违规行为是否是故意的，或者是否偏袒特定群体。即使发生此类违规行为，它们也没有达到偏袒特定群体参与机会的程度。

图 6。 印度尼西亚的故意违规行为

3.6. 自由和公平的选举

宪法第 22E 条第 (1) 款保障自由和公平的选举，这在 2017 年第 7 号关于大选（选举法）的法律第 2 条中再次规定，该条规定选举的原则是：直接、普遍、自由、秘密、诚实和公平。选举法进一步规定了确保自由和公平选举的执法机制。这种规定安排要求候选人和政党应公平竞争并遵守法律。然而，在实施过程中，在选举阶段很难维持自由和公平的选举。一些学者声称，由于选举周期和投票日期间的选举违规行为，选举存在缺陷。然而，宪法法院（MK）作为决定印度尼西亚选举结果纠纷的司法机构，从未宣布选举结果无效，尽管在其判决中承认存在违反诚实和公平选举原则的行为。这是因为，根据宪法法院的说法，发生的违规行为并未被证明是以结构化、系统化和大规模的方式进行的，因此无法改变选举结果。因此，发现的违规行为并未对公众对自由和公平选举实施的看法产生重大影响，因为宪法法院对选举结果的有效性做出了最终裁决。

图 7。 印度尼西亚的自由和公平选举

3.7. 选举恐吓

规范而言，禁止恐吓选民和候选人是明确的。根据1999年第39号《人权法》，每位公民都有权在不受压力或恐吓的情况下投票。恐吓投票给特定候选人是违规行为，可能根据2016年第10号《地区选举法》第182A条受到制裁。同时，2017年第7号《选举法》也禁止恐吓。至少有三篇文章提到了对选举恐吓行为者的制裁，即第510条、第515条和第523条。在实践中，在竞选期间和投票日，政府或其代理人没有对反对派进行骚扰或恐吓。然而，在实践中，仍然发现存在恐吓选民和选举管理机构工作人员，要求他们投票给特定候选人对或候选人的情况。在最近的2024年选举中，Bawaslu在选举期间在2,271个投票站发现了恐吓选民的案件（Muliawati 2024）。对选民和选举管理机构的恐吓行为的存在，越来越表明印度尼西亚选举实施中存在缺陷，这影响了选举的质量。

图 8. 印度尼西亚选举中的政府恐吓

3.8. 多党选举

根据宪法，特别是1945年宪法第6A条第(2)款和第22E条第(3)款的规定，政党作为选举参与者参加印度尼西亚的选举，这些条款规定，选举参与者选举人民代表会议成员是政党，而提名总统和副总统候选人的选举参与者是政党或政党联盟。基于这些规定，《政党法》进一步规定了成立政党的要求，即任何人或协会都可以按照法律规定的机制成立政党。另一方面，《选举法》进一步规定了政党成为选举参与者的要求，这为所有政党在竞选中争夺人民代表会议席位或在总统选举中提名总统和副总统候选人提供了平等的自由。

随着为政党参与选举提供法律确定性的规定，印度尼西亚在改革时期一直实行多党选举制度。自1998年改革开始以来，许多新政党成立并能够参加选举。在改革初期1999年的选举中，1999年选举与1971年以来的历次选举最显著的区别在于，1999年选举的参与者数量众多，这得益于成立政党的自由。在1999年的选举中，有48个政党参加，远少于在司法和人权部注册的141个政党。然而，有19个政党成功获得了议会席位。

尽管在随后的选举中，参与的政党数量有所减少，但参与的政党数量从未与新秩序时期只有三个政党的参与政党数量相同。2004年，参加立法选举的政党数量达到24个。此外，在2009年的选举中，参加选举的政党数量再次增加到38个。然而，在2014年的选举中，参与的政党数量急剧下降到12个。2019年的选举中，这一数字再次增加到16个，在最近的2024年选举中，参与选举的政党数量增加到18个。选举法规定的关于选举门槛和议会门槛的规则变化影响了政党数量的波动。

表 1. 改革时期参与选举的政党数量

因此，从数量上看，印度尼西亚的选举竞争非常激烈。自2009年选举实行开放名单比例代表制以来，选举制度的改变使得竞争更加激烈。因此，这种新的制度改变了立法选举中的选举竞争，这种竞争不仅发生在政党之间，也发生在政党内部。

图 9. 印度尼西亚的多党选举

基于影响印度尼西亚选举质量的每个变量的描述，下表呈现了每个变量的法理和事实条件。

表 2. 2024年印度尼西亚选举的法理和事实质量

根据上述可能影响选举质量的变量描述，我们发现有一个变量导致了印度尼西亚选举质量低下，即选举委员会自主性变量。根据V-Dem的数据，选举委员会自主性变量自2018年以来一直在下降，并持续下降至2023年，这表明印度尼西亚近两次选举的质量都在下降，即2019年和2024年选举。这些结果意味着印度尼西亚的选举委员会的自主性不足以产生高质量的选举，最终导致选举未能支持垂直问责机制。下图展示了这些结果。

图10。 印度尼西亚选举质量的比较变量

选举委员会缺乏自主性是由于政治精英和总统的干预。因此，选举结果常常动员行政部门。其结果是，离公共利益的理想状态甚远。选举后成立的政府，因此服务于政党精英或总统联盟的利益。从这个意义上说，很难确保选举机制能够让政府负责，因为当选官员的形成更多地取决于政党精英和总统作为现任者。如今，这种情况在2024年选举的政治动态中可以看到。

最近，总统作为行政部门，利用其权力将宪法法院政治化，以改变总统和副总统候选人所需的年龄限制；他这样做的意图源于支持总统的联盟，使总统的儿子有资格在下次选举中竞选副总统候选人。此外，当总统的儿子参加竞选时，公众会质疑选举的公正性，并将因此影响对印度尼西亚民主程序的评价。

尽管选举结果取决于人民，但由于印度尼西亚在选举设计中采用了多数制，因此，公民在选举中通过投票来表达参与的自由将不会轻易实现，作为参与正式渠道和通过示威或在非正式渠道请愿来表达意见。最近的新闻报道称，宪法法院法官萨尔迪·伊斯兰（Saldi Isra）因在决定总统和副总统候选人年龄限制的判决中表达了不同意见而被指控违反道德规范。这种情况表明政府不再偏袒不同的表达方式。与这种情况相关的是，印度尼西亚的垂直问责表现正处于关键时刻。因此，需要进行深入分析，以防止威权主义行政部门在印度尼西亚的民主制度中出现。

鉴于2024年2月14日举行了总统和副总统选举以及立法机构选举，应该考虑到印度尼西亚政治如今存在深刻的两极分化。印度尼西亚的选举历来竞争激烈，反映了根深蒂固的政治、意识形态和社会分歧。这种两极分化在2014年和2019年的总统选举中尤为明显，当时佐科·维多多（Jokowi）和普拉博沃·苏比安托成为主要竞争对手。这些选举期间的竞选活动凸显了显著的分歧，对国家未来有着不同的愿景，并伴随着热烈的基层动员、媒体战以及有时出现的虚假信息宣传。政治格局已发生重大变化。在2024年的选举中，佐科·维多多总统的儿子吉布兰·拉卡布明·拉卡（Gibran Rakabuming Raka）作为副总统候选人与普拉博沃·苏比安托搭档竞选，这进一步加剧了政治讨论。这些事态发展凸显了印度尼西亚垂直问责和政治两极分化的复杂动态。以下论点是印度尼西亚政治在2024年选举中日益两极分化的根源。

吉布兰·拉卡布明·拉卡（Gibran Rakabuming Raka）的候选资格引发了公众对政治王朝及其对民主进程影响的强烈反对。虽然一些人认为这是佐科·维多多（Jokowi）遗产的延续，但另一些人则认为这可能挑战了精英治国和政治问责制的原则。公众对这一事态发展的反应不一，反映了选民内部更广泛的两极分化。根据他的政党说法，普拉博沃·苏比安托（Prabowo Subianto）选择与吉布兰搭档是一个旨在巩固不同选民群体支持的战略举措。在2019年上次选举的竞选期间，普拉博沃针对的是民族主义者和保守派群体，而在2024年的选举中，普拉博沃决定与吉布兰搭档竞选，以吸引忠于佐科政府的选民。因此，选择与吉布兰搭档竞选可以作为吸引更多选民的桥梁。最终，普拉博沃和吉布兰的合作产生了双重影响，既可能加剧两极分化，也可能通过呈现超越以往选举竞争的统一战线来帮助减少两极分化。然而，他们通过在竞选期间讨论关键国家问题来减少了两极分化。

印度尼西亚的垂直问责制与该国的选举进程和政治竞争动态错综复杂地联系在一起。印度尼西亚总统佐科·维多多（Joko Widodo）的儿子与普拉博沃·苏比安托（Prabowo Subianto）一同进入副总统竞选行列，这是一个重大发展，凸显了印度尼西亚民主制度中持续存在的挑战和复杂性。垂直问责制是指公民可以通过选举，以及通过公众监督、媒体审查和公民行动来追究民选官员责任的机制。以下是印度尼西亚人民行使垂直问责制的一个例子。在印度尼西亚，垂直问责制是其民主框架的一个关键方面，它对政治权力进行制约，并确保领导人对选民做出回应。

在2024年2月14日选举之前，电影《肮脏的投票》（Dirty Vote）上映，这是一部有力的纪录片，揭示了印度尼西亚选举过程中可能发生的各种舞弊和违规行为。该片强调了投票贿赂、选民名单操纵以及一些政治行为者为影响选举结果而使用的恐吓策略等问题。这次电影揭露行动通过将这些问题推到公众意识的前沿，成为垂直问责制的一个关键工具。《肮脏的投票》通过记录和展示选举欺诈和腐败的实例，提高了公众对选举制度脆弱性的认识。认识到这些问题是要求当权者承担责任的第一步。当选民了解这些问题时，他们就能更好地质疑和挑战违规行为。这部电影激发了公众对选举公正性的讨论。在社交媒体、公开辩论和社区会议等各种场合，由该片引发的讨论有助于提高选民的知情度和参与度。这种讨论对于垂直问责制至关重要，因为它迫使政治领导人和机构解决这些关切。揭露选举腐败可能导致有意义的选举改革。通过记录制度的缺陷，《肮脏的投票》可以激励政策制定者实施旨在提高选举透明度、公平性和公正性的变革。这些改革对于加强垂直问责制和确保未来的选举不受不当影响和操纵至关重要。

电影《肮脏的投票》鼓励选民保持警惕，积极维护自己的权利。它强调了报告违规行为和参与监督工作的重要性。知情且警惕的选民是垂直问责制的一个关键组成部分，因为它可以阻止选举舞弊并追究肇事者的责任。《肮脏的投票》不仅仅是一部纪录片；它是促进印度尼西亚垂直问责制的重要工具。通过揭露选举政治的阴暗面，该片赋予公民、民间社会和媒体更大的权力，要求在选举过程中提高透明度和公正性，进而有助于确保民选官员对其所服务的民众负责，巩固印度尼西亚的民主基础。

《肮脏的投票》的影响表明，媒体和讲故事可以在加强垂直问责制、培养更知情、更积极主动的选民以及推动必要的改革以保护民主进程的公正性方面发挥关键作用。

图11。 2024年选举选民数据

来源：Tempo.co.id

以上数据显示，在永久选民名单中，2024年选举的总选民名单由204,807,222人组成，其中52%是年轻选民。因此，竞选期间需要涵盖的问题是提高人民的参与度，理想情况下与青年相关。下表详细列出了选民名单。

表3。 按代际类型划分的2024年选举参与度

来源：Databox, Katadata

鉴于相当一部分选民年龄在40岁以下，年轻选民是一个关键群体。就业、数字技能和教育等问题对这个群体尤其重要。所有主要候选人都调整了他们竞选活动的一部分以吸引这些年轻选民。

4. 印度尼西亚政党的质量

垂直问责制也受到政党质量的影响，因为除了选举之外，公民的正式参与仅通过政党进行。因此，评估政党组建是否存在障碍、限制有多严格以及反对党在多大程度上独立于执政政权至关重要。

4.1. 政党禁令

随着1998年印度尼西亚民主过渡的开始，政府保障了结社自由和政党的成立。然而，具有共产主义倾向的政党仍然被禁止，因为它们被认为与作为印度尼西亚国家意识形态的潘查希拉（Pancasila）相冲突。此外，印度尼西亚人民和团体信奉共产主义/马克思列宁主义，特别是印度尼西亚共产党（PKI）在其独立历史上，已被证明曾多次试图通过暴力推翻印度尼西亚合法政府。为此，政府宣布印度尼西亚共产党在印度尼西亚全境被列为非法组织。在印度尼西亚，以各种形式和表现传播或发展共产主义/马克思列宁主义的活动，以及使用各种手段和媒体传播或发展这些意识形态/教义的行为都是被禁止的，这解释了为什么在改革时代，印度尼西亚的政党禁令指数一直保持在3.19，如下表所示。

