[ADRN Working Paper] Assurer la responsabilité horizontale en Inde : le rôle du pouvoir judiciaire

1. Introduction

La responsabilité verticale et horizontale agissent comme des forces d'équilibre pour renforcer la démocratie. Plus spécifiquement, la responsabilité horizontale opère à travers la séparation des pouvoirs entre les branches législative, exécutive et judiciaire. Dans un pays fédéral complexe comme l'Inde, elle fonctionne par la division des pouvoirs à trois niveaux de gouvernement : l'Union, les États et les collectivités locales (Mitra 2020). Une telle juxtaposition (division et séparation des pouvoirs entre différentes institutions démocratiques) a bien fonctionné pour maintenir la vitalité de la démocratie dans un pays vaste et diversifié comme l'Inde. Le pouvoir judiciaire, en particulier, a joué un rôle essentiel en tant qu'institution clé de la responsabilité : agissant comme le gardien de la constitution et le protecteur des droits des groupes les plus marginalisés contre les excès de l'État (exécutif). Jusqu'à présent, le pouvoir judiciaire a fait des tentatives sincères pour maintenir l'État de droit et agir comme un tribunal contre-majoritaire.

Cependant, avec l'arrivée d'un exécutif fort en 2014, il y a des tendances croissantes à outrepasser et à contrôler les institutions indépendantes, y compris le pouvoir judiciaire. Le pouvoir judiciaire, qui a acquis la distinction de branche la plus puissante au cours des décennies précédentes, se débat pour se prémunir contre la violation des droits fondamentaux dans un nombre croissant de cas ces derniers temps. Non seulement les tribunaux suivent de plus en plus les lignes directrices de l'exécutif, mais ils semblent de plus en plus de simples spectateurs face aux excès croissants de l'État, qu'il s'agisse d'arrestations illégales de défenseurs de la démocratie, de militants des droits de l'homme ou d'opposants politiques, entre autres. Un pouvoir judiciaire inefficace a enhardi l'exécutif à usurper les principes constitutionnels clés de la démocratie constitutionnelle. Bien qu'il y ait des moments de tension dans son principe constitutionnel bien établi de « séparation des pouvoirs », il y a eu des moments de grand courage de la part de juges individuels ces derniers temps (Shah 2020a).

2. Mécanismes de responsabilité

Le pouvoir judiciaire en Inde assure la responsabilité du pouvoir exécutif de plusieurs manières, allant de la séparation des pouvoirs, de l'État de droit, du contrôle judiciaire, des ordonnances (writs), et de l'activisme judiciaire, entre autres.

2.1. Contrôle Judiciaire

L'Inde a adopté le système de contrôle judiciaire principalement d'après l'expérience des États-Unis. La Cour suprême de l'Inde a le pouvoir de réviser les lois du parlement et des législatures d'État. De plus, les actions de l'État doivent respecter les paramètres de l'État de droit, ce qui rend les tribunaux supérieurs plus puissants et leur confère un instrument de contrôle judiciaire. Les diverses dispositions du système de contrôle judiciaire sont accordées par la Constitution dans divers articles, notamment les articles 13, 32, 131-136, 143, 226, 145, 246, 254 et 372 (Rana et Kamath 2022). Le pouvoir de contrôle judiciaire est incorporé dans les articles 226 et 227 de la Constitution en ce qui concerne les Hautes Cours. Dans la mesure où la Cour suprême est concernée, les articles 32 et 136 permettent à la cour suprême de réviser les aspects clés des actions de l'État. Cependant, il existe des exceptions à l'application du contrôle judiciaire. Bien que le contrôle judiciaire puisse être effectué sur les lois existantes de l'État et du centre ainsi que sur les ordonnances de modifications constitutionnelles et exécutives, il ne s'applique pas aux lois incorporées dans le neuvième calendrier de la Constitution.

