[Document de travail ADRN] Évaluation de la responsabilité horizontale en Mongolie : un système judiciaire faible face aux scandales de corruption

1. Introduction

1.1. Contexte

Les récents changements socio-économiques et politiques en Mongolie dépeignent une trajectoire préoccupante de déclin des valeurs démocratiques. Le système démocratique autrefois promis, profondément ancré dans la transparence, la responsabilité et la justice, semble maintenant menacé. Comme de nombreuses démocraties émergentes, la Mongolie est confrontée à une multitude de défis. Au cœur de ces défis se trouve l'équilibre délicat entre la conception institutionnelle et son fonctionnement, la responsabilité horizontale émergeant comme un concept central. Ce principe garantit que les institutions de l'État se contrôlent mutuellement, empêchant les abus de pouvoir et garantissant le respect des cadres légaux.

Ces défis sont évidents dans la révélation annuelle de scandales de corruption impliquant un détournement substantiel de fonds publics qui ébranlent les fondements de la société mongole. De plus, le fondement juridique du pays a connu des changements considérables. Depuis 2000, la Constitution mongole – le socle de son système démocratique – a subi quatre amendements. Remarquablement, trois de ces changements ont eu lieu entre 2019 et 2023, sous l'impulsion du Parti du peuple mongol et souvent réalisés avec des consultations publiques limitées. Historiquement, la constitution robuste de la Mongolie a été célébrée comme un pilier de la démocratie en Asie centrale, assurant une répartition équilibrée du pouvoir entre les branches exécutive, législative et judiciaire. Cependant, les sentiments récents indiquent des préoccupations croissantes. Comme rapporté en 2023, les individus chargés de faire respecter la Constitution semblent maintenant la saper (Tumurtogoo 2023). Les amendements post-2019 ont généralement restreint l'autorité présidentielle, renforcé le pouvoir exécutif et mis en péril l'équilibre fondamental des pouvoirs entre les branches. Bien que rationalisées comme des mesures visant à accroître la propriété de la politique de l'État, à assurer la stabilité et à renforcer la responsabilité au sein de la branche exécutive, ces modifications présentent des risques pour l'équilibre des pouvoirs entre les branches exécutive, législative et judiciaire.

En ces temps de déclin de la confiance publique et de changements juridiques, le débat porte sur le rôle et le pouvoir du système judiciaire et des institutions de contrôle en Mongolie. D'une part, il y a des préoccupations croissantes concernant l'inefficacité institutionnelle et les biais potentiels parmi ces institutions, ainsi qu'une volonté de décentraliser, de réduire le financement et le personnel du système judiciaire et des organes de contrôle en raison de la perte de confiance. Inversement, d'autre part, il est soutenu que des institutions judiciaires et de contrôle robustes et bien financées sont fondamentales pour maintenir les freins et contrepoids, en particulier dans la supervision de la branche exécutive. Donner des pouvoirs à ces organes est crucial non seulement pour la gouvernance, mais aussi pour restaurer la confiance du public.

En tant que tel, cet article contribue au débat en cours en évaluant l'indépendance, la réactivité et la capacité des institutions judiciaires et de contrôle. En particulier, l'Agence indépendante de lutte contre la corruption a été mise en avant parmi les organes judiciaires. Afin de mesurer le niveau de responsabilité du système judiciaire, sa confiance, son indépendance et son impartialité, ainsi que sa réactivité et sa ponctualité seront des éléments clés des questions de responsabilité.

Pour répondre à ces questions, l'article s'appuiera sur l'examen d'informations secondaires et publiquement disponibles provenant de médias, d'actualités et de témoignages d'audiences publiques publiés. De plus, l'article examine les opinions d'organismes internationaux, d'ONG qui ont suivi de près le cas de corruption sélectionné, ainsi que les commentaires et analyses d'experts et d'universitaires. Les résultats d'enquêtes d'opinion publique ainsi que les indices internationaux ont été utilisés pour fournir des informations contextuelles et historiques sur le système judiciaire et la responsabilité horizontale.

