[ADRN Working Paper] Rendición de Cuentas Horizontal en Pakistán

1. Antecedentes

La rendición de cuentas horizontal se refiere a la capacidad de las instituciones estatales, incluidos los poderes legislativo y judicial y otros organismos de supervisión, para exigir cuentas al poder ejecutivo del gobierno. La rendición de cuentas horizontal se puede lograr cuando diferentes instituciones implementan controles y equilibrios eficientes para prevenir el abuso de poder. Por ejemplo, cuando el poder legislativo supervisa al poder ejecutivo o cuando un tribunal constitucional revisa las leyes adoptadas por el poder legislativo, estas también se denominan formas de rendición de cuentas que corren horizontalmente 'entre iguales' (O’Donnell 1998; Lindberg 2013).

En una estructura política, la rendición de cuentas horizontal se define comúnmente como el ejercicio de supervisión por parte de diferentes instituciones unas sobre otras. Las instituciones que ejercen dicha supervisión incluyen comités legislativos, que no solo verifican las acciones del gobierno sino que también tienen el poder de exigirles responsabilidades. El poder legislativo, específicamente la Asamblea Nacional en el caso de Pakistán, también puede ejercer la rendición de cuentas iniciando un voto de censura. Por lo tanto, el mecanismo de rendición de cuentas horizontal enfatiza la separación de poderes entre las instituciones estatales, lo que previene el abuso de poder y permite que otras instituciones estatales soliciten información, interroguen a funcionarios y posiblemente castiguen el comportamiento inapropiado (Rose-Ackerman 1996).

La mayoría de los países democráticos se basan en tres pilares con funciones bien definidas. El poder legislativo elabora leyes, examina el desempeño del ejecutivo y proporciona una plataforma para expresar los sentimientos públicos a través de representantes electos; el poder judicial resuelve disputas entre personas, grupos y gobiernos; y el poder ejecutivo es responsable de hacer cumplir las leyes y administrar los asuntos del estado. En Pakistán, la línea entre los poderes legislativo y ejecutivo es borrosa porque el Primer Ministro actúa como jefe ejecutivo y líder del partido mayoritario en la Asamblea Nacional y, como tal, representa simultáneamente ambos pilares del estado. En un sistema ideal, estos tres pilares del estado no interferirían en los asuntos de los demás. Sin embargo, en Pakistán, la interferencia interinstitucional es un problema tan grave que el ex Presidente de la Corte Suprema de Pakistán, el Juez Asif Saeed Khosa, propuso un diálogo interinstitucional entre estos tres pilares, incluidas las agencias militares y de inteligencia, para resolver este problema (Mehboob 2023).

En las últimas dos décadas, la 'rendición de cuentas' se ha convertido en el eslogan político más famoso de Pakistán (Mehboob 2022). A pesar de muchas reformas en el sistema de rendición de cuentas, Pakistán recibió la peor clasificación en el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) publicado por Transparency International (TI) (TI 2023). Según las clasificaciones del IPC, la puntuación de Pakistán ha ido disminuyendo continuamente desde 2019.

De manera similar, el Índice de Control de la Corrupción (CCI), que mide la rendición de cuentas horizontal, también mostró un pobre desempeño por parte de Pakistán. De 2013 a 2020, la puntuación de Pakistán fue inferior a 1.0, excepto en 2014, cuando su puntuación fue de 0.83. Instituciones como el poder judicial, el poder legislativo y los organismos de supervisión como la Oficina Nacional de Rendición de Cuentas (NAB) y los Departamentos Anticorrupción son responsables de ejecutar la rendición de cuentas horizontal en Pakistán.

En Pakistán, se cree ampliamente que las instituciones existentes asociadas con la garantía de la rendición de cuentas, especialmente la NAB, son responsables de la inestabilidad política y las peores condiciones económicas del país. Aparte de su pobre desempeño, los medios de comunicación, los políticos e incluso el poder judicial han observado que la NAB está involucrada en rendición de cuentas selectiva, victimización política, ingeniería política y abuso de autoridad (Iqbal y Mustafa 2022).