En termes de pratique ou d'application réelle, les résultats judiciaires ont été mitigés. Dans les premières décennies de gouvernance constitutionnelle, les tribunaux supérieurs, en particulier la Cour suprême, ont adopté une approche prudente. La Cour suprême a majoritairement adopté une position pro-législature, comme en témoignent des décisions telles que le jugement A.K. Gopalan (Cour suprême de l'Inde 1950). Cependant, il n'a pas fallu longtemps aux juges de la Cour suprême pour faire volte-face dans des affaires ultérieures. Bientôt, plusieurs affaires impliquant le droit de propriété ont créé un espace pour que le pouvoir judiciaire se heurte au pouvoir exécutif et législatif. La lutte entre les deux branches du gouvernement s'est poursuivie sur d'autres questions, telles que le pouvoir de modifier la Constitution. Pendant cette période, le parlement a cherché à introduire des politiques socialistes/bienfaisantes, qui entraient souvent en conflit avec les droits fondamentaux. Entre 1950 et 1975, la Cour suprême a déclaré des centaines de lois de l'Union et des États ainsi que des actions exécutives, en tout ou en partie, comme inconstitutionnelles.

Pendant l'état d'urgence national (1975-1977), le pouvoir judiciaire a subi une forte pression pour suivre les directives de l'exécutif. Il était sous une pression intense de la part du pouvoir exécutif et a été contraint de rendre plusieurs jugements considérés comme violant les droits humains fondamentaux des citoyens indiens. Dans une déception choquante, la Cour suprême a même soutenu la suspension du droit à la vie par le pouvoir exécutif. Après avoir été critiqué, le pouvoir judiciaire a rapidement réalisé ses erreurs et la perte de sa réputation. Au cours de la décennie suivante, les années 1980, les tribunaux indiens ont commencé à faire des efforts vigoureux pour restaurer leur image par une série de jugements historiques en faveur des pauvres.

2.2. Sauvegarde des Droits Fondamentaux

Les tribunaux supérieurs agissent comme les gardiens des Droits Fondamentaux (un ensemble de droits de base similaires à la Déclaration des Droits des États-Unis garantie à tous les citoyens) en les protégeant de l'arbitraire exécutif (Singh 2022). Pour faire respecter cela, la Cour suprême agit comme une Cour Constitutionnelle. À de nombreuses reprises, les tribunaux supérieurs ont prissuo motu connaissance des violations des droits fondamentaux. L'article 32 de la Constitution, qui est un droit fondamental, permet aux tribunaux supérieurs d'émettre des ordonnances (writs) en cas d'excès exécutifs ou d'atteinte aux libertés personnelles. Ces ordonnances sont Habeas Corpus, Mandamus, Prohibition, Certiorari et Quo Warranto. Bien que les recours en vertu de cet article soient liés uniquement aux violations des droits fondamentaux, au fil des ans, les tribunaux supérieurs ont constamment essayé d'élargir la portée et l'application de ces droits (protégeant les individus/groupes contre les excès de l'État) par une interprétation large de la constitution (Sahoo 2022).

2.3. Activisme Judiciaire

Comme indiqué ci-dessus, au cours des dernières décennies, en particulier après l'état d'urgence de 1975 (qui a permis à l'exécutif de suspendre le droit à la vie et au pouvoir judiciaire de cautionner cela[1]), le pouvoir judiciaire a pris une série de mesures proactives pour se réinventer afin de sauver sa réputation perdue. Il l'a fait en élargissant progressivement ses pouvoirs par rapport aux branches législative et exécutive par une interprétation créative des différentes dispositions des droits fondamentaux. Avec la défaite du gouvernement d'Indira Gandhi et l'arrivée au pouvoir du nouveau gouvernement Janata en 1977, la situation est devenue très favorable au pouvoir judiciaire pour corriger les erreurs passées et regagner le terrain qu'il avait cédé à un exécutif fort au fil des ans. Le pouvoir judiciaire a tenté d'annuler les dommages en adoptant une ligne d'action activiste en rendant une série de jugements importants qui ont imposé de nombreux contrôles sur les excès de l'État.