图12。 印度尼西亚政党禁令

4.2. 组建政党的障碍

民主政权应支持不附带重大权力的政党组建。然而，在实践中，这种行为可能源于现行的政治体系，例如法律银行、政党融资或骚扰。在印度尼西亚，政党组建发生在“新秩序”时期。然而，随着1998年民主过渡的开始，组建政党的障碍被废除。因此，任何个人或特定团体都可以建立一个政党，只要不与潘查希拉意识形态相冲突，并且能够满足法律规定的要求。这些组建政党的要求间接鼓励了新政党的增长。这些要求规定，政党必须在相关省份的75%的地区/城市和相关地区/城市的50%的区/县设有管理机构。此外，政党必须在中央、省级和地区/市级设有永久管理办公室，直至选举的最后阶段。这两项要求无疑给政党带来了巨大的成本后果，以满足其要求。

图13。 印度尼西亚政党组建障碍

4.3. 反对党自主性

根据V-Dem的数据，自2014年以来，反对党自主性得分指数有所下降。然而，该分数仍处于独立类别，因为它仍为3.12，这意味着大多数重要的反对党是自主的，并且独立于执政政权。印度尼西亚的法规中没有障碍或法律限制阻止任何政党成为反对党，这支持了这一分数，因为《政党法》保障了政党有权独立组织和管理其内部事务，只要不与宪法相冲突，政党就可以确定其政治立场。换句话说，在法律上，所有政党在决定是否采取反对总统及其内阁的立场以追究行政部门责任方面都拥有自主权。尽管印度尼西亚政府体系中存在反对派，但它尚未得到宪法承认，也没有法律法规规定政府中反对派的自主性。反对派作为政府的制衡力量，由政府外的政党与民间社会共同承担，已成为印度尼西亚政治体系的一部分。

图14。 印度尼西亚反对党自主性

事实上，反对派早在改革时代之前就已存在。然而，担任反对派立场的政党数量很少。以下是改革时代选举后政府中的反对党名单。

表4。 改革时代的联盟和反对党

根据上表，2024年大选后政府中缺乏反对党对印度尼西亚构成了威胁。政府中缺乏反对党意味着总统及其内阁缺乏制衡体系。

事实上，反对党仅作为一种伪反对派存在，在选举期间形成以获取选举利益。大选委员会（KPU）确定当选总统和副总统后不久，一些政党将开始确定其立场。一些加入政府或执政联盟的行列，一些则坚持选择成为反对派或反对政府。如果反对党在选举中失利，它们将与获胜党联合，成为执政联盟党，目的是获得内阁席位并成为政府的一部分。最近两次选举，即2019年和2024年，都出现了这种情况。2019年大选后，大印尼运动党及其反对政府的联盟政党在选举失利后同意加入政府。2024年大选后也出现了类似情况，所有在总统大选中失利的反对党都决定成为政府盟友，包括印尼民主斗争党、福利与团结党、国民 mandato 党和福利公正党。其结果是，没有一个反对党能够对2024-2029年组成的新政府进行制衡。

根据政党质量的变量，可以从下表中看到法律和事实质量的总结。

表 5。印度尼西亚政党的法律和事实质量

在比较构成政党质量的三个变量时，没有一个变量在法律上或事实上削弱了政党质量。唯一显示下降水平的变量是反对党变量。然而，反对党变量在其执行方面存在挑战，因为并非许多政党有勇气采取行动成为反对派。因此，政党未能促进纵向问责制在于政党不敢采取足够立场成为反对派，并履行其作为政府监督者的职能，对总统进行制衡。

图 15。印度尼西亚政党质量的比较变量

这种政党问题无疑影响了政党促进纵向问责的能力，因为这对于维持印度尼西亚健康而充满活力的民主至关重要。它要求政党与选民保持联系，响应他们的需求，并在其运作中保持透明。它还鼓励政党履行其承诺，在公民中建立信任和合法性。不幸的是，这些尝试很难实现，因为政党面临着额外的制度化问题，这些问题削弱了它们为人民影响公共政策的愿望服务的能力。

政党的问题包括制度方面，如个人化问题、寡头政治、透明度和内部民主。此外，许多研究表明，改革时期的政党未能成为公众机构，并对其选民负责。与改革前的政权相比，在新秩序时期，政党成为执政的政治机器，更多地倾向于维持现有政治体制的现状。与此同时，进入改革时期，政党面临着来自社会的巨大需求，而政党尚未准备好建立良好的制度。几个因素意味着政党制度层面尚未得到良好发展。现有的政党通常相对较新，因此政党基础设施尚未得到充分发展。此外，政党经常经历冲突，耗费精力和时间，因此没有时间来建设政党制度。

考虑到这些问题，政党无法发挥其最佳功能。政党缺乏动员和代表公民利益或将公民与政府联系起来的能力。因此，政党状况降低了公众对政党、政党精英及其代表成员的信任。党派认同（party ID）的基层水平证明了这种情况。根据“Indikator Politik”于2021年进行的一项全国性调查结果，政党认同率约为7%，这反映在数据中，在印度尼西亚所有省份的1200名受访者中，只有6.8%的受访者表示有一个他们感觉亲近的政党。其余92.3%的人回答说没有附属于任何政党。Indikator Politik在2021年，政党认同率约为7%，这反映在数据中，在印度尼西亚所有省份的1200名受访者中，只有6.8%的受访者表示有一个他们感觉亲近的政党。其余92.3%的人回答说没有附属于任何政党。

因此，政党质量问题并非源于支持其自治和/或组建政党的法律框架薄弱。反对党的缺失和政党制度化问题阻碍了政党对政府进行制衡的体系。这种情况因2024年最近的选举导致了主导政党的崛起而加剧。大印尼运动党将成为领先的政党，因为当选总统普拉博沃来自大印尼运动党。作为未来五年总统任期内执政的领先政党，该党将有足够的影响力来影响印度尼西亚的政治动态。考虑到不再有反对党，一党主导的体系正在出现，并将产生多党体系的幻觉。这种情况应该引起印度尼西亚的警惕，因为主导政党的崛起会导致威权主义的复苏，并阻碍民主支持。

最终，与前政权相比，印度尼西亚政党反对派的质量保持不变。所有政党都加入了政府联盟，延续了印度尼西亚选举实践中嵌入的政党自治质量问题的现状。这表明印度尼西亚经历了现状陷阱，其中政党在一定程度上倾向于维持现有的、相似的行为模式，这些模式影响了它们支持民主议程和对政府进行有效制衡的能力。这种陷阱导致政党改革不再能够建立强大和制度化的政党，因此，无法产生面向政策、反映人民利益和愿望的政党。为了摆脱陷阱并提高印度尼西亚政党的质量，必须提高政党自治的质量。因此，政党可以独立于外部压力运作，并专注于制定符合其意识形态和政治纲领的政策。

改善印度尼西亚政党的自治只能通过鼓励它们成为符合其方向和意识形态的功能性反对党来实现。政党必须为其意识形态价值观或政策纲领制定明确立场，因为强大的反对党不应仅仅为了反对而反对执政党，而应提出其政治意识形态，以提供更好的治理替代方案，从而促进政治问责。如前所述，印度尼西亚的反对党缺乏监管。因此，本研究建议加强反对党的法律和制度框架。该法律框架应确保反对党在议会资源方面享有平等的准入权，例如委员会成员资格、预算分配、获取政府信息或政府议程、优先事项和未来政策发展议程。最重要的是，该法规应规范反对党获取政府信息的权利，并赋予它们在议会委员会中与非反对党同等的关键作用，特别是在与监督、预算和公众问责相关的委员会中。此外，法规本身应确保反对党能够在不受执政党或政府的政治压力下运作，并保证保护反对党免受骚扰或解散。

5. 结论

正如全球趋势显示全球民主化国家正在衰落，许多学者专注于研究如何阻止民主侵蚀的发生。Laebens（2023）发现，涉及公众和政治精英压力的多种问责机制共同作用，以避免民主进一步衰落。问责压力成功制裁在任者的时刻，取决于民主制度（如选举和政党）的预先存在实力，这些制度是纵向问责的促成因素。

概念上，纵向问责机制由选举质量和政党质量决定。不幸的是，纵向问责未能有效运行，以确保总统没有滥用权力或总统权力膨胀。在印度尼西亚的背景下，选举本应是纵向问责的渠道，但未能促进有效纵向问责机制的制度化，因为作为选举管理机构的KPU不独立，因此难以独立运作；因此，影响了选举过程和选举结果的质量。此外，政党在反对派方面仍然存在问题。政党不愿成为反对派并进行制衡的立场，使得政党不具备作为代表社区愿望影响公共政策的政治行为者的资格。

总的来说，在印度尼西亚政府中建立纵向问责仍然具有挑战性，因为之前列出的所有方面都存在阻碍公民发挥其监督政府问责作用的条件，特别是选举管理机构的自主性，以确保选举质量和反对党的建立。尽管自1999年以来进行了改革运动，但选举和政党质量的改善未能维持纵向问责。最近的选举也表明，公众在要求政府，特别是现任总统对其权力负责方面存在困难。最终，政府对2024年选举的干预仍然存在。这种情况侵犯了选举本身的本质，即公众必须通过投票机制发出声音；然而，由于干预的结果，这些声音变得毫无意义。另一方面，选举管理机构未能独立履行其职责。

此外，政党似乎与公民疏远，未能履行其代表公众议程的职责。它成功地切断了为公民提供的渠道，以确保他们对问责的要求通过议会中的政党代表得到执行。政党不站在政府对立面的行为加剧了政党质量的这种状况。政党在制衡总统及其内阁方面的功能失调，使公民处于困境。

选举和政党都不可靠，不足以作为公民要求行政权力进行纵向问责的渠道。2024年选举期间出现的公众倡议并未影响选举结果。被呼吁为战斗而战并进入选举竞争领域的公民社会组织（CSOs）发布了电影《肮脏的选票》，其中包含政府或执政精英故意进行选举欺诈的信息。在这方面，这部电影是一部纪录片，揭示了印度尼西亚选举过程中的舞弊和违规行为。这部电影通过揭露买票、选民恐吓和其他形式的选举欺诈，引发了公众对印度尼西亚选举诚信的广泛讨论和批评。这部电影般的揭露是加强纵向问责的有力工具，迫使公众和机构审查和解决这些选举问题。这一运动表明，公民社会如何努力挽救自由和公平的选举以及印度尼西亚的民主，其中他们的贡献表明，对角线问责制正在发挥作用，以弥补印度尼西亚纵向问责制的弱点。因此，本研究建议需要研究公民社会组织在印度尼西亚民主中实施对角线问责制的作用，以促进总统及其内阁在选举期间以及新总统任期内的问责。

总之，选举管理机构自治和政党反对派自治的事实条件未能支持纵向问责机制来约束行政权力膨胀。考虑到印度尼西亚选举和政党的质量，可以肯定的是，仅靠纵向问责无法阻止印度尼西亚民主的下降趋势。因此，本文支持Laebens（2023）的论点，即多种问责制应协同作用以约束政府。因此，我们希望公民社会组织和媒体向政府和政党精英施压，以确保选举和政党的质量，从而支持印度尼西亚的民主转型，并产生良好的民主治理，以改善社会。此外，司法和立法部门为构成横向问责制而进行的工作对于约束行政部门滥用权力以及防止印度尼西亚民主巩固中出现威权行政部门是必要的。■

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[1] 研究员，印度尼西亚研究与创新署政治研究中心

[2] 区域研究与创新政策主任，印度尼西亚研究与创新署

[3] 受访者 Hadar, Charles, and Ramlan Surbakti

蒙古的垂直问责制：挑战民主进程和人民的力量

Mina Sumaadii[1], Ganbat Damba[2]

政治教育学院

1. 引言：蒙古的问责制状况

本报告审查三种问责制：政府对其公民的问责制（垂直问责制）、政府对其他机构的责任（横向问责制）以及政府对媒体和公民社会团体的问责制（对角问责制）。现有研究认为，在存在垂直问责制的体系中，公民可以通过选举和政党追究政府的责任（Lührmann 2020, p. 813）。本报告将基于之前的报告《蒙古的横向问责制》（Ganbat and Sumaadii 2024），该报告的主要发现表明制衡体系已严重恶化。报告将评估垂直问责制的状况，因为公民的警惕是抵制政府所制定进程的最后堡垒之一。

在近期发展中，最新的《2024年民主报告》将蒙古列为介于“选举民主”和“选举专制”之间的民主“灰色地带”。从1992年到2022年，蒙古在V-Dem项目问责指数中的表现一直被归类为“选举民主”。平均而言，其在垂直和对角问责指数方面得分相对较高，但其在横向问责方面的表现正在下降（图1）。自1992年宪法确立民主制度以来，其垂直问责制的表现及其随后的下降，使得该案例与印度最为相似（图2）。

图 1。 V-Dem 问责制指数：1989 年至 2023 年

来源：V-Dem 项目提供的数据

图 2。 V-Dem 纵向问责制亚洲：1992 年 vs. 2023 年

来源：V-Dem 项目提供的数据

总的来说，这些分数描述了一个选举能够导致权力转移的体系，但治理结构存在固有的缺陷。就蒙古而言，这些不足之处涉及（1）政府问责制差，（2）作为制度控制机制一部分的立法执行不力，以及（3）媒体自由面临的挑战日益严峻。分析和评估政府绩效和政策的主要障碍是决策过程缺乏透明度以及行政信息稀缺。此外，近年来提出的大部分重要立法都是仓促提出的，反对派或公众监督（立法程序要求）的挑战很少。

