[Documento de Trabajo ADRN] Evaluación de la rendición de cuentas horizontal en Mongolia: El poder judicial débil frente a escándalos de corrupción

1. Introducción

1.1. Antecedentes

Los recientes cambios socioeconómicos y políticos en Mongolia reflejan una preocupante trayectoria de disminución de los valores democráticos. El sistema democrático alguna vez prometido, profundamente arraigado en la transparencia, la rendición de cuentas y la justicia, ahora parece amenazado. Como muchas democracias emergentes, Mongolia se enfrenta a una multitud de desafíos. Central para estos desafíos es el delicado equilibrio del diseño institucional y su operación, con la rendición de cuentas horizontal emergiendo como un concepto fundamental. Este principio garantiza que las instituciones estatales se controlen mutuamente, previniendo abusos de poder y garantizando operaciones dentro de los límites legales.

Estos desafíos son evidentes en la revelación anual de escándalos de corrupción que involucran la malversación sustancial de fondos públicos que sacuden los cimientos de la sociedad mongola. Además, la base legal del país ha sido testigo de considerables cambios. Desde el año 2000, la Constitución de Mongolia, el pilar de su sistema democrático, ha sido objeto de cuatro enmiendas. Notablemente, tres de estos cambios ocurrieron entre 2019 y 2023, impulsados por el Partido Popular de Mongolia y a menudo llevados a cabo con consultas públicas limitadas. Históricamente, la robusta constitución de Mongolia ha sido celebrada como un pilar de la democracia en Asia Central, asegurando una distribución equilibrada del poder entre las ramas ejecutiva, legislativa y judicial. Sin embargo, los sentimientos recientes indican crecientes preocupaciones. Según se informa en 2023, las personas encargadas de hacer cumplir la Constitución parecen estar socavándola (Tumurtogoo 2023). Las enmiendas posteriores a 2019 han limitado en general la autoridad presidencial, fortalecido el poder ejecutivo y puesto en peligro el equilibrio de poder fundamental entre las ramas.

En estos tiempos de disminución de la confianza pública y cambios legales, se presenta el debate sobre el papel y el poder del poder judicial y las instituciones de supervisión en Mongolia. Por un lado, existen crecientes preocupaciones sobre la ineficiencia institucional y los posibles sesgos entre estas instituciones, y un impulso para descentralizar, reducir la financiación y la dotación de personal del poder judicial y los órganos de supervisión debido a la menguante confianza. Por el contrario, por otro lado, hay argumentos de que un poder judicial y órganos de supervisión robustos y bien financiados son fundamentales para mantener los controles y equilibrios, especialmente en la supervisión del poder ejecutivo. Empoderar a estos organismos es crucial no solo para la gobernanza, sino también para restaurar la confianza pública.

Como tal, este documento contribuye al debate en curso evaluando la independencia, la capacidad de respuesta y la capacidad de las instituciones judiciales y de supervisión. En particular, se centró en la Agencia Independiente de Autoridad contra la Corrupción entre los órganos judiciales. Para medir el nivel de rendición de cuentas del poder judicial, su nivel de confianza, independencia e imparcialidad, y la capacidad de respuesta y puntualidad serán elementos clave de las preguntas de rendición de cuentas.

Para responder a las preguntas, el documento se basará en la revisión de información secundaria y públicamente disponible obtenida de medios de comunicación, noticias y testimonios de audiencias públicas publicados. Además, el documento examina las opiniones de organismos internacionales, ONG que han seguido de cerca el caso de corrupción seleccionado y los comentarios y análisis de expertos y académicos. Se utilizaron resultados de encuestas de percepción pública, así como índices internacionales, para proporcionar información contextual e histórica sobre el poder judicial y la rendición de cuentas horizontal.