2. Description des scandales de corruption

En 2017, la transaction de « 60 milliards de tugriks (MNT) » (25 millions USD) précédant l'élection présidentielle a été révélée lorsque des enregistrements vocaux d'officiels de haut rang planifiant la réorganisation des postes gouvernementaux contre des pots-de-vin ont été diffusés. En 2019, après le limogeage du président du Parlement M. Enkhbold dans le cadre de l'affaire des 60 milliards de MNT pour la vente de postes clés du gouvernement en échange de financement électoral, plusieurs membres du parti au pouvoir ont été condamnés à quatre ans de prison par le tribunal de district. Cependant, en appel à la Cour de la capitale, la décision a été annulée (Шүүхийн шийдвэрийн хураангуй 2019). Une source médiatique indépendante a révélé le scandale de corruption de « détournement de fonds des PME » en 2018. Les tribunaux de district ont également rendu des décisions pour poursuivre les responsables affiliés en 2020. Un ancien membre du parlement (MP), B. Undarmaa, a été condamné à deux ans et demi de prison mais a été libéré pour raisons de « mauvaise santé ». Un nouveau scandale appelé « Mafia du charbon » est apparu en décembre 2022. Ces affaires montrent qu'aujourd'hui encore, il n'y a pas eu de décisions judiciaires claires ni de poursuites contre les membres du parti au pouvoir et leurs affiliés impliqués dans des scandales de corruption. L'ampleur et la profondeur du scandale étaient sans précédent, atteignant prétendument 40 billions de MNT (plus d'un milliard USD) (Davaabazar 2022).

Depuis son début en février 2023, l'affaire de la « Banque de développement » concerne 80 accusés et 460 poursuites individuelles (S. Undarmaa 2023). La Banque de développement de Mongolie (DBM), détenue par l'État, est confrontée à un remboursement substantiel d'obligations d'environ 800 millions USD d'ici la fin de 2023. Malgré cela, la banque fait l'objet d'un examen continu pour des problèmes depuis sa création en 2012, en particulier concernant les grandes entreprises qui ont obtenu des prêts à long terme de la DBM au fil des ans. En raison d'un récent ralentissement économique et de prévisions trop optimistes, 69 entreprises auraient pris du retard dans leurs remboursements. Début 2022, les prêts non performants de la DBM ont grimpé à 500 millions USD. Il y a quelques années, le gouvernement a lancé une enquête sur la corruption, qui a conduit à une enquête criminelle portant sur plusieurs débiteurs, dont des législateurs de premier plan. Plusieurs politiciens du Parti du peuple mongol et un membre du parti d'opposition HUN ont été impliqués dans l'affaire pour « abus de pouvoir et blanchiment d'argent » (Adiya 2022).

Les suites de chaque scandale voient généralement une montée de l'indignation publique, aboutissant souvent à des manifestations de masse et à un examen médiatique important (Adiya 2022; Bayartsogt 2018; Bekmurzaev 2023; Dierkes 2022; Lkhaajav 2017). Ces demandes généralisées de responsabilité restent souvent sans suite, les résultats tangibles se matérialisant rarement.

Il convient de noter que des scandales de corruption antérieurs, tels que le « Chinggis Bond » sous la majorité du Parti démocrate, se sont également produits. Cependant, pour des raisons de pertinence et de rapidité, ce document limite son champ d'application aux cas les plus importants et publiquement reconnus des huit dernières années.

3. Tendances de la responsabilité horizontale en Mongolie

L'indice de responsabilité horizontale de V-Dem fournit une mesure empirique pour évaluer dans quelle mesure les entités étatiques d'un pays peuvent se tenir mutuellement responsables. L'analyse des données pour la Mongolie de 1990 à 2022 révèle des tendances et des fluctuations intéressantes qui donnent un aperçu de l'évolution de la structure de gouvernance et des pratiques démocratiques du pays.

Figure 1. Indice de responsabilité horizontale de V-Dem : Mongolie 1992-2022

Source : V-Dem 2023

• Surge initiale (1990-1992): Commençant avec un score de 0,686 en 1990, il y a une forte hausse à 0,909 en 1992. Cette période correspond au passage de la Mongolie à la démocratie, et le pic suggère des réformes institutionnelles rapides visant à introduire des freins et contrepoids.

