[ADRN工作论文] 横向问责与民主韧性：韩国的比较视角

1. 引言

本研究描述了法定的横向问责机制，并考察了韩国自2000年以来二十年的实际横向问责绩效，并将其置于第三波民主化国家的比较背景下。

研究表明，韩国在纸面上通过以公正的方式设置立法和司法对行政部门的制约，最优化了其跨部门制衡机制。通过发现该国跨部门问责结果的早期恶化和后期逆转，研究还揭示了法定横向问责机制与实际横向问责绩效之间危险的差异。最后，研究证实了横向问责在腐蚀与恢复之间的波动与韩国民主在侵蚀与韧性之间的波动相关。

在下一节中，本研究将介绍用于衡量行政、立法和司法权力的各种经验指标，以描述韩国的法定横向问责机制，并将其与其他第三波民主化国家进行比较。倒数第二节将利用若干经验衡量指标来评估韩国的实际横向问责绩效及其对民主质量的影响。最后，将总结主要发现并为后续研究提出议程。

2. 法定横向问责：韩国的比较背景

在本节中，我将介绍用于衡量韩国法定横向问责机制的经验指标。作为评估横向问责机制纸面设计的模板，我使用以下数据来源来衡量宪法规定的跨部门制衡条款的强度。对于行政权力或行政行为的宪法规定，我采用了“行政权力指数”，该指数的范围从0到1，并涵盖了行政立法七个重要方面的存在或缺失：(1) 立法提案权；(2) 颁布法令权；(3) 启动宪法修正案权；(4) 宣布紧急状态权；(5) 否决权；(6) 质疑立法合宪性权；以及 (7) 解散议会权。该指数得分是七个二元要素的平均值，得分越高表示行政权力越大，得分越低表示行政权力越小（Elkins, Ginsburg, and Melton, 2023）。构成，其数值范围从0到1，捕捉了行政立法权七个重要方面的存在与否：(1) 创议立法权；(2) 颁布法令权；(3) 创议修宪权；(4) 宣布紧急状态权；(5) 否决权；(6) 质疑立法合宪性权；以及(7) 解散议会权。该指数得分是七个二元要素的平均值，分数越高表示行政权力越大，分数越低表示行政权力越小（Elkins, Ginsburg, and Melton, 2023）。

韩国的行政权力指数得分为0.43，这反映了其宪法规定了 (1) 立法提案权、[1] (2) 颁布法令权、[2] (3) 启动宪法修正案权、[3] (4) 宣布紧急状态权[4]以及 (5) 否决权，[5]但没有关于 (6) 质疑立法合宪性权和 (7) 解散议会权的宪法规定。

对于立法权力或立法对行政部门的宪法制约，我采用了《国家议会手册》中的“立法权力指数”，该指数的范围从0到1，并涵盖了立法对行政行为的三十四个重要制约方面的存在或缺失。指数得分是以下三十四个二元要素的平均值，得分越高表示立法权力越大，得分越低表示立法权力越小（Fish and Kroenig, 2009）：Handbook of National Legislature，该指数的范围从0到1，并涵盖了立法对行政行为的三十四个重要制约方面的存在或缺失。指数得分是以下三十四个二元要素的平均值，得分越高表示立法权力越大，得分越低表示立法权力越小（Fish and Kroenig, 2009）：

(a) 议会对行政机关的影响力，包括 (1) 议会是否能在不经任何其他机构介入的情况下单独弹劾总统或罢免总理；(2) 部长是否可兼任议员；(3) 议会是否拥有对行政官员的传唤权，并且是否定期举行听证会，由行政官员在议会或其委员会面前作证；(4) 议会是否能对行政长官及行政机构进行独立调查；(5) 议会是否对强制机构拥有有效的监督权；(6) 议会是否任命总理；(7) 部长任命是否需要议会批准，或议会自行任命部长；(8) 该国是否完全没有总统职位，或者存在总统但由议会选举产生；(9) 议会是否可以通过不信任投票罢免政府；