鉴于这些发展，需要采取综合方法来评估政府对其公民的问责制（纵向问责制）。因此，我们将首先审查选举问责制，即公民可以通过正式的参与渠道追究政府的责任。然后，我们将关注选举和政党的质量。随后，我们将处理横向问责制，即公民利用非正式手段施加影响。这将需要审查媒体自由、公民社会组织（CSO）、言论自由以及公民参与政治的情况。

2. 选举问责制与政党竞争下降

2.1. 选举：修订与竞争

蒙古的民主制度由 1992 年宪法确立。迄今为止，已举行了九次议会选举和八次总统选举，实现了相对和平的权力过渡。到 2007 年，蒙古普遍被认为已实现巩固的民主制度。然而，在其制度和治理质量方面仍然存在重大挑战。1992 年宪法已多次修订（1999-12-24；2000-12-04；2019-11-14；2022-08-25；2023-05-31，参见 https://legalinfo.mn/mn/detail?lawId=367），但选举制度直到 2023 年才在宪法中明确规定。主要的选举立法经过了多次修改和修订，每个选举周期之前都会对《政党法》、《议会选举法》、《总统选举法》和《议会法》进行修改。https://legalinfo.mn/mn/detail?lawId=367），但选举制度直到 2023 年才在宪法中明确规定。主要的选举立法经过了多次修改和修订，每个选举周期之前都会对《政党法》、《议会选举法》、《总统选举法》和《议会法》进行修改。

从 1992 年到 2024 年，蒙古共有 76 名议会议员通过不同的选举制度当选（参见 TAF 2023，第 27 页）。蒙古主要采用多数制选举制度，直到 2012 年议会选举才采用混合选举制度（48 个多数制席位和 28 个比例代表制席位）。近年来，2023 年的宪法修正案将议会扩大到 126 个席位，其中 78 个多数制席位在 13 个选区选举产生，48 个比例代表制席位通过全国名单选举产生。

自 1992 年首次选举周期开始以来，选民投票率一直保持相对较高。然而，随着时间的推移，选民参与度逐渐下降（图 3）。20 世纪 90 年代的投票率尤其高，这主要是由于新颖效应。然而，与其他民主国家类似，随着时间的推移，对选举过程的热情有所减退。尽管如此，议会选举的投票率仍然很高，而总统选举的投票率有所下降，这凸显了议会在政治体系中的重要性更大。2021 年总统选举的低投票率可以用 COVID-19 的限制来解释。在 2024 年的议会选举中，约有三分之二的选民参加了投票，这代表了一种新常态。

图 3。 1992 年以来的议会和总统选举投票率

来源：蒙古总选举委员会提供的数据

另一个重要的发展是，多数制导致了两大党的统治，因为小党派在首都以外地区无法竞争。小党派、新政党、独立候选人和女性在竞选公职方面面临的挑战，主要是由于竞选活动、建立和维持农村网络以及覆盖广大选区所需的资源日益重要。在农村地区，缺乏发达的基础设施、广阔的地理面积和分散的人口，需要大量的竞选资金。因此，除了两大党之外，除了首都乌兰巴托之外，很少有其他的政治代表。蒙古人民党（MPP），作为蒙古人民革命党（MPRP）的继承者，以及民主党（DP），作为民主联盟（DUC）的继承者，被认为是两大政治力量。在 2024 年选举之前，民主党的未来是不确定的，因为它未能从过去两次选举的失败中恢复过来。混合选举制度的引入和大量的抗议选票再次将其提升为第二大政治力量。

表 1。 选举制度：1992 年至 2024 年

来源：蒙古国总选举委员会数据

*注：2012年和2024年的选举制度均为混合制（多数制和比例代表制），其中比例代表制部分基于全国候选人名单。这使得城乡席位数量的分配不直接适用。

此外，表1显示，在以往的选举中，两主要政党获得的选票总数与席位数量之间的关系并非成正比。选举制度的类型、选区数量（直接关系到选民人数）以及最近的杰利蝾螈（gerrymandering）导致了失真。在某些情况下，差异相当大（见图4和图5），这也加剧了对选举制度的批评。此外，还必须考虑城乡分裂的作用以及乌兰巴托和农村地区相关席位的分配。历史上，农村选区倾向于支持蒙古人民革命党/蒙古人民党。因此，农村地区大量的农村席位主要使执政党受益。

图4。蒙古人民革命党和蒙古人民党选票与席位

图5。民主统一党和民主党选票与席位

来源：蒙古国总选举委员会数据

同时，政党注册过程很少成为问题。事实上，在选举前夕成立了数十个政党，但不久后就停止了运作。如前所述，小党面临的主要障碍是缺乏资源，这在农村地区持续使它们处于不利地位，并使其无法与大党竞争。选区的规模和缺乏既定的农村网络构成了它们无法克服的重大挑战。这些问题直接关系到政党融资制度，该制度为执政党提供了更多的资源和立法优势，从而造成了不公平的竞争环境（Enkhtsetseg and Bat-Orgil 2024）。

独立候选人、新人和女性也面临同样的情况，她们缺乏主要政党的支持。在2016年民主党选举失利以及随后该党内部危机之后，该党作为重要政治力量的影响力和地位大大减弱。尽管在2024年通过赢得议会三分之一的席位有所恢复，但批评者指出，它已不再发挥反对党的作用，并且与蒙古人民党组成了新的联盟。这加剧了普遍的政治氛围，在这种氛围中，选民迷失在迷雾中（MANAN），无法找到执政党的替代方案（Sorace and Jargalsaikhan 2019）。[3] 过去，两主流政党之间的这种共生关系导致了政府与反对党之间缺乏区别。此外，这种情况削弱了民主党作为蒙古人民党替代者的信誉。

2024年议会扩员和重新引入混合选举制度，使得其他政党和女性在议会中的代表性增加。然而，引入混合多数制和比例代表制名单增加了选举制度的复杂性。尽管如此，新制度与多数制和比例代表制名单的结果形成了对比。特别是由于比例代表制名单，小党在2024年议会中的席位从2020年的76席中的1席（3%）增加到126席中的16席（12.7%）。值得注意的是，16个总席位中有14个是通过比例代表制名单获得的。

在2023年选举立法改革后，女性议员人数显著增加，从2020年的76席中的13席（17.1%）增至2024年的126席中的32席（25%），这是蒙古国民主历史上女性在议会中的最高比例，这在很大程度上归因于新的性别配额措施。过去，在八次议会选举中，即使在2012年实施了候选人配额措施后，议会中的女性代表也从未达到关键多数。应该记住的是，配额措施的实施并非针对议会中的女性席位，而只是针对每个政党名单中女性候选人的比例。

对于2024年的议会选举，新立法规定，在多数制名单中，至少30%的候选人必须是女性；在比例代表制名单中，每两个候选人中必须有一名是不同性别的。值得注意的是，新的2024年选举制度与多数制和比例代表制竞争的结果形成了对比。如果我们详细检查结果，女性在78个多数制席位中仅获得8席（10.3%）。即使与过去的多数制选举相比，候选人名单配额措施有所增加，但这与过去的多数制选举相似。相比之下，由于名单上实施了性别均等，比例代表制名单中的性别均等使得48个比例代表制席位中有24席（50%）由女性获得。

表2。1992年至2024年议会中的女性

巴基斯坦的纵向问责

Alena Sadiq[1]

巴基斯坦立法发展与透明度研究所

1. 背景与文献综述

在回顾有关该主题的学术文献时，研究人员显然已努力完善政治和政府领域的问责制定义。就本文而言，我们将问责制定义为“政府通过要求对其行为进行辩解以及公民和监督机构可能施加制裁，来限制其使用政治权力的事实约束”（Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020）。此外，我们将纵向问责定义为“一国人民通过选举和政党对其政府进行问责的能力”（Plattner, Diamond, and Schedler 1999）。与此同时，横向问责是指国家机构之间相互制衡，而对角线问责则涉及非国家行为者（如公民社会组织和媒体）对政府进行问责。虽然关于巴基斯坦纵向问责的研究有限，但学者和记者们已广泛撰写了关于巴基斯坦民主和选举的相关主题。这些著作、历史证据和选举指数可用于评估巴基斯坦的纵向问责状况。

哥德堡大学的民主多样性（V-Dem）研究所衡量世界各国的民主状况，使用多种指标和指数。在其2024年的报告中，他们认为全球民主正在衰退。他们根据自由民主指数（LDI）的表现来评估各国的民主地位，该指数包括选举民主指数以及制度制衡和尊重公民自由的指标。因此，LDI间接评估了纵向、横向和对角线问责。根据V-Dem LDI，南亚和中亚是世界上第二大专制地区，印度、巴基斯坦和孟加拉国均被列为选举专制国家。因此，该地区93%的人口生活在选举专制国家。报告中将选举专制国家定义为举行议会制选举但缺乏基本自由（包括言论自由、结社自由以及自由公正的选举）的国家。V-Dem研究所预测印度和巴基斯坦的专制化将进一步加剧。事实上，该地区只有一个国家，马尔代夫，不是专制化而是民主化。

纵向问责的具体衡量标准由V-Dem选举民主指数（EDI）进行评估，该指数包含自由公正的选举、言论自由和选举权等指标。根据V-Dem报告，全球选举质量有所恶化，选举管理机构的自主权受到攻击。2013年，V-Dem发现选举进程得到改善的国家数量是恶化国家的两倍。到2023年，这一趋势已完全逆转。该研究所认为，选举往往是最后被专制化的机构，这可能意味着全球民主的削弱已处于晚期阶段。2023年V-Dem选举民主指数（EDI）转载如下文图1。

图1。2023年选举民主指数（V-Dem）

图2。 巴基斯坦的选举民主指数（V-Dem）

根据V-Dem 2023年的选举民主指数，巴基斯坦在179个国家中排名第118位。图2所示的历史走势图显示，在军事统治时期，巴基斯坦的得分急剧下降。自巴基斯坦独立以来的76年里，该国经历了三十多年的军事独裁统治：1958-1971年、1977-1988年、1999-2008年。普遍认为，即使在巴基斯坦民主治理时期，军方也对选举进程、政府的兴衰以及日常治理和政策的实施施加了相当大的影响。在反对党赢得选举胜利、军事独裁者佩尔韦兹·穆沙拉夫于2008年辞去总统职务后，巴基斯坦的得分一度呈上升趋势，直至2014年左右。从2014年至今，这一趋势基本呈下降态势。巴基斯坦EDI得分的下降反映了十年来的政治动荡和民主进步的倒退，这种倒退在2023年达到了顶峰。

V-Dem 2024年报告将巴基斯坦归类为经历了自由民主进步逆转的国家，其表现为在民主进步停止后的五年内转向了专制化。从2008年到2014年，政府曾努力确立文官政府的至高无上地位。然而，据称得到军方支持的街头抗议活动迅速破坏了历届政府的稳定。从2018年到2021年，军方领导层似乎与总理伊姆兰·汗保持着积极的工作关系，军方支持他赢得了2018年大选。这导致了“钟摆效应”现象，即民主进步向专制化的逆转。在2022年汗与军方领导层发生争执后，政治压迫的加剧和选举的延迟导致了进一步的专制化。这包括军方在政策制定和治理方面的影响力增强。

尽管巴基斯坦于2024年2月8日举行了其第12次大选，这是世界上第五大人口民主国家有史以来最大规模的投票工作人员和物资动员，但这本身并不一定代表垂直问责制的积极发展。正如V-Dem报告所示，选举是“关键事件”，可以作为国家民主化或专制化轨迹的关键决定因素。正如Mechkova等人（2019年）所证明的那样，强大的垂直问责制通常是出现水平和对角线问责制（Walsh 2020年）的前兆。本文接下来的部分将讨论巴基斯坦的选举和政党制度及法律框架。还将评估这些框架的表现，并最终提出建议，以确保巴基斯坦在2024年后的发展轨迹是朝着民主化和更强大的垂直问责制方向发展，而不是进一步专制化。

2. 巴基斯坦的垂直问责机制

垂直问责制有两个广泛的衡量标准。第一个标准是选举——行政长官是否直接选举产生，是否有普选权，选举是否自由公正，以及选举管理机构是否独立并充分履行其职责。第二个标准是政党——是否存在多元化的政党，组建或加入政党是否存在障碍，以及所有政党是否享有公平的竞争环境。巴基斯坦选举和政党的法律和制度框架将在下文详细描述。

2.1. 巴基斯坦的选举

选举制度

巴基斯坦实行联邦议会制政府，拥有两院议会（国民议会和参议院）和四个省级议会。议会成员通过“领先者当选制”（FPTP）直接选举产生。国民议会和各省议会中的多数党或政党联盟（可能包括独立成员）分别在联邦和省级层面执政。议会选举产生议长，即总理和首席部长，他们担任内阁首脑。另一方面，参议院则通过国民议会和省议会成员进行的投票过程间接选举产生。参议员的选举采用可转移单票制的比例代表制。国民议会、参议院和所有四个省议会共同构成选举总统的选举团，总统担任国家元首。此外，总统任命各省省长，省长担任各省的象征性首脑。