El Parlamento de Pakistán ejecuta la función de rendición de cuentas financiera del sector público a través del Comité de Cuentas Públicas (PAC) y los comités parlamentarios. Se plantean mociones, resoluciones, avisos de llamada de atención y puntos de importancia pública en la Cámara, y los parlamentarios hacen preguntas en consecuencia. En las democracias parlamentarias, los comités son considerados los 'ojos, oídos, manos e incluso el cerebro del Parlamento'. Otro dicho sobre la importancia del Comité es que el 'Congreso en sesión es el Congreso en exhibición, mientras que el Congreso en su sala de comités es el Congreso en el trabajo' (Joseph P. Haris). Al considerar Pakistán, 'Congreso' puede ser reemplazado por 'Parlamento'.

El propósito de este artículo es evaluar el estado actual de la rendición de cuentas horizontal en Pakistán mediante el estudio de las fortalezas y debilidades de sus mecanismos, incluidas leyes y regulaciones. Este artículo también ayudará a desarrollar una comprensión básica de los problemas clave de las estructuras de rendición de cuentas horizontal en Pakistán al proporcionar diferentes perspectivas sobre cómo la rendición de cuentas horizontal puede contribuir al funcionamiento de la democracia.

2. Mecanismos de Rendición de Cuentas Horizontal en Pakistán

La estructura gubernamental de Pakistán se compone de tres instituciones principales: el gobierno ejecutivo, el parlamento y el poder judicial, y las tres están garantizadas como separadas e independientes por la Constitución de la República Islámica de Pakistán. El poder ejecutivo incluye al Primer Ministro, que dirige el gabinete. El poder legislativo contiene un parlamento bicameral que consta del Senado, la Asamblea Nacional y cuatro Asambleas Provinciales. Finalmente, el poder judicial consta de la Corte Suprema, las Cortes Superiores y las Cortes inferiores. Además, existen organismos de supervisión destinados a controlar el abuso de poder por parte de los ejecutivos. Estos organismos incluyen la Oficina Nacional de Rendición de Cuentas (NAB), la Oficina del Auditor General de Pakistán (AGP), los ombudsman federales y provinciales, y los establecimientos anticorrupción a nivel provincial.

Figura 1.Estructura Gubernamental de Pakistán

2.1. El Poder Legislativo

El Parlamento de Pakistán y las asambleas provinciales tienen tres funciones clave: legislación, representación y supervisión, o para monitorear el desempeño del gobierno electo a través de comités plenarios y ministeriales. El Reglamento y Procedimiento de Negociación en la Asamblea Nacional, el Senado y las asambleas provinciales contienen disposiciones especiales que facultan a los comités permanentes para monitorear el desempeño de los Ministerios y sus organismos públicos asociados y presentar sus informes de recomendación al Ministerio, que luego presenta su respuesta al Comité (Asamblea Nacional de Pakistán s.f.). Los comités manejan una gran parte de los negocios de la Cámara porque muchas herramientas parlamentarias que incluyen legislación, mociones, resoluciones, avisos de llamada de atención, horas de preguntas y puntos de importancia pública se plantean en la Cámara pero eventualmente pueden terminar en los comités.

La función del PAC incluye el examen de las cuentas financieras anuales del gobierno, el informe del AGP y otros asuntos que el Ministro de Finanzas le remita. Normas similares en las asambleas provinciales regulan el trabajo del PAC dentro de ellas. El Contralor General de Cuentas compila las cuentas anuales, que el AGP audita. Según el Artículo 170 de la Constitución de Pakistán, el AGP presenta sus informes de auditoría anuales al Presidente, quien los presenta ante el Parlamento. Después de esto, el Parlamento remite estos informes de auditoría anuales al PAC para su escrutinio (Cheema 2020).

Desempeño

Durante los últimos cuatro años, de 2018 a 2022, 38 comités permanentes de la Asamblea Nacional celebraron 806 reuniones y presentaron 319 informes, mientras que 37 comités permanentes del Senado celebraron 801 reuniones y presentaron 440 informes a la Cámara entre 2019 y 2022.