2. Descripción de los escándalos de corrupción

En 2017, el acuerdo de "60 mil millones de tugriks (MNT)" (25 millones de USD) antes de las elecciones presidenciales fue expuesto cuando se publicaron grabaciones de voz de altos funcionarios planeando reorganizar puestos gubernamentales a cambio de sobornos. En 2019, después de que el Presidente del Parlamento M. Enkhbold fuera destituido en relación con el caso de los 60 mil millones de MNT para vender puestos clave del gobierno a cambio de financiación electoral, varios miembros del partido gobernante fueron sentenciados a cuatro años de prisión por el tribunal de distrito. Sin embargo, en la apelación ante el Tribunal de la Capital, la decisión fue desestimada (Шүүхийн шийдвэрийн хураангуй 2019). Una fuente de medios independiente expuso el escándalo de corrupción de 'malversación de PYMES' en 2018. Los tribunales de nivel de distrito también tomaron decisiones para procesar a funcionarios afiliados en 2020. Un ex miembro del parlamento (MP), B. Undarmaa, fue sentenciado a dos años y medio de prisión, pero fue liberado por motivos de 'mala salud'. Un nuevo escándalo llamado 'Coal Mafia' surgió en diciembre de 2022. Estos casos muestran que incluso hoy en día, no ha habido decisiones judiciales claras ni procesamientos contra los miembros del partido gobernante y sus afiliados involucrados en escándalos de corrupción. La escala y profundidad del escándalo no tuvieron precedentes, supuestamente alcanzando 40 billones de MNT (más de mil millones de USD) (Davaabazar 2022).

Desde su inicio en febrero de 2023, el caso del 'Banco de Desarrollo' involucra a 80 acusados y 460 demandas individuales (S. Undarmaa 2023). El Banco de Desarrollo de Mongolia (DBM), de propiedad estatal, se enfrenta a un pago sustancial de bonos de aproximadamente 800 millones de USD que vence a finales de 2023. A pesar de esto, el banco ha estado bajo examen continuo por problemas desde su fundación en 2012, especialmente en relación con grandes empresas que han obtenido préstamos para proyectos a largo plazo del DBM a lo largo de los años. Debido a una reciente desaceleración económica y pronósticos demasiado optimistas, 69 empresas supuestamente se han retrasado en sus pagos. A principios de 2022, los préstamos dudosos del DBM aumentaron a 500 millones de USD. Hace unos años, el gobierno inició una investigación de corrupción, que condujo a una investigación penal centrada en varios deudores, incluidos legisladores prominentes. Varios políticos del Partido Popular de Mongolia y un miembro del partido de oposición HUN estuvieron involucrados en el caso por 'abuso de poder y lavado de dinero' (Adiya 2022).

Las secuelas de cada escándalo suelen ver un aumento de la indignación pública, que a menudo culmina en protestas masivas y un escrutinio mediático significativo (Adiya 2022; Bayartsogt 2018; Bekmurzaev 2023; Dierkes 2022; Lkhaajav 2017). Estas demandas generalizadas de rendición de cuentas a menudo se ignoran, y rara vez se materializan resultados tangibles.

Cabe señalar que también han ocurrido escándalos de corrupción anteriores, como el "Chinggis Bond" bajo la mayoría del Partido Democrático. Sin embargo, por razones de relevancia y actualidad, este documento limita su enfoque a los casos más prominentes y públicamente reconocidos de los últimos ocho años.

3. Tendencias de la rendición de cuentas horizontal en Mongolia

El Índice de Rendición de Cuentas Horizontal de V-Dem proporciona una métrica empírica para medir el grado en que las entidades estatales de un país pueden responsabilizarse mutuamente. El análisis de los datos de Mongolia de 1990 a 2022 revela tendencias y fluctuaciones interesantes que ofrecen información sobre la estructura de gobernanza y las prácticas democráticas en evolución del país.

Figura 1. Índice de Rendición de Cuentas Horizontal de V-Dem: Mongolia 1992-2022

Fuente: V-Dem 2023

• Aumento inicial (1990-1992): Comenzando con una puntuación de 0.686 en 1990, hay un rápido aumento a 0.909 en 1992. Este período corresponde al cambio de Mongolia hacia la democracia, y el pico sugiere reformas institucionales rápidas destinadas a introducir controles y equilibrios.

• Estabilidad y fluctuaciones marginales (1993-1999): Después del aumento inicial, el índice se estabiliza en el rango alto de 0.8 a bajo 0.9. Este período refleja una fase de consolidación, con Mongolia esforzándose por mantener un equilibrio de poder entre sus instituciones estatales.