2024年，巴基斯坦国民议会有266个选区，四个省议会有593个选区。这859个选区由直接选举产生的代表组成，任期为5年。巴基斯坦的选举制度以普选权原则为基础。《巴基斯坦宪法》保障所有年满18岁、心智健全且已登记选民的巴基斯坦公民的选举权。此外，《2017年选举法》旨在提高女性投票率，规定任何女性投票率低于总投票率10%的选区将需要重新选举。此外，国民议会还设有60个妇女保留席位和10个非穆斯林少数民族保留席位，而省议会则设有132个妇女保留席位和24个非穆斯林少数民族保留席位。这些保留席位根据政党赢得的直接选举席位比例分配给各政党。保留席位由各政党在普选前提交的候选人名单（按优先顺序）填补。与此同时，参议院共有96个席位，每位参议员任期六年。参议院选举每三年举行一次，其中一半席位需要进行选举。根据《巴基斯坦宪法》第224条，大选必须在议会任期届满后60天内举行，或在议会提前解散后90天内举行。在此期间，参议院必须在出现空缺后30天内举行选举。

选举管理机构

巴基斯坦选举委员会（ECP）是巴基斯坦的选举管理机构。ECP秘书处设在伊斯兰堡，但在各省、地区和区一级设有办事处。《巴基斯坦宪法》第218条规定，选举委员会的任务是“负责议会两院、各省议会的选举以及法律规定的其他公职的选举”。ECP由首席选举专员和代表各省的四名增补委员组成。除了举行选举外，ECP还负责编制选民名册、任命选举法庭和划分选区。根据《巴基斯坦宪法》第220条，所有政府行政部门都必须协助ECP履行其职责。下文转载了《巴基斯坦宪法》第218条，该条规定了选举委员会的组成：

218. (1) 为议会两院、各省议会的选举以及法律规定的其他公职的选举，应根据本条设立一个常设选举委员会。

(2) 选举委员会应由以下人员组成：

(a) 专员，担任委员会主席；以及

(b) 四名委员，每省一名，均须为高等法院法官或高级公务员或技术官僚，年龄不超过六十五岁，由总统按照第213条第(2A)和(2B)款规定的方式任命。

(3) 选举委员会的职责是组织和进行选举，并作出必要安排，以确保选举诚实、公正、公平地依法进行，并防止舞弊行为。

随着《2017年选举法》的通过，ECP在财政和行政上获得了自主权。该法案的以下部分证明了这一点：

4. 发布指示的权力 — (1) 委员会应有权发布其履行职能和职责所必需的指示或命令，包括为在其管辖下的任何事项中实现完全公正而发布的命令，以及为确保任何人出庭或发现或出示任何文件而发布的命令。

(2) 任何此类指示或命令应在全巴基斯坦范围内强制执行，并应如同由高等法院发布一样执行。

(3) 为实现本法目的而需要完成的任何事项，若无规定或规定不足的，应由委员会指示的主管部门以委员会规定的方式完成。

此外，该系统在设计时就内置了透明度和问责制。ECP被赋予了宣布和公布选举结果的具体最后期限，并被要求准备年度绩效报告。此外，还规定了一个特定的结果管理系统，以保证选举结果的及时性和准确性。本节内容转载如下：

13. 建立结果管理系统 — (1) 委员会应建立一个透明的结果管理系统，用于在官方公报和委员会网站上快速计数、汇总、编纂、传输、传播和公布结果。

(2) 监票员应立即拍摄计票结果的快照，并在连接可用且可行的情况下，在将原始文件按第90条规定提交之前，通过电子方式或其他适当技术将其发送给委员会和返选官。

但如果连接不可用且通过电子方式或其他适当技术发送结果不可行，监票员应按照第90条第(18)款的规定，立即通过实体方式将结果提交给返选官。

(3) 返选官应尽快汇总完整的临时结果，并通过电子方式将其传达给委员会：

但如果由于任何原因，在投票日次日上午2点前结果仍不完整，返选官应将截至该时间已汇总的临时结果连同延迟原因以书面形式传达给委员会，并列出尚未收到结果的投票站，然后尽快在不迟于上午10点前提交完整的临时结果。]

(4) 返选官应通过电子方式向委员会发送——

(a) 根据第(3)款汇总的临时结果的扫描件；以及

(b) 根据第90条第(18)款收到的计票结果汇总表、最终汇总结果以及计票结果和选票账户的扫描件。

(5) 返选官还应通过特快专递或其他快速通信方式（如委员会指示的紧急邮件服务或快递服务）将第(3)款和第(4)款所述文件的原件发送给委员会。

(6) 委员会应尽快在其网站上公布根据第(3)款收到的文件以及投票率的性别分类数据。

议员资格标准

巴基斯坦选举制度的另一个重要组成部分是个人参与选举过程必须满足的标准。要成为国民议会议员，个人必须年满25岁。同样，要成为参议员，必须年满30岁。此外，根据《巴基斯坦宪法》第62条，有志成为议员的人必须具有“良好的道德声誉”。此外，如果他们是穆斯林，则必须“充分了解伊斯兰教义和伊斯兰教规定的义务，并避免重大罪过”。这些道德要求的确切性质难以量化，但却容易被用于政治目的。这一宪法条款是由军事独裁者齐亚·哈克将军引入的，此后被多次用来取消那些与军方失宠的政治人物的资格。

看守政府

最后，巴基斯坦选举框架的另一个重要方面是看守政府的概念。《宪法》第224条规定了在议会解散与新议会宣誓就职之间的过渡时期任命看守政府。监督选举进程和确保其公正性的责任落在了上述看守政府的肩上。然而，近年来，这些看守政府的效用和必要性越来越受到质疑。

2.2. 巴基斯坦的政党

结社自由

《巴基斯坦宪法》第17条保障公民结社、组织工会或政党的根本权利。这项权利受到法律规定的限制，以保护国家主权、完整、公共秩序或道德。该条款还规定，非政府雇员可以成立或加入政党，前提是此类活动符合相关限制。政党必须对其资金来源负责，如果联邦政府认为某政党的行为损害国家完整，可以寻求最高法院的裁决。

《2017年选举法》第11章进一步列出了政党的要求，包括拥有独特的身份、结构和名称。它还禁止政党采取违背《巴基斯坦宪法》的行为，破坏巴基斯坦主权，煽动仇恨或敌意，给予成员军事训练和接受外国资助。同一法律还规定了政党在ECP注册才能以共同的象征符号参加大选的要求。然而，加入政党并非参选的必要条件；因此，许多候选人也以独立身份参选，不隶属于任何政党。

巴基斯坦的166个政党

尽管有166个政党在ECP注册，但只有13个政党在国民议会中有代表，11个政党在参议院中有代表。旁遮普省、信德省、开伯尔-普什图省和俾路支斯坦省的省议会分别共有8个、3个、5个和9个政党有代表。去除重复后，截至2024年，共有20个政党在巴基斯坦的立法机构中有代表。巴基斯坦的两个传统政党是人民党（Pakistan Peoples’ Party）和穆斯林联盟（谢里夫派）（Pakistan Muslim League (Nawaz)）。这两个具有世袭血统的政党在巴基斯坦民主时期的大部分时间里都处于执政地位。然而，在过去十年中，一股新的力量崛起，并有效地促成了三党体系的建立。第三个政党是巴基斯坦正义运动党（PTI），由前总理伊姆兰·汗创立。此外，每个省都有受欢迎的地区政党，它们在选举中继续获得相当大的支持。此外，还有不隶属于任何政党的独立候选人，他们在每次选举中都能获得席位。

党纪法

《宪法》第63A条规定了立法机构内的党纪，禁止政党成员在涉及财政法案、宪法修正案、信任或不信任投票、或总理和首席部长的选举等关键问题上改变立场或投票反对党内指示。违反这些规则的成员可能被其党团主席宣布为叛变者，党团主席必须给予该成员解释其行为的机会，然后才能发出此类声明。

3. 巴基斯坦垂直问责机制的绩效

如上所述，巴基斯坦拥有关于选举进程和政党的全面法律框架。然而，实际情况却截然不同。经济学人智库在其《民主指数2023》中将巴基斯坦从“混合政权”降级为“威权政权”。自由之家将巴基斯坦归类为“部分自由”国家。巴基斯坦在政治权利方面仅获得15分（满分40分），该评分基于对选举进程、政治多元化以及政府参与和运作的分析。这些低分与全面的法律框架之间的差异表明，巴基斯坦垂直问责制的挑战并非源于立法不足，而是源于现有法律执行不力。这种缺乏一致执行的原因可以归因于军方对巴基斯坦政治事务的影响，军方往往凌驾于任何法律规则和制度规范之上。因此，尽管存在健全的选举框架，但大多数大选的最终结果经常成为争议的焦点。以下部分将以2024年大选为例，阐述这一现实情况。此外，下一部分将分析政党内部的非民主运作，这进一步阻碍了巴基斯坦的垂直问责制。

3.1. 2024年大选：选举问责制的案例研究

正如巴基斯坦立法发展与透明度研究所（PILDAT）关于2024年2月8日举行的最近一次大选的报告所证实的那样，巴基斯坦选举的公平性正在令人担忧地下降。在PILDAT的评估中，2024年大选得分49%。相比之下，2018年大选得分为52%，2013年为57%，2008年为40%。PILDAT对选举进行了分阶段分析，为选前、投票日和选后阶段分配了分数。图3摘自PILDAT的《2024年大选质量评估》，显示了选前、投票、计票和结果以及选后所有选举阶段的质量和公平性均有所下降。

图3。PILDAT对2024年大选质量的评估

选举延迟

在选举前的时期，尽管存在明确的宪法规定时限，但2024年大选的安排却出现了相当大的延迟。2022年4月10日，伊姆兰·汗在任职三年半后，通过不信任投票被罢免了总理职务。在巴基斯坦人民党（PPP）的协助下，PDM联盟接管了国民议会剩余任期。这次政府更迭被普遍认为是伊姆兰·汗与巴基斯坦军方失宠的结果。作为反击，伊姆兰·汗领导的正义运动党（PTI）分别于2023年1月14日和1月18日提前解散了旁遮普省和开伯尔-普什图省的省议会。这导致了《巴基斯坦宪法》第224条的适用，该条款规定，大选必须在议会任期届满后60天内或在议会提前解散后90天内举行。

因此，旁遮普省议会的选举本应在2023年4月14日前举行，KP省议会的选举本应在2023年4月18日前举行。尽管最高法院于2023年3月1日裁定必须在90天内举行大选，但ECP最终认为，由于安全原因和财政限制，两个省的选举无法在10月前进行。尽管最高法院于5月14日裁定这一延迟违宪，但并未产生任何后果，选举也未在10月前举行。与此同时，就在国民议会任期于2023年8月届满前几天，即将离任的政府批准了2023年人口普查结果。此举触发了对选区划分的宪法要求，进一步推迟了大选。2023年11月3日，在最高法院指示总统和ECP召开会议并确定日期后，ECP宣布大选将于2024年2月8日举行。最终选区名单于2023年11月30日公布，大选最终于2024年2月8日举行。

制度偏见

在选举前的时期，军方在2018年大选中支持伊姆兰·汗上台，但随后似乎失去了对他的支持。取而代之的是，穆斯林联盟（谢里夫派）和人民党似乎获得了军方的支持。这种不公正的态度渗透到其他受军方影响的机构，包括司法机构、看守政府和媒体。显然，所有参选政党和候选人都没有一个公平的竞争环境。随着汗的正义运动党与军方之间的对抗加剧，该党面临一系列挑战，包括审查、法律诉讼和大规模逮捕。2023年5月9日，在汗的支持者因其被捕而袭击军事设施时，局势达到了顶峰。该党大部分领导层被监禁，直到公开宣布退出正义运动党后才获释。此外，联邦政府在军方领导层（ISPR 2023）的公开支持下，宣布打算对参与5月9日事件的平民提起军事审判。在5月9日事件之后，媒体审查也随之增加，包括关闭X（前身为Twitter）等社交媒体应用程序。

随着大选临近，ECP对正义运动党施加了进一步限制，撤销了其选举标志“蝙蝠”，理由是该党未举行党内选举。因此，正义运动党候选人被迫以独立候选人的身份参选，缺乏巴基斯坦选民（其中大部分是文盲）容易识别的统一标志。ECP的决定虽然在法律上是合理的，但并非一项确凿的规范，许多观察家认为这是对正义运动党因与军方失和而施加的惩罚。在2024年大选前一周，伊姆兰·汗被判处三项罪名，这一情绪进一步得到加强。其中包括泄露国家机密罪判处10年徒刑，违反婚姻法罪判处7年徒刑，以及非法出售国家礼品罪判处14年徒刑。与此同时，前总理纳瓦兹·谢里夫的定罪在2024年大选前被法院推翻。值得注意的是，这种情况并非没有先例，2018年大选的情况也大相径庭。唯一的区别是，2018年是纳瓦兹·谢里夫惹恼了军方，而现在是伊姆兰·汗。军方操纵规则以达到预期目的的总体权力保持不变。

互联网和移动服务中断

投票日当天，最具争议的事件是看守政府决定暂停手机和互联网服务，这给公众参与选举进程带来了困难，并使选举观察员和媒体难以监测和报道投票过程。此外，此次中断显然损害了ECP的选举管理系统（EMS），该系统旨在实现结果报告的数字化。每个选区的监票员（PO）负责在计票后填写表格45。新的EMS应用程序被每个PO用来拍摄上述表格的照片，并将其发送给选区的返选官（RO）。返选官还将使用EMS将整个选区的汇总结果输入表格47。这将作为临时选区结果，并将副本随后传输给ECP。