La réponse la plus immédiate du pouvoir judiciaire a été d'annuler rapidement les dommages qu'il avait causés dans l'affaireHabeas Corpus connue sous le nom deADM Jabalpur(qui avait suspendu le droit à la vie pendant l'état d'urgence en 1975-1977). Dans l'affaireManeka Gandhi c. Union de l'Inde, le pouvoir judiciaire a considérablement élargi la portée de l'article 21 en le reliant aux motifs de la procédure régulière et de l'équité de fond (Cour suprême de l'Inde 1978). De plus, la cour a ouvert une nouvelle dimension du droit à la vie et à la liberté personnelle en établissant que l'article 21 était à la fois une garantie contre l'action exécutive non étayée par la loi et une restriction à la législation. La Cour suprême a également annulé les dispositions clés du Quarante-deuxième amendement qui excluaient le contrôle judiciaire du champ d'application des amendements constitutionnels dansMinerva Mills(Cour suprême de l'Inde 1980). Cependant, ces jugements n'étaient que le début d'une nouvelle ère, car le pouvoir judiciaire se remettait du choc de ses erreurs politiques lors de l'état d'urgence. De manière constante, le pouvoir judiciaire a inauguré une ère d'activisme judiciaire dans les décennies suivantes par l'utilisation créative du contentieux d'intérêt public (PIL) qui a considérablement élargi les droits fondamentaux. En promouvant activement le PIL, la haute magistrature a pu contrôler les excès de l'exécutif dans de nombreux domaines (Baxi 1985).

2.4. Contentieux d'Intérêt Public et Restauration de la Suprématie Judiciaire

Le parcours du PIL par le pouvoir judiciaire a commencé avec l'historique jugementS.P. Gupta en 1981 (Cour suprême de l'Inde 1981). Le juge P.N. Bhagwati, qui a rendu le jugement historique, a assoupli lalocus standi dans les litiges d'intérêt public. Ce jugement a considérablement ouvert des espaces aux citoyens animés par un esprit public – ceux qui souhaitent défendre les causes des populations pauvres et opprimées et ceux qui souhaitent faire respecter les devoirs publics. La haute magistrature a conçu d'autres innovations dans les affaires d'intérêt public en accordant des mesures provisoires aux victimes d'abus de l'État en plus d'accorder des réparations et de superviser leurs processus de mise en œuvre. La forte promotion des PIL par la haute magistrature a encouragé des scores de citoyens animés par un esprit public, d'avocats spécialisés dans les droits de l'homme et d'organisations de la société civile à prendre en charge les cas d'individus et de groupes sans défense. Ainsi, le PIL a permis aux tribunaux supérieurs d'interpréter et d'élargir de manière imaginative les droits fondamentaux pour inclure de nombreux droits non articulés, tels que le droit de vivre dans la dignité humaine, le droit à un environnement sain, le droit à des moyens de subsistance, le droit à l'éducation, etc. Une telle voie interventionniste a servi à freiner les excès de l'État dans de nombreux domaines tout en accélérant simultanément la légitimité du pouvoir judiciaire. Bien sûr, les tribunaux ont outrepassé les sphères exécutive et législative à plusieurs reprises. Une pléthore de littérature a documenté les avantages ou les dommages que de telles démarches judiciaires ont pu apporter (Dave 2020). Dans l'ensemble, une telle démarche a aidé le pouvoir judiciaire à restaurer sa position dans l'architecture de la séparation des pouvoirs.

Le Système de Collège Électoral et la Réaffirmation de la Suprématie Judiciaire

Pour accélérer davantage les contrôles sur l'ingérence de l'exécutif, la haute magistrature en Inde a également apposé sa marque sur la sélection cruciale des juges. Les nominations judiciaires, qui étaient auparavant du ressort de l'exécutif, sont devenues un domaine majeur de contentieux entre juges. Afin de prendre le contrôle des nominations et de s'isoler de l'ingérence de l'exécutif, la cour suprême a rendu plusieurs arrêts, connus sous le nom de Three Judges Cases, qui ont redéfini le processus de nomination des juges de la haute magistrature. L'un de ces jugements était l'affaireS.P. Gupta en 1981, qui est survenue après que le Président de l'Inde ait outrepassé l'avis du Juge en chef de l'Inde (CJI) et ait écouté le Juge en chef de la Haute Cour de Delhi à la place. Ce jugement a été critiqué car il n'a pas reconnu l'indépendance du CJI. Vint ensuite leSecond Judges Case en 1993, basé sur un contentieux d'intérêt public concernant la question de savoir si les opinions du CJI sur les nominations des juges ont une priorité. Ce jugement historique a statué que les vues du CJI auraient la primauté dans les nominations. Le Third Judges Case, qui portait sur la question de savoir si la consultation du président devait se limiter au CJI ou impliquer d'autres juges, est survenu en 1998 (Lodha 2015). La Cour a statué que cela devrait conduire à la création d'un système de collège électoral où d'autres juges sont activement consultés concernant les nominations des juges.

