[ADRN工作论文] 印度横向问责的保障：司法机构的作用

1. 引言

纵向和横向问责是加强民主的制衡力量。具体而言，横向问责通过立法、行政和司法部门之间的权力分立来运作。在一个像印度这样复杂的联邦国家，它通过三个层级的政府（联邦、邦和地方机构）的权力划分来运作（Mitra 2020）。这种并列（不同民主机构之间的权力划分和分立）在维持像印度这样庞大而多元化国家的民主活力方面发挥了良好作用。司法机构尤其扮演着至关重要的问责机构角色：作为宪法的守护者和在国家（行政部门）过度行为面前保护最弱势群体权利的捍卫者。迄今为止，司法机构已做出真诚的努力来维护法治，并充当反多数派法院。

然而，随着2014年强力行政部门的出现，独立机构（包括司法机构）被推翻和控制的趋势日益增加。司法机构在过去几十年中曾享有最强大分支的声誉，但近年来在保护基本权利免受侵犯方面却步履维艰。法院不仅越来越多地遵循行政指令，而且在面对日益增长的国家过度行为时，无论是在非法逮捕民主捍卫者、人权活动家还是政治反对派等问题上，它们越来越像一个旁观者。一个无效的司法机构助长了行政部门篡夺宪政民主的关键宪法原则。尽管在其长期确立的“三权分立”宪法原则中存在压力时刻，但近年来个别法官也展现了巨大的勇气（Shah 2020a）。

2. 问责机制

印度的司法机构通过多种方式确保行政部门的问责，包括但不限于权力分立、法治、司法审查、令状和司法能动主义。

2.1. 司法审查

印度主要借鉴了美国的经验采纳了司法审查制度。印度最高法院有权审查议会和邦议会的立法。此外，国家行为必须符合法治的参数，这使得高等法院更加强大，并赋予了司法审查的工具。宪法在包括第13、32、131-136、143、226、145、246、254和372条在内的多项条款中规定了司法审查制度的各种条款（Rana and Kamath 2022）。就高等法院而言，司法审查权包含在宪法第226条和第227条中。就最高法院而言，第32条和第136条允许最高法院审查国家行为的关键方面。然而，司法审查的适用存在例外。虽然可以对国家和中央现行法律以及宪法和行政修正案的法令进行司法审查，但对宪法第九附表中的法律不适用。

在实践或实际执行方面，司法记录好坏参半。在宪政治理的最初几十年里，高等法院，特别是最高法院，采取了谨慎的态度。最高法院大多采取了支持立法机关的立场，这反映在A.K. Gopalan案（印度最高法院1950年）等判决中。然而，最高法院的法官们在随后的案件中很快就来了个U型转弯。不久，几起涉及财产权的案件为司法机构与行政和立法部门的争执创造了空间。两国政府部门之间的斗争在诸如修改宪法的权力等其他问题上仍在继续。在此期间，议会试图推行社会主义/福利主义政策，这些政策经常与基本权利发生冲突。在1950年至1975年间，最高法院宣布数百项联邦和邦法律以及行政行为（全部或部分）违宪。

在国家紧急状态（1975-1977年）期间，司法机构面临着迎合行政部门指令的巨大压力。它受到行政部门的严厉压力，并被迫做出几项被认为侵犯印度公民基本人权的判决。令人震惊的是，最高法院甚至支持行政部门暂停生命权。在受到批评之后，司法机构很快认识到自己的错误和声誉的损失。在接下来的十年，即1980年代，印度法院开始通过一系列具有里程碑意义的亲穷人判决，努力恢复其声誉。

2.2. 保障基本权利

高等法院充当基本权利（一套类似于美国权利法案的、保障所有公民的基本权利）的守护者，保护它们免受行政部门的任意行为（Singh 2022）。在执行此项职能时，最高法院充当宪法法院。在许多场合，高等法院曾“依职权”主动处理侵犯基本权利的案件。宪法第32条是一项基本权利，允许高等法院在行政部门过度行为或侵犯个人自由的情况下发布令状。这些令状包括人身保护令、强制令、禁止令、审查令以及搜查令。尽管根据该条款的补救措施仅与侵犯基本权利有关，但多年来，高等法院一直试图通过对宪法的广泛解释来扩大这些权利的范围和适用性（保护个人/群体免受国家过度行为的侵害）（Sahoo 2022）。