在大选当天，手机和互联网服务的中断导致系统故障，迫使监票员必须通过实体方式将表格运送给返选官，这造成了严重的延误。尽管选举法规定结果必须在次日上午10点前公布，但近一半的选区未能按时完成。EMS的故障让人想起2018年大选的情景，当时ECP的结果传输系统（RTS）似乎发生故障，全国各地的选举结果停止传输，引发了争议。选民普遍认为，RTS和EMS故障的真正原因并非技术困难本身，而是利用这些事件作为借口，进行舞弊以确保某些特定候选人的胜利。这种看法并非空穴来风，因为ECP此前曾声称EMS在选举前无论在线还是离线环境都能有效运行。此外，RTS事件从未接受过官方调查。当PTI支持的独立候选人在社交媒体上发布他们声称是正确的表格45时，情况进一步加剧，这些表格的结果与ECP发布的表格47相比，对他们的选区产生了不同的结果。

政府组建

在选后阶段，选民和政党均未接受大选结果。尽管没有发生暴力示威，但公众普遍对选举结果表示不信任。ECP未能按法律规定的14天最后期限在其网站上公布所需表格，这进一步加剧了这种情况。巴基斯坦大选的低投票率表明公众对巴基斯坦垂直问责机制缺乏信心。2024年大选的投票率为48%，甚至低于2018年的52%。与此同时，公众对负责选举的机构的信心也很低。在2024年大选前盖洛普的最新调查中，只有42%的巴基斯坦人对ECP表示满意。

公众还认为政府的组建受到了军方的干预。2024年大选未能产生明确的国民议会赢家。出人意料的是，PTI支持的独立候选人赢得了最多的席位，共93席。与此同时，穆斯林联盟（谢里夫派）赢得了75席，人民党赢得了54席。尽管赢得了最多的席位，PTI拒绝与其他主要政党就组建联合政府进行谈判。因此，两个传统政党自行组建了联合政府。为了获得妇女和非穆斯林保留席位，PTI支持的独立候选人必须加入一个参加大选的政党。因此，他们与逊尼派团结委员会（SIC）结盟，该委员会此前在国民议会中没有任何代表。然而，在本文撰写之时，SIC和ECP正在就SIC是否有权获得最高法院的保留席位进行诉讼。

军事干预：巴基斯坦动荡历史中的不变因素

军方破坏巴基斯坦选举问责制的做法并非新鲜事。事实上，这种干预是该国政治历史中的一个不变因素。自由之家认为，一个政党在巴基斯坦取得成功的潜力直接与其与非民选军事精英的关系质量挂钩，“这些精英利用合法和非法手段来排挤他们反对的人物”。对文官政府历史数据的审查表明情况确实如此。迄今为止，巴基斯坦没有一位总理完成其五年任期。前军官不止一次承认操纵政治格局。在一份提交给最高法院的宣誓书中，前情报部门负责人阿萨德·杜拉尼少将（退役）承认，军方在1990年大选前曾向政界人士分发现金。在一次电视采访中，另一位前情报部门负责人哈米德·古尔将军（退役）承认，他在1988年伊斯兰民主联盟（IJI）的成立中发挥了作用。他说，成立该联盟的目的是阻止贝娜齐尔·布托赢得选举。在2022年11月的一次公开活动中，即将离任的陆军参谋长卡马尔·贾韦德·巴杰瓦将军承认，军队因其干预政治事务而受到公众的严厉批评：

“这其中一个主要原因是军队在过去70年里干预政治，这是违宪的。这就是为什么在去年2月，军队经过深思熟虑后决定，它将永远不再干预任何政治事务。我向你们保证，我们对此坚决坚持，并将继续如此。”

尽管有这些公开承认，但军队的政治干预却日益加剧。此外，其对治理的参与也日益制度化。2023年6月，成立了特别投资促进委员会（SIFC），陆军参谋长被任命为该新成立机构的成员。SIFC的目标是吸引外国投资。此外，军队官员还被任命为SIFC的国家协调员、执行委员会负责人和执行委员会主任。就在2024年5月，ISPR总干事（DG）艾哈迈德·谢里夫少将举行了新闻发布会，公开讨论政治事务，声称除非正义运动党为5月9日事件真诚道歉并进行改革，否则军队不会与其进行对话。总之，可以说军队在巴基斯坦的选举政治中扮演着强大而显眼的角色。

政治领导人的受害者叙事

军方对治理和政治联盟形成的干预，为政治家提供了逃避对其竞选承诺问责的途径。这进一步侵蚀了巴基斯坦的垂直问责制。政治家能够将自己描绘成从未真正获得自主权、也未获得足够执政时间来完成其目标的受害者。因此，竞选活动的主要焦点已从展示治理能力或政策转向将候选人描绘成受害者。这种策略被穆斯林联盟（谢里夫派）在2018年大选中使用，也被正义运动党在2024年大选中使用。例如，在2018年大选期间，穆斯林联盟（谢里夫派）的竞选活动集中在其所谓的纳瓦兹·谢里夫的政治性定罪上，他们认为这阻止了他完成总理任期并兑现其治理承诺。同样，正义运动党声称伊姆兰·汗政府被军方某些势力颠覆，阻止了他兑现其治理承诺。因此，公众再次被鼓励投票给弱者，而不是关注治理或政策的具体细节。

3.2. 政党内部及之间的空间日益缩小

如前所述，尽管巴基斯坦有166个注册政党，但主导力量仅有少数几个。要评估巴基斯坦垂直问责制的状况，就必须评估政党的健康状况。这不仅包括组建和加入政党的简便性（已在法律框架中详细说明），还包括政党之间的内部动态和互动。以下部分将探讨巴基斯坦主要政党内部及之间缺乏民主和多元化实践的现象。

政治世袭

尽管宣称民主是国家的制度，但巴基斯坦的政党在内部治理方面却是专制的和非民主的。这些政党经常是世袭的，依赖于信任的家庭成员并将他们任命到党内关键职位。虽然人民党目前由布托家族的第三代领导，但穆斯林联盟（谢里夫派）则由纳瓦兹和谢赫巴兹·谢里夫兄弟的家族主导。尽管巴基斯坦正义运动党（PTI）在表面上反对世袭政治，但它被描述为一个由伊姆兰·汗领导的个人崇拜。该党在2024年大选前未能举行党内选举就说明了这一点。巴基斯坦的政党未能实现其内部结构的民主化并建立民选领导结构。相反，它们变得越来越孤立，并倾向于通过维持现有领导层来维持现状。这种孤立在一定程度上可以归因于政党所承受的强烈国家压力。

巴基斯坦政治史上一个关键时刻是前总理佐勒菲卡尔·阿里·布托于1979年被处决。这一事件对所有掌权者发出了严厉警告，表明了挑战现有秩序可能带来的后果。为了在不确定性面前维持控制和连续性，人民党领导层采取了代代相传的策略，由布托家族血脉继承。通过将领导权控制在家族内部，可以减轻背叛或退出的风险。必须指出的是，在政治领导人经常被监禁或被迫改变效忠的国家，这些风险是切实存在的。然而，这种策略不可避免地破坏了政党内部的民主治理，并将权力集中在少数人手中，同时边缘化了普通党员的声音。此外，它阻碍了新领导层和创新思想的成长。由于党内忠诚往往基于个人关系而非意识形态承诺，因此政策研究和党内选举的动力不足。实际上，除其领袖人物外，主要政党之间几乎没有区别。因此，巴基斯坦政党内部缺乏民主程序导致了次优政策的制定和不足的服务提供。此外，这最终减少了选民的选择范围，从而削弱了纵向问责制。

在2016年进行的一项评估中，PILDAT利用11项指标对巴基斯坦8个政党内的民主水平进行了评估。这些指标包括对政党章程、党内选举、议会党团会议、资金结构以及对异见的容忍度的分析。评估显示，所有三个主要政党在内部民主方面的得分均低于50%，其中穆斯林联盟（谢里夫派）表现最不令人满意。鉴于缺乏可能导致分数显著变化的结构性变革，这些政党在不久的将来不太可能发生重大变化。事实上，所有三个政党在关键领导岗位上仍由同一家族领导。

对异见的零容忍

除了政党内部缺乏多样性之外，政党之间也缺乏多样性。那些不认同特定世界观的政党会受到国家干预的全部影响。例如，主张其人民享有更大政治和经济权利的俾路支民族主义政党，以及像“普什图保护运动（PTM）这样揭露强迫失踪和法外处决等人权侵犯行为的草根运动，并未获得政治空间。相反，它们面临着相当大的国家镇压，包括被指控为“反国家”。这种“反国家”标签的使用越来越普遍，特别是针对那些不信奉右翼、鹰派世界观的个人和政党。这种镇压的最终结果是政治体系严重阻碍了思想和代表性的多样性。这使得选民无法在投票中做出真正的选择，极大地限制了可供选择的范围。

政治思想多样性缺乏和普遍政治意识淡薄的另一个原因是巴基斯坦教育，特别是公民教育的严峻状况。具体而言，军政府独裁者齐亚·哈克将军于1984年颁布的学生会禁令，导致年轻一代的政治意识水平低下，他们对自己的政治权利和投票权知之甚少。学生会曾为来自中下层阶级的年轻人提供了进入政党的途径。目前，包括学生政治在内的政治领域被描绘成对巴基斯坦青年来说是不那么受尊敬、不那么严肃、也不那么合适的追求。这导致愿意从事专业政治的人数减少，从而进一步延续了政党内世袭领导的趋势。更广泛地说，学生会的禁令和相对较低的识字率导致选民不仅对政治冷漠，而且对其享有选举问责制的权利也一无所知。

可以通过审查选举周期中政党提名券的授予过程来找出政党内部缺乏多样性和青年参与的另一个原因。政党向寻求提名券的个人收取“申请费”。这些不可退还的押金价格逐年上涨，这可能加剧了人们日益增长的看法，即政治日益被富裕阶层所主导，而他们往往年龄较大。尽管巴基斯坦总注册选民中有45%的年龄在35岁及以下，但在排名前10的政党提出的候选人中，他们的比例仅为19%（Mehboob 2023）。

4. 改善巴基斯坦纵向问责制的建议

本文明确指出，军方在幕后的持续干预阻碍了巴基斯坦民主的蓬勃发展和强有力的纵向问责制的建立。然而，尽管制度理想与政治现实之间的差距在过去几年似乎有所扩大，但最近的两项事态发展带来了谨慎的乐观。首先，司法机构似乎正在抵制外部影响，伊斯兰堡高等法院六名法官写给最高法院的一封信证明了这一点，该信指控军方干预司法判决。信中声称法官受到恐吓和敲诈。最高法院目前正在对这些指控进行调查。第二个值得注意的事态发展是公众对军方干预文官治理的反对日益增长。伊姆兰·汗的政党尽管面临重大障碍，但取得了有限但显著的胜利，这揭示了普遍的公众情绪。为了进一步巩固这些发展，以下短期补救措施和长期解决方案有助于加强巴基斯坦的民主和纵向问责制。短期措施旨在加强选举进程的公正性，恢复公众信任，并增加公众参与。同时，长期解决方案为团结各政党走向民主道路的共同议程定下了基调。

短期内，巴基斯坦选举委员会和新当选的政府必须努力恢复公众对选举进程的信心。这可以通过增加选举法庭的资源来加快解决选举争端来实现。此外，议会可以审议成立一个独立的调查委员会，类似于为调查2013年选举而成立的委员会，以调查任何选举不当行为的指控，特别是关注选举委员会的表现以及任何国家机构的错误介入。必须追究任何被发现负有不当行为的责任人，并实施选举和法律改革以防止此类舞弊行为再次发生。

从长远来看，有必要加强各国家机构的民主规范和实践。需要明确划分军方、司法机构和行政机构之间的权力，以防止违宪干预。政党必须团结在民主原则的议程周围，将巴基斯坦民主的集体利益置于短期个人利益之上。这种团结对于创建一个能够抵御内部和外部力量压力的有弹性的民主框架至关重要。短期措施可能有助于减少政府与反对党之间的敌对情绪，从而提高就民主议程达成共识的可能性。为了实现权力的划分，必须利用多方利益相关者倡议，这将促进所有国家机构之间就分权进行公开坦诚的讨论。全国安全委员会（NSC）是进行此类讨论的一个现有论坛，尽管它由文职和军方领导人组成，但一直未得到充分利用。全国安全委员会将是就此问题进行持续讨论的适当论坛。

如果没有政治行为者做出长期而坚定的承诺来加强纵向问责制——即选举和政党——巴基斯坦的民主将保持脆弱，容易受到独裁倾向的影响。通过充满活力的政党格局以及真正自由公正的选举，巴基斯坦选民可以追究政府的责任，并开始建立更多的问责结构，如横向和对角线问责框架。将这些问责层纳入巴基斯坦的民主体系将带来一个更强大、更健康的民主。■

参考文献

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韩国的垂直问责制：

分析其法律和事实上的表现[1]

Sunkyoung Park[2]

东亚研究所

1. 引言

韩国的政治体制在多大程度上符合垂直问责制的民主规范？它们是否真正对选民负责？如果垂直问责制的法律制度与事实上的问责表现不一致，其差异何在？尽管问责制在政治体系中具有理论和实践重要性，但很少有研究能提供关于垂直问责制的法律制度及其事实表现的实证证据。