Por otro lado, entre el 18 de diciembre de 2018 y diciembre de 2022, el PAC celebró 503 reuniones, incluidas reuniones de subcomités. El PAC discutió 10.278 párrafos y remitió 78, 31 y 3.821 párrafos a la NAB, la FIA y la DAC, respectivamente. Además, el PAC resolvió 617 subvenciones y 2.984 párrafos. Sin embargo, 1.029 subvenciones y 21.217 párrafos siguen pendientes. Durante este período, se recuperaron 999.013,06 millones de rupias (Rs.).

Tabla 1.Desempeño del 15º Comité de Cuentas Públicas (PAC)

La Asamblea Nacional también puede constituir un comité especial. Por ejemplo, se estableció un comité especial sobre ferrocarriles el 22 de abril de 2008 por la Asamblea Nacional mediante una resolución sobre el tema de la adjudicación de tierras de los Ferrocarriles de Pakistán al Royal Palm Golf and Country Club, Lahore, a precios nominales. El comité presentó su informe el 26 de agosto de 2010 y posteriormente recomendó la rescisión del contrato, la recuperación de las pérdidas del contratista y el enjuiciamiento legal de los funcionarios involucrados (Asamblea Nacional de Pakistán 2010). La Corte Suprema (SC) anuló el acuerdo de arrendamiento y devolvió la posesión de la tierra a los Ferrocarriles de Pakistán (Sheikh 2019). De esta manera, los comités del Parlamento respondieron con éxito a la extralimitación ilegal de los funcionarios ejecutivos.

2.2. El Poder Judicial

El poder judicial en Pakistán es constitucional y legalmente independiente para controlar y sancionar las irregularidades ejecutivas. El Artículo 184 (3) de la Constitución de Pakistán faculta a la Corte Suprema para tomar "suo motu", es decir, "por iniciativa propia", conocimiento de cualquier cuestión de importancia pública relacionada con la aplicación de los derechos fundamentales (Mehboob 2020). De manera similar, el Artículo 186A de la Constitución autoriza a la SC a transferir cualquier caso, apelación u otro procedimiento pendiente ante cualquier Corte Superior. Además, según las Reglas de la Corte Suprema, 1980, la constitución de salas está a discreción del Presidente de la Corte Suprema de Pakistán.

La Constitución de Pakistán proporciona un método para nombrar jueces de tribunales superiores además de los criterios de calificación. Según los Artículos 175 y 175A de la Constitución, la Comisión Judicial de Pakistán (JCP) se encarga del nombramiento de jueces para la Corte Suprema y las Cortes Superiores. Una vez que la JCP aprueba el nombre de un juez para la Corte Suprema, este pasa a la Comisión Parlamentaria de ocho miembros, que luego tiene dos semanas para considerar la nominación.

La Constitución también establece el procedimiento para destituir a los jueces de los tribunales superiores a través del Consejo Judicial Supremo (SJC). Por lo tanto, la Constitución garantiza la libertad, independencia e imparcialidad del poder judicial superior.

Desempeño

Según el comunicado de prensa de la SC del 25 de febrero de 2023, 52.450 casos están pendientes ante la SC. Comparativamente, según el informe anual de Estadísticas Judiciales de Pakistán de 2020, los poderes judiciales superiores e inferiores de Pakistán enfrentan un rezago de 2,15 millones de casos (Comisión de Ley y Justicia de Pakistán 2020). Además, Pakistán ocupó el puesto 129 de 140 naciones según el Índice de Estado de Derecho 2022 formulado por el World Justice Project, mientras que en 2021, Pakistán ocupó el puesto 130 de 139 países (World Justice Project 2022).