2.3. 司法能动主义

如上所述，在过去几十年里，特别是在1975年国家紧急状态（允许行政部门暂停生命权且司法机构对此予以默许）[1]之后，司法机构采取了一系列积极措施，通过创造性地解释各项基本权利条款，逐步扩大其相对于立法和行政部门的权力，以挽回其失去的声誉。随着英迪拉·甘地政府的垮台以及1977年新人民党政府的上台，司法机构的情况变得相当有利，可以纠正过去的错误并收回多年来让给强大行政部门的阵地。司法机构试图通过采取积极的行动，做出了一系列重要的判决，对国家过度行为施加了许多限制，从而纠正了所造成的损害。

司法机构最直接的回应是迅速纠正其在1975-1977年国家紧急状态期间暂停生命权的“人身保护令”案（即“ADM Jabalpur”案）中所造成的损害。在“Maneka Gandhi诉印度联邦案”中，司法机构通过将第21条与程序性和实质性公平原则联系起来，极大地扩大了其范围（印度最高法院1978年）。此外，法院通过确立第21条既是防止缺乏法律依据的行政行为的保障，也是对立法行为的限制，从而为生命权和人身自由权开辟了新的维度。最高法院还在“Minerva Mills”案（印度最高法院1980年）中宣布了将司法审查排除在宪法修正案范围之外的第四十二修正案的关键条款无效。然而，这些判决仅仅是一个新时代的开始，因为司法机构正在从国家紧急状态政策失误的震惊中恢复过来。在随后的几十年里，司法机构通过创造性地运用公众利益诉讼（PIL），极大地扩展了基本权利，从而开启了司法能动主义的时代。通过积极推广PIL，高等司法机构得以在许多领域遏制国家过度行为（Baxi 1985）。

2.4. 公众利益诉讼与恢复司法至上

司法机构的PIL历程始于1981年具有里程碑意义的“S.P. Gupta”案（印度最高法院1981年）。主审法官P.N. Bhagwati在判决中放宽了公众利益诉讼的“诉讼资格”。这一判决极大地拓宽了公众关注的领域，使那些希望为贫困和受压迫民众争取权益以及希望强制履行公共职责的公众人士能够参与其中。高等司法机构通过在国家滥用职权案件中提供临时救济，并判决赔偿和监督执行程序，进一步创新了公众利益事项。高等司法机构对PIL的大力推广鼓励了众多有公共精神的公民、人权律师和公民社会组织介入弱势个人和群体的案件。因此，PIL使高等法院能够富有想象力地解释和扩展基本权利，使其包含许多未明确表达的权利，如与人类尊严共同生活的权利、健康环境权、生计权、受教育权等。这种干预式路径在许多领域遏制了国家过度行为，同时加速了司法机构的合法性。当然，法院在多个场合越过了行政和立法领域。大量文献记录了这些司法举措可能带来的好处或损害（Dave 2020）。总的来说，这一过程帮助司法机构在权力分立的架构中恢复了其地位。

法官遴选制度与司法至上的再确认

为了进一步加强对行政干预的制约，印度高等司法机构还对关键的法官遴选过程施加了影响。曾经是行政部门职权范围的司法任命，已成为法官之间争论的主要焦点。为了获得任命的控制权并使其免受行政干预，最高法院做出了一系列被称为“三法官案”的判决，重新定义了高等司法机构法官的任命程序。其中一项判决是1981年的“S.P. Gupta”案，该案发生在印度总统绕过首席大法官（CJI）的建议，转而听取德里高等法院首席法官的意见之后。该判决受到批评，因为它未能承认CJI的独立性。接着是1993年的“第二次法官案”，该案源于一项关于CJI在法官任命问题上的意见是否具有优先权的公众利益诉讼。这项具有里程碑意义的判决认为，CJI的意见在任命问题上具有优先权。关于总统的咨询是否应仅限于CJI还是应涉及其他法官的问题，于1998年出现了“

