[ADRNワーキングペーパー] パキスタンにおける水平的アカウンタビリティ

1. 背景

水平的アカウンタビリティとは、立法府や司法府、その他の監督機関を含む国家機関が、行政府をアカウンタブルにする能力を指します。水平的アカウンタビリティは、異なる機関が権力の乱用を防ぐために効率的なチェック・アンド・バランスを実施することによって達成されます。例えば、立法府が行政府を監督する場合や、憲法裁判所が立法府によって採択された法律を審査する場合、これらは「対等な間」の水平的なアカウンタビリティの形態とも呼ばれます（O’Donnell 1998; Lindberg 2013）。

政治構造において、水平的アカウンタビリティは一般的に、異なる機関が互いに対して監督を行使することとして定義されます。そのような監督を行使する機関には、政府の行動をチェックするだけでなく、アカウンタブルにする権限を持つ立法委員会の活動が含まれます。パキスタンの場合、立法府、特に国民議会は、不信任投票を発議することによってもアカウンタビリティを行使できます。したがって、水平的アカウンタビリティのメカニズムは、国家機関間の権力分立を強調し、権力の乱用を防ぎ、他の国家機関が情報提供を求め、公務員に質問し、不適切な行動を罰する可能性を可能にします（Rose-Ackerman 1996）。

ほとんどの民主主義国家は、明確に定義された機能を持つ3つの柱の上に成り立っています。立法府は法律を制定し、行政府のパフォーマンスを精査し、選挙で選ばれた代表者を通じて国民の感情を表明する場を提供します。司法府は、個人、団体、政府間の紛争を解決します。そして行政府は、法律の執行と国家事務の管理を担当します。パキスタンでは、立法府と行政府の境界線は曖昧です。なぜなら、首相は最高行政責任者であり、国民議会の多数党の党首でもあるため、国家の二つの柱を同時に代表しているからです。理想的なシステムでは、これら3つの国家の柱は互いの事務に干渉しません。しかし、パキスタンでは、機関間の干渉が深刻な問題となっており、パキスタン元最高裁判所長官のアシフ・サード・ホサ判事は、この問題を解決するために、これら3つの柱と軍および情報機関との間の機関間対話を提案しました（Mehboob 2023）。

過去20年間、「アカウンタビリティ」はパキスタンの最も有名な政治スローガンとなっています（Mehboob 2022）。アカウンタビリティ制度における多くの改革にもかかわらず、パキスタンはトランスペアレンシー・インターナショナル（TI）が発表した腐敗認識指数（CPI）で最悪の順位を受けました（TI 2023）。CPIの順位によると、2019年以降、パキスタンのスコアは継続的に低下しています。

同様に、水平的アカウンタビリティを測定する腐敗防止指数（CCI）も、パキスタンの低いパフォーマンスを示しています。2013年から2020年まで、パキスタンのスコアは2014年の0.83を除き、1.0未満でした。司法府、立法府、国民アカウンタビリティ局（NAB）や腐敗防止局などの監督機関は、パキスタンにおける水平的アカウンタビリティの実行を担当しています。

パキスタンでは、特にNABのようなアカウンタビリティを確保する現行機関が、国の政治的不安定と最悪の経済状況の原因であると広く信じられています。その低いパフォーマンスとは別に、メディア、政治家、さらには司法府でさえ、NABが選択的アカウンタビリティ、政治的迫害、政治的工学、権限の乱用に関与していると指摘しています（Iqbal and Mustafa 2022）。

パキスタンの議会は、公共説明責任委員会（PAC）および議会委員会を通じて、公共部門の財政アカウンタビリティ機能を実行します。動議、決議、注意喚起通知、公共の重要事項が本会議で提起され、議員はそれに応じて質問します。議会制民主主義では、委員会は「議会の目、耳、手、そして脳」と見なされています。委員会の重要性に関する別の格言は、「議会は会期中は展示会であり、委員会室での議会は仕事をしている議会である」（Joseph P. Haris）です。パキスタンを考慮すると、「議会」は「国民議会」に置き換えることができます。

