[ADRNワーキングペーパー] インドにおける水平的説明責任の確保：司法の役割

1. はじめに

垂直的および水平的説明責任は、民主主義を強化するための対抗力として機能する。特に、水平的説明責任は、立法、行政、司法の各部門間の権力分立を通じて機能する。インドのような複雑な連邦国家では、それは連邦、州、地方自治体の3つの政府レベルでの権力分担を通じて機能する（Mitra 2020）。このような並置（異なる民主的制度間の権力分担と権力分立）は、インドのような広大で多様な国における民主主義の活力を維持するためにうまく機能してきた。特に司法は、憲法の守護者として、また国家（行政府）の過剰な権力に対して最も疎外された集団の権利の保護者として、説明責任の主要な制度として重要な役割を果たしてきた。これまでのところ、司法は法の支配を維持し、多数派に対抗する裁判所として機能するために、真摯な努力を重ねてきた。

しかし、2014年に強力な行政府が登場したことで、司法を含む独立した制度を覆し、支配しようとする傾向が増加している。過去数十年間で最も強力な部門としての地位を確立した司法は、最近の多くの事件において、基本的人権の侵害から保護するのに苦労していることが判明している。裁判所が行政府の意向にますます従うだけでなく、民主主義擁護者、人権活動家、あるいは政治的反対者の不法逮捕など、増大する国家の過剰な権力に対して、単なる傍観者のようになっている。無力な司法は、行政府が立憲民主主義の主要な憲法原則を奪取することを embolden させている。長年確立されてきた「権力分立」という憲法原則にはストレスの瞬間があるものの、最近では個々の裁判官による偉大な勇気の瞬間もあった（Shah 2020a）。

2. 説明責任のメカニズム

インドの司法は、権力分立、法の支配、司法審査、令状、司法積極主義など、いくつかの方法で行政府の説明責任を確保している。

2.1. 司法審査

インドは主に米国の経験から司法審査制度を採用している。インド最高裁判所は、連邦議会および州議会の制定法を審査する権限を有する。さらに、国家の行動は法の支配のパラメータを満たす必要があり、これにより高等裁判所はより強力になり、司法審査の手段が付与される。司法審査制度の様々な規定は、憲法第13条、32条、131～136条、143条、226条、145条、246条、254条、251条、372条を含む様々な条項で憲法によって付与されている（Rana and Kamath 2022）。司法審査の権限は、高等裁判所に関しては憲法第226条および227条に組み込まれている。最高裁判所に関しては、第32条および第136条により、最高裁判所は国家行動の主要な側面を審査することができる。しかし、司法審査の適用には例外がある。憲法改正の法律および政令の国家および中央の既存法および政令に対して司法審査を実施できるが、憲法第9条に組み込まれた法律には適用されない。

実践または実際の執行の観点から見ると、司法記録はまちまちである。憲法統治の最初の数十年において、高等裁判所、特に最高裁判所は慎重なアプローチを採用した。最高裁判所は、A.K. Gopalan判決（インド最高裁判所 1950年）のような判決に反映されているように、主に立法府寄りの立場をとった。しかし、最高裁判所の裁判官がその後の事件で方針転換するのにそれほど時間はかからなかった。すぐに、財産権に関するいくつかの事件が、司法が行政および立法府と対立する余地を生み出した。政府の二部門間の闘争は、憲法を改正する権限などの他の問題でも続いた。この期間中、議会はしばしば基本的人権と衝突する社会主義/福祉政策を導入しようとした。1950年から1975年の間に、最高裁判所は連邦および州の数百の法律および行政措置を、全体または一部において違憲と宣言した。

国家緊急事態（1975～77年）の間、司法は行政府の意向に従うよう重い圧力を受けた。行政府からの厳しい圧力の下にあり、インド国民の基本的人権を侵害すると見なされたいくつかの判決を下すよう強要された。衝撃的な失望として、最高裁判所は行政府による生命権の停止さえ支持した。批判を受けた後、司法はすぐにその過ちと評判の低下を認識した。次の10年間、1980年代に、インドの裁判所は、一連の歴史的な貧困者寄りの判決を通じて、そのイメージを回復するために精力的な努力を始めた。