Le système de collège électoral a été fortement contesté par le gouvernement de l'Alliance Démocratique Nationale (NDA) dirigé par Narendra Modi. Le gouvernement NDA a adopté une loi en 2015 pour établir la Commission Nationale des Nominations Judiciaires (NJAC) afin de faire des nominations judiciaires une affaire collective plutôt que des juges se nommant eux-mêmes. Le pouvoir judiciaire s'est fortement opposé à cette démarche du nouveau gouvernement. Bientôt, un banc constitutionnel de cinq membres de la Cour suprême a déclaré la nouvelle législation nulle (Anand 2015). Ainsi, le pouvoir judiciaire a résisté obstinément à l'ingérence de l'exécutif dans la sphère qu'il considérait comme son domaine exclusif. Cela a également aidé les tribunaux (nonobstant les récentes tentatives véhémentes du gouvernement Modi d'affaiblir le système de collège électoral) à agir comme un contrôle sur l'exécutif sans obstacles institutionnels majeurs de la part de ce dernier (Suresh 2023).

3. Comprendre la faiblesse du pouvoir judiciaire en tant qu'institution de responsabilité

Le pouvoir judiciaire, qui a atteint le sommet de son pouvoir et de son autorité dans les années 1990 et 2000 en agissant comme une contrainte majeure sur les excès de l'exécutif, a pris un virage opposé ces dernières années. Il y a une érosion considérable du pouvoir et de l'autorité judiciaires, en particulier avec l'émergence d'un exécutif puissant dirigé par le Bharatiya Janata Party (BJP) (Shah 2020b). Il peut être rappelé que le pouvoir judiciaire a prospéré sous les gouvernements de coalition successifs au niveau fédéral, qui étaient souvent caractérisés par un exécutif « instable » et « faible ». Cependant, le gouvernement BJP a rompu ce continuum lorsqu'il a obtenu une majorité politique complète lors d'élections générales consécutives en 2014.

3.1. Glissement vers une « Cour Exécutive »

Depuis l'arrivée d'un gouvernement puissant dirigé par Narendra Modi, un leader populiste aux tendances centralisatrices, le pouvoir exécutif a utilisé tous les leviers du pouvoir de l'État pour faire pression et contrôler les institutions démocratiques clés, y compris le pouvoir judiciaire (Vaishnav 2021). Bien que la Cour suprême ait résisté à l'ingérence de l'exécutif, comme dans le cas de la Commission Nationale des Nominations Judiciaires créée par le gouvernement pour diluer le pouvoir judiciaire sur les nominations, ce fut une exception. En effet, le gouvernement central, en particulier le ministère de la Justice, a déployé des actions administratives et d'autres outils pour retarder, voire annuler (en utilisant des procédures officielles/délais), certaines nominations effectuées par le collège composé de juges seniors, et la Cour suprême n'a pas fait preuve du courage et du leadership nécessaires pour arrêter les ingérences croissantes dans l'autonomie judiciaire (Dhawan et Jain 2019). En dehors de cela, dans de nombreux cas récents, l'exécutif peut être trouvé en train d'interférer et d'utiliser des options de transfert contre des juges individuels qui se sont exprimés ou ont rendu des jugements contre le gouvernement (Venkatesan 2023).