本稿の目的は、パキスタンにおける水平的アカウンタビリティの現状を、そのメカニズム（法律や規制を含む）の強みと弱みを研究することによって評価することです。本稿はまた、水平的アカウンタビリティが民主主義の機能にどのように貢献できるかについてのさまざまな視点を提供することにより、パキスタンにおける水平的アカウンタビリティ構造の主要な問題についての基本的な理解を深めるのに役立ちます。

2. パキスタンにおける水平的アカウンタビリティのメカニズム

パキスタンの政府構造は、行政府、議会、司法府の3つの主要機関で構成されており、これらすべてはイスラム共和国パキスタン憲法によって分離され独立していることが保証されています。行政府には、内閣を率いる首相が含まれます。立法府には、元老院、国民議会、および4つの州議会からなる二院制議会が含まれます。最後に、司法府は最高裁判所、高等裁判所、および下級裁判所から構成されます。さらに、行政府による権力の乱用をチェックするための監督機関があります。これらの機関には、国民アカウンタビリティ局（NAB）、パキスタン会計検査院（AGP）、州ごとのオンブズマン、および州レベルの腐敗防止機関が含まれます。

図1. パキスタンの政府構造

2.1. 立法府

パキスタンの議会および州議会は、立法、代表、監督という3つの主要な機能を持っています。つまり、本会議および省ごとの委員会を通じて、選挙で選ばれた政府のパフォーマンスを監視することです。国民議会、元老院、および州議会の議事規則および業務遂行規則には、常任委員会が各省庁および関連公共団体のパフォーマンスを監視し、省庁に勧告報告書を提出する権限を与え、省庁は委員会にその回答を提出するという特別な規定が含まれています（パキスタン国民議会、n.d.）。多くの議会ツール（立法、動議、決議、注意喚起通知、質問時間、公共の重要事項など）が本会議で提起されますが、最終的には委員会に持ち込まれるため、委員会は本会議の業務の大部分を扱います。

PACの役割には、政府の年次財政報告書、AGPの報告書、および財務大臣が参照するその他の事項の審査が含まれます。州議会でも同様の規則がPACの活動を規制しています。会計総監が年次会計を編纂し、AGPが監査します。パキスタン憲法第170条に基づき、AGPは年次監査報告書を大統領に提出し、大統領はそれを議会に提出します。その後、議会はこれらの年次監査報告書をPACに審査のために付託します（Cheema 2020）。

実績

過去4年間（2018年から2022年）で、国民議会の38の常任委員会は806回の会議を開催し、319の報告書を提出しました。一方、2019年から2022年の間に、元老院の37の常任委員会は801回の会議を開催し、440の報告書を本会議に提出しました。

一方、2018年12月18日から2022年12月までの間に、PACは小委員会の会議を含め503回の会議を開催しました。PACは10,278件のパラグラフを審議し、NAB、FIA、DACにそれぞれ78、31、3,821件のパラグラフを付託しました。さらに、PACは617件の補助金と2,984件のパラグラフを解決しました。しかし、1,029件の補助金と21,217件のパラグラフが未解決のままです。この期間中に、9億9,901万3,060ルピー（Rs.）が回収されました。

表1. 第15回公共説明責任委員会（PAC）の実績

国民議会は特別委員会を設置することもできます。例えば、2008年4月22日、国民議会は、パキスタン鉄道の土地がロイヤル・パーム・ゴルフ・アンド・カントリー・クラブ（ラホール）に名目価格で割り当てられた問題に関する決議により、鉄道特別委員会を設置しました。委員会は2010年8月26日に報告書を提出し、その後、契約の解除、契約者からの損失の回収、および関与した役人に対する法的措置を勧告しました（パキスタン国民議会2010）。最高裁判所（SC）はこのリース契約を無効にし、パキスタン鉄道に土地の所有権を返還しました（Sheikh 2019）。このように、議会委員会は行政府の役人の不法な侵害に対して効果的に対応しました。