2.2. 基本的人権の保護

高等裁判所は、行政府の恣意性から基本的人権（米国権利章典に似た、すべての市民に保証されている一連の基本的人権）を保護することにより、その守護者として機能する（Singh 2022）。これを執行するにあたり、最高裁判所は憲法裁判所として機能する。多くの機会に、高等裁判所は基本的人権の侵害について「suo motu」で認知を取ってきた。憲法第32条は基本的人権であり、行政府の過剰な権力または個人の自由の侵害の場合に高等裁判所が令状を発行することを許可している。これらの令状には、人身保護令状、命令令状、禁止令状、差止命令、権限確認令状がある。これに基づく救済は基本的人権の侵害にのみ関連するが、長年にわたり、高等裁判所は憲法の広範な解釈を通じて、これらの権利の範囲と適用を（国家の過剰な権力に対する個人/集団の保護）拡大しようと一貫して努めてきた（Sahoo 2022）。

2.3. 司法積極主義

前述のように、過去数十年間、特に1975年の国家緊急事態（行政府が生命権を停止することを許可し、司法がそれを容認した）の後[1]、司法は失われた評判を回復するために、自己を再発明するための数々の積極的な措置を講じた。それは、基本的人権の様々な規定の創造的な解釈によって、立法府および行政府に対する権限を徐々に拡大することによって行われた。インディラ・ガンディー政権が敗北し、1977年に新しいジャナタ政権が権力を握ったことで、司法は過去の過ちを正し、長年にわたって強力な行政府に譲歩した地位を取り戻すための非常に有利な状況になった。司法は、国家の過剰な権力に多くの制限を課す一連の重要な判決を下すことによって、積極的な方針を採用することで、損害を元に戻そうとした。

司法からの最も直接的な対応は、1975年から1977年の国家緊急事態中に生命権を停止した「Habeas Corpus」事件として知られる「ADM Jabalpur」で犯した過ちを迅速に正すことだった。「Maneka Gandhi対インド連合」事件において、司法は手続き的および実質的な公正さの根拠と結びつけることによって、第21条の範囲を劇的に拡大した（インド最高裁判所 1978年）。さらに、裁判所は、第21条が法律に裏付けられていない行政府の行動に対する保障であり、立法に対する制限でもあると確立することによって、生命権と個人の自由の新たな次元を開いた。最高裁判所はまた、憲法改正の範囲から司法審査を除外していた第42次改正の主要な規定を「Minerva Mills」（インド最高裁判所 1980年）で無効とした。しかし、これらの判決は、司法が国家緊急事態政策の失策のショックから回復していたため、新時代の始まりに過ぎなかった。一貫して、司法は、訴訟提起の利益（PIL）の創造的な使用によって、基本的人権を大幅に拡大した後の数十年間に司法積極主義の時代を到来させた。PILを積極的に推進することにより、高等司法は多くの分野で行政の過剰な権力を抑制することができた（Baxi 1985）。