• Disminución a principios de siglo (2000-2005): A partir de 2000 se produjo una notable caída, que alcanzó un mínimo de 0.839 en 2005. Esta trayectoria descendente podría indicar desafíos para mantener los controles institucionales, posiblemente debido a factores políticos o económicos.

• Estabilidad relativa con leve resurgimiento (2006-2012): El período muestra el índice oscilando en el rango medio de 0.8 con un ligero aumento a 0.869 para 2012, lo que sugiere esfuerzos para fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas horizontal.

• Caídas y picos (2013-2020): Este período se caracteriza por fluctuaciones significativas, desde una caída a 0.825 en 2013 hasta un resurgimiento en 2019-2020. Dichas fluctuaciones indican cambios políticos y reformas institucionales que afectan el equilibrio de poder.

• Reciente declive (2021-2022): Se ha observado un preocupante declive en los últimos dos años, con el índice cayendo a 0.724 en 2022, el punto más bajo en el conjunto de datos. Esta caída sugiere desafíos o contratiempos recientes para garantizar la rendición de cuentas horizontal.

A lo largo de tres décadas, el Índice de Rendición de Cuentas Horizontal de Mongolia ha experimentado cambios notables. Si bien la década de 1990 reflejó un comienzo prometedor en la institucionalización de controles y equilibrios, los años posteriores presentaron una mezcla de desafíos y recuperaciones. El declive más reciente señala una necesidad potencial de un énfasis renovado en el fortalecimiento de los mecanismos que aseguran que las entidades estatales se mantengan responsables mutuamente. Sería perspicaz analizar si estas tendencias y la diversa confianza pública en las instituciones centrales para la rendición de cuentas horizontal, especialmente en términos de cómo el poder judicial y los órganos de supervisión abordan los escándalos de corrupción, serían reveladoras.

3.1. Confianza pública en las instituciones

Si bien las percepciones públicas no miden directamente la capacidad del poder judicial para responsabilizar al ejecutivo, pueden, especialmente cuando se basan en eventos tangibles, ofrecer información valiosa sobre su desempeño. Las implicaciones de estos escándalos de corrupción de alto perfil y las decisiones judiciales tardías y poco claras han resultado en desconfianza pública en los tribunales. Sin embargo, la desconfianza en el sistema judicial ha sido alta desde la transición democrática hace más de tres décadas.

• Según una encuesta de 1994 realizada por la Fundación Konrad Adenauer y la Academia de Ciencias, el tribunal fue la segunda institución más corrupta a nivel de soum (Mont 2002).

• En 2005, una encuesta de opinión pública realizada como parte del 'Programa de Reforma Judicial' encontró que el 90 por ciento de los encuestados creía que las decisiones judiciales favorecían a las personas más ricas y con más influencia sobre las ordinarias (Чимид 2006, p. 157).

• En 2008, la Fundación Open Society encuestó a profesionales del sistema judicial y encontró que el 54 por ciento de los participantes creía que 'las condiciones para la imparcialidad y la independencia no se cumplen en Mongolia' (White 2008, p. 15). A la afirmación 'la interferencia de otros órganos del estado y políticos es alta', el 42 por ciento estuvo de acuerdo y el 38 por ciento dijo que no estaba seguro. La investigación también recopiló evidencia anecdótica de jueces anónimos sobre cómo figuras políticas prominentes intentaron directamente interferir en sus decisiones.

• La Encuesta Asian Barometer en 2018 encontró que la proporción de encuestados que dijeron confiar en los Tribunales era del 36.7%, ligeramente superior a la confianza en el parlamento (34.7%) y mucho menor que la confianza en el presidente y el primer ministro (68.0%). La Figura 2 muestra que la confianza en los tribunales ha sido menor que en otras instituciones (Encuesta Asian Barometer).

• Según las encuestas de opinión pública de la Fundación Sant Maral entre 2007 y 2022, la proporción de encuestados que indican confianza en los tribunales es mayor que la informada en la Encuesta Asian Barometer mencionada anteriormente. Sin embargo, se observa una tendencia similar de menores niveles de confianza en los tribunales en comparación con otras instituciones.