为弥补这一不足，本项目考察了韩国的垂直问责制法律制度和事实表现。具体而言，本研究旨在回答四个研究问题：（1）哪些宪法和法律机制能够追究韩国政府的责任？（法律上的问责）（2）这些问责机制在多大程度上有效运作？（事实上的问责）（3）法律上的问责与事实上的问责之间是否存在差异？（4）哪些短期补救措施和长期改革可以解决这些差异？作为回答这些问题的第一步，本备忘录回顾了韩国的选举问责制。

在方法论方面，本备忘录采用了混合方法。对法律上问责制的审查基于宪法相关条款和法律章节。[3]为了评估事实上的问责制，我使用了20世纪80年代至2022年的民主多样性（V-Dem）数据。还将进行跨国比较，以提供对韩国案例更全面的理解。使用三组国家的平均表现作为比较：（1）经合组织国家，（2）ADRN参与者，以及（3）18个第三波民主国家：印度尼西亚、蒙古、菲律宾、韩国、台湾、泰国、保加利亚、捷克共和国、匈牙利、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克、阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、墨西哥和秘鲁。这18个案例包括每个地区规模最大的六个第三波民主国家。选择标准遵循Kim (2022)。

本备忘录的结构如下。下一章定义了垂直问责制，并描述了其子类型、领域以及用于评估各项的条目。第三章回顾了韩国的法律和事实上的选举问责制，第四章讨论了对角问责制。结论章讨论了可以减轻韩国法律和事实上的问责制之间差异的短期补救措施和长期改革。

2. 垂直问责制的定义和子类型

由于问责制是民主治理和政策制定的核心，许多研究都对问责制及其子类型进行了定义。例如，Luhrmann等人（2020）将问责制定义为“通过要求对其行为进行辩解和潜在制裁来对政府的政治权力使用施加事实上的限制”（Luhrmann et al. 2020, 811）。问责制根据政府与选民、政府内部机构以及政府与公民社会之间的空间关系进行组织。垂直问责制或选举问责制是指政府与选民之间的问责。Schedler及其同事将其定义为“一国人口通过选举和政党追究其政府责任的能力”（Schedler et al. 1999）。因此，选举问责制的水平取决于选举和政党的质量。[4]

当公民社会追究政府责任时，例如通过提供政府信息或向政府施压要求其改变政策（Grimes 2013; Malena and Forster 2004; Peruzzotti and Smulovitz 2006），选举问责制往往会更强。选举问责制描述了公民通过选举等正式渠道追究政府责任的能力。相比之下，对角问责制是指公民通过非选举性和非正式工具追究政府责任的能力或权力。

认识到选举问责制和对角问责制之间的相互促进作用，本报告将垂直问责制概念化为包含选举问责制和对角问责制这两种子类型。垂直问责制应同时涵盖公民追究政府责任的正式和非正式权力。

每个垂直问责制的子类型都有几个领域。选举问责制有两个领域：选举质量和政党质量。这是因为公民追究政府责任的主要机制是投票。选举质量的评估通常关注选民资格、投票过程的便捷性、选举的公平性和竞争性、选举的规律性和和平性，以及由有能力且自主的选举管理机构对选举过程的监督。政党质量的评估侧重于政党形成以及反对党对执政政权的独立性。为了使用实证证据评估选举的法律和事实特征，从V-Dem变量中选取了反映这两个领域的条目，如表1所示。

对角问责制的领域集中于公民在超越选举参与的政策制定过程中能够参与的程度。通过观察媒体自由、公民社会组织（CSOs）、言论自由和公民参与政治的程度来评估这些领域。表1列出了评估对角问责制的条目。

表1.评估垂直问责制的领域和条目

3. 韩国的法律和事实上的选举问责制

3.1. 选举的法律质量

在韩国，选举的法律质量通过宪法和选举法得到保障。首先，投票权是衡量选举质量的主要标准，例如是否存在投票权限制以及选民登记的准确性。根据《公职人员选举法》第15条规定，所有年满18周岁的韩国公民都享有平等的投票权。此外，选民登记程序简单明了；根据《公职人员选举法》第5章的规定，所有年满18周岁的韩国公民均自动登记为选民。

其次，韩国的选举民主进程已得到充分的制度化。根据《宪法》第8条，允许多党制选举，该条规定“政党之设立自由，并保障政党制度之多党性”。《宪法》第41条和第67条也保障了自由、公正的选举，规定了立法机构和总统的选举应自由、公正、直接进行。[5]和第67条[6]的规定，分别规定了立法机构和总统的选举应自由、公正、直接进行。《公职人员选举法》规定了所有选举的原则和规则。该法第1条声明，该法的目的是使所有选举自由、公正、民主。第7条规定，候选人和政党应公平竞争并遵守法律。

任何故意干扰选举进程的行为均将受到法律制裁。《公职人员选举法》第237条至第239条详细列举了被视为妨碍选举自由的行为，并规定了对这些行为的处罚。

第三，选举质量取决于选举管理机构（EMB）的自主性和能力。为了确定选举管理机构的法律自主性，必须对其成员的任命、任期限制以及选举管理机构免受政治压力的保护等相关规定进行评估。《宪法》规定了选举管理机构的设立及其宗旨。第114条第2款描述了选举管理机构九名成员的任命程序，其中三人由总统任命，三人由国会任命，三人由最高法院院长任命。根据第114条第3款，他们的六年任期得到保障。值得注意的是，除非他们犯有严重罪行，否则其任期受到保护。[7]第114条第6款[8]和第115条第1款[9]为提高选举管理机构的能力提供了法律依据，其中引用了选举管理机构制定有关选举管理的规章制度和发布指示的法律权力。此外，《公职人员选举法》第5条允许选举管理机构优先请求任何政府部门的协助。这赋予了选举管理机构额外的能力。表1的第二行总结了韩国选举的法律质量和事实质量。

3.2. 选举的事实质量

对韩国选举事实质量的评估基于V-dem的八个变量，如图1和图2所示。这些图显示了1981年至2022年这八个变量的时间轨迹。普选权自1948年首次选举以来即已实行。选民登记的普遍成人登记是简单明了的。自1987年该国民主化以来，选举一直以自由和公正的方式进行。

在20世纪70年代之前，威权政权下的选举具有竞争性，反对党势力强大。然而，在朴正熙独裁者于1972年发动不流血政变并解散所有政党和立法机构后，反对党变得软弱（Kim 2008）。1985年，随着第12届立法选举中新兴反对党意外获胜，多党制选举质量出现飞跃。1987年，首次完全民主的总统选举举行，又出现了一次飞跃。此后，韩国在多党制选举项目上得分很高。

图1。选举的事实质量

故意违规行为被定义为执政党和/或反对党采取故意干扰选举进程的行为。这些行为可能包括使用重复的身份证、故意缺乏投票材料、塞选票、错误报告选票或错误计算选票。虽然在2000年之前观察到了一些违规行为，但自那时以来，此类事件很少发生，但有一个显著的例外。2012年至2015年间违规行为得分的突然下降反映了国家情报院（NIS）操纵舆论丑闻。在此丑闻中，国家情报院的特工代表时任执政党总统候选人朴槿惠，对一些反对派政治家进行了非法监视，并在社交媒体上发布亲政府言论以影响公众舆论。[10]

恐吓和骚扰是指反对党受到政府或执政党的镇压、恐吓、暴力或骚扰的情况。此类事件在威权政权下很常见，但在民主化之后变得不那么频繁。自1996年以来，没有记录显示发生过恐吓和骚扰事件。

图2。选举的事实质量

选举质量在韩国一个关键但研究不足的方面是选举管理机构（EMB）的自主性和能力。自民主化以来，选举管理机构的能力和自主性逐渐增强。为了评估选举管理机构能力和自主性的提高，图3和图4分别比较了韩国选举管理机构的自主性和能力与第三波民主国家、经合组织国家和ADRN参与者的平均值。由于20世纪80年代末许多国家实现了民主化，包括韩国在内的第三波民主国家和ADRN参与者的自主性水平有所提高。

图3。选举管理机构自主性比较

图4。选举管理机构能力比较

1998年出现了一个有趣的增长点。选举管理机构的法律授权和经验的逐步扩大有助于提高其自主性和能力。1992年，一项新法律颁布，允许选举管理机构成员根据《选举委员会法》第14条第2款发布暂停或警告，并要求对违反选举法的行为进行调查。[11]1994年，《公职人员选举法》合并了几项现有的选举法律，从而加强了选举管理机构监督选举进程和调查与之相关的非法活动的能力。根据这项法律授权，选举管理机构承担了监测所有选举进程、防止任何违反选举法的行为以及惩处非法选举操纵的责任。在许多场合，中央选举委员会（NEC）都曾要求检察官根据其调查记录对政府内外的有权政治人物提起的选举犯罪提起刑事诉讼。

崔和赵（2020）的分析提出了选举管理机构自主性和能力提高的另一个理由。在对35个国家基于2016年ELECT数据的比较分析中，韩国选举管理机构的员工数量位居第四，预算规模位居第二。在人力资本和财政资源方面的巨额投资将有助于提升选举管理机构的权力。

表2总结了韩国选举的法律质量和事实质量。总而言之，《宪法》和《选举法》都保障了选举的法律质量。图1和图2说明，自该国民主化以来，韩国选举的质量有所提高，未观察到明显的倒退。在韩国选举管理机构方面，与第三波民主国家、经合组织国家和ADRN成员国的比较表明，韩国选举的事实质量很高，如图3和图4所示。表2总结了第1节和第2节中提出的调查结果，并将其组织成八个类别，以涵盖选举的法律质量和事实质量。

表2。选举的法律质量和事实质量

3.3. 政党的法定质量

政党质量评估的是反对派的独立性以及组建政党是否存在任何障碍。法定质量由宪法第8条保障。第8条第1款规定，政党的成立是自由的，并保障多党制。此外，《政党法》第六章为保障政党活动提供了法律依据。《政党法》第37条第1款规定，政党在宪法和法律规定的活动中享有自由。

宪法和《政党法》都为保障政党独立性提供了法律依据，要求政府支持其活动。宪法第8条第3款授予国家对政党的保护，并要求政府向政党提供财政支持。此类支持为反对派政党提供了财政独立。《政党法》第37条第2款[12] 规定了政党活动的自由，规定招募党员以及通过印刷材料、设施和广告推广政策和时事等活动应作为政党的正常活动予以保障。

宪法除政党行为被视为违反民主秩序的情况外，不对政党成立施加任何限制。第4款[13] 规定了政党解散的条件，指出宪法法院可以解散其宗旨或活动与基本民主秩序相悖的政党。

3.4. 政党的实质质量

韩国政党的实质质量可以通过V-dem数据集的两个变量来评估，如图5和图6所示。自民主化以来，反对派政党的独立性水平显著提高并保持稳定，略高于OECD国家的平均得分（图5）。这种相对较高的独立性水平可归因于韩国政治历史的特殊性。在民主化之前，威权政权下的选举相对具有竞争力，反对派政党在1980年代中期之后的民主化运动中发挥了重要作用。因此，在向民主过渡后，反对派政党能够相对迅速地实现独立于政府。此后，没有采取任何措施来限制反对派政党的独立性。

图6显示了政党成立障碍的程度，分数越高表示障碍越少。自民主化以来，韩国在成立政党方面完全没有障碍。其得分接近OECD国家的平均水平（图6）。

图5。反对派政党独立性比较

图6。政党成立障碍比较

尽管在政党自主性和成立方面存在这些积极指标，但近期关于成立地方政党的宪法诉讼引发了对现有立法框架支持韩国多元化和充满活力的政党体系（尤其是在地方层面）的能力的质疑。《政党法》规定了成立政党的最低要求，这些要求一直是辩论的主题。第3条规定必须在首都成立中央政党，并设立省级分支机构。此外，第17条和第18条规定，政党必须在市（Si）或道（Do）一级拥有至少五个分支机构，每个分支机构至少拥有1,000名成员。这些规定使得无法成立一个主要关注地方问题、独立于国家政治的地方政党。

一些观察家认为，成立地方政党可以振兴韩国地方政治，而韩国地方政治通常被认为过于依赖中央政治。2023年，几个非政府组织向宪法法院提起诉讼，挑战《政党法》第3条、第17条和第18条的合宪性，理由是它们违反了保障政党成立自由的宪法第8条第1款。2023年10月4日，由于宪法法院缺乏法定人数，该诉讼被驳回。然而，五名法官持不同意见，认为这些条款违宪。

表3总结了第3和第4节的主要发现，涉及政党的法定质量和实质质量。这些发现表明，韩国的政党体系在法定质量和实质质量方面都取得了显著的成就，现行法律框架似乎有利于反对派政党的自主性。虽然韩国在政党质量方面取得了进展，其特点是反对派政党独立性强且成立政党无障碍，但关于地方政党成立的宪法诉讼引发了对现有法律框架在应对不断变化的政治需求方面的灵活性的担忧。

表3。政党的法定质量和实质质量

4. 韩国的对角问责

本章回顾了韩国对角问责的法定和实质质量，重点关注三个关键领域：媒体自由的质量、言论自由的质量以及公民社会组织（CSOs）和公民参与的质量。

4.1. 媒体自由的法定质量

媒体自由的宪法基础是第21条。第21条第1款规定，所有公民享有言论和出版自由，以及集会和结社自由。第2款规定，不得承认对言论和出版的许可或审查，以及对集会和结社的许可。