2.2. 司法府

パキスタンの司法府は、行政府の不正行為をチェックし罰するために、憲法上および法的に独立しています。パキスタン憲法第184条（3）は、最高裁判所に、基本的権利の執行に関わる公共の重要性に関するいかなる問題についても、「自発的に」すなわち「自らの意思で」通知を取る権限を与えています（Mehboob 2020）。同様に、憲法第186A条は、最高裁判所が、いずれかの高等裁判所に係属中の事件、控訴、またはその他の手続きを移送することを認めています。さらに、1980年の最高裁判所規則によれば、法廷の構成もパキスタン最高裁判所長官の裁量に委ねられています。

パキスタン憲法は、資格要件に加えて、上級裁判所判事の任命方法を定めています。憲法第175条および第175A条によれば、パキスタン司法委員会（JCP）が最高裁判所および高等裁判所の判事の任命を行います。JCPが最高裁判所の判事候補者の名前を承認すると、それは8人のメンバーからなる議会委員会に送られ、委員会は2週間以内にその指名を検討する時間があります。

憲法はまた、最高司法評議会（SJC）を通じて上級裁判所の判事を解任する手続きも定めています。このように、憲法は上級司法の自由、独立、および公平性を保証しています。

実績

2023年2月25日付の最高裁判所のプレスリリースによると、最高裁判所には52,450件の訴訟が係属中です。比較すると、パキスタン司法統計の2020年年次報告書によると、パキスタンの上級および下級司法府は215万件の訴訟の滞納に直面しています（パキスタン法務委員会2020）。さらに、パキスタンは、World Justice Projectが策定した2022年法の支配指数によると140カ国中129位にランクされ、2021年には139カ国中130位にランクされました（World Justice Project 2022）。

2.3. その他の監督機関

国民アカウンタビリティ局（NAB）

国民アカウンタビリティ局（NAB）は、パキスタンにおける主要な腐敗防止機関であり、腐敗の撲滅を任務としています。これは1999年の国民アカウンタビリティ法（NAO）に従っています。2002年、NABは国家腐敗防止戦略（NACS）を開始し、NACSチームが調査を実施し、国際的な腐敗防止機関の外部モデルを研究し、地域の利害関係者を関与させることができるようになりました（国民アカウンタビリティ局、n.d.）。

アカウンタビリティ裁判所は、あらゆる形態の権力乱用から保護するために設置されており、これらの裁判所間で事件を移送することができます。NAO第22条に基づき、NAB委員長は、合理的根拠に基づいて信頼できると思われるあらゆる容疑について調査を行うことができ、それは彼に付託されたか、または彼自身が発見したものです。必要と判断された場合、委員長は、調査に十分な支援を提供できる他の機関または個人と協力することができます。NABは事件をアカウンタビリティ裁判所に付託し、裁判所は法律に従って結果を決定します。

NAOは1999年以来多くの改正を受けています。2022年に議会によって可決された改正は、裁判所またはNAOの被害者によって批判されたほとんどすべての問題に対処しており、委員長の任命プロセス、NAOの範囲からの税務問題の除外、勾留期間の90日から14日への短縮、およびNAB委員長と検事総長の任期を4年から3年に短縮することなどが含まれます。また、内閣大臣や、金銭的利益が明らかでない政策決定を行った他の多くの役職者は、NAOの適用対象外となりました。逮捕権も合理化されました（Mehboob 2022）。

実績

2021年の年次報告書によると、NABは34,813件の苦情を受け付けました。2021年中、NABは392件の調査と121件の捜査を承認し、アカウンタビリティ裁判所に93件の訴訟を提起しました。さらに、NABは、その年に盗まれた（直接的および間接的に）腐敗した要素から回収された金額として911億9,500万ルピーを回収しました。報告書によると、NAB事件の成功率は71.5%です。パキスタンの元大統領の事件が11件、現職/元首相の事件が19件、現職/元大臣または議員の事件が280件、元職/現職官僚の事件が354件、NABで処理中またはアカウンタビリティ裁判所で審理中です（国民アカウンタビリティ局2022）。NABのパフォーマンスは良好であるという認識がありますが、パキスタンに関する国際報告書は悲観的な見通しを示しています。パキスタンは、World Justice Projectが策定した2022年法の支配指数によると140カ国中129位にランクされ、2021年には139カ国中130位にランクされました。同様に、トランスペアレンシー・インターナショナルの年次報告書に基づくと、パキスタンの腐敗認識指数（CPI）スコアは2018年以降継続的に低下しています。