(b) 议会的制度自主性，包括 (10) 议会是否不受行政机关解散的约束；(11) 任何行政立法动议在生效前是否需要议会批准或认可；(12) 议会通过的法律是否可被否决或实质上不可被否决；(13) 议会制定的法律是否至高无上且不受司法审查；(14) 议会是否拥有在所有政策领域创议立法的权利；(15) 议会拨款的支出是否强制性；(16) 议会是否控制为其内部运作提供资金的资源，并为其成员提供福利；(17) 议会成员是否免受逮捕和/或刑事起诉；以及 (18) 议会所有成员是否均经选举产生；

(c) 议会的特定权力，包括 (19) 议会是否能单独修改宪法，而不经任何其他机构介入；(20) 宣战是否需要议会批准；(21) 与外国签订的条约是否需要议会批准才能生效；(22) 议会是否拥有赦免权；(23) 议会是否拥有特赦权；(24) 议会是否审查并拥有否决对司法任命的权利，或议会自行任命司法成员；(25) 中央银行行长是否由议会任命；(26) 议会在国有媒体的运作中是否拥有实质性的发言权；

(d) 议会的制度能力，包括 (27) 议会是否定期召开会议；(28) 每位议员是否拥有一名个人秘书；(29) 每位议员是否至少拥有一名具备政策专业知识的非秘书类工作人员；(30) 议员是否可不受任何限制地再次当选；(31) 议员职位是否足够有吸引力，以至于议员普遍有兴趣并寻求再次当选；以及 (32) 现任议员再次当选是否足够普遍，以至于在任何给定时间议会都包含相当数量的经验丰富的成员。

韩国的立法权力指数得分为0.59，这反映了其宪法规定了：

(a) 议会对行政机关的影响力，关于 (2) 部长是否可兼任议员，[6] (3) 议会是否拥有对行政官员的传唤权，并且是否定期举行听证会，由行政官员在议会或其委员会面前作证，[7] (4) 议会是否能对行政长官及行政机构进行独立调查，[8] 以及 (5) 议会是否对强制机构拥有有效的监督权；

(b) 议会的制度自主性，关于 (10) 议会是否不受行政机关解散的约束，(11) 任何行政立法动议在生效前是否需要议会批准或认可，[9] (14) 议会是否拥有在所有政策领域创议立法的权利，(15) 议会拨款的支出是否强制性，(16) 议会是否控制为其内部运作提供资金的资源，并为其成员提供福利，以及 (18) 议会所有成员是否均经选举产生；[10]

(c) 议会的特定权力，关于 (20) 宣战是否需要议会批准，[11] (21) 与外国签订的条约是否需要议会批准才能生效，[12] 以及（24）立法机构是否审查并有权否决对司法机构的任命，或者立法机构是否任命司法机构的成员；[13]

（d）立法机构的制度能力，关于（27）立法机构是否定期开会，[14]（28）每位立法者是否拥有一名私人秘书，（29）每位立法者是否拥有一名以上具有政策专业知识的非秘书工作人员，（30）立法者是否可以不受任何限制地竞选连任；（31）立法机构的席位是否足够有吸引力，以至于立法者普遍有兴趣并寻求连任；以及（32）现任立法者的连任是否足够普遍，以至于在任何给定时间立法机构都包含大量经验丰富的成员。

关于司法权或对行政行为的宪法性司法制约，我采用了“司法权力指数”，该指数出自“Constitute”，其范围从0到1，捕捉了十二项重要的司法制约行政行为的方面的存在与否。该指数得分是十二个二元要素的平均值，得分越高表示司法权力越大，得分越低表示司法权力越小（Elkins, Ginsburg, and Melton, 2023）：

（a）司法独立性，包括（1）宪法是否包含关于司法独立的明确声明；（2）宪法是否规定法官享有终身任职；（3）最高法院的任命是否涉及司法委员会或两个（或更多）行为体；（4）罢免是否受到限制，以至于需要立法机构的多数票提案，或者只有公众或司法委员会可以提出罢免，并且需要另一政治行为体批准此类提案；（5）罢免是否仅限于犯罪和其他不当行为、叛国或违反宪法；以及（6）司法薪资是否免于被削减。