几项关于新闻的法律都提到了媒体自由作为一项基本原则。其中包括《报纸促进法》（第1条和第3条）、《广播法》（第1条和第4条）以及《新闻仲裁和损害赔偿法》。

《报纸促进法》为报纸出版和整个报纸行业建立了法律框架。第1条和第3条也涉及媒体自由问题。第1条规定，本法的目的是通过保障报纸和其他类似媒体的出版自由和独立性，促进其社会责任感，并扶持报纸行业，从而为扩大新闻自由和民主塑造公众舆论做出贡献。第3条确立了报纸的自由和责任原则；第1款规定了报纸和网络报纸享有新闻自由和独立性。第2款规定，报纸和网络报纸有权自由获取信息来源，这构成了第1款规定的新闻自由的一种形式。此外，它们还享有在不受不当限制的情况下自由传播其通过报道获得的信息的自由。

《广播法》规定了管理广播活动的法律框架。第1条规定，本法的目的是通过保障广播的自由和独立性，提高广播的公众责任感，来保护观众的权利和利益，塑造民主公众舆论，提升国家文化，并为广播的发展和公共福利的增进做出贡献。第4条也强调了广播节目的自由和独立性（第1款）以及广播节目的法律保护（第2款）。它规定，除根据本法或其他适用法律的规定外，任何个人或实体不得以任何方式管制或干涉广播节目。

《新闻仲裁和损害赔偿法》处理与媒体报道有关的任何问题和纠纷。第3条第1款强调了新闻自由和独立的不可侵犯性。该条款的第2款规定，任何个人或实体不得管制或干涉新闻自由和独立性。第3款强调了新闻界自由获取信息来源的权利以及自由发布其收集到的信息的自由。最后，第4款重申，宪法保障媒体自由，并且第1款至第3款规定的自由和权利不得受到宪法和适用法律规定以外的限制。

4.2. 媒体自由的实质质量

媒体自由的实质质量可以从两个相互关联的方面来理解：政府尊重媒体自由的程度以及媒体向公众提供信息的程度。V-dem数据集审查了以下七个项目来评估媒体自由：（1）政府审查媒体的程度（媒体审查）；（2）互联网信息（互联网审查）；（3）记者骚扰（骚扰）；（4）媒体批评政府的程度（批评性媒体）；（5）对反对派的偏见（媒体偏见）；（6）媒体在其报道中提供广泛政治观点的程度（广泛观点）；（7）对政府重要问题的自我审查（自我审查）。图7显示了四个变量的时间趋势，即媒体审查、互联网审查、记者骚扰和批评性媒体。图8显示了三个变量的时间趋势，即媒体偏见、媒体的广泛观点和自我审查。

图7。媒体自由质量

图8。媒体自由质量

所有七个项目在时间上的轨迹都惊人地相似。自1987年民主化以来，所有与媒体自由相关的项目的得分均逐渐上升至2007年。然而，从2008年到2016年，所有项目的得分均显著下降。虽然在2017年至2021年期间得分有所反弹，但随后在2022年再次下降。2023年，得分接近近三十年前即1980年代末的水平。为了说明这种差异，可以考虑两个得分差距最大的项目：媒体审查和自我审查。2007年，媒体审查得分达到最高点2.538，但在2008-2009年下降至0.942。在短暂恢复后，得分在2010年至2012年期间达到1.12，媒体审查质量再次下降，在2013年至2014年期间得分为0.601，在2015年至2016年期间得分为0.66。从2017年到2021年，得分呈上升趋势，达到2.374。然而，在2022年，它再次下降。2023年的得分是迄今为止最低的，为0.41。同样，媒体的自我审查也显示出类似的轨迹，在2007年达到顶峰，在2021年达到最低点。2007年得分为2.477，2008-2012年得分为0.945，2013-2014年得分为0.597，2015-2016年得分为0.82，2017-2018年得分为2.318，2020年得分为1.709，2021年得分为1.355，2022年得分为1.2，最后2023年得分为0.299。

媒体自由的初步下降始于

泰国选举问责制：

2023年选举法律分析

Parin Jaruthavee[1]

国王普密蓬国王学院

引言

选举问责制，或者换句话说，纵向问责制，是指人民通过正式和非正式措施追究政府和公共机构责任的能力（Lührmann, Marquardt and Mechkova 2020）。

V-Dem的方法，一种概念化和衡量民主的新方法，可以用来衡量选举问责制。该方法将问责制定义为通过要求政府证明其行为并可能受到制裁来限制其政治权力。根据V-Dem的说法，纵向问责制是人民通过选举和政党追究政府责任的能力。因此，根据V-Dem的说法，纵向问责制的衡量标准与选举委员会和政党有关（Lührmann, Marquardt and Mechkova 2017）。

从这个意义上说，由于这种问责制直接涉及特定的政府和公共机构，因此法律发挥着至关重要的作用是不可否认的，因为它不仅规定了政府和政治机构的职责，还规定了人民如何追究这些政府机构的责任。因此，分析与选举问责制相关的法律可以更深入地理解与纵向问责制衡量相关的每个政府机构需要做什么以及人民如何追究其责任。

术语定义

• 泰王国宪法 B.E. 2560（2017年），以下简称“宪法”2017年宪法

• 泰王国宪法（佛历2560年）过渡条款，以下简称“2017年宪法（过渡条款）

• 选举委员会组织法（佛历2560年/2017年），以下简称“2017年选举委员会组织法

• 众议院议员选举委员会条例（佛历2566年/2023年），以下简称“2023年众议院议员选举委员会条例

• 众议院议员选举组织法（佛历2561年/2018年）或众议院议员选举组织法（第2号）（佛历2566年/2023年），以下简称“2018年或2023年众议院议员选举组织法

• 政党组织法（佛历2560年/2017年）、政党组织法（第1号）（佛历2564年/2021年）或政党组织法（第2号）（佛历2566年/2023年），以下简称“2017年、2021年或2023年政党组织法

1. 2023年泰国大选

2014年，军方发动政变推翻民选政府，导致宪法和选举暂停，直至“政治改革”得以实现。全国和平秩序委员会承诺恢复和平并进行政治改革，并于2019年举行了选举；然而，有投诉称存在针对反对军方的政党作弊、贿选和其他政治手段。此外，在2019年大选前后反对派政党被解散，这向民众发出了一个强烈信号，即对致力于民主的承诺并未得到很好履行。2019年的选举是军政府的又一次胜利，使其得以继续留在议会（路透社 2020-08-06；BBC 2014-05-22；Raymond 2023）。

因此，2023年的泰国大选被报道为民众寄予厚望的变革选举之一。许多人还希望看到透明度、问责制和其他民主原则得到改善（The Nation 2023-04-12）。

尽管如此，不可否认的是，宪法本身在塑造民主社会方面占据着重要地位；然而，泰国法律与其他任何法律一样，都面临着它仅仅是压迫工具还是公正工具的问题。事实上，仅靠法律体系无法确保一个公平平等的社会（Pirie 2021）；因此，在本作者看来，法律本身和法律的实践都应受到审视，以期不仅改进法律工具本身，而且提高民众所期望的选举问责水平。

2. 泰国选举问责制的法律安排

在讨论选举问责制时，应考虑以下法律：

2.1. 2017年宪法（过渡条款）

2017年宪法（过渡条款）于2020年4月6日颁布。制定2017年宪法（过渡条款）的目的是确保在从2014年宪法（临时）过渡到2017年宪法期间，政府机构的运作和建立能够顺利进行（法律部2020年）。

过渡条款体现在各级法律中，如宪法、组织法和条例。过渡条款的目的是确保法律从一个版本过渡到另一个版本时的平稳性，这还包括但不限于确保过渡期内根据法律进行的政府组织运作不会中断；确保法律赋予的民众权利仍然有效；以及在过渡初期设定法律措施或机制（Chuenprasert 2021）。

根据Nantawat Boramanand教授的说法，宪法的过渡条款是允许宪法内的政府机构继续其工作和运作的关键“工具”；然而，它也可能成为“转移权力”从旧宪法到新宪法的工具，以便“新的”宪法发起者能够继续掌权（Boramanand 1998）。

2.2. 2017年宪法

2017年宪法于2020年4月6日颁布。起草2017年宪法的目的是规定改革和加强国家治理的新机制，如宪法序言所述。这部宪法采纳了全国和平秩序委员会的“目标”，即制定一部国际认可的宪法；然而，它应符合泰国文化。在起草宪法时也考虑了民众的参与（众议院秘书处2019年）。

2017年宪法增加了新的章节，即国家职责和国家改革，这在以往的宪法中从未有过（众议院秘书处2019年）。

值得注意的是，泰国经历了各种宪法变革，因为以往的宪法未能反映民众的意愿，而是为了满足宪法起草者的需求。从1932年的第一部宪法到2017年的最新一部，泰国经历了20部宪法。这些宪法应按以下几组进行考虑：

第一组宪法是1932年至1957年的。此期间的宪法变革源于Marshal P. Phibunsongkhram领导的军方革命者与Pridi Banomyong先生领导的文官革命者之间的权力竞争。

第二组宪法是1957年至1980年的。此期间的宪法变革源于军方革命者与共产党人之间的竞争，前者希望王国保持“以国王为国家元首的民主政体”。

最后一组宪法是1980年至当前的2017年宪法。此期间的宪法变革主要源于政治资本集团之间的权力竞争，这些集团以民主为借口，通过民粹主义政策和腐败来剥削该体系以谋取个人利益（Kongbenjapuch and Sothonpraphakorn 2021）。

因此，尽管2017年宪法在起草期间努力纳入了民众参与的元素，但它仍然面临青年团体的质疑，因为他们认为这部宪法未能反映他们的意愿，并且某些条款不允许批评。此外，澳大利亚国立大学的Tyrell Haberkorn也评论说，“新宪法为军方在政府中留下了永久的位置，并试图使其干预正常化”（Treesuwan 2020；Head 2017）。

2.3. 2017年选举委员会组织法

2017年选举委员会组织法于2017年9月13日颁布。根据宪法，该组织法规定应起草该组织法以设立选举委员会，并由该委员会履行宪法规定的职责。

在泰国将其政体从君主专制改为以国王为国家元首的民主政体后，举办选举成为行政部门或内政部的职责。然而，1973年10月14日的政治起义催生了监督选举的想法。因此，于1975年4月4日成立了选举监督委员会来监督选举。然而，成立的委员会或团体并非来自政府；因此，于1992年9月13日成立了一个中央组织。

作为成立的委员会和组织的结果，1995年的宪法设立了选举委员会；然而，由于颁布了新宪法，即1997年宪法，选举委员会于1997年正式成立，最初有四名委员（Niyomthai 2011）。

2.4. 众议院议员选举组织法

2018年众议院议员选举组织法于2018年9月12日颁布，旨在根据《泰王国宪法》实现公平选举。该组织法规定了选举规则以及如何进行选举。

然而，随着宪法对选举规则的修订，2023年1月28日颁布了2023年众议院议员选举组织法，以及2023年政党组织法（第2号），作为2023年大选的选举法律的一部分（Thai PBS 2023-01-28）。

2023年众议院议员选举组织法主要修订和更新了2018年众议院议员选举组织法中规定的选举规则。内阁、为泰党、人民力量党和前进党提出了四项草案，其中提出的修正案是因为宪法修订了选区议员和政党名单议员的比例，并且选票数量也发生了变化（iLaw 2022）。

因此，新的修正案如下：1）众议院应由五百名议员组成，其中四百名议员通过选区制度选出，一百名议员通过政党名单制度选出；2）每种制度下的众议院议员选举应有一张选票，并计算每个政党在全国范围内获得的选票比例，以确保比例直接对应于每个政党获得的选票（Prachachat 2023）。

2.5. 2023年众议院议员选举委员会条例

2023年众议院议员选举委员会条例于2023年2月15日颁布，旨在改进关于众议院议员选举的条例以及2021年众议院议员选举组织法。

关于2023年大选的其他条例包括：2023年众议院议员选举费用使用委员会条例、2023年海外众议院议员选举委员会条例、2023年众议院议员选举收支账户委员会条例、2023年众议院议员选举费用审计委员会条例，以及2023年众议院议员选举政治宣传支持原则和方法委员会条例。

大多数条例附有范例和模板，供地方选举委员会在监督选举时参考。

2.6. 政党组织法

2017年政党组织法于2017年9月30日颁布，以遵守最新的2017年宪法中规定的政党组建自由。该组织法为政党管理奠定了基础规则，为党员参与政策制定和选举候选人提名提供了机会，并制定了确保政党及其成员独立性以及其他相关事项的措施。

如前文2.4节所述，宪法中的选举规则已得到修订，因此2017年政党组织法也需要修订。2021年进行的第一次修订旨在调整众议院议员的比例，从总共五百名议员（其中三百五十名来自选区制度，一百五十名来自政党名单制度）调整为总共五百名议员（其中四百名来自选区制度，一百名来自政党名单制度），以缩小众议院议员与其各自选区民众之间的联系差距。此外，政党名单议员的计票方法应透明，并真正尊重一人一票的原则；因此，设置两张选票，一张用于政党，一张用于选区候选人，将使民众能够更诚实地表达他们在选举中的意愿。