Figura 2. Proporción de encuestados que responden 'confiar o confiar mucho' en diferentes instituciones, ABS 2002-2018

Fuente: Encuesta Asian Barometer, cálculo del autor

Figura 3. Confianza en las instituciones 2000-2022

Fuente: Fundación Sant Maral, 1992-2022

4. La independencia del poder judicial

Para evaluar la independencia del poder judicial, examinamos los factores que la afectan, incluida la legislación y la estructura del sistema judicial, la asignación presupuestaria, el procedimiento de selección y destitución de jueces, y los procedimientos éticos y disciplinarios de los jueces.

Tabla 1. Capacidad legal e institucional del Poder Judicial (2017-2022)

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La Constitución de Mongolia (1992) garantiza la estructura e independencia del sistema judicial en los artículos 48-55. El sistema judicial de tres niveles de Mongolia comprende el Tribunal Supremo, los tribunales de aimag (provinciales) y de la capital, y los tribunales desoum y de distrito. Como se indica en el artículo 48, los tribunales operan basándose en leyes específicas, reciben financiación del presupuesto estatal y el estado garantiza sus operaciones económicas. La Ley de Tribunales (2012) rigió estas instituciones hasta que la Ley de la Judicatura la sustituyó en 2021. Otros documentos legales pertinentes incluyen la Ley de Administración Judicial, la Ley sobre el Estatus Jurídico de los Jueces, la Ley sobre el Estatus Jurídico de los Representantes Ciudadanos en Juicios y la Ley de Mediación.

4.1. Independencia e Imparcialidad del Poder Judicial

Se requiere una comprensión del contexto histórico y legislativo para entender si el poder judicial ha manejado el Banco de Desarrollo de Mongolia y otros casos de corrupción prominentes con independencia e imparcialidad. El artículo 49.2 de la Constitución afirma: “Los jueces serán imparciales y solo estarán obligados por la ley. Se prohíbe la interferencia en las funciones de los jueces por parte de cualquier individuo u oficial, incluidos el Presidente, los miembros del Parlamento Nacional, los funcionarios del Gobierno, los representantes de partidos políticos o los miembros de otras organizaciones voluntarias”. El Consejo General Judicial desempeña un papel crucial en la salvaguardia de la independencia judicial, la supervisión de la selección de jueces y la protección de los derechos constitucionales de los jueces (Artículo 49). Sin embargo, la implementación práctica del Artículo 49, más allá de la mera retórica, sigue siendo cuestionable.

Las figuras políticas influyen en la selección de jueces. Si bien el Consejo General Judicial realiza selecciones preliminares y propone candidatos, el Parlamento los nomina. En última instancia, es el Presidente de Mongolia quien los nombra. Algunos académicos sostienen que, dado que el Consejo General Judicial realiza las presentaciones iniciales, esto garantiza un grado de independencia de los jueces frente a la influencia política. Sin embargo, puntos de vista opuestos, incluidos los de la OSCE (2021), enfatizan la considerable influencia del Presidente sobre aspectos como la organización judicial, el estatus de los jueces, los nombramientos y las destituciones.

En 2019, las enmiendas legislativas otorgaron al Consejo de Seguridad Nacional, compuesto por el presidente, el primer ministro y el presidente del parlamento, autoridad sobre los nombramientos y destituciones de jueces. Estas enmiendas llevaron a la destitución de 17 jueces en junio de 2019. Muchas organizaciones de la sociedad civil, incluida Transparencia Internacional, expresaron su desaprobación, destacando amenazas significativas al estado de derecho (Transparencia Internacional 2019). No obstante, la Ley de la Judicatura reformada en 2021 proporcionó directrices más claras sobre los nombramientos judiciales y reforzó las medidas para garantizar la independencia del poder judicial (Bertelsmann Stiftung 2022).

