[ADRN工作论文] 建立横向问责制：泰国案例研究

1. 引言

泰国在 1997 年之前从军政府专制统治过渡到民主政府，这是“1992 年黑色五月”事件的重要延续。因此，1997 年宪法被认为是基于宪政主义原则的民主宪法。根据 1997 年宪法，主权依照三权分立原则行使。公众选举政府和议会，并成为形成若干重要国家权力检查机构（即宪法组织）的动力。这些机构包括国家反腐败委员会、选举委员会、监察员、国家人权委员会和国家审计委员会，它们被视为独立的，因此不受内阁控制。自 1997 年成立并延续 25 年以来，这些机构的结构和权力发生了许多变化，权力的行使对人民和民主产生了重大影响。然而，泰国的民主进程在 2006 年和 2014 年的军事政变中被中断。

本研究通过分析这些机构自成立以来的作用和演变，调查了泰国横向问责制的整体结构。此外，还研究了泰国现有的横向问责制对自由民主治理发展和加强的有效性。最后，研究还包括相关机构的制衡运作、监督程序的成败以及影响问责有效性的因素。

本研究采用文献研究法，通过对相关问题和法律法规的文章、书籍、期刊和官方文件的回顾进行文献综述。此外，还探讨了泰国及其他国家的案例研究。此外，还采访了来自学术界、民间社会和其他相关组织的代表。研究问题是：1）行政和立法部门现有的检查制度是否充分且有效以支持民主治理？2）司法部门是否足够独立或政治中立，足以检查和惩处行政不当行为？3）监督机构的运作是否良好？

2. 关于横向问责制概念的文献综述

在社会科学领域，问责制的概念仍然是一个备受争议的问题。Dahl (1971) 和 Wilson (2015) 解释说，在参与度增加之前，精英之间的竞争发展是有益的。然而，Mechkova、Luhrmann 和 Linberg (2017) 假设，在区分对角问责制（媒体和公民社会）、纵向问责制（与选举和政党相关）和横向问责制（机构间的制衡）时，随着纵向和对角问责制的进步，对横向问责制的压力会增加。此外，大多数事实上的纵向问责制形式出现在其他类型的问责制之前（Mechkova, Luhrmann, and Linberg 2017, 3）。有效的横向问责制结构，例如强有力的议会和独立的最高法院，在进程后期出现，并建立在其他领域取得的进展之上。根据图 1，随着纵向问责制水平的提高，对横向问责制的需求预计会上升。有两种途径说明纵向问责制如何能够增强对横向问责制的需求（Mechkova, Luhrmann, and Linberg 2017, 13）。

图 1. 两种途径说明纵向问责制如何能够增强对横向问责制的需求

来源：Mechkova, Luhrmann and Linberg 2017, 13

本文从结构或法律角度开始，调查泰国的横向问责机制。通过对 1997 年、2007 年和 2017 年泰国宪法进行比较研究，分析泰国横向问责机制的变化趋势，并结合案例研究泰国横向问责制的现状，以证明这种问责制在宪法或法律中定义的“法律实践”或“事实上的”横向问责制，而非局限于“法律条文”或“法律上的”横向问责制。此外，本研究中的横向问责制侧重于议会、法院和独立的宪法组织对政府的制约能力。

3. 泰国横向问责机制的结构

在泰国，1997 年宪法被认为是民主宪法之一（Aphornsuvan 2001），并且是此后直至今日的宪法中宪政主义原则的原型。

我们可以像分类行为者一样，将 1997 年、2007 年和 2017 年泰国宪法中横向问责机制的结构分为三类：立法机构、司法机构和监督机构。

3.1. 立法机构在制衡政府中的作用

议会是行使主权的三大政治机构之一，作为立法部门，在立法和行政制衡方面发挥着重要作用。自 1932 年从君主专制转变为君主立宪制以来，至今已颁布 20 部宪法（经历了 13 次政变）。尽管最初实行的是一院制，但泰国目前实行两院制。然而，1997 年、2007 年和 2017 年宪法的规定要求泰国立法者采用两院制形式，将下议院分为众议院，将上议院分为参议院。根据 1997 年、2007 年和 2017 年的规定，立法机构的起源如下。

表 1. 比较 1997 年、2007 年和 2017 年宪法中监督机构的起源

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众议院的权力和职能

众议院负责以多种方式对政府的工作进行制衡。其主要职责是审议法案，但还负责评估年度支出预算；批准紧急法令；控制国家事务管理；设立常设委员会以执行任何行为；调查事实或研究任何事项并向众议院报告其调查结果；以及批准总理的任命。