Au-delà des nominations judiciaires, un exécutif puissant a réussi à obtenir que des juges individuels (en utilisant des incitations post-retraite ou des tactiques coercitives) soutiennent ses politiques (ou ferment les yeux), même lorsqu'elles violent les principes constitutionnels. Récemment, une enquête deIndian Express a révélé que sur les dix jugements récents de la Cour suprême sur la liberté d'expression, six cas sont allés en faveur de l'État (Vishwanath 2020). De plus, dans les quatre cas qui ont été en faveur du pétitionnaire, le gouvernement a soit soutenu le pétitionnaire, soit n'a eu aucune objection. Ainsi, le pouvoir judiciaire autrefois « assertif » parle « le langage de l'exécutif et est devenu indiscernable de l'exécutif ». (Bhatia 2020) Par ses jugements et ordonnances, le pouvoir judiciaire, loin de ne pas agir comme un contrôle sur un pouvoir exécutif débridé, est devenu unfacilitateur de celui-ci. Cette tendance s'aggrave au niveau des tribunaux inférieurs, qui traitent la plupart des affaires impliquant des excès de la police/de l'État (Sumeda 2022).

3.2. Échec à agir en tant que Cour Constitutionnelle

La haute magistrature, qui au cours des décennies précédentes a rendu tant de jugements historiques qui ont conduit à l'expansion spectaculaire des libertés civiles et à la protection de la constitution, peine aujourd'hui (face à un exécutif fort et interventionniste) à poursuivre des affaires qui peuvent défendre les droits et valeurs constitutionnels. Les tribunaux suivent largement les directives de l'exécutif et échouent dans leurs devoirs constitutionnels, et le contrôle des excès de l'État peut être constaté dans leurs échecs à défendre les droits fondamentaux dans un nombre stupéfiant de cas depuis 2014.

Dans de nombreux cas récents impliquant de graves questions juridiques et constitutionnelles et des excès de l'État, tels que l'abrogation de l'article 370, qui a supprimé le statut d'État et les dispositions spéciales de l'unique État à majorité musulmane de l'Inde (Jammu-et-Cachemire), la validité constitutionnelle de la loi discriminatoire sur la citoyenneté (amendement) (CAA), les questions de manque de transparence dans la nouvelle loi sur le financement politique (obligations électorales) et de nombreux pétitions d'habeas corpus impliquant la détention illégale de militants, de défenseurs de la démocratie et de dissidents politiques, la Cour suprême a retardé ou s'est rangée du côté du pouvoir exécutif (Mahajan 2020; Narla et Rajagopalan 2020). Un pouvoir judiciaire supérieur faible et incohérent a largement aidé et enhardi un exécutif déjà puissant à attaquer et affaiblir sans relâche les principes et valeurs constitutionnels clés. Notamment, en échouant sur les questions de l'article 370 concernant la loi sur la citoyenneté, le pouvoir judiciaire cesse de plus en plus d'être un tribunal contre-majoritaire (Shah 2020a).

3.3. Corruption et manque d'accès à la justice ternissant la légitimité judiciaire

Ce qui accélère l'érosion de la légitimité judiciaire, c'est la corruption généralisée et l'inaccessibilité de la justice pour les citoyens ordinaires. Autrefois considéré comme au-dessus de la corruption, la branche judiciaire fait la une pour corruption et favoritisme. Selon l'enquête de Transparency International sur la corruption judiciaire, environ 77 % des Indiens estiment que le pouvoir judiciaire est corrompu.[2] Près de 3600 crores INR (300 millions USD) sont dépensés pour soudoyer des avocats et des juges afin d'obtenir justice et d'éviter les longs délais et les ajournements fréquents. Plusieurs affaires sensationnelles de corruption et d'abus de pouvoir par certains juges ont attiré l'attention de la presse et du public ces dernières années, ternissant ainsi l'image du pouvoir judiciaire.

Cependant, une préoccupation majeure est la question de l'accès à la justice. Pour les citoyens moyens, en particulier les vastes populations pauvres et opprimées, l'accès à la justice reste un rêve lointain. De nombreux programmes spéciaux, tels que Lok Adalat et l'aide juridique gratuite, sont restés symboliques (Sahoo 2021). Selon de nombreux rapports et études, le système de justice en Inde reste laborieux, coûteux en temps et en argent pour la plupart des citoyens, sans parler des pauvres (Commission du droit de l'Inde 1999; Département des réformes administratives et des griefs publics 2008).