La autonomía del Consejo General Judicial ha estado históricamente en entredicho. Los detalles de su organización siguen siendo ambiguos en la Constitución. El exmiembro del Parlamento Lundendorj, refiriéndose al borrador de la Constitución de 1992, reveló que el Consejo de Derechos Humanos de la ONU había advertido sobre una estructura nebulosa del Consejo General Judicial, advirtiendo de un posible dominio del partido parlamentario gobernante (Лүндэндорж 2021). A lo largo de más de tres décadas, la estructura del Consejo General Judicial ha sufrido cinco cambios notables:

• 1992-1996: Denominada la fase del ‘Presidente - Consejo General Judicial’. El Presidente nombró a 10 de los 12 miembros del consejo, y el Consejo eligió a su presidente.

• 1996-2002: Una era híbrida de ‘Ministerio de Justicia-Presidente’ vio ampliado el papel del Ministerio. Dada la inestabilidad parlamentaria del período, el Consejo experimentó turbulencias; el Presidente del Consejo General Judicial cambió cinco veces en seis años, lo que pone de manifiesto la susceptibilidad política del Consejo.

• 2002-2012: Denominada la fase del ‘Presidente – Autogobierno de los Jueces’. De 14 miembros, el 57% eran jueces elegidos por las asambleas de jueces deaimag/capital.

• 2012-2020: Esencialmente evolucionó a una ‘Extensión de la Oficina del Presidente’. Todos los miembros del Consejo General Judicial eran designados presidenciales, dejando de lado a los representantes del Ministerio de Justicia y del Parlamento, lo que subrayó el creciente poder del Presidente. Una encuesta reveló que el 44 por ciento de 144 jueces sentía que el presidente dominaba excesivamente el sistema judicial (Мөнхсайхан, Цагаанбаяр, Алтансүх 2015). Notablemente, 13 de 173 jueces reclamaron rechazos presidenciales injustificados para diversas designaciones.

• 2021 en adelante: Comenzó la era del ‘Autogobierno y el Parlamento’. Se produjo un giro hacia la inclusión parlamentaria para mitigar el papel desproporcionado del presidente. Enmiendas posteriores exigieron que la mitad de los miembros del Consejo General Judicial fueran elegidos por la Asamblea General de Jueces y el resto por el parlamento (Ley de la Judicatura de Mongolia, Artículo 76.2, 2021). La evaluación de la OSCE de 2021 de esta Ley recomienda excluir a altos funcionarios ejecutivos y parlamentarios de ser miembros potenciales, una estipulación que aún no se ha incorporado, lo que podría perpetuar las preocupaciones sobre la influencia indebida del ejecutivo y la política en el Poder Judicial (OSCE 2021).

Numerosos organismos de supervisión internacionales han subrayado la importancia de mejorar los procedimientos de selección y nombramiento de jueces en Mongolia para excluir a las entidades políticas, en particular al presidente y al parlamento. Sin embargo, las modificaciones en la estructura del Consejo General Judicial y el proceso de selección de jueces sugieren una influencia política duradera. Es interesante observar que las evaluaciones previas de la reforma judicial de Mongolia, incluida su independencia, han destacado tanto la influencia de los partidos políticos como la apropiación de iniciativas de reforma judicial financiadas por donantes por parte de la élite judicial del país (White B. T. 2009).

4.2. Capacidad de respuesta y puntualidad

Evaluar la puntualidad y la capacidad de respuesta del poder judicial, especialmente en el contexto de un caso de corrupción, requiere un enfoque agudo en la duración, eficiencia y adaptabilidad de los procedimientos judiciales.

Una evaluación de 2018 realizada por Transparencia Internacional mostró que solo el 24 por ciento de los casos de corrupción en Mongolia fueron procesados, mientras que el 76 por ciento fueron desestimados por los fiscales. Mongolia debería eliminar cualquier interferencia del Consejo de Seguridad Nacional en la independencia del organismo anticorrupción y establecer un tribunal anticorrupción especializado y bien financiado (Merkle 2018). El caso de corrupción del Banco de Desarrollo demuestra que los litigios relacionados con casos de corrupción generalmente tardan un tiempo considerable en resolverse. Algunas disputas han estado pendientes en los tribunales durante 69 meses.