• Stabilité et fluctuations marginales (1993-1999): Après la hausse initiale, l'indice se stabilise dans la fourchette élevée de 0,8 à faible 0,9. Cette période reflète une phase de consolidation, la Mongolie s'efforçant de maintenir un équilibre des pouvoirs entre ses institutions étatiques.

• Déclin au tournant du siècle (2000-2005): À partir de 2000, une baisse notable a été observée, atteignant un creux de 0,839 en 2005. Cette trajectoire descendante pourrait indiquer des difficultés à maintenir les contrôles institutionnels, potentiellement en raison de facteurs politiques ou économiques.

• Stabilité relative avec une légère résurgence (2006-2012): La période voit l'indice osciller dans la fourchette moyenne de 0,8 avec une légère hausse à 0,869 d'ici 2012, suggérant des efforts pour renforcer les mécanismes de responsabilité horizontale.

• Creux et pics (2013-2020): Cette période est marquée par des fluctuations importantes, d'un creux à 0,825 en 2013 à une résurgence en 2019-2020. De telles fluctuations indiquent des changements politiques et des réformes institutionnelles affectant l'équilibre des pouvoirs.

• Déclin récent (2021-2022): Un déclin préoccupant a été observé au cours des deux dernières années, l'indice chutant à 0,724 en 2022, le plus bas du jeu de données. Cette baisse suggère des défis ou des revers récents dans la garantie de la responsabilité horizontale.

Sur plus de trois décennies, l'indice de responsabilité horizontale de la Mongolie a connu des changements notables. Alors que les années 1990 reflétaient un début prometteur dans l'institutionnalisation des freins et contrepoids, les années suivantes ont présenté un mélange de défis et de reprises. Le déclin le plus récent signale un besoin potentiel d'une emphase renouvelée sur le renforcement des mécanismes qui garantissent que les entités étatiques restent mutuellement responsables. Analyser si ces tendances et la confiance publique variable dans les institutions centrales à la responsabilité horizontale – en particulier en ce qui concerne la manière dont le système judiciaire et les organes de contrôle traitent les scandales de corruption – serait instructif.

3.1. Confiance du public dans les institutions

Bien que les perceptions publiques ne mesurent pas directement la capacité du système judiciaire à tenir le pouvoir exécutif responsable, elles peuvent, surtout lorsqu'elles sont fondées sur des événements tangibles, offrir des aperçus précieux sur ses performances. Les implications de ces scandales de corruption de haut niveau et les décisions judiciaires tardives et peu claires ont entraîné une méfiance du public envers les tribunaux. Cependant, la méfiance envers le système judiciaire est élevée depuis la transition démocratique il y a plus de trois décennies.

• Selon une enquête de 1994 menée par la Fondation Konrad Adenauer et l'Académie des sciences, le tribunal était la deuxième institution la plus corrompue au niveau des soums(Mont 2002).

• En 2005, une enquête d'opinion publique menée dans le cadre du « Programme de réforme judiciaire » a révélé que 90 % des répondants estimaient que les décisions de justice favorisaient les individus plus riches et plus influents par rapport aux personnes ordinaires (Чимид 2006, p. 157).

• En 2008, la Fondation Open Society a interrogé des professionnels du système judiciaire et a constaté que 54 % des participants estimaient que « les conditions d'impartialité et d'indépendance ne sont pas remplies en Mongolie » (White 2008, p. 15). À la déclaration « l'ingérence d'autres organes de l'État et des politiciens est élevée », 42 % étaient d'accord et 38 % ont répondu ne pas savoir. La recherche a également recueilli des preuves anecdotiques de juges anonymes sur la manière dont des personnalités politiques de premier plan ont directement tenté d'interférer dans leurs décisions.

• L'enquête Asian Barometer de 2018 a révélé que la proportion de répondants déclarant faire confiance aux tribunaux était de 36,7 %, légèrement supérieure à la confiance dans le parlement (34,7 %) et bien inférieure à la confiance dans le président et le Premier ministre (68,0 %). La figure 2 montre que la confiance dans les tribunaux a été plus faible que dans d'autres institutions (Asian Barometer Survey).