2.4. 訴訟提起の利益と司法優位性の回復

司法のPILの旅は、1981年の歴史的な「S.P. Gupta」判決（インド最高裁判所 1981年）で始まった。画期的な判決を下したP.N. Bhagwati裁判官は、訴訟提起の利益訴訟における「locus standi」を緩和した。この判決は、貧困層や抑圧された人々のために声を上げたい人々、および公務の遂行を強制したい人々など、公共心のある市民にとっての機会を大幅に広げた。高等司法は、国家による虐待の被害者に対する暫定救済の付与、補償の授与、およびその執行プロセスの監督によって、公共の利益に関する事項でさらなる革新を考案した。高等司法によるPILの強力な推進は、多くの公共心のある市民、人権弁護士、および市民社会組織が、無力な個人や集団の事件を引き受けることを奨励した。このように、PILは高等裁判所が、人間としての尊厳を持って生きる権利、健康的な環境への権利、生計への権利、教育への権利など、多くの明文化されていない権利を含む基本的人権を想像力豊かに解釈し、拡大することを可能にした。このような介入的な道は、多くの領域で国家の過剰な権力を抑制する一方で、司法の正当性を同時に加速させた。もちろん、裁判所は複数の機会に行政府および立法府の領域を越えた。多くの文献が、そのような司法の動きがもたらした利益または損害を記録している（Dave 2020）。全体として、そのような道は、司法が権力分立の構造におけるその地位を回復するのに役立った。

最高裁判所長官任命制度と司法優位性の再主張

行政府の干渉に対するチェックをさらに加速するために、インドの高等司法は、裁判官の重要な選任にもそのスタンプを押してきた。かつては行政府の領域であった司法任命は、裁判官間の主要な論争の的となっていた。任命に対する支配を得て、行政府の干渉から自身を隔離するために、最高裁判所は、高等司法における裁判官の任命プロセスを再定義した「三人の裁判官事件」として知られるいくつかの判決を下した。そのような判決の一つが1981年の「S.P. Gupta」事件であり、これはインド大統領が最高裁判所長官（CJI）からの助言を無視し、代わりにデリー高等裁判所長官の意見を聞いた後に起こった。この判決は、CJIの独立性を認識しなかったため批判された。次に、1993年の「第二回裁判官事件」が起こった。これは、裁判官の任命に関するCJIの意見が優先されるべきかどうかについての訴訟提起の利益訴訟に端を発した。この画期的な判決は、任命においてCJIの意見が優先されると判断した。第三回裁判官事件は、大統領の協議がCJIのみに限定されるべきか、それとも他の裁判官も関与すべきかという問題に関するもので、1998年に起こった（Lodha 2015）。裁判所は、これが他の裁判官が裁判官の任命に関して積極的に協議される最高裁判所長官任命制度の創設につながるべきだと判断した。

最高裁判所長官任命制度は、ナレンドラ・モディ率いる国民民主同盟（NDA）政府によって強く争われた。NDA政府は、司法任命を裁判官が自身で任命するのではなく、集団的な事柄とするために、2015年に国民司法任命委員会（NJAC）を設立する法律を可決した。司法はこの新政府の動きに強く反対した。すぐに、最高裁判所の5人の裁判官からなる憲法裁判所は、新しい法律を無効と判決した（Anand 2015）。このように、司法は、それが独自の領域であると考えていた分野への行政府の干渉に断固として抵抗した。これはまた、裁判所が（モディ政府による最高裁判所長官任命制度を弱体化させようとする最近の激しい試みにもかかわらず）以前の政府からの大きな制度的障害なしに行政府に対するチェックとして機能するのを助けた（Suresh 2023）。

3. 説明責任の制度としての司法の弱さを理解する

1990年代と2000年代に行政府の過剰な権力に対する主要な抑制力として機能し、その権力と権威の頂点に達した司法は、ここ数年で逆の方向転換を遂げている。特に、インド人民党（BJP）が率いる強力な行政府の出現により、司法の権力と権威は著しく侵食されている（Shah 2020b）。連邦レベルでの相次ぐ連立政権下で司法権が繁栄したことは、しばしば「不安定」で「弱い」行政府によって特徴づけられていたことを改めて述べる必要がある。しかし、BJP政府は、2014年の連続する総選挙で完全な政治的過半数を獲得したことで、その連続性を破った。

