[ADRN Working Paper] La reddition de comptes horizontale au Pakistan

1. Contexte

La reddition de comptes horizontale fait référence à la capacité des institutions étatiques, y compris les branches législative et judiciaire et d'autres organismes de surveillance, à tenir responsable le pouvoir exécutif du gouvernement. La reddition de comptes horizontale peut être atteinte lorsque différentes institutions mettent en œuvre des contrôles et des équilibres efficaces pour prévenir les abus de pouvoir. Par exemple, lorsque le pouvoir législatif surveille le pouvoir exécutif ou lorsqu'une cour constitutionnelle examine les lois adoptées par le pouvoir législatif, on parle également de formes de reddition de comptes qui s'exercent horizontalement « entre égaux » (O’Donnell 1998 ; Lindberg 2013).

Dans une structure politique, la reddition de comptes horizontale est communément définie comme l'exercice de la surveillance par différentes institutions les unes sur les autres. Les institutions qui exercent une telle surveillance comprennent les comités législatifs, qui non seulement vérifient les actions du gouvernement mais ont également le pouvoir de les tenir responsables. Le pouvoir législatif, en particulier l'Assemblée nationale dans le cas du Pakistan, peut également exercer la reddition de comptes en initiant un vote de censure. Par conséquent, le mécanisme de reddition de comptes horizontale met l'accent sur la séparation des pouvoirs entre les institutions de l'État, ce qui empêche les abus de pouvoir et permet aux autres institutions de l'État de demander des informations, d'interroger des fonctionnaires et éventuellement de punir les comportements inappropriés (Rose-Ackerman 1996).

La plupart des pays démocratiques reposent sur trois piliers aux fonctions bien définies. Le pouvoir législatif élabore les lois, examine la performance de l'exécutif et offre une plateforme pour exprimer les sentiments publics par le biais de représentants élus ; le pouvoir judiciaire règle les différends entre les personnes, les groupes et les gouvernements ; et le pouvoir exécutif est responsable de l'application des lois et de la gestion des affaires de l'État. Au Pakistan, la frontière entre les branches législative et exécutive est floue car le Premier ministre est le chef de l'exécutif et le chef du parti majoritaire à l'Assemblée nationale et, à ce titre, représente simultanément les deux piliers de l'État. Dans un système idéal, ces trois piliers de l'État n'interféreraient pas dans les affaires des autres. Au Pakistan, cependant, l'ingérence interinstitutionnelle est un problème si grave que l'ancien juge en chef du Pakistan, le juge Asif Saeed Khosa, a proposé un dialogue interinstitutionnel entre ces trois piliers, y compris les agences militaires et de renseignement, pour résoudre ce problème (Mehboob 2023).

Au cours des deux dernières décennies, la « reddition de comptes » est devenue le slogan politique le plus célèbre du Pakistan (Mehboob 2022). Malgré de nombreuses réformes du système de reddition de comptes, le Pakistan a reçu le pire classement dans l'Indice de perception de la corruption (IPC) publié par Transparency International (TI) (TI 2023). Selon les classements de l'IPC, le score du Pakistan n'a cessé de diminuer depuis 2019.

De même, l'Indice de contrôle de la corruption (CCI), qui mesure la reddition de comptes horizontale, a également montré une faible performance du Pakistan. De 2013 à 2020, le score du Pakistan a été inférieur à 1,0, sauf en 2014, où son score était de 0,83. Des institutions comme le système judiciaire, le pouvoir législatif et les organismes de surveillance comme le Bureau national de la reddition de comptes (NAB) et les départements de lutte contre la corruption sont responsables de la mise en œuvre de la reddition de comptes horizontale au Pakistan.

Au Pakistan, on pense largement que les institutions existantes chargées d'assurer la reddition de comptes, en particulier le NAB, sont responsables de l'instabilité politique et des pires conditions économiques du pays. Outre ses mauvaises performances, les médias, les politiciens et même le système judiciaire ont observé que le NAB est impliqué dans une reddition de comptes sélective, la victimisation politique, l'ingénierie politique et l'abus d'autorité (Iqbal et Mustafa 2022).

Le Parlement du Pakistan exécute la fonction de reddition de comptes financière du secteur public par le biais du Comité des comptes publics (PAC) et des commissions parlementaires. Des motions, des résolutions, des demandes d'attention et des points d'importance publique sont soulevés à la Chambre, et les parlementaires posent des questions en conséquence. Dans les démocraties parlementaires, les commissions sont considérées comme les « yeux, les oreilles, les mains et même le cerveau du Parlement ». Une autre expression sur l'importance de la Commission est « Le Congrès en session est le Congrès en exposition, tandis que le Congrès dans sa salle de commission est le Congrès au travail » (Joseph P. Haris). En considérant le Pakistan, « Congrès » peut être remplacé par « Parlement ».