• Comme le montrent les enquêtes d'opinion publique de la Sant Maral Foundation entre 2007 et 2022, la proportion de répondants indiquant faire confiance aux tribunaux est plus élevée que celles rapportées dans l'enquête Asian Barometer mentionnée ci-dessus. Cependant, une tendance similaire de niveaux de confiance plus faibles dans les tribunaux par rapport à d'autres institutions est observable.

Figure 2. Proportion de répondants répondant « confiance ou beaucoup confiance » dans différentes institutions, ABS 2002-2018

Source : Asian Barometer Survey, calcul de l'auteur

Figure 3. Confiance dans les institutions 2000-2022

Source : Sant Maral Foundation, 1992-2022

4. L'indépendance de la branche judiciaire

Pour évaluer l'indépendance de la branche judiciaire, nous examinons les facteurs qui l'affectent, notamment la législation et la structure du système judiciaire, l'allocation budgétaire, la procédure de sélection et de révocation des juges, ainsi que les procédures éthiques et disciplinaires des juges.

Tableau 1. Capacité juridique et institutionnelle de la branche judiciaire (2017-2022)

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La Constitution de la Mongolie (1992) garantit la structure et l'indépendance du système judiciaire dans les articles 48 à 55. La magistrature mongole à trois niveaux comprend la Cour suprême, les tribunaux d'aimag(provinciaux) et de la capitale, ainsi que les tribunaux de soum et de district. Comme indiqué à l'article 48, les tribunaux fonctionnent sur la base de lois spécifiques, reçoivent un financement du budget de l'État, et l'État garantit leurs opérations économiques. La loi sur les tribunaux (2012) régissait ces institutions jusqu'à ce que la loi sur la magistrature la remplace en 2021. D'autres documents juridiques pertinents comprennent la loi sur l'administration judiciaire, la loi sur le statut juridique des juges, la loi sur le statut juridique des représentants des citoyens devant les tribunaux et la loi sur la médiation.

4.1. Indépendance et impartialité de la magistrature

Une compréhension du contexte historique et législatif est nécessaire pour déterminer si la branche judiciaire a traité la Banque de développement de Mongolie et d'autres affaires de corruption importantes avec indépendance et impartialité. L'article 49.2 de la Constitution stipule : « Les juges sont impartiaux et ne sont liés que par la loi. Toute ingérence dans les fonctions des juges par une personne ou un fonctionnaire – y compris le Président, les membres du Parlement national, les fonctionnaires du gouvernement, les représentants de partis politiques ou les membres d'autres organisations bénévoles – est interdite. » Le Conseil général de la magistrature joue un rôle crucial dans la sauvegarde de l'indépendance judiciaire, la supervision de la sélection des juges et la protection des droits constitutionnels des juges (article 49). Cependant, la mise en œuvre pratique de l'article 49, au-delà de la simple rhétorique, reste discutable.

Les personnalités politiques influencent la sélection des juges. Bien que le Conseil général de la magistrature procède aux sélections préliminaires et propose des candidats, le Parlement les nomme. En fin de compte, c'est le Président de la Mongolie qui les nomme. Certains universitaires soutiennent que puisque le Conseil général de la magistrature procède aux présentations initiales, cela garantit un certain degré d'indépendance des juges vis-à-vis des influences politiques. Cependant, des points de vue opposés, y compris ceux de l'OSCE (2021), soulignent l'influence considérable du Président sur des aspects tels que l'organisation des tribunaux, le statut des juges, les nominations et les révocations.

En 2019, des amendements législatifs ont accordé au Conseil de sécurité nationale, composé du président, du Premier ministre et du président du Parlement, l'autorité sur la nomination et la révocation des juges. Ces amendements ont entraîné la révocation de 17 juges en juin 2019. De nombreuses organisations de la société civile, dont Transparency International, ont exprimé leur désapprobation, soulignant des menaces importantes pour l'État de droit (Transparency International 2019). Néanmoins, la loi réformée sur la magistrature en 2021 a fourni des directives plus claires sur les nominations judiciaires et a renforcé les mesures visant à garantir l'indépendance de la magistrature (Bertelsmann Stiftung 2022).