3.1. 「行政府の裁判所」への転落

中央集権化の傾向を持つポピュリスト指導者であるナレンドラ・モディ率いる強力な政府が登場して以来、行政府は、司法を含む主要な民主的制度に圧力をかけ、支配するために、国家権力のあらゆる手段を行使してきた（Vaishnav 2021）。最高裁判所は、政府が導入した国民司法任命委員会のように、任命における司法権を希釈するための行政府の干渉に対して立ち上がったが、それは例外であった。これは、中央政府、特に法務省が、上級裁判官で構成される最高裁判所長官任命制度によって行われた特定の任命を遅延させたり、さらには無効にしたりするために、行政措置やその他の手段を展開しており、最高裁判所は司法の自律性への増大する干渉を止めるために必要な勇気とリーダーシップを示していないからである（Dhawan and Jain 2019）。これとは別に、最近の多くの事例で、行政府は、政府に反対する発言をしたり判決を下したりした個々の裁判官に対して、異動の選択肢を行使したり干渉したりしていることが見られる（Venkatesan 2023）。

司法任命を超えて、強力な行政府は、個々の裁判官（退職後のインセンティブや強制的な戦術を使用して）に、憲法原則に違反する場合でさえ、その政策を支持させる（または見て見ぬふりをさせる）ことに成功している。最近、Indian Expressの調査報道によると、最高裁判所の最近の表現の自由に関する10件の判決のうち、6件が国家に有利であった（Vishwanath 2020）。さらに、原告に有利であった4件の事件では、政府は原告を支持したか、あるいは反対しなかった。したがって、かつて「断固たる」司法は「行政府の言葉を話し、行政府と区別がつかなくなっている」（Bhatia 2020）。その判決や命令を通じて、司法は、無制限の行政府の権力に対するチェックとして機能することから程遠く、その「促進者」となっている。この傾向は、警察/国家の過剰な権力に関わるほとんどの事件を扱う下級裁判所のレベルではさらに悪化している（Sumeda 2022）。

3.2. 憲法裁判所としての機能不全

過去数十年間、市民的自由の劇的な拡大と憲法の保護につながる多くの画期的な判決を下してきた高等司法は、今日、強力で介入的な行政府に直面して、憲法上の権利と価値を支持する訴訟を追求するのに苦労している。裁判所は主に政府の意向に従っており、憲法上の義務を果たしておらず、2014年以降の驚くべき数の事件で基本的人権を支持できなかったことは、国家の過剰な権力をチェックするというその役割において失敗していることを示している。

インドのイスラム教徒が多数を占める唯一の州（ジャンムー・カシミール）の州権と特別規定を廃止した第370条の廃止、差別的な市民権（改正）法（CAA）の憲法上の有効性、新しい政治資金法（選挙債）における透明性の欠如の問題、活動家、民主主義擁護者、政治的反対者の不法拘禁に関わる多数の人身保護令状など、深刻な法的および憲法上の問題と国家の過剰な権力に関わる最近の多くの事件において、最高裁判所は遅延したり、行政府に肩入れしたりしている（Mahajan 2020; Narla and Rajagopalan 2020）。弱く一貫性のない高等司法は、すでに強力な行政府が主要な憲法上の原則と価値を執拗に攻撃し、弱体化させるのを大いに助け、 embolden させてきた。特に、市民権法に関する第370条の問題で失敗したことにより、司法はますます多数派に対抗する裁判所としての役割を失いつつある（Shah 2020a）。

3.3. 汚職と司法へのアクセスの欠如が司法の正当性を損なう

司法の正当性の侵食を加速させているのは、蔓延する汚職と一般市民が司法にアクセスできないことである。かつては汚職を超越していると見なされていた司法部門は、汚職と縁故主義のニュースになっている。トランスペアレンシー・インターナショナルの司法汚職調査によると、インド人の約77％が司法を汚職していると考えている。[2] 弁護士や裁判官に賄賂を渡し、公正な判決を得たり、訴訟の長期化や頻繁な延期を避けたりするために、約36億ルピー（3億ドル）が費やされている。最近数年間、一部の裁判官による汚職と公職の乱用のいくつかのセンセーショナルな事件が、報道機関と一般大衆の注目を集め、それによって司法のイメージを汚した。