L'objectif de ce document est d'évaluer l'état actuel de la reddition de comptes horizontale au Pakistan en étudiant les forces et les faiblesses de ses mécanismes, y compris les lois et réglementations. Ce document aidera également à développer une compréhension de base des problèmes clés des structures de reddition de comptes horizontale au Pakistan en fournissant différentes perspectives sur la manière dont la reddition de comptes horizontale peut contribuer au fonctionnement de la démocratie.

2. Mécanismes de reddition de comptes horizontale au Pakistan

La structure gouvernementale du Pakistan est composée de trois institutions majeures : le gouvernement exécutif, le Parlement et le système judiciaire, et toutes trois sont garanties comme séparées et indépendantes par la Constitution de la République islamique du Pakistan. La branche exécutive comprend le Premier ministre, qui dirige le cabinet. La branche législative comprend un Parlement bicaméral composé du Sénat, de l'Assemblée nationale et de quatre assemblées provinciales. Enfin, la branche judiciaire comprend la Cour suprême, les cours d'appel et les tribunaux de première instance. De plus, il existe des organismes de surveillance destinés à contrôler les abus de pouvoir par les exécutifs. Ces organismes comprennent le Bureau national de la reddition de comptes (NAB), le Bureau de l'Auditeur général du Pakistan (AGP), les médiateurs fédéraux et provinciaux, et les établissements de lutte contre la corruption aux niveaux provinciaux.

Figure 1. Structure gouvernementale du Pakistan

2.1. Le pouvoir législatif

Le Parlement du Pakistan et les assemblées provinciales ont trois fonctions clés : la législation, la représentation et la surveillance, ou le suivi de la performance du gouvernement élu par le biais de commissions plénières et ministérielles. Le Règlement intérieur et la conduite des affaires à l'Assemblée nationale, au Sénat et dans les assemblées provinciales contiennent des dispositions spéciales qui habilitent les commissions permanentes à surveiller la performance des ministères et de leurs organismes publics associés et à transmettre leurs rapports de recommandation au Ministère, qui soumet ensuite sa réponse à la Commission (Assemblée nationale du Pakistan s.d.). Les commissions traitent une grande partie des travaux de la Chambre car de nombreux outils parlementaires, y compris la législation, les motions, les résolutions, les demandes d'attention, les heures de questions et les points d'importance publique, sont soulevés à la Chambre mais peuvent finalement aboutir dans les commissions.

Le rôle du PAC comprend l'examen des comptes financiers annuels du gouvernement, le rapport de l'AGP et d'autres questions que le Ministre des Finances lui soumet. Des règles similaires dans les assemblées provinciales régissent le travail du PAC en leur sein. Le Contrôleur général des comptes compile les comptes annuels, que l'AGP audite. En vertu de l'article 170 de la Constitution du Pakistan, l'AGP soumet ensuite ses rapports d'audit annuels au Président, qui les soumet au Parlement. Après cela, le Parlement renvoie ces rapports d'audit annuels au PAC pour examen (Cheema 2020).

Performance

Au cours des quatre dernières années, de 2018 à 2022, 38 commissions permanentes de l'Assemblée nationale ont tenu 806 réunions et présenté 319 rapports, tandis que 37 commissions permanentes du Sénat ont tenu 801 réunions et présenté 440 rapports à la Chambre entre 2019 et 2022.

D'autre part, entre le 18 décembre 2018 et décembre 2022, le PAC a tenu 503 réunions, y compris des réunions de sous-commissions. Le PAC a discuté de 10 278 paragraphes et a renvoyé 78, 31 et 3 821 paragraphes respectivement au NAB, au FIA et au DAC. De plus, le PAC a réglé 617 subventions et 2 984 paragraphes. Cependant, 1 029 subventions et 21 217 paragraphes sont toujours en attente. Durant cette période, 999 013,06 millions de roupies (Rs.) ont été récupérées.