（b）司法能力，包括（7）宪法是否规定了司法审查；（8）法院是否拥有监督选举的权力；（9）任何法院是否拥有宣布政党违宪的权力；（10）法官在罢免行政长官方面是否发挥作用，例如在弹劾中；（11）任何法院是否拥有审查紧急状态声明的能力；以及（12）任何法院是否拥有审查条约的权力。

韩国的司法权力指数得分为0.58，这反映了其宪法中关于以下内容的规定：

（a）司法独立性，包括（1）宪法是否包含关于司法独立的明确声明，[15]（3）最高法院的任命是否涉及司法委员会或两个（或更多）行为体，[16]（5）罢免是否仅限于犯罪和其他不当行为、叛国或违反宪法，以及（6）司法薪资是否免于被削减。[17]

（b）司法能力，包括（7）宪法是否规定了司法审查，[18]（9）任何法院是否拥有宣布政党违宪的权力，[19]（10）法官在罢免行政长官方面是否发挥作用；[20]但没有关于（8）法院是否拥有监督选举的权力、（11）任何法院是否拥有审查紧急状态声明的能力，以及（12）任何法院是否拥有审查条约的权力的宪法规定。

为了将韩国的行政、立法和司法权力指数得分置于比较背景下，我构建了一个由十八个第三波民主化国家组成的样本，这些国家包括（1）东亚和东南亚：印度尼西亚（1999年）、蒙古（1991年）、菲律宾（1988年）、韩国（1988年）、台湾（1996年）和泰国（1998年）；（2）中欧和东欧：保加利亚（1991年）、捷克共和国（1990年）、匈牙利（1990年）、波兰（1990年）、罗马尼亚（1991年）和斯洛伐克共和国（1994年）；以及（3）中南美洲：阿根廷（1984年）、巴西（1987年）、智利（1990年）、哥伦比亚（1991年）、墨西哥（1996年）和秘鲁（1981年）。[21]

图1展示了一个散点图，其中横轴显示了十八个第三波民主化国家的行政权力指数得分，纵轴显示了十八个第三波民主化国家的立法权力指数得分。每条虚线表示每个权力指数得分的平均值。在右上角，即帝国总统与顽固议会相遇的地方，是蒙古、保加利亚、波兰、匈牙利和罗马尼亚。台湾、阿根廷和墨西哥位于左下角，即非主导性行政部门与服从性立法机构相遇的地方。智利采用了帝国总统与服从性立法机构相结合的宪法设计，而捷克共和国则采用了非主导性行政部门与顽固议会相结合的宪法设计。关于“法律上的”问责制，韩国在十八个第三波民主化国家中似乎拥有最可行的行政-立法部门间制衡机制之一。

图1。18个第三波民主化国家的行政和立法权力指数得分

来源： Elkins, Ginsburg, and Melton 2023; Fish and Kroenig 2009

图2展示了一个散点图，其中横轴表示十八个第三波民主化国家的行政权力指数得分，纵轴表示十八个第三波民主化国家的司法权力指数得分。每条虚线表示每个权力指数得分的平均值。保加利亚位于右上角，即帝国总统与顽固法院相遇的地方。印度尼西亚和墨西哥位于左下角，即非主导性行政部门与服从性法院相遇的地方。罗马尼亚、匈牙利和泰国采用了帝国总统与服从性法院相结合的宪法设计，而台湾则采用了非主导性行政部门与顽固法院相结合的宪法设计。关于“法律上的”问责制，韩国在十八个第三波民主化国家中似乎拥有最可行的行政-司法部门间制衡机制之一。

图2。18个第三波民主化国家的行政和司法权力指数得分

来源： Elkins, Ginsburg, and Melton 2023

3. 事实上的横向问责：韩国的比较背景

在本节中，我将展示韩国“事实上的”横向问责表现及其对民主质量影响的实证指标。作为评估横向问责机制实际结果和民主质量的模板，我使用以下数据来源进行测量。对于“事实上的”横向问责表现，我采用了民主种类（V-Dem）的“横向问责指数”，其范围从0到1，通过汇总以下指标来衡量理想的横向政府问责制在多大程度上得以实现：（1）V-Dem司法制约行政指数；（2）V-Dem立法制约行政指数；以及（3）V-Dem其他国家机构（审计长、总检察长或监察员）制约行政指数。较高的数字表示“事实上的”横向问责程度较高，较低的数字表示“事实上的”横向问责程度较低（Luhrmann, Marquardt, and Mechkova 2020）。