L'autonomie du Conseil général de la magistrature a toujours été remise en question. Les détails de son organisation restent ambigus dans la Constitution. L'ancien membre du Parlement Lundendorj, faisant référence au projet de Constitution de 1992, a révélé que le Conseil des droits de l'homme de l'ONU avait mis en garde contre une structure nébuleuse du Conseil général de la magistrature, avertissant d'une domination potentielle par le parti parlementaire au pouvoir (Лүндэндорж 2021). Au cours de plus de trois décennies, la structure du Conseil général de la magistrature a subi cinq changements notables :

• 1992-1996 : Surnommée la phase « Président – Conseil général de la magistrature ». Le Président nommait 10 des 12 membres du Conseil, le Conseil choisissant son président.

• 1996-2002 : Une ère hybride « Ministère de la Justice – Président » a vu le rôle du Ministère amplifié. Compte tenu de l'instabilité parlementaire de la période, le Conseil a connu des turbulences ; le président du Conseil général de la magistrature a changé cinq fois en six ans, soulignant la susceptibilité politique du Conseil.

• 2002-2012 : Appelée la phase « Président – Autonomie des juges ». Sur 14 membres, 57 % étaient des juges choisis par les assemblées de juges d'aimag/capitale.

• 2012-2020 : A essentiellement évolué en une « extension du bureau du Président ». Tous les membres du Conseil général de la magistrature étaient des nommés présidentiels, écartant les représentants du Ministère de la Justice et du Parlement, ce qui a souligné le pouvoir croissant du Président. Une enquête a révélé que 44 % des 144 juges estimaient que le président dominait excessivement le système judiciaire (Мөнхсайхан, Цагаанбаяр, Алтансүх 2015). Notamment, 13 des 173 juges ont affirmé des rejets présidentiels injustifiés pour diverses nominations.

• 2021 à ce jour : L'ère « Autonomie et Parlement » a commencé. Un pivot vers l'inclusion parlementaire a eu lieu pour atténuer le rôle disproportionné du président. Des amendements ultérieurs ont exigé que la moitié des membres du Conseil général de la magistrature soient choisis par l'Assemblée générale des juges et l'autre moitié par le Parlement (Loi sur la magistrature de la Mongolie, article 76.2, 2021). L'évaluation de cette loi par l'OSCE en 2021 recommande d'exclure les hauts responsables de l'exécutif et les députés de toute appartenance potentielle, une disposition qui n'a pas encore été intégrée, ce qui pourrait perpétuer les préoccupations d'influence indue de l'exécutif et du politique sur la magistrature (OSCE 2021).

De nombreux organismes de surveillance internationaux ont souligné l'importance d'améliorer les procédures de sélection et de nomination des juges en Mongolie pour exclure les entités politiques, en particulier le président et le Parlement. Pourtant, les modifications apportées à la structure du Conseil général de la magistrature et au processus de sélection des juges suggèrent une influence politique persistante. Il est intéressant de noter que les évaluations antérieures de la réforme judiciaire en Mongolie, y compris son indépendance, ont mis en évidence à la fois l'influence des partis politiques et la récupération des initiatives de réforme judiciaire financées par les donateurs par l'élite judiciaire du pays (White B. T. 2009).

4.2. Réactivité et ponctualité

L'évaluation de la ponctualité et de la réactivité de la magistrature, en particulier dans le contexte d'une affaire de corruption, nécessite une attention particulière à la durée, à l'efficacité et à l'adaptabilité des procédures judiciaires.

Une évaluation de Transparency International en 2018 a montré que seulement 24 % des affaires de corruption en Mongolie ont été poursuivies, tandis que 76 % ont été abandonnées par les procureurs. La Mongolie devrait éliminer toute ingérence du Conseil de sécurité nationale dans l'indépendance de l'agence anti-corruption et établir un tribunal spécialisé et bien doté en ressources pour la lutte contre la corruption (Merkle 2018). L'affaire de corruption de la Banque de développement montre que les litiges liés aux affaires de corruption prennent généralement beaucoup de temps à résoudre. Certains litiges sont en instance devant les tribunaux depuis 69 mois.