Tableau 1. Performance du 15ème Comité des comptes publics (PAC)

L'Assemblée nationale peut également constituer un comité spécial. Par exemple, un comité spécial sur les chemins de fer a été créé le 22 avril 2008 par l'Assemblée nationale par résolution sur la question de l'attribution de terrains des chemins de fer pakistanais au Royal Palm Golf and Country Club, Lahore, à des prix nominaux. Le comité a présenté son rapport le 26 août 2010 et a par la suite recommandé la résiliation du contrat, le recouvrement des pertes auprès de l'entrepreneur et des poursuites judiciaires contre les fonctionnaires impliqués (Assemblée nationale du Pakistan 2010). La Cour suprême (SC) a annulé l'accord de location et a restitué la possession du terrain aux chemins de fer pakistanais (Sheikh 2019). De cette manière, les commissions du Parlement ont répondu avec succès à l'empiètement illégal des fonctionnaires de l'exécutif.

2.2. Le système judiciaire

La branche judiciaire au Pakistan est constitutionnellement et légalement indépendante pour contrôler et sanctionner les méfaits de l'exécutif. L'article 184 (3) de la Constitution du Pakistan habilite la Cour suprême à prendre « suo motu », c'est-à-dire « de sa propre initiative », des mesures concernant toute question d'importance publique impliquant la violation des droits fondamentaux (Mehboob 2020). De même, l'article 186A de la Constitution autorise la SC à transférer toute affaire, appel ou autre procédure en instance devant une cour d'appel. De plus, conformément aux Règles de la Cour suprême de 1980, la constitution des chambres est également à la discrétion du juge en chef du Pakistan.

La Constitution du Pakistan prévoit une méthode de nomination des juges des cours supérieures, en plus des critères de qualification. Conformément aux articles 175 et 175A de la Constitution, la Commission judiciaire du Pakistan (JCP) procède à la nomination des juges de la Cour suprême et des cours d'appel. Une fois que la JCP approuve le nom d'un juge pour la Cour suprême, celui-ci est transmis au Comité parlementaire composé de huit membres, qui dispose alors de deux semaines pour examiner la nomination.

La Constitution prévoit également la procédure de destitution des juges des cours supérieures par le biais du Conseil judiciaire suprême (SJC). Ainsi, la Constitution garantit la liberté, l'indépendance et l'impartialité de la magistrature supérieure.

Performance

Selon le communiqué de presse de la SC daté du 25 février 2023, 52 450 affaires sont en attente auprès de la SC. De manière comparable, selon le rapport annuel 2020 des statistiques judiciaires du Pakistan, les juridictions supérieures et inférieures du Pakistan font face à un arriéré de 2,15 millions d'affaires (Commission du droit et de la justice du Pakistan 2020). De plus, le Pakistan a été classé 129ème sur 140 nations selon l'indice de l'état de droit 2022 formulé par le World Justice Project, tandis qu'en 2021, le Pakistan était classé 130ème sur 139 pays (World Justice Project 2022).

2.3. Autres organismes de surveillance

Bureau national de la reddition de comptes (NAB)

Le Bureau national de la reddition de comptes est le principal organisme de lutte contre la corruption au Pakistan, chargé d'éliminer la corruption. Il applique l'Ordonnance nationale de reddition de comptes (NAO) de 1999. En 2002, le NAB a lancé la Stratégie nationale de lutte contre la corruption (NACS), qui a permis à l'équipe NACS de mener des enquêtes, d'étudier des modèles externes d'organismes internationaux de lutte contre la corruption et d'impliquer les parties prenantes locales (Bureau national de la reddition de comptes s.d.).

Des tribunaux de reddition de comptes sont mis en place pour protéger contre toutes les formes d'abus de pouvoir, et les affaires peuvent être transférées entre ces tribunaux. En vertu de la section 22 de la NAO, le président du NAB peut enquêter sur toute infraction suspectée qui semble crédible sur des motifs raisonnables et qui lui est soit signalée, soit découverte par lui-même. Si cela est jugé nécessaire, le président peut collaborer avec d'autres agences ou personnes qui peuvent fournir une assistance adéquate à l'enquête. Le NAB renvoie les affaires aux tribunaux de reddition de comptes, qui décident ensuite des issues conformément à la loi.

La NAO a connu de nombreux amendements depuis 1999. Les amendements adoptés par le Parlement en 2022 ont abordé presque toutes les critiques formulées soit par les tribunaux, soit par les victimes de la NAO, y compris le processus de nomination du président, l'exclusion des questions fiscales du champ d'application de la NAO, la réduction de la période de détention de 90 à 14 jours, et la réduction des mandats du président et du procureur général du NAB de quatre à trois ans. La NAO n'est plus applicable aux ministres du cabinet et à plusieurs autres titulaires de charges qui ont pris des décisions politiques sans gain monétaire évident. Les pouvoirs d'arrestation ont également été rationalisés (Mehboob 2022).