关于民主质量，我采用了V-Dem的“自由民主指数”，其范围从0到1，衡量理想的自由民主制在多大程度上得以实现。较高的数字表示民主质量较高，较低的数字表示民主质量较低（Coppedge et al., 2020）。

为方便展示，我计算了自2000年以来十八个第三波民主化国家每个指数得分的五年平均值。韩国的横向问责指数得分如下：（1）2000-2004年：0.925；（2）2005-2009年：0.902；（3）2010-2014年：0.865；（4）2015-2019年：0.933。韩国的自由民主指数得分如下：（1）2000-2004年：0.772；（2）2005-2009年：0.738；（3）2010-2014年：0.649；（4）2015-2019年：0.722。

图3。18个第三波民主化国家2000-2004年与2005-2009年的横向问责指数得分

来源： V-Dem (https://www.v-dem.net/data/)

图3展示了一个散点图，其中横轴显示了十八个第三波民主化国家的2000-2004年横向问责指数得分的平均值，纵轴显示了这十八个国家2005-2009年横向问责指数得分的平均值。如果一个国家位于45度线的左侧，则其“事实上的横向问责有所改善。如果一个国家位于45度线的右侧，则其“事实上的横向问责有所恶化。智利、秘鲁和罗马尼亚属于前者，而韩国、台湾、阿根廷和泰国则属于后者。就“事实上的问责而言，在研究期间，韩国在十八个第三波民主化国家中似乎是横向问责小幅下降的案例之一。

图4。18个第三波民主化国家的自由民主指数得分，2000-2004年 vs 2005-2009年

来源： V-Dem (https://www.v-dem.net/data/)

注：哥伦比亚、墨西哥、菲律宾、罗马尼亚和泰国因得分较低而被排除。

图4展示了一个散点图，其中横轴表示十八个第三波民主化国家2000-2004年自由民主指数得分的平均值，纵轴表示这十八个国家2005-2009年自由民主指数得分的平均值。如果一个国家位于45度线的左侧，则其民主质量有所改善。如果一个国家位于45度线的右侧，则其民主质量有所恶化。在横向问责表现较好的国家中，智利和秘鲁的民主质量有所改善。在横向问责表现较差的国家中，韩国和阿根廷的民主质量有所恶化。就民主而言，在研究期间，韩国在十八个第三波民主化国家中似乎是受横向问责驱动的民主倒退案例之一（Sato et al. 2022）。

图5。18个第三波民主化国家的横向问责指数得分，2005-2009年 vs 2010-2014年

来源： V-Dem (https://www.v-dem.net/data/)

图5展示了一个散点图，其中横轴显示了十八个第三波民主化国家2005-2009年横向问责指数得分的平均值，纵轴显示了这十八个国家2010-2014年横向问责指数得分的平均值。如果一个国家位于45度线的左侧，则其“事实上的横向问责有所改善。如果一个国家位于45度线的右侧，则其“事实上的横向问责有所恶化。巴西、罗马尼亚和泰国属于前者，而韩国、台湾、阿根廷、匈牙利和墨西哥则属于后者。就“事实上的问责而言，在研究期间，韩国在十八个第三波民主化国家中似乎是持续横向问责侵蚀的案例之一。

图6。18个第三波民主化国家的自由民主指数得分，2005-2009年 vs 2010-2014年

来源： V-Dem (https://www.v-dem.net/data/)

注：哥伦比亚、墨西哥、菲律宾、罗马尼亚和泰国因得分较低而被排除。

图6展示了一个散点图，其中横轴表示十八个第三波民主化国家2005-2009年自由民主指数得分的平均值，纵轴表示这十八个国家2010-2014年自由民主指数得分的平均值。如果一个国家位于45度线的左侧，则其民主质量有所改善。如果一个国家位于45度线的右侧，则其民主质量有所恶化。在横向问责表现较差的国家中，韩国、捷克共和国、匈牙利、阿根廷和保加利亚的民主质量有所恶化。就民主而言，在研究期间，韩国在十八个第三波民主化国家中似乎是受横向问责加速的民主倒退案例之一（Shin 2021）。