参议院的权力和职能

三部宪法均未赋予参议院提出法案的权力；然而，一旦众议院批准了法案，它们就会被提交给参议院进一步审议。

参议员与众议院一道，有权审查拟议立法、批准紧急法令以及监督国家行政。此外，他们还可以设立常设委员会，有权进行质询，并可以提出进行一般性辩论而不进行表决的动议。

参议院还拥有众议院不具备的一些权力，包括罢免总理、部长以及担任立法、司法和宪法机构职务的人员的权力。任何行为不端或暗示行使权力与职责相悖，且拥有异常财富的人，均违反法律和宪法规定。

国民议会的两个议院还有责任通过批准委员会的任务和审查其年度报告来监督宪法组织的活动。两个议院都设立了常设委员会来监督这些组织和政府。

3.2. 司法和政府检查机制

我们可以区分三个负责监督泰国政府工作的司法机构，它们在裁决争端方面拥有不同的管辖权：宪法法院、行政法院和政治职位持有者最高法院刑事分庭。

表 2。1997、2007 和 2017 年宪法规定的司法机构起源比较

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宪法法院的权力和职能

1997、2007 和 2017 年宪法均规定，宪法法院有权裁定法案或任何组织法案的内容是否与宪法相抵触或不一致。

宪法法院还负责审议与宪法规定的各机构的权力和职责有关的问题。宪法法院对议会、内阁、法院和其他政府机构的裁决具有终局性和约束力。

此外，宪法法院还负责审理其他法院提交的案件，包括司法法院、行政法院和军事法院，如果法院认为将法律规定适用于任何案件将与宪法相抵触或不一致。宪法不影响法院的终审判决，包括有权审议议会、内阁或非法院的宪法机构之间的权限冲突，并能确定何种紧急法令是不可避免的紧急情况。

行政法院的权力和职能

1997、2007 和 2017 年宪法均规定，行政法院有权审理和裁决因行使法律行政权力或因进行行政活动而产生的行政案件。不包括独立机构的仲裁，这是对其宪法权威的直接行使。

最高法院政治职务持有者刑事分庭的权力和职能

1997、2007 和 2017 年宪法规定，当国家反腐败委员会 (NACC) 认定某政治职务持有者（如总理、部长、议员、参议员或其他政治官员的行政人员和地方议会成员）资产异常增加时，最高法院政治职务持有者刑事分庭应作出裁决。国家反腐败委员会主席将向总检察长提交调查报告，以起诉最高法院政治职务持有者刑事分庭，确保异常增加的资产属于国家。

3.3. 泰国宪法规定的机构

这些机构负责监督政府的工作；根据宪法，它们可能被称为“独立的宪法机构”，即选举委员会、国家反腐败委员会、国家审计委员会、监察员和国家人权委员会，如表 3 所示。

表 3。1997、2007 和 2017 年宪法规定的监督机构比较

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选举委员会的权力和职能

1997年宪法规定，选举委员会负责组织或举行众议院议员、参议员、地方议员和地方行政官员的选举，以及全民公投，以确保公正和公平。

国家反腐败委员会的权力和职能

1997年和2007年宪法规定，国家反腐败委员会负责审计担任政治职务者及其配偶和未成年子女的资产和负债，包括在他们每次接受或离任任命时以及在发生渎职行为的情况下。后来的2017年宪法内容相似，但增加了调查严重违规或不遵守道德标准的作用。

国家审计委员会的权力和职能

1997年、2007年和2017年宪法对国家审计委员会、国家审计长和泰国审计总长的权力和职责进行了类似规定。国家审计办公室负责审计国家财政、准备报告并跟踪政府支出的绩效，是一个行政机构。审计长必须监督该组织。国家审计委员会负责遴选审计长并监督国家审计办公室的工作。

监察员的权力和职能

1997年、2007年和2017年宪法均规定，监察员有权力和职责审议调查，以查明投诉的事实。在不遵守法律、越权、某些行为或疏忽履行行政、政府官员和相关官员职责的情况下，他们还必须准备报告并向国民议会提交意见和建议。此外，当认为法律、规则、规章的规定或任何政府官员的行为存在违宪问题时，他们有权将案件提交宪法法院或行政法院。

国家人权委员会的权力和职能

1997年、2007年和2017年宪法规定，国家人权委员会负责调查和报告侵犯人权的作为或不作为，并向采取此类行动或侵权行为的个人或机构提出适当的补救措施。如果未采取建议的措施，委员会必须向议会报告以采取进一步行动，并向国民议会和内阁提出改进法律、规则或规章的政策和建议，以促进和保护人权，包括其他相关职责。