Performance

Selon le rapport annuel 2021 du NAB, celui-ci a reçu 34 813 plaintes. Durant l'année 2021, le NAB a autorisé 392 enquêtes et 121 investigations et a déposé 93 dossiers devant les tribunaux de reddition de comptes. De plus, le NAB a récupéré 91,195 milliards de roupies (Rs.) d'argent détourné par des éléments corrompus (directement et indirectement) au cours de l'année. Selon le rapport, le taux de succès des affaires du NAB est de 71,5 %. Au total, 11 affaires d'anciens présidents du Pakistan, 19 affaires de premiers ministres en exercice/anciens, 280 affaires de ministres ou parlementaires en exercice/anciens, et 354 affaires de fonctionnaires en exercice/anciens sont soit en cours au NAB, soit en jugement devant les tribunaux de reddition de comptes (Bureau national de la reddition de comptes 2022). La perception est que le NAB fonctionne bien, mais les rapports internationaux sur le Pakistan dressent un tableau sombre. Le Pakistan a été classé 129ème sur 140 nations selon l'indice de l'état de droit 2022 formulé par le World Justice Project, tandis qu'en 2021, le Pakistan était classé 130ème sur 139 pays. De même, sur la base des rapports annuels de Transparency International, le score de l'Indice de perception de la corruption (IPC) du Pakistan a montré une baisse continue depuis 2018.

Figure 2. Score de l'Indice de perception de la corruption (IPC) du Pakistan (2010-2022)

Auditeur général du Pakistan

Le Bureau de l'AGP est une position constitutionnelle et est considéré comme l'un des principaux piliers du cadre de gouvernance et de reddition de comptes du Pakistan, qui assure une bonne utilisation de l'argent public. Le mandat, la nomination, la destitution, les fonctions et les pouvoirs de l'AGP sont définis dans les articles 168 à 171 de la Constitution. L'article 168 de la Constitution du Pakistan nomme l'AGP (Auditeur général du Pakistan s.d.).

Les fonctions de l'AGP comprennent, sans s'y limiter, la détermination des principes et des méthodes selon lesquels les comptes de la Fédération et des provinces sont tenus ; la certification des comptes de l'exercice clos compilés par le Contrôleur général des comptes ; les recettes et décaissements annuels de la Fédération, des provinces et des districts ; la soumission des comptes certifiés avec des recommandations ; la préparation de rapports sur les comptes de la Fédération et des provinces ; et la soumission de ces rapports au Président et aux gouverneurs, respectivement, qui les font ensuite présenter à l'Assemblée nationale et aux assemblées provinciales.

Performance

Selon le rapport annuel 2020-2021 de l'AGP, les opérations d'audit fédéral (FAO), qui travaillent sous la supervision de diverses ailes d'audit de l'AGP, ont effectué l'audit de 6 848 formations des gouvernements fédéral et provinciaux au cours de l'année d'audit 2020-2021. Il a audité un montant de 19 149,49 milliards de roupies et a récupéré un montant de 487,24 milliards de roupies (Auditeur général du Pakistan 2022).

3. Lacunes dans les mécanismes de reddition de comptes horizontale

Malheureusement, les commissions parlementaires au Pakistan, tant au niveau national que provincial, n'ont pas été très actives ou efficaces malgré leurs pouvoirs. Il n'existe aucune limite constitutionnelle, légale ou institutionnelle à la branche législative pour contrôler suffisamment la branche exécutive. Par exemple, le projet de loi de finances n'est renvoyé à aucune des commissions permanentes de l'Assemblée nationale. En vertu de l'article 73 de la Constitution, il est obligatoire que le Sénat fournisse ses recommandations sur le projet de loi de finances, contenant le budget annuel, dans les quatorze jours suivant son renvoi par l'Assemblée nationale du Pakistan. L'Assemblée nationale peut adopter le projet de loi de finances avec ou sans les recommandations du Sénat. De même, le PAC a des dispositions limitées car il ne fait que vérifier les audits de saisie et de conformité. De plus, le traitement des rapports de l'année précédente consomme la majeure partie du temps du PAC. Sa nature bersifative n'est pas non plus prise au sérieux par les fonctionnaires. Par exemple, le 2 avril 2022, la Haute Cour d'Islamabad (IHC) a annulé ses directives en rétablissant 68 employés précédemment licenciés du Pakistan Agricultural Research Council (PARC). De plus, la nature politique de la composition du PAC influence également sa capacité à travailler, car les membres des bancs de la majorité ne sont pas désireux de tenir leur gouvernement responsable devant le pouvoir législatif.