法官遴选委员会制度受到了纳伦德拉·莫迪领导的全国民主联盟（NDA）政府的强烈反对。NDA政府于2015年通过立法设立了国家司法任命委员会（NJAC），旨在使司法任命成为一项集体事务，而不是由法官自行任命。司法机构对新政府的这一举动提出了强烈反对。不久，最高法院一个由五名法官组成的宪法委员会裁定新立法无效（Anand 2015）。因此，司法机构顽固地抵制其认为属于其专属领域内的行政干预。这也帮助法院（尽管莫迪政府近期有强硬试图削弱法官遴选委员会制度）在没有来自前者的重大制度障碍的情况下，对行政部门起到制约作用（Suresh 2023）。

3. 理解司法机构作为问责机构的弱点

司法机构在20世纪90年代和21世纪初通过对行政部门过度行为进行重大制约而达到权力和权威的顶峰，但在过去几年里却走向了相反的方向。司法权力和权威已大大受到侵蚀，特别是在以印度人民党（BJP）为首的强大行政部门出现之后（Shah 2020b）。可以重申的是，司法权力在联邦层面的历届联合政府下蓬勃发展，这些政府的特点往往是“不稳定”和“软弱”的行政部门。然而，印度人民党政府打破了这一连续性，因为它在2014年连续两次大选中获得了完整的政治多数。

3.1. 滑向“行政法院”

自纳伦德拉·莫迪领导的强大政府上台以来，这位具有集权倾向的民粹主义领导人利用了国家权力的所有杠杆来施压和控制包括司法机构在内的关键民主机构（Vaishnav 2021）。尽管最高法院抵制了行政干预，例如政府为削弱司法机构在任命问题上的权力而提出的国家司法任命委员会案，但这只是一个例外。这是因为中央政府，特别是司法部，采取了行政行动和其他手段来延迟甚至（利用官方程序/拖延）否决由高级法官组成的遴选委员会所做的某些任命，而最高法院并未表现出阻止日益增长的对司法自主权的干预所需的勇气和领导力（Dhawan and Jain 2019）。除此之外，在最近的许多情况下，行政部门可以通过调动来干预和利用那些公开批评政府或做出不利于政府判决的法官（Venkatesan 2023）。

除了司法任命之外，一个强大的行政部门还能够通过退休后的激励措施或强制手段，让个别法官支持其政策（或视而不见），即使这些政策违反了宪法原则。最近，《印度快报》的一份调查报告发现，在最高法院最近关于言论自由的十起案件中，有六起判决对国家有利（Vishwanath 2020）。此外，在对原告有利的四起案件中，政府要么支持原告，要么没有异议。因此，曾经“果敢”的司法机构现在“说行政部门的语言，并与行政部门变得 indistinguishable”（Bhatia 2020）。通过其判决和命令，司法机构非但未能制约不受约束的行政权力，反而成为了其“促进者”。这一趋势在处理大多数涉及警察/国家过度行为的案件的下级法院层面变得更加糟糕（Sumeda 2022）。

3.2. 未能充当宪法法院

高等司法机构在过去几十年里做出了许多具有里程碑意义的判决，极大地扩展了公民自由并保护了宪法，但今天，面对强大且干预性强的行政部门，它在处理能够维护宪法权利和价值观的案件时步履维艰。法院在很大程度上迎合行政部门的指令，未能履行其宪法职责，并且在2014年以来处理的许多案件中未能维护基本权利，这暴露了其在制约国家过度行为方面的失败。

在许多最近涉及严重法律和宪法问题以及国家过度行为的案件中，例如废除第370条（该条款取消了印度唯一穆斯林占多数邦（查谟和克什米尔）的地位和特殊规定）、歧视性《公民身份（修正）法案》（CAA）的合宪性、新政治捐款法（选举债券）缺乏透明度的问题，以及涉及非法拘留活动家、民主捍卫者和政治异见人士的大量人身保护令请愿，最高法院都推迟审理或站在了行政部门一边（Mahajan 2020; Narla and Rajagopalan 2020）。一个软弱且不一致的高等司法机构在很大程度上帮助并鼓励了一个本已强大的行政部门，使其能够持续攻击和削弱关键的宪法原则和价值观。值得注意的是，在第370条和公民身份法问题上的失败，使得司法机构越来越不再是反多数派法院（Shah 2020a）。