行政部门内也存在不具有宪法组织地位的审计机制，而是行政部门自身的下属组织，包括特别调查部（DSI）、国家反腐败委员会（NACC）和反腐败委员会（PACC）。

3.4. 泰国横向问责机制的结构

图2. 泰国横向问责机制的结构

来源： 作者绘制

泰国旨在监督政府工作的横向问责机制的设计，在组织数量、组织结构、组织权力和职责等方面已逐步成熟，受到自1997年宪法以来运作制衡和自由民主国家宪政原则的组织的影响。然而，2006年政变后，通过2007年宪法的设计，上述组织的进入来源发生了变化。此外，2014年政变期间也出现了同样的行动，横向问责行为者的定位发生了微妙而复杂的变化，这可以通过三个相互关联的因素来区分。

首先，参议院的产生来源发生了变化，其与人民的联系逐渐减弱。最初，1997年宪法要求所有参议员通过普选产生。2007年宪法后来规定，近一半的参议员不是通过普选产生的。最终，2017年宪法要求所有参议员都不是通过普选产生的。这种任命方式旨在确保参议员不直接与人民有联系。

其次，参议院产生来源的变化直接影响了参议员在监督政府工作中的作用。它也对横向问责体系产生了复杂的影响。由于监督机构的产生来源，1997年、2007年和2017年宪法要求进入监督机构的人员必须获得参议院的批准。此外，被任命为宪法法院或最高行政法院法官的人员也必须获得参议员的批准。

第三，根据2017年宪法的临时条款，现任参议员来自国家和平与秩序委员会（NCPO）。现任政府也是上述众议院和参议院批准的结果，因为在2019年选举产生了泰国总理。这批250名参议员以249票赞成、1票弃权投票支持詹·巴育·詹奥差将军担任总理。根据现行宪法，现任政府和监督机构也源自参议员。因此，设计一个机制来监督具有此类来源的机构监督政府工作可能更有效，因为这些机构之间需要更多的独立性来处理现任者之间看不见的联系和权力。

第三，根据2017年宪法的临时条款，现任参议员来自国家和平与秩序委员会（NCPO）。现任政府也是上述众议院和参议院批准的结果，因为在2019年选举产生了泰国总理。这批250名参议员以249票赞成、1票弃权投票支持詹·巴育·詹奥差将军担任总理。根据现行宪法，现任政府和监督机构也源自参议员。因此，设计一个机制来监督具有此类来源的机构监督政府工作可能更有效，因为这些机构之间需要更多的独立性来处理现任者之间看不见的联系和权力。

4. 监督机构的有效性和信任度

4.1. 民众的看法

国王普密蓬研究所（King Prajadhipok’s Institute）就“使用万国议会联盟指标评估泰国议会”进行了研究。该研究包含五个组成部分。[2]

图3. 对泰国议会问责制的评估

来源： 国王普密蓬研究所 2019年、2020年、2022年

根据这项研究，该研究所发现整体问责制评估水平结果为中等，平均得分分别为2.25、2.41、2.65、2.60和2.55。在问责制方面，平均比例高于其他方面的要素是选举委员会对政党补贴的监督（A3）和议员的潜力发展（A5）。议员对全国公民的问责制（A1）是2019年唯一得分较高的要素（平均3.01分，满分5分）。

此外，国王普密蓬研究所还研究了机构信任度，特别是对法院和独立的宪法机构的信任度。根据调查结果，尽管大多数泰国人信任法院，‘有些信任’和‘非常信任’的回答占了70%以上，但在2022年，这种信任度逐渐下降，特别是对宪法法院和行政法院的信任度。此外，泰国人民对独立机构工作的信任度处于中等水平。对监察员的信任度最高，对国家人权委员会（NHRCT）的信任度最低。然而，总体而言，所有机构的信任度都有所下降（国王普密蓬研究所2022年）。

图4. 对法院和独立宪法机构的信任百分比

来源： 国王普密蓬研究所 2022年

4.2. 案例研究

选举委员会（EC）

本案例涉及选举委员会（EC）在检查选举透明度方面的失职。

一名来自为泰党（Pheu Thai Party）的候选人苏拉蓬·吉猜亚功先生（Mr. Suraphon Kietchaiyakorn）在清迈选区领先，之后他被取消资格并收到一张橙牌，这意味着他因向僧侣捐赠2000泰铢而无法参加未来的选举。最高法院选举法庭驳回了此舞弊案件，他因此起诉选举委员会藐视法庭。该案件被驳回，但清迈法院要求选举委员会赔偿7000万泰铢（《曼谷邮报》2022年）。因此，选举委员会的裁量权需要比以前更加谨慎和简洁，否则可能会面临反诉，导致国家动用公共资金进行赔偿。曼谷邮报 2022年）。因此，选举委员会的裁量权需要比以前更加谨慎和简洁，否则可能会面临反诉，导致国家动用公共资金进行赔偿。