5. Conclusiones

La evaluación de la rendición de cuentas horizontal en Mongolia, centrándose particularmente en el papel del poder judicial en la lucha contra los escándalos de corrupción, pone de relieve varios puntos críticos. El análisis del Índice de Rendición de Cuentas Horizontal de V-Dem de Mongolia muestra descensos recientes, lo que sugiere la necesidad de un énfasis renovado en el fortalecimiento de los mecanismos para que las entidades estatales se rindan cuentas mutuamente. Las percepciones públicas proporcionan información valiosa sobre el desempeño del poder judicial; los escándalos de corrupción de alto perfil y las decisiones judiciales lentas y poco claras han contribuido a la desconfianza pública en el poder judicial. Esta desconfianza no es un fenómeno reciente, ya que ha persistido desde la transición de Mongolia a la democracia hace más de tres décadas.

Evaluar la puntualidad y la capacidad de respuesta del poder judicial en casos de corrupción subraya la necesidad de centrarse en la eficiencia, la duración y la adaptabilidad de los procedimientos judiciales. Las demoras en los litigios relacionados con casos de corrupción exigen una mayor eficiencia y efectividad en el sistema judicial.

Si bien la Constitución de Mongolia y las posteriores enmiendas legislativas afirman la imparcialidad e independencia del poder judicial, la aplicación práctica de estas disposiciones sugiere una influencia política significativa, especialmente del poder ejecutivo. Esta influencia es evidente en el proceso de nombramiento de jueces, la estructura y evolución del Consejo General Judicial, y la considerable influencia de figuras políticas sobre las decisiones y reformas judiciales. A pesar de las preocupaciones y recomendaciones internacionales, la interferencia política en el sector judicial de Mongolia persiste, y la autonomía del poder judicial sigue siendo cuestionable.

Abordar los desafíos de la rendición de cuentas horizontal en Mongolia exige reformas integrales para mejorar la independencia, la capacidad y la transparencia de su poder judicial. Estas reformas deben priorizar la reducción de la influencia política en el poder judicial, la mejora de la eficiencia en el manejo de casos de corrupción y el fomento de la confianza pública en el sistema judicial. Además, se deben examinar cuidadosamente las posibilidades de establecer un tribunal anticorrupción especializado para combatir la corrupción y fortalecer la capacidad del poder judicial para exigir cuentas al ejecutivo. ■

Referencias

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■ Tamir Chultemsurenes el Vicerrector de la Facultad de Artes, Ciencias y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Mongolia y posee un doctorado en Sociología. El Dr. Chultemsuren es uno de los cofundadores del Instituto de Investigación Independiente de Mongolia (IRIM) y ha sido Presidente de la Junta Directiva de IRIM desde 2011. Habiendo asistido a diversos seminarios y funciones académicas en EE. UU., Irlanda, Hungría, Portugal, Turquía, Finlandia, Kazajstán, Austria, el Reino Unido y Corea del Sur, Tamir tiene una experiencia diversa y profunda en la colaboración con socios en entornos interculturales. Sus áreas de especialización son la investigación social —participación cívica, protestas masivas y percepción pública; investigación de políticas —política educativa y fortalecimiento institucional, monitoreo y evaluación; y gestión de proyectos.

■ Dolgion Aldares una profesional de la investigación centrada en la promoción de la formulación de políticas basada en la evidencia y la cohesión social en Mongolia. Trabajó durante cinco años como Directora Ejecutiva del Instituto de Investigación Independiente de Mongolia (IRIM), una de las primeras organizaciones en promover la investigación independiente y de terceros en el país. Dolgion está trabajando actualmente con la Fundación Asia en Camboya como Directora de Programas para Ponlok Chomnes Data and Dialogue for Development. Antes de este cargo, trabajó en el PNUD en Timor Oriental como Experta Socioeconómica. Actualmente es Secretaria del Comité de Investigación sobre Indicadores Sociales de la Asociación Internacional de Sociología. Es miembro del Consorcio de Investigación sobre Bienestar Social en Asia y de la Red de Investigación sobre Democracia en Asia. Dolgion tiene una maestría en Ciencias Políticas de la Universidad de Manchester, y tanto una maestría como una licenciatura en Sociología de la Universidad Nacional de Mongolia.

■ Composición tipográfica de Hansu Park, Investigador Asociado

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