4. Conclusion

Parmi les institutions vitales qui ont façonné 75 ans du fascinant parcours démocratique de l'Inde, la magistrature occupe une place de choix. Pendant la majeure partie de son existence depuis 1947, elle a très bien sauvegardé les libertés individuelles et protégé les droits fondamentaux. De plus, les tribunaux ont bien servi à défendre les droits des populations marginalisées et dépossédées et ont servi de contrôle essentiel contre les excès de l'exécutif. Cependant, au cours des neuf dernières années et sous un gouvernement disposant d'une majorité politique globale, les tribunaux ont subi une pression énorme pour obéir aux ordres de l'exécutif. Bien sûr, cela ne vise pas à nier la contribution positive de nombreux juges individuels qui se sont opposés à un exécutif interventionniste déterminé à utiliser tous les outils possibles pour exercer des pressions. La Cour suprême, à plusieurs reprises importantes, a fait preuve d'une forte détermination et d'un objectif commun pour contenir la branche exécutive sur les questions relatives à l'Habeas Corpus/liberté personnelle (Shah 2020a). Dernièrement, des signaux indiquent que la magistrature, en particulier les hautes juridictions, reconnaît lentement le déclin et les dommages causés à sa réputation. Récemment, plusieurs hautes cours ont fait des efforts constants pour aider à rétablir la foi du public dans le système judiciaire.

Pourtant, comme mentionné dans les sections précédentes, malgré quelques efforts courageux de la part de la magistrature, la branche exécutive a considérablement réussi à porter atteinte aux libertés personnelles et à attaquer la dissidence et la liberté d'expression. Des dizaines de personnes arrêtées sous toutes sortes d'accusations sonnantes et trébuchantes et privées de liberté sous caution pendant longtemps témoignent de la prédominance de la branche exécutive sur la magistrature. Comme l'ont constamment souligné de nombreux rapports internationaux sur la démocratie et des organisations de surveillance, l'Inde connaît une érosion significative de la liberté judiciaire et du constitutionnalisme, affectant les aspects fondamentaux de la démocratie, de l'état de droit et des droits de l'homme (Freedom House 2023). ■

Références

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[1] La Déclaration d'Urgence Nationale en 1975 et la mise à l'écart de juges qui ont conduit à une politisation rapide du système judiciaire, ont activement contribué à la reddition judiciaire à l'exécutif dans l'affaire controversée ADM Jabalpur c. Shivkant Shukla qui a soutenu l'acte du gouvernement suspendant le droit à la vie en vertu de l'article 21 des Droits Fondamentaux. La Cour Suprême a annulé les décisions de plusieurs Hautes Cours qui avaient déclaré illégale la suspension du habeas corpus et a pris position en faveur des revendications du gouvernement.

[2] Voir le rapport de presse ici : https://www.hindustantimes.com/india/77-per-cent-believe-indian-judiciary-is-corrupt-survey/story-uAiGMs9kWfP9iqFnUsFqpL.html(consulté le 23 juillet 2013)

■ Niranjan Sahoo, PhD, est Chercheur Principal à l'Initiative Gouvernance et Politique de l'Observer Research Foundation (ORF). Fort de ses années d'expertise en gouvernance et en politiques publiques, il anime désormais des études et des programmes sur la démocratie, les droits de l'homme, le fédéralisme, les réformes électorales (en particulier les questions relatives au financement politique), et les questions transversales d'exclusion, d'insurrections, d'action positive et d'inclusion. Lauréat de l'Asia Fellowship (2009) et ancien Sir Ratan Tata Fellow, il est actuellement membre pour l'Asie du Sud du Carnegie Rising Democracies Network, où il débat et écrit sur la démocratie, la politique étrangère, les droits de l'homme et d'autres sujets connexes.

■ Composition par Hansu Park, Chargé de recherche

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