2.3. Otros Organismos de Supervisión

Oficina Nacional de Rendición de Cuentas (NAB)

La Oficina Nacional de Rendición de Cuentas es la principal agencia anticorrupción en Pakistán, encargada de eliminar la corrupción. Sigue la Ordenanza Nacional de Rendición de Cuentas (NAO) de 1999. En 2002, la NAB lanzó la Estrategia Nacional Anticorrupción (NACS), que permitió al equipo de la NACS realizar encuestas, estudiar modelos externos de agencias anticorrupción internacionales e involucrar a las partes interesadas locales (Oficina Nacional de Rendición de Cuentas s.f.).

Se establecen tribunales de rendición de cuentas para proteger contra todas las formas de abuso de poder, y los casos pueden ser transferidos entre estos tribunales. Según la Sección 22 de la NAO, el presidente de la NAB puede investigar cualquier presunto delito que parezca creíble sobre bases razonables y que se le remita o que él mismo descubra. Si se considera necesario, el presidente puede colaborar con otras agencias o personas que puedan brindar asistencia adecuada en la investigación. La NAB remite los casos a los tribunales de rendición de cuentas, que luego deciden los resultados según la ley.

La NAO ha experimentado muchas enmiendas desde 1999. Las enmiendas aprobadas por el Parlamento en 2022 han abordado casi todos los problemas que fueron criticados por los tribunales o las víctimas de la NAO, incluido el proceso de nombramiento del presidente, la exclusión de asuntos fiscales del alcance de la NAO, la reducción del período de detención de 90 a 14 días y la reducción de los mandatos del presidente y el fiscal general de la NAB de cuatro a tres años. La NAO también se ha vuelto inaplicable a los ministros del gabinete y a varios otros funcionarios que han tomado decisiones políticas en las que no hay ganancias monetarias evidentes. Los poderes de arresto también se han racionalizado (Mehboob 2022).

Desempeño

Según el informe anual de 2021, la NAB recibió 34.813 quejas. Durante 2021, la NAB autorizó 392 indagaciones y 121 investigaciones, y presentó 93 referencias en los Tribunales de Rendición de Cuentas. Además, la NAB recuperó 91.195 millones de rupias de dinero malversado de elementos corruptos (directa e indirectamente) durante el año. Según el informe, la tasa de éxito de los casos de la NAB es del 71,5%. Un total de 11 casos de expresidentes de Pakistán, 19 casos de primeros ministros actuales/anteriores, 280 casos de ministros o parlamentarios actuales/anteriores y 354 casos de burócratas anteriores/en servicio están en proceso en la NAB o en juicio en tribunales de rendición de cuentas (Oficina Nacional de Rendición de Cuentas 2022). La percepción de la NAB es que está funcionando bien, pero los informes internacionales sobre Pakistán muestran un panorama sombrío. Pakistán ocupó el puesto 129 de 140 naciones según el Índice de Estado de Derecho 2022 formulado por el World Justice Project, mientras que en 2021, Pakistán ocupó el puesto 130 de 139 países. De manera similar, según los informes anuales de Transparency International, la puntuación del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de Pakistán ha mostrado una disminución continua desde 2018.

Figura 2.Puntuación del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de Pakistán (2010-2022)

Auditor General de Pakistán

La Oficina del AGP es un cargo constitucional y se considera uno de los pilares principales del marco de gobernanza y rendición de cuentas de Pakistán que garantiza el buen uso del dinero público. El mandato, nombramiento, destitución, funciones y poderes del AGP se definen en los Artículos 168 a 171 de la Constitución. El Artículo 168 de la Constitución de Pakistán nombra al AGP (Auditor General de Pakistán s.f.).

Las funciones del AGP incluyen, entre otras, la determinación de los principios y métodos bajo los cuales se llevan las cuentas de la Federación y las provincias; la certificación de las cuentas del año fiscal compiladas por el Contralor General de Cuentas; los ingresos y desembolsos anuales de la Federación, las provincias y los distritos; la presentación de las cuentas certificadas con recomendaciones; la preparación de informes sobre las cuentas de la Federación y las provincias; y la presentación de estos informes al Presidente y a los gobernadores, respectivamente, quienes luego permiten que se presenten ante las Asambleas Nacional y Provinciales.