図2. パキスタンの腐敗認識指数（CPI）スコア（2010-2022年）

パキスタン会計検査院

パキスタン会計検査院（AGP）事務所は憲法上の地位であり、パキスタンの統治とアカウンタビリティの枠組みの主要な柱の一つと見なされており、公金の適切な使用を保証しています。AGPの任期、任命、解任、職務、権限は、憲法第168条から第171条で定義されています。パキスタン憲法第168条は、AGPを任命しています（パキスタン会計検査院、n.d.）。

AGPの職務には、連邦および州の会計の記録方法に関する原則と方法の決定、会計総監によって編纂された財務年度会計の認証、連邦、州、および地区の年次収入と支出、認証された会計と勧告の提出、連邦および州の会計に関する報告書の作成、およびこれらの報告書をそれぞれ大統領および州知事に提出することなどが含まれますが、これらに限定されません。大統領および州知事は、それらを国民議会および州議会に提出することを許可します。

実績

AGPの2020-2021年年次報告書によると、AGPの各監査部門の監督下で活動する連邦監査業務（FAO）は、2020-2021年監査年度中に連邦および州政府の6,848の組織の監査を実施しました。19兆4,949億ルピーを監査し、4,872億4,000万ルピーを回収しました（パキスタン会計検査院2022）。

3. 水平的アカウンタビリティのメカニズムにおける欠陥

残念ながら、パキスタンにおける国および州レベルの議会委員会は、その権限にもかかわらず、あまり活動的または効果的ではありません。立法府が行政府を十分にチェックするための憲法上、法的、または制度的な制限がありません。例えば、財政法案は国民議会のいずれの常任委員会にも付託されません。憲法第73条に基づき、元老院は国民議会から付託された後14日以内に、年次予算声明を含む財政法案に関する勧告を提供することが義務付けられています。国民議会は、元老院の勧告があってもなくても財政法案を可決することができます。同様に、PACには制限的な規定しかなく、インプットとコンプライアンス監査しか精査しません。さらに、前年度の報告書の処理にPACの時間のほとんどが費やされています。その勧告的な性質も政府関係者には真剣に受け止められていません。例えば、2022年4月2日、イスラマバード高等裁判所（IHC）は、パキスタン農業研究評議会（PARC）から解雇された68人の従業員を復職させるという指示を覆しました。さらに、PACのメンバーシップの政治的な性質も、その活動能力に影響を与えています。なぜなら、与党ベンチのメンバーは、議会に対して自らの政府をアカウンタブルにすることに熱心ではないからです。

裁判所の訴訟の膨大な滞納も重大な問題です。上級司法府でさえ、訴訟の滞納に効果的に対処できていません。これとは別に、司法府が行政府の領域に侵食しているという疑惑は、メディアで広く批判されています。これらの侵食の例には、2020年に最高裁判所がショッピングモールを開設したこと（以前はコロナウイルスのため政府によって閉鎖されていた）、2019年に投資紛争解決国際センター（ICSID）によって60億ドルの罰金が科せられたこと、そして2012年と2017年にそれぞれユスフ・ラザ・ギラニ首相とミアン・ムハンマド・ナワズ・シャリフ首相が解任されたことなどが含まれます（Bhatti and Iqbal 2023）。