しかし、より大きな懸念は、司法へのアクセスという問題である。平均的な市民、特に広大な貧困層や抑圧された人々にとって、司法へのアクセスは遠い夢のままである。ローク・アダラットや無料法律扶助のような多くの特別な制度は、象徴的なままである（Sahoo 2021）。多くの報告書や研究によると、インドの司法制度は、貧困層はもちろんのこと、ほとんどの市民にとって、煩雑で時間と費用のかかるものである（インド法務委員会1999年; 行政改革・公務改善局2008年）。

4. 結論

インドの興味深い民主主義の道のりを75年間形作ってきた重要な制度の中で、司法は最優先されるべき地位を占めている。1947年の独立以来、その存続の大部分において、個人の自由を守り、基本的人権を保護するために非常によく機能してきた。さらに、裁判所は疎外され、財産を奪われた人々の権利に対処し、行政府の行き過ぎに対する不可欠な抑制力として機能してきた。しかし、過去9年間、そして全体的な政治的多数派を持つ政権下で、裁判所は行政府の意向を汲むよう多大な圧力を受けてきた。もちろん、介入主義的な行政府に対し、あらゆる可能な手段を用いて圧力をかけようとする多くの個々の裁判官の肯定的な貢献を否定するものではない。最高裁判所は、いくつかの重要な機会において、Habeas Corpus/身体の自由に関連する問題に関して行政府を抑制するための強い決意と共通の目的を示してきた（Shah 2020a）。最近では、特に高等裁判所において、司法がその評判の低下と損害をゆっくりと認識し始めている兆候が見られる。最近、いくつかの高等裁判所は、司法制度に対する国民の信頼を回復するために着実な努力を行っている。

しかし、前節で述べたように、司法によるいくつかの勇敢な努力にもかかわらず、行政府は個人の自由を損ない、反対意見や表現の自由を攻撃することにかなりの成功を収めている。あらゆる種類の誇張された罪状で逮捕され、長期間保釈を拒否された多数の人々の事例は、行政府が行政府が司法に対して優位に立っていることの証である。多くの国際的な民主主義報告書や監視団体によって一貫して指摘されているように、インドは司法の自由と立憲主義の著しい浸食を経験しており、これは民主主義、法の支配、人権の核心的側面に影響を与えている（Freedom House 2023）。■

参考文献

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[1]1975年の国家非常事態と、司法の急速な政治化につながった裁判官の優位性の覆しは、論争の的となった「ADM Jabalpur vs. Shivkant Shukla」において、司法の行政府への屈服に積極的に寄与した。これは、基本的人権の第21条に基づく生命に対する権利の停止を宣言した複数の高等裁判所の決定を覆した。最高裁は、生命に対する権利の停止を宣言した複数の高等裁判所の決定を覆した。habeas corpus illegal and took a stand that supported government’s claims.

[2] See the press report here: https://www.hindustantimes.com/india/77-per-cent-believe-indian-judiciary-is-corrupt-survey/story-uAiGMs9kWfP9iqFnUsFqpL.html (accessed July 23, 2013)

■ Niranjan Sahoo, PhD,は、オブザーバー・リサーチ・ファウンデーション（ORF）のガバナンス・政治イニシアチブのシニア・フェローである。ガバナンスと公共政策における長年の専門知識を持ち、現在は、民主主義、人権、連邦主義、選挙改革（特に政治資金調達に関連する問題）、および排除、反乱、肯定的な行動、包括性といった横断的な問題に関する研究とプログラムを主導している。アジア・フェローシップ（2009年）受賞者であり、元サー・ラタン・タタ・フェローでもある彼は、現在、カーネギー・ライジング・デモクラシーズ・ネットワークの南アジア代表を務めており、そこで民主主義、外交政策、人権、その他の関連問題について議論し、執筆している。

■ Typeset by Hansu Park, Research Associate

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