图7。18个第三波民主化国家的横向问责指数得分，2010-2014年 vs 2015-2019年

来源： V-Dem (https://www.v-dem.net/data/)

图7展示了一个散点图，其中横轴显示了十八个第三波民主化国家2010-2014年横向问责指数得分的平均值，纵轴显示了这十八个国家2015-2019年横向问责指数得分的平均值。如果一个国家位于45度线的左侧，则其“事实上的横向问责有所改善。如果一个国家位于45度线的右侧，则其“事实上的横向问责有所恶化。韩国、秘鲁和阿根廷属于前者，而波兰、巴西、印度尼西亚、匈牙利和菲律宾则属于后者。就“事实上的问责而言，在研究期间，韩国在十八个第三波民主化国家中似乎是横向问责侵蚀逆转的案例之一。

图8。18个第三波民主化国家的自由民主指数得分，2010-2014年 vs 2015-2019年

来源： V-Dem (https://www.v-dem.net/data/)

注：墨西哥、菲律宾和泰国因得分较低而被排除。

图8展示了一个散点图，其中横轴表示十八个第三波民主化国家2010-2014年自由民主指数得分的平均值，纵轴表示这十八个国家2015-2019年自由民主指数得分的平均值。位于45度线左侧的国家表明民主质量有所改善，而位于45度线右侧的国家表明民主质量有所恶化。在横向问责表现较好的国家中，韩国的民主质量有所改善。在横向问责表现较差的国家中，波兰和巴西的民主质量有所下降。就整体民主而言，在研究期间，韩国在十八个第三波民主化国家中似乎是横向问责恢复的民主韧性案例之一（Laebens and Luhrmann 2021）。

4. 结论

本研究表明，可行的“法定的纵向问责机制根植于韩国的宪法设计之中，其中跨部门的制衡条款在行政、立法和司法部门之间分配了相对平等的权力。从宪法条文上看，韩国的政体似乎摆脱了帝国总统与顽固议会相遇的制度性陷阱，后者危及纵向问责和民主。

关于事实上的纵向问责，其表现似乎辜负了韩国法定的纵向问责机制的制度最优性。鉴于韩国事实上的问责表现曾在恶化和恢复之间摇摆，该国的民主质量也随之波动。法定问责与事实上的问责之间的显著差距，以及事实上的问责表现与民主质量之间的相关性，需要进一步研究，探讨为何正式的问责制度与实际的问责结果之间存在差距，以及这种差距如何影响韩国的民主。■法定的问责制和事实上的问责制和事实上的问责制绩效与民主质量的相关性，需要进一步研究为何正式问责机构与实际问责结果之间存在差距，以及这种差距如何影响韩国的民主。■

参考文献

Coppedge, Michael, John Gerring, Adam Glynn, Carl Henrik Knutsen, Staffan I. Lindberg, Daniel Pemstein, Brigitte Seim, Svend-Erik Skaaning, and Jan Teorell. 2020. "Varieties of Democracy: Measuring Two Centuries of Political Change。纽约：剑桥大学出版社。

Elkins, Zachary, Tom Ginsburg, James Melton. 2023. “Constitute：世界宪法，可供阅读、搜索和比较。”https://www.constituteproject.org/content/indices_data?lang=en

Fish, M. Steven and Matthew Kroenig. 2009. The Handbook of National Legislature: A Global Survey。纽约：剑桥大学出版社。

Laebens, Melis G. 和 Anna Luhrmann. 2021. “什么阻碍了民主侵蚀？问责制的变化角色。”Democratization 28, 5: 908-928。

Luhrmann, Anna, Kyle L. Marquardt, 和 Valeriya Mechkova. 2020. “限制政府：垂直、水平和对角问责的新指标。”American Political Science Review 114, 3: 811-820。

佐藤裕子, 马丁·伦德斯特德, 凯莉·莫里森, 瓦妮莎·A·博埃斯, 斯塔凡·I·林德伯格. 2022. “专制化过程中的制度秩序。” V-Dem 工作论文.