3.3. 腐败和司法不公损害了司法合法性

加速司法合法性侵蚀的是普遍存在的腐败和普通公民无法获得司法救助的问题。曾经被视为廉洁的司法部门，如今却因腐败和偏袒而成为新闻焦点。根据透明国际的司法腐败调查，约有77%的印度人认为司法机构存在腐败。[2]近3600亿卢比（3亿美元）用于贿赂律师和法官，以获得司法公正并避免案件长期拖延和频繁休庭。近年来，几起涉及法官腐败和滥用职权的耸人听闻的案件引起了媒体和公众的关注，从而玷污了司法机构的形象。

然而，一个主要问题是司法救助的可及性。对于普通公民，特别是广大贫困和受压迫的民众来说，获得司法救助仍然是一个遥远的梦想。许多特别计划，如人民法庭和免费法律援助，仍然只是象征性的（Sahoo 2021）。根据许多报告和研究，印度的司法交付系统对大多数公民，尤其是穷人来说，仍然是繁琐且耗时耗财的（印度法律委员会1999年；行政改革与公众申诉部2008年）。

4. 结论

在塑造印度七十五年引人入胜的民主历程的重要机构中，司法机构占据着首要地位。自1947年以来，在绝大多数时间里，它在保障个人自由和保护基本权利方面做得相当好。此外，法院在解决边缘化和被剥夺权利人口的权利问题上也表现出色，并有效地制约了行政部门的过度行为。然而，在过去九年里，在一个拥有整体政治多数的政府领导下，法院承受着巨大的压力，要求其听命于行政部门。当然，这并非否认许多独立法官在面对一个热衷于使用一切可能手段施压的干预性行政部门时所做的积极贡献。最高法院在几个重要场合表现出强大的决心和共同的目标，在涉及人身保护令/人身自由的事项上约束行政部门（Shah 2020a）。近来，有迹象表明，司法机构，特别是高等法院，正在慢慢认识到其声誉的下滑和损害。最近，一些高等法院已作出持续努力，以帮助恢复公众对司法系统的信心。

然而，如前几节所述，尽管司法机构做出了一些英勇的努力，但行政部门在损害个人自由、打压异见和言论自由方面已取得了相当大的成功。大量人员被以各种名目起诉并长期不获保释，证明了行政部门在与司法机构的较量中占得上风。正如许多国际民主报告和监督机构一贯指出的那样，印度正在经历司法自由和宪政主义的显著侵蚀，影响着民主、法治和人权的核心方面（Freedom House 2023）。■

参考文献

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[1]1975年的国家紧急状态以及导致司法迅速政治化的法官职位被取代，在有争议的“ADM Jabalpur vs. Shivkant Shukla”案中，该案支持了政府暂停《基本权利》第21条生命权的行为，从而积极促成了司法向行政部门的屈服。最高法院推翻了数家高等法院关于暂停“人身保护令无效的裁决，并采取了支持政府主张的立场。

[2]参见新闻报道：https://www.hindustantimes.com/india/77-per-cent-believe-indian-judiciary-is-corrupt-survey/story-uAiGMs9kWfP9iqFnUsFqpL.html（访问日期：2013年7月23日）

■ Niranjan Sahoo，博士，是观察家研究基金会（ORF）治理与政治倡议的高级研究员。他在治理和公共政策方面拥有多年经验，现负责民主、人权、联邦制、选举改革（特别是与政治资金有关的问题）以及排斥、叛乱、平权行动和包容等交叉问题的研究和项目。他曾获得亚洲奖学金（2009年）和前拉坦·塔塔爵士研究员称号，目前担任卡内基新兴民主网络（Carnegie Rising Democracies Network）的南亚成员，在该网络中就民主、外交政策、人权及其他相关问题进行辩论和撰稿。

■ 排版： Hansu Park，研究助理

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