政治的迫害はNABの主要な問題です。裁判所や尊敬される判事は、NABのパフォーマンスを疑問視しただけでなく、NAOを批判してきました。したがって、NABの事件を審理する際、議会は何度も適切な改正を行うよう助言されてきました。さらに、アカウンタビリティの主題はパキスタンでは常に論争の的となっています。なぜなら、それは社会の支配的なセクターに挑戦し、それらは全力を尽くして対応するため、多大な論争を引き起こします。アカウンタビリティ制度自体も、アカウンタビリティプロセスの信頼性に関する疑念や苦情を生み出す原因となっています。政治的迫害に加えて、制度の干渉は文民政権における主要な要因です。前NAB委員長は、2022年7月21日に任命され、2023年2月21日に「干渉」と「圧力」を理由に辞任するまでわずか7ヶ月しか務めませんでした。

4. 水平的アカウンタビリティの状態を改善するための改革

議会の予算プロセスの改革が急務であり、財政法案は議論と勧告のために委員会に付託されるべきです。議員はまた、本会議に定期的に出席し、質問に答え、省庁のパフォーマンスを示すべきです。さらに、首相は定期的に議会で個人的に質問に答えるべきです。PACは、その範囲を拡大し、予算配分の結果、行政府のパフォーマンス、および規則と規制の遵守について議論する必要があります。監査報告書の滞納を解消するためのメカニズムを開発する必要もあります。最後に、PACは、先進国のアナログである議会予算局を設立し、国の財政管理プロセスの事前管理を保証することができます（Masood 2018）。

国家の柱の間で、他の機関の領域への越権を避け、これらの機関間の信頼を築くための機関間対話にはかなりの必要性があります。さらに、判事のパフォーマンスも監査されるべきです。所定の基準を満たせない判事には、追加のトレーニングを提供するか、職を解任することができます。司法府は、一般の人々に迅速な正義を提供するために、可能な限り早期に事件を処理することを保証しなければなりません。同様に、法廷の構成、判事の異動、事件の任命、および最高裁判所長官による単独での「suo motu」権限は、委員会を通じて見直され、実行されるべきです。

アカウンタビリティ機関が行政府の権限を監督し、権力の乱用を防ぐための、中立性を高める憲法上、法的、制度的な枠組みが急務です。ワークロードに対処するために、アカウンタビリティ裁判所の数を増やす必要があります。さらに、検察はリソース不足であり、遅延に対処できる検察官の数が不足しています。有力なセクターからの干渉を含む他の主要な問題も、アカウンタビリティ機関の効率を高めるために対処する必要があります。

5. 結論

議会制度を持つ民主主義国家として、パキスタンは1947年の英国からの独立以来、さまざまなアカウンタビリティメカニズムを試してきました。残念ながら、これらの構造はすべて、文民政権または軍事独裁政権のいずれかによって、その政権中に操作されてきました。一方、パキスタンでは、ある憲法上の機関が他の機関の事務に干渉することは一般的な出来事であり、それは常に国内の政治的混乱につながります。例えば、司法府は最近、行政府および議会の領域に越権しています。最近の展開は、政治家が司法府を政治問題に引き込み、事柄を論争的にしようとしていることを示しています。これとは別に、軍事政権の圧力と、政治指導者および社会の強力なセクターの影響は、パキスタンにおける水平的アカウンタビリティのプロセスをさらに脱線させています。したがって、社会の改善のために現在の説明責任構造を改革するために、3つの国家の柱間の機関間対話が非常に必要とされています。そうでなければ、状況は悪化するでしょう。■

参考文献

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■ Muhammad Habibは、パキスタン立法開発・透明化研究所（PILDAT）のプロジェクトマネージャーを務めています。彼は、政党開発、民主的制度の強化、選挙プロセス監視・改革、若者、選挙で選ばれた地方政府、メディアの分野で様々なプロジェクトの調整と実施において5年以上の経験があります。データ調査、分析、評価、報告書作成に関わってきました。また、メディアとの連絡調整を行い、印刷、デジタル、放送メディアにおけるイベント後のメディア報道を監督しています。パンジャーブ大学で図書館情報学の修士号を優秀な成績で取得しました。以前は、教育分野で様々な役職を務めていました。

■ タイプセット：Hansu Park、リサーチアソシエイト

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