Desempeño

Según el informe anual 2020-2021 del AGP, las Operaciones de Auditoría Federal (FAO), que trabajan bajo la supervisión de varias alas de auditoría del AGP, llevaron a cabo la auditoría de 6.848 formaciones de los Gobiernos Federal y Provincial durante el año de auditoría 2020-2021. Auditaron una cantidad de 19.149,49 mil millones de rupias y recuperaron una cantidad de 487,24 mil millones de rupias (Auditor General de Pakistán 2022).

3. Deficiencias en los Mecanismos de Rendición de Cuentas Horizontal

Desafortunadamente, los comités parlamentarios en Pakistán, tanto a nivel nacional como provincial, no han sido muy activos o efectivos a pesar de sus poderes. No existen límites constitucionales, legales o institucionales del poder legislativo para controlar adecuadamente al poder ejecutivo. Por ejemplo, el Proyecto de Ley de Finanzas no se remite a ninguno de los comités permanentes de la Asamblea Nacional. Según el Artículo 73 de la Constitución, es obligatorio que el Senado proporcione sus recomendaciones sobre el Proyecto de Ley de Finanzas, que contiene la Declaración Presupuestaria Anual, dentro de los catorce días posteriores a su remisión por la Asamblea Nacional de Pakistán. La Asamblea Nacional puede aprobar el Proyecto de Ley de Finanzas con o sin las recomendaciones del Senado. De manera similar, el PAC tiene disposiciones limitadas, ya que solo examina las auditorías de insumos y cumplimiento. Además, el manejo de los informes del año anterior consume la mayor parte del tiempo del PAC. Su naturaleza recomendatoria tampoco es tomada en serio por los funcionarios del gobierno. Por ejemplo, el 2 de abril de 2022, la Corte Superior de Islamabad (IHC) anuló sus directivas al restablecer a 68 empleados previamente despedidos del Consejo de Investigación Agrícola de Pakistán (PARC). Además, la naturaleza política de la membresía del PAC también influye en su capacidad de trabajo, ya que los miembros de los bancos del tesoro no están interesados en exigir cuentas a su gobierno ante el poder legislativo.

El inmenso rezago de casos en los tribunales es también un problema significativo. Incluso el poder judicial superior no ha podido hacer frente eficazmente a la acumulación de casos. Además de esto, la supuesta extralimitación del poder judicial en el dominio ejecutivo es ampliamente criticada en los medios. Algunos ejemplos de estas extralimitaciones incluyen la apertura de centros comerciales por parte de la SC en 2020, que previamente habían sido cerrados por el gobierno debido al coronavirus; una multa de 6.000 millones de dólares impuesta por el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) en 2019; y la destitución de los Primeros Ministros Syed Yousuf Raza Gillani y Mian Muhammad Nawaz Sharif en 2012 y 2017, respectivamente (Bhatti e Iqbal 2023).

La victimización política es un problema principal de la NAB. Los tribunales y los honorables jueces no solo han cuestionado el desempeño de la NAB, sino que también han criticado la NAO. Por lo tanto, al conocer casos de la NAB, se ha aconsejado al Parlamento que realice enmiendas adecuadas en muchas ocasiones. Además, el tema de la rendición de cuentas siempre sigue siendo controvertido en Pakistán, ya que desafía a los sectores dominantes de la sociedad, que luego responden con todo su poder, lo que resulta en una inmensa controversia. El propio sistema de rendición de cuentas es también responsable de generar dudas y quejas sobre la credibilidad del proceso de rendición de cuentas. Además de la victimización política, la interferencia del establishment es un factor importante en los gobiernos civiles. El anterior Presidente de la NAB, nombrado el 21 de julio de 2022, sirvió solo siete meses antes de renunciar el 21 de febrero de 2023, citando "interferencia" y "presión".