申斗哲. 2021. “东亚的民主去巩固：探索日本、韩国和台湾的系统重组。”Democratization 28, 1: 142-160。

[1]第52条：法案可由国会议员或行政部门提出。

[2]第75条：总统可就法律授予其权限且明确界定的事项，以及为执行法律所必需的事项，发布总统令。

[3]第128条：宪法修正案的提案可由国会全体议员过半数或总统提出。

[4]第76条：（1）在发生内乱、外患、天灾或严重的财政或经济危机时，总统为维持国家安全或公共秩序，在无法等待国会召开的情况下，可就上述事项采取最低限度的必要财政和经济措施，或发布具有法律效力的命令；（2）在发生影响国家安全的主要敌对行动时，总统为维护国家完整性，在无法召开国会的情况下，可发布具有法律效力的命令。

[5]第53条：（1）国会通过的每项法案应提交行政部门，总统应在十五日内颁布；（2）如对法案有异议，总统可在前款规定的期限内，附带书面异议理由将其退回国会，请求重新审议。总统在国会休会期间亦可采取同样的行动。

[6]第43条：国会议员不得兼任法律规定的其他职务；国会法第29条：（1）除总理或国务委员职务外，国会议员不得兼任其他职务。

[7]第62条：（2）应国会或其委员会的要求，总理、国务委员或政府代表应出席国会任何会议并回答提问。

[8]第61条：（1）国会可视察国政事务或调查特定国政事项，并可要求提供相关文件，要求证人亲自出庭并提供证词或陈述。

[9]第76条：（3）如根据第（1）款和第（2）款采取行动或发布命令，总统应立即通知国会并获得其批准。

[10]第41条：（1）国会由公民通过普遍、平等、直接和秘密投票选出的议员组成。

[11]第60条：（2）国会亦有权同意宣战、向外国派遣武装部队或在韩国领土内驻扎外国部队。

[12]第60条：（1）国会应有权同意缔结和批准涉及互助或互保的条约；涉及重要国际组织的条约；友好、贸易和航海条约；涉及主权限制的条约；和平条约；将给国家或人民带来重要财政负担的条约；或与立法事项有关的条约。

[13]第104条：（1）最高法院院长由总统经国会同意任命；（2）最高法院法官由总统根据最高法院院长的推荐并经国会同意任命。

[14]第47条：(1) 国会常会每年召开一次，依法律规定；国会特别会议应总统或全体议员四分之一以上之要求而召开。

[15]第103条：法官应独立审判，依其良心，并依宪法及法律。

[16]第104条：(1) 联邦法院首席大法官由总统任命，经国民议会同意；(2) 联邦法院大法官由总统根据首席大法官的推荐，经国民议会同意任命。

[17]第106条：(1) 任何法官不得因弹劾或判处监禁或更重刑罚而被免职，亦不得因纪律处分以外的原因被停职、减薪或遭受任何其他不利待遇。

[18]第111条：(1) 宪法法院应审理下列事项：1. 依法院请求对法律合宪性进行裁决。

[19]第111条：(1) 宪法法院应审理下列事项：3. 政党解散。

[20]第111条：(1) 宪法法院应审理下列事项：2. 弹劾。

[21]括号内注明该国根据“民主政体多样性项目”（https://v-dem.net/data/）的“世界政权”数据集，从封闭或选举性独裁向选举性或自由民主过渡的年份。在每个地区，选取了1990年人口最多的六个第三波民主化国家。

■ 金荣（Jung Kim）是朝鲜大学政治学副教授兼教务长。目前，他是延世大学国际学研究生院和 Underwood 国际学院的客座教授，亚洲民主研究网络（Asia Democracy Research Network）的区域协调员，《Asian Perspective》和《Tamkang Journal of International Affairs》的编委会成员，《Seoul Shinmun》的专栏作家，以及大韩民国国防情报局的政策咨询委员会成员。他本科毕业于高丽大学政治学专业，并在耶鲁大学获得政治学博士学位。

■ 排版：Hansu Park，研究员

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