5. Conclusions

L'évaluation de la responsabilité horizontale en Mongolie, en se concentrant particulièrement sur le rôle de la magistrature dans la lutte contre les scandales de corruption, met en évidence plusieurs points critiques. L'analyse de l'indice de responsabilité horizontale de V-Dem en Mongolie montre des déclins récents, suggérant un besoin de mettre davantage l'accent sur le renforcement des mécanismes permettant aux entités étatiques de se tenir mutuellement responsables. Les perceptions publiques fournissent des informations précieuses sur la performance de la magistrature ; les scandales de corruption très médiatisés et les décisions judiciaires retardées et peu claires ont contribué à la méfiance du public à l'égard de la magistrature. Cette méfiance n'est pas un phénomène récent, car elle persiste depuis la transition de la Mongolie vers la démocratie il y a plus de trois décennies.

L'évaluation de la ponctualité et de la réactivité de la magistrature dans les affaires de corruption souligne la nécessité de se concentrer sur l'efficacité, la durée et l'adaptabilité des procédures judiciaires. Les retards dans les litiges liés aux affaires de corruption appellent à une amélioration de l'efficacité et de la performance du système judiciaire.

Bien que la Constitution mongole et les amendements législatifs ultérieurs affirment l'impartialité et l'indépendance de la magistrature, l'application pratique de ces dispositions suggère une influence politique importante, en particulier de la part de la branche exécutive. Cette influence est évidente dans le processus de nomination des juges, la structure et l'évolution du Conseil général de la magistrature, et l'influence considérable des personnalités politiques sur les décisions et les réformes judiciaires. Malgré les préoccupations et les recommandations internationales, l'ingérence politique dans le secteur judiciaire mongol persiste, et l'autonomie de la magistrature reste discutable.

La résolution des défis de la responsabilité horizontale en Mongolie exige des réformes complètes pour renforcer l'indépendance, la capacité et la transparence de sa magistrature. Ces réformes devraient prioriser la réduction de l'influence politique sur la magistrature, l'amélioration de l'efficacité dans le traitement des affaires de corruption et le renforcement de la confiance du public dans le système judiciaire. De plus, le potentiel d'établissement d'un tribunal spécialisé dans la lutte contre la corruption devrait être soigneusement examiné pour lutter contre la corruption et renforcer la capacité de la magistrature à tenir l'exécutif responsable. ■

Références

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■ Tamir Chultemsuren est le vice-doyen de la Faculté des arts, des sciences et des sciences sociales de l'Université nationale de Mongolie et est titulaire d'un doctorat en sociologie. Le Dr Chultemsuren est l'un des cofondateurs de l'Institut de recherche indépendant de Mongolie (IRIM) et en préside le conseil d'administration depuis 2011. Ayant participé à divers séminaires et manifestations universitaires aux États-Unis, en Irlande, en Hongrie, au Portugal, en Turquie, en Finlande, au Kazakhstan, en Autriche, au Royaume-Uni et en Corée du Sud, Tamir possède une expérience diversifiée et approfondie dans l'engagement de partenaires dans des contextes interculturels. Ses domaines d'expertise sont la recherche sociale — participation civique, protestations de masse et perception publique ; la recherche politique — politique éducative et renforcement des institutions, suivi et évaluation ; et la gestion de projet.

■ Dolgion Aldar est une professionnelle de la recherche axée sur la promotion de l'élaboration de politiques fondées sur des données probantes et de la cohésion sociale en Mongolie. Elle a été pendant cinq ans PDG de l'Institut de recherche indépendant de Mongolie (IRIM), l'une des premières organisations à promouvoir la recherche indépendante et indépendante dans le pays. Dolgion travaille actuellement avec l'Asia Foundation au Cambodge en tant que directrice de programme pour Ponlok Chomnes Data and Dialogue for Development. Avant ce poste, elle a travaillé au PNUD au Timor-Leste en tant qu'experte socio-économique. Elle occupe actuellement le poste de secrétaire du comité de recherche sur les indicateurs sociaux de l'Association internationale de sociologie. Elle est membre du Consortium de recherche sur le bien-être social en Asie et du Réseau de recherche sur la démocratie en Asie. Dolgion est titulaire d'une maîtrise en sciences politiques de l'Université de Manchester, ainsi que d'une maîtrise et d'un baccalauréat en sociologie de l'Université nationale de Mongolie.

■ Composition typographique par Hansu Park, Chargé de recherche

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