4. Reformas para Mejorar el Estado de la Rendición de Cuentas Horizontal

Existe una necesidad urgente de reformar el proceso presupuestario parlamentario, y el Proyecto de Ley de Finanzas debe remitirse a los comités para su discusión y recomendaciones. Los legisladores también deben asistir regularmente a la Cámara para responder preguntas y mostrar el desempeño del Ministerio. Además, el Primer Ministro debe responder personalmente las preguntas en el Parlamento de manera regular. El PAC debe ampliar su alcance y discutir los resultados de las asignaciones presupuestarias, el desempeño del órgano ejecutivo y el cumplimiento de las normas y regulaciones. También es necesario desarrollar un mecanismo para eliminar el rezago de los informes de auditoría. Finalmente, el PAC puede crear una Oficina de Presupuesto Parlamentario, análoga a los países industrializados, para garantizar el control ex ante del proceso de gestión financiera del país (Masood 2018).

Existe una necesidad considerable de diálogos interinstitucionales entre los pilares del estado para evitar extralimitaciones en los dominios de otras instituciones y para generar confianza entre estas instituciones. Además, también se debe auditar el desempeño de los jueces. Los jueces que no cumplan con los estándares prescritos pueden recibir capacitación adicional o ser destituidos del cargo. El poder judicial debe garantizar la resolución de casos lo antes posible para brindar justicia expedita al ciudadano común. De manera similar, la discreción de constituir salas, la transferencia de jueces, el nombramiento de casos y el poder de "suo motu" por parte del CJP solo deben ser revisados y llevados a cabo por un comité.

Existe una necesidad urgente de un marco constitucional, legal e institucional que pueda mejorar la neutralidad de las instituciones de rendición de cuentas para ejercer supervisión sobre los poderes de los ejecutivos y prevenir el abuso de poder. El número de tribunales de rendición de cuentas necesita aumentar para hacer frente a la carga de trabajo. Además, la fiscalía tiene pocos recursos, ya que los fiscales disponibles para hacer frente al retraso en los casos son escasos. También deben abordarse otros problemas clave, incluida la interferencia de sectores influyentes, para mejorar la eficiencia de las instituciones de rendición de cuentas.

5. Conclusión

Como país democrático con un sistema parlamentario, Pakistán ha probado varios mecanismos de rendición de cuentas desde 1947, tras su independencia de Gran Bretaña. Desafortunadamente, todas estas estructuras fueron manipuladas por los gobiernos civiles o por dictadores militares durante sus regímenes. Por otro lado, la interferencia de una institución constitucional en los asuntos de otras instituciones es una ocurrencia común en Pakistán, lo que siempre conduce al caos político en el país. Por ejemplo, el poder judicial ha invadido recientemente los dominios ejecutivo y parlamentario. Los desarrollos recientes muestran que los políticos arrastran al poder judicial a asuntos políticos en un intento de hacer que los temas sean controvertidos. Además de esto, la presión de los gobiernos militares y la influencia de los líderes políticos y los sectores poderosos de la sociedad descarrilan aún más el proceso de rendición de cuentas horizontal en Pakistán. Por lo tanto, existe una necesidad significativa de diálogos interinstitucionales entre los tres pilares del estado para reformar la estructura de rendición de cuentas actual para el mejoramiento de la sociedad. De lo contrario, la situación empeorará. ■

Referencias

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■ Muhammad Habib es Gerente de Proyectos en el Pakistan Institute of Legislative Development and Transparency-PILDAT. Tiene más de 5 años de experiencia en la coordinación e implementación de diferentes proyectos en el campo del Desarrollo de Partidos Políticos, Fortalecimiento de Instituciones Democráticas, Monitoreo y Reformas del Proceso Electoral, Juventud, Gobiernos Locales electos y Medios. Ha participado en investigación de datos, análisis, evaluación y redacción de informes. También se encarga de la comunicación con los medios y supervisa la cobertura mediática posterior a los eventos en prensa escrita, digital y audiovisual. Tiene una Maestría en Ciencias de la Biblioteca y la Información con distinción de la Universidad del Punjab. Anteriormente, ha trabajado en el sector educativo en diferentes capacidades.

■ Composición tipográfica de Hansu Park, Investigador Asociado

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