泰国国家人权委员会（NHRCT）

本案例涉及泰国国家人权委员会（NHRCT）在说服其他机构同意按照其建议解决侵犯人权行为方面的职能和权力有限。

根据泰国国家人权委员会（NHRCT）的职责[3]，他们必须向相关机构提出建议，以防止侵犯人权行为。然而，他们缺乏强制当局的权力，可能导致他们无法独立工作。因此，泰国国家人权委员会（NHRCT）请求行政和立法部门修订相关法律，赋予他们更大的权力（泰国国家人权委员会办公室2021年）。

5. 建议

5.1. 政策建议

应加强权力分立制度，牢固确立法治，并执行宪法赋予的使命。

应加强对那些在制衡议员权力方面发挥作用的人的支持，首先要教育他们了解自己的角色和职责以及议员的表现。此外，相关机构应提供信息和公共空间供民众表达意见。

议会应建立参与机制，允许公民社会成员代表人民发声，特别是弱势群体，如残疾人、少数民族或LGBTQ+群体。

国家或相关机构应提供准确且易于获取的信息，作为监督国家权力行使的机制。此外，应建立包括公众、私营部门和地方政府组织在内的各部门网络，协助调查投诉，并根据调查结果监督解决情况。

5.2. 法律建议

应修订宪法中关于进入宪法监督机构职位的规定，以实现这些组织的真正独立性，规定由普选产生的参议员批准进入上述职位。■

参考文献

Aphornsuvan, Thanet. 2001. The Search for Order: Constitutions and Human Rights in Thai Political History. https://openresearch-repository.anu.edu.au/handle/1885/42075

曼谷邮报. 2022年。“EC对苏拉波尔选举案保持沉默”。4月22日。https://www.bangkokpost.com/thailand/politics/2298442/ec-silent-on-surapols-election-case

Dahl, Robert Alan. 1971年。多元民主：参与和反对。纽黑文：耶鲁大学出版社。

参政院。2019年。基于各国议会联盟的泰国议会评估。曼谷：参政院。

______. 2020年。基于各国议会联盟的泰国议会评估。曼谷：参政院。

______. 2022年。基于各国议会联盟的泰国议会评估。曼谷：参政院。

______. 2023年。公众对各类机构的信任度及对公共服务的满意度评估。曼谷：参政院。

Mechkova, Valeriya, Anna Lührmann, and Staffan I. Lindberg. 2017年。问责序列：从法理到事实上的政府约束。民主多样性研究所工作论文系列2017:58。https://gupea.ub.gu.se/handle/2077/54331

泰国国家人权委员会办公室。2021年。执行摘要：国家人权委员会2021财年绩效报告。https://www.nhrc.or.th/getattachment/eb42fc89-4435-46ef-a9b6-1c300a1bdde5/Executive-Summary-NHRCT-Annual-Report-for-Fiscal-Y.aspx

Wilson, Matthew Charles. 2015年。将王易位：制度排序与政权更迭。宾夕法尼亚州立大学研究生电子论文和学位论文。

[1]2017年泰国宪法（2022年修订版）

[2]共5个组成部分，包括议会对公民的问责（A），由5个组成部分构成，1）议员对全国公民的问责（A1），2）对议员不道德行为和利益冲突的监督和惩罚（A2），3）选举委员会对政党补贴的监督（A3），4）对公众对议会的信任的监督（A4），以及5）议员的潜力发展（A5）。共分五个等级：0.00–1.00分=非常低，1.01–2.00分=低，2.01–3.00分=中等，3.01–4.00分=高，4.01–5.00分=非常高。

[3]《2017年国家人权委员会组织法》第45条

■ Thawilwadee Bureekul是参政院（KPI）的副秘书长，负责该研究所研究项目的规划、管理、实施和协调。除了在KPI的职务外，Bureekul博士还在泰国多所大学任教，包括亚洲理工学院、泰国法政大学、布拉帕大学、玛希隆大学和诗纳卡琳威洛大学。她成功地将“性别回应预算”纳入泰国宪法，并获得了“2018年度女性”奖项，并因其在“保护权利和加强性别平等”方面的成就，于2022年获得杰出奖。

■ Ratchawadee Sangmahamad是参政院研究发展办公室的高级研究员。她的研究重点是性别、公民身份、选举研究和定量研究。她合著出版了多本书籍，如《价值文化与民主温度计》、《泰国公民：民主公民教育》、《泰国女性与选举：平等机会》以及许多文章。

■ Arithat Bunthueng是 payap大学的法学院讲师。他曾是参政院研究发展办公室的研究员。他拥有公法学士学位，对法治、自由民主国家、法律与社会、地方政府权力下放、原住民权利和人权等项目感兴趣并参与过相关工作。

■ 排版由 Hansu Park，研究员

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