由于众议院议员比例的修订，政党应缴纳的费用和会费也相应调整。此次调整导致2023年1月28日颁布了政党组织法（第2号），修订了之前的组织法。

在此，我们将审查与选举问责制的每个要素相关的条款和法律。主要有三个要素：选举的构成和结构、选举管理机构和选举、以及政党，每个类别包含几个子类别。

首先，关于选举的构成，有三个子项：（1）投票权百分比，（2）民选行政首长，以及（3）定期选举。就投票权百分比而言，2017年宪法第95条规定，选民应为泰国国民，年满18岁，并在选举前至少90天在选区登记。关于在王国境外投票的选民，众议院议员选举组织法规定了具体的指导方针。

关于第二项，民选行政首长，2017年宪法（过渡条款）与2017年宪法规定了不同的法律。例如，2017年宪法（过渡条款）第107条和第109条规定，参议院有200名成员，根据其专业知识选出，任期五年，自选拔结果公布之日起计算。第269条还规定，参议院由250名成员组成，由国王根据全国和平秩序委员会的建议任命。另一方面，2017年宪法提供了更详细的规定：第79条、第158条和第159条规定，国民议会议员不得同时担任众议院和参议院议员，在此情况下，国王任命众议院总理，其任期可达八年。根据第272条，在国民议会首次组建后的五年内，总理必须获得众议院的批准，如第159条所述，或由国民议会联席会议批准，或获得两院合并超过一半的选票。

关于第三项定期选举，2017年宪法第99条规定，众议院任期为四年，自选举之日起计算，在此期间不得合并政党。此外，根据第102条，在此任期届满后，国王必须在45天内召集大选。第103条还规定，国王有权解散众议院并召集新的大选，此次选举必须在皇家法令发布后45至60天内举行，全国选举日期相同。

第二类是选举管理机构和选举，包括五个子类别：（1）选举管理机构的自主性，（2）选举管理机构的能力，（3）选举选民名册，（4）选举违规行为，以及（5）多党选举。首先，关于选举管理机构的自主性，过渡条款第269条主要授予国王任命250名参议员的权力，而2017年宪法第215条和第222条强调了某些政府机构（如独立机构和参议院）独立履行职责和向国王提供建议的权力。其次，除了2017年宪法之外，其他法律，如2017年选举委员会组织法，规定了选举管理机构的能力；第50条、第51条、第60条、第61条、第62条和第63条将支持委员会履行职责和教育政党遵守法律的职责委托给选举委员会办公室，该办公室是委员会监督下的法人实体。该法还概述了委员会和办公室在接收和分配补贴、产生费用和捐赠收入以及独立于国家金库保留其收入方面的财务能力。

第三，关于选举选民名册，2018年众议院议员选举组织法规定，在宣布选举日期后，选举委员会必须编制并公布每个选区的选民名册。同样，2023年众议院议员选举委员会条例要求区或地方注册官在选举日期前25天准备并提交选民名单给区选举委员会。第四，关于选举违规行为，2018年众议院议员选举组织法（经2023年众议院议员选举组织法（第2号）第12条修订）禁止候选人或个人通过提供金钱或物质利益、组织娱乐活动以及使用胁迫或欺骗等方式诱导选民投票给本人、其他候选人或弃权。第五，关于多党选举，2017年宪法第2条、第3条、第45条、第79条和第83条规定，泰国实行以国王为国家元首的民主制度，主权属于人民，并通过国民议会、部长会议和法院行使，同时享有组建政党的自由；国民议会由众议院和参议院组成，众议院由500名通过选区和政党名单选出的议员组成。

政治政党的最后一个方面涉及三个核心要素：(1) 政党禁令，(2) 组建政党的障碍，以及 (3) 反对党派的自主权。关于政党禁令，《政党组织法》2017年第92条授权委员会向宪法法院申请解散政党，如果存在可信证据表明该政党试图推翻民主政府或从事其他威胁民主制度的行为；一旦发现充分证据，法院可以命令解散该政党，并取消其执行委员会未来参选的资格。关于组建政党的障碍，《2017年宪法》第45条规定，在泰国民主制度下，个人有权组建政党，并规定相关法律确保透明度、问责制、成员参与政策制定和候选人提名、独立于外部影响，以及防止政党成员违法行为的机制。此外，《政党组织法》2017年第9条、第33条、第90条和第91条以及第33条规定，一个政党可以由至少500名具有共同政治意识形态的个人创立，如果一个政党未能达到特定的运作要求、被宪法法院下令解散或与其他政党合并，则可能失去其地位。此外，政党必须在规定时限内达到最低成员数量并在每个地区设立分支机构才能维持其地位。最后，关于反对党派的自主权，《2017年宪法》第106条规定，国王任命众议院反对党领袖，由未担任部长职务的最大政党中选出，任命需经众议院议长副署。如遇平局，则通过抽签决定，领袖如被取消资格或在某些特定条件下，将出缺，国王将任命继任者。

3. 相关法律分析

3.1. 2017年宪法（过渡条款）

如前文2.1所述，过渡条款可以作为宪法起草者将权力从前一部宪法转移到新宪法的工具，而《2017年宪法（过渡条款）》也符合这一定义。

《2017年宪法》的过渡条款是权力从2014年7月22日颁布的《2014年宪法（临时）》向《2017年宪法》过渡的工具，而《2014年宪法（临时）》是由国家和平与秩序委员会起草的，正如其序言所示，《2017年宪法》的起草人根据《2014年宪法（临时）》第39/1条由国家和平与秩序委员会任命（Maschamadol n.d.）。

因此，任何需要参议院批准或任命的国家机关或政府事务都可能受到任命参议员的人的影响。值得注意的是，参议院的任期在2023年选举期间并未届满，并将一直持续到选出总理为止。

3.2. 2017年宪法

《2017年宪法》可分为以下三个部分进行分析：

第一部分涉及2023年大选的一般方面，特别是具有合法投票权的成年公民的比例。应指出的是，合格公民的年龄已从以往宪法规定在选举当年1月1日年满十八周岁修正为在选举日年满十八周岁。这一修正增加了符合条件的成年公民的数量。除了投票率百分比外，还有行政首长的选举，如前文前一部分所述。第三，《2017年宪法》还规定泰国实行多党制，任何人都可以组建政党，每个当选的政党都将成为国民议会的一部分，国民议会将选举总理。最后是选举时间表。根据众议院的任期，每四年举行一次选举。然而，如果众议院被解散，选举日期可能会被推迟。

第二部分涉及独立的宪法机关，在讨论选举问责制时，我们将主要关注选举管理机构——泰国选举委员会。国王根据参议院的建议任命选举委员会的委员（Mishra, Rahman and Rosales 2023）。显而易见，选举委员会是《2017年宪法》中为国家和平与秩序委员会作为宪法发起者保持权力而设立的机制之一。

最后一部分涉及政党。政党组建是泰国人民的权利和自由之一。《2017年宪法》第45条第二款对起草者来说是独特的，因为他们希望回应《2014年宪法（临时）》的目标，该目标规定宪法起草者应建立一个有效的机制，使国家官员，特别是担任政治职务者和政党，能够独立地履行其职责或活动，不受任何人或团体非法操纵或主导（泰国众议院秘书处2019）。此外，宪法规定了选举反对党领袖的要求；然而，宪法中没有条款明确规定反对党派的自主权。

3.3. 《选举委员会组织法》2017年

分析选举管理机构——选举委员会的能力时，显而易见，作为一个独立的宪法机关，它负有独立于其他政府组织或分支机构的职责。因此，选举委员会的预算和收入来源可以被认为是多方面的，如果选举支出超过分配给委员会办公室的预算，国家应支持支出直至足够委员会运作；因此，根据法律，委员会的能力没有限制。

3.4. 《众议院议员选举组织法》

如2.4所述，《众议院议员选举组织法》是规定举办和进行选举规则的法律。因此，在《2017年宪法》颁布后公布的第一部关于选举的法律是《众议院议员选举组织法》2018年，其中规定，一旦宣布选举日期，将在每个选区设立选民登记册。

由于《2017年宪法》修正了选举规则，因此制定了《众议院议员选举组织法》2023年，作为对先前《组织法》的更新选举规则。（新《组织法》中添加的下划线句子，以及在新《组织法》中删除的删除线句子如下）：

第73条 任何候选人或个人不得采取任何诱导有投票权的人投票给自己、另一名候选人，

或投票给任何政党的政党名单，

或投票弃权给任何候选人

或投票给任何政党的政党名单，

或鼓励投票给任何众议院议员候选人以外的任何人，通过以下方式：

(1) 购买、赠送、提议赠送、承诺赠送或准备赠送财产或任何其他可计算为金钱价值的利益给任何人；

(2) 直接或间接向社区、协会、基金会、寺庙、教育机构、支持中心或任何其他机构赠送、提议赠送或承诺赠送金钱、财产或任何其他利益；

(3) 通过组织表演或娱乐活动进行竞选活动；

(4) 提供宴请或同意向任何人提供宴请；

(5) 欺骗、胁迫、威胁或利用影响力骚扰，以虚假陈述诽谤，或引起对候选人或政党受欢迎程度的误解。

第(3)款的要求不得用于指控利用自身才能为自己竞选而未组织表演的候选人。

第(1)款或第(2)款的不当行为被视为违反《反洗钱法》。委员会可将案件进一步提交给反洗钱办公室。

此次修正考虑了政党名单候选人，并取消了对政治竞选活动中“自身才能”的豁免，因为这很难界定。尽管如此，第(1)款和第(2)款下的非法行为不会被提交给反洗钱办公室。除本特定条款外，《众议院议员选举组织法》2018年和2023年均未在其他地方提及反洗钱办公室；因此，可以假定，从事此类非法行为的处罚仅限于本《组织法》规定的处罚。

3.5. 《选举委员会关于众议院议员选举的条例》2023年

选民登记册已载于《选举委员会关于众议院议员选举的条例》2023年，该条例不仅规定了应进行的事项，还附有模板。根据《众议院议员选举组织法》2018年，它为如何举办选举奠定了基础。

3.6. 《政党组织法》

在分析选举问责制中的政党禁令和组建政党障碍要素时，应考虑《政党组织法》。在这方面，存在两个明显的问题如下：

首先，政党组建的要求难以满足。《1997年宪法》仅要求15名成员即可组建政党；然而，在2007年和2017年宪法中，成员数量增加到5000名。这一要求不仅意味着组建政党的门槛更高，而且人们更难享受组建政党的自由。其次，行为与法律之间存在不成比例。禁止政党存在合理的理由，例如当任何政党威胁以国王为国家元首的民主政体时；然而，它也可能因未达到最低成员数量和分支机构数量——设定为5000名成员（Jaruthavee 2024）而被解散。在本作者看来，仅根据成员数量要求解散政党是合法的，但不足以解散一群已表达其组建政党权利和自由的人。所有人群，无论政党大小，都应能够通过政党表达其政治观点。该政党是否会作为政府或反对党出现是民主制度的另一个机制，人们希望它能反映社会的多样化观点。因此，基于这样的要求取消政党资格，将意味着忽视某些政治团体，仅仅因为它们“太小”。

尽管如此，值得注意的是，宪法法院在根据法律解散政党方面也发挥着关键作用。对已得出结论的案件的分析将在本文的下一章中进一步讨论。

4. 法律实践

4.1. 2017年宪法（过渡条款）

如前所述，过渡条款可以作为权力过渡的工具，这在关于参议院的第107条、第109条和第269条（前文表格中已提及）中显而易见。由国家和平与秩序委员会任命的参议院将在初期掌权（法律部2020年）。尽管如此，参议院的任期为五年；因此，参议院将一直掌权到2023年选举，并影响两个方面：

首先是行政部门首长——总理的选举。根据《2017年宪法》第79条，国民议会应选举泰国总理。国民议会有750名成员：500名代表（由2023年选举产生）和250名参议员。获得多数票（376票）的总理候选人将成为总理。因此，尽管参议院并非由人民选举产生，但其投票结果可以影响总理选举的结果。

结果显示，得票最多的政党是前进党。因此，最有潜力成为总理的总理候选人是前进党的Pita Limjaroenrat和为泰党的Srettha Thavisin。在竞选期间，为泰党与前进党结盟，似乎持有“民主价值观”；然而，在当选后，该党决定与其他保守党派组成新政府，例如由Prayut Chan-o-cha担任党首的泰国统一民族党，以及由Prawit Wongsuwon担任党首的公民力量党（两人都深度参与了国家和平与秩序委员会）（Montesano 2023；Thai PBS World’s Political Desk 2023）。通过改变意识形态，为泰党现在拥有314名众议院议员支持，而前进党拥有185名议员，加上249名参议员及其投票权，共同决定泰国总理。2023年选举的结果是为泰党的Srettha Thavisin成为泰国第30任总理，获得482票赞成，其中330票来自众议员，152票来自参议员（The Standard Team 2023-08-23）。

路透社此前评论道：“由249名参议员与民选下议院共同决定总理的制度——这是在2014年政变后由保皇派军方设计的制度——被视为保护将军和保守建制派利益的宪法保障措施。”而泰国民主阵线则评论参议院“对人民的意愿有毒”（Setboonsarng and Thepgumpanat 2023）。

表1.2023年选举结果