L'énorme arriéré d'affaires dans les tribunaux est également un problème important. Même la magistrature supérieure n'a pas été en mesure de traiter efficacement le retard des affaires. En outre, l'empiètement présumé de la branche judiciaire sur le domaine exécutif est largement critiqué dans les médias. Quelques exemples de ces empiètements comprennent l'ouverture de centres commerciaux par la SC en 2020, qui avaient été précédemment fermés par le gouvernement en raison du coronavirus ; une pénalité de 6 milliards de dollars imposée par le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI) en 2019 ; et la destitution des Premiers ministres Syed Yousuf Raza Gillani et Mian Muhammad Nawaz Sharif en 2012 et 2017, respectivement (Bhatti et Iqbal 2023).

La victimisation politique est un problème majeur du NAB. Les tribunaux et les juges honorables ont non seulement remis en question la performance du NAB, mais ont également critiqué la NAO. Par conséquent, lors de l'examen des affaires du NAB, le Parlement a été invité à apporter des amendements appropriés à plusieurs reprises. De plus, le sujet de la reddition de comptes reste toujours controversé au Pakistan car il remet en question les secteurs dominants de la société, qui réagissent alors avec toutes leurs forces, entraînant d'énormes controverses. Le système de reddition de comptes lui-même est également responsable de la création de doutes et de plaintes concernant la crédibilité du processus de reddition de comptes. Outre la victimisation politique, l'ingérence de l'establishment est un facteur majeur dans les gouvernements civils. L'ancien président du NAB, nommé le 21 juillet 2022, n'a servi que sept mois avant de démissionner le 21 février 2023, invoquant « l'ingérence » et la « pression ».

4. Réformes pour améliorer l'état de la reddition de comptes horizontale

Il est urgent de réformer le processus budgétaire parlementaire, et le projet de loi de finances devrait être renvoyé aux commissions pour discussion et recommandations. Les législateurs devraient également être présents régulièrement à la Chambre pour répondre aux questions et présenter les performances du Ministère. De plus, le Premier ministre devrait répondre personnellement et régulièrement aux questions au Parlement. Le PAC doit élargir sa portée et discuter des résultats des allocations budgétaires, de la performance du pouvoir exécutif et de la conformité aux règles et réglementations. Il est également nécessaire de développer un mécanisme pour éliminer l'arriéré des rapports d'audit. Enfin, le PAC peut créer un Bureau du budget parlementaire, analogue à celui des pays industrialisés, pour assurer un contrôle ex-ante de la gestion financière du pays (Masood 2018).

Il est grandement nécessaire d'instaurer des dialogues interinstitutionnels entre les piliers de l'État pour éviter les dépassements de compétence dans les domaines des autres institutions et pour établir la confiance entre ces institutions. De plus, la performance des juges devrait également être auditée. Les juges qui ne répondent pas aux normes prescrites pourraient recevoir une formation supplémentaire ou être démis de leurs fonctions. Le système judiciaire doit assurer le traitement des affaires dans les plus brefs délais afin de fournir une justice rapide au citoyen ordinaire. De même, le pouvoir discrétionnaire de constituer des chambres, le transfert de juges, la nomination des affaires et le pouvoir de suo motu par le CJP seul devraient être révisés et exercés par une commission.

Il est urgent de disposer d'un cadre constitutionnel, juridique et institutionnel qui renforce la neutralité des institutions de reddition de comptes afin qu'elles exercent une surveillance sur les pouvoirs des exécutifs et préviennent les abus de pouvoir. Le nombre de tribunaux de reddition de comptes doit être augmenté afin de faire face à la charge de travail. De plus, la poursuite est sous-dotée en ressources, car le nombre de procureurs disponibles pour traiter les retards dans les affaires est insuffisant. D'autres problèmes clés, y compris l'ingérence de secteurs influents, doivent également être abordés pour améliorer l'efficacité des institutions de reddition de comptes.

5. Conclusion

En tant que pays démocratique doté d'un système parlementaire, le Pakistan a testé divers mécanismes de reddition de comptes depuis 1947, date de son indépendance de la Grande-Bretagne. Malheureusement, toutes ces structures ont été manipulées soit par les gouvernements civils, soit par les dictateurs militaires pendant leurs régimes. D'autre part, l'ingérence d'une institution constitutionnelle dans les affaires des autres institutions est une occurrence courante au Pakistan, ce qui entraîne toujours un chaos politique dans le pays. Par exemple, le système judiciaire a récemment outrepassé les domaines exécutif et parlementaire. Les développements récents montrent que les politiciens entraînent la branche judiciaire dans des affaires politiques pour tenter de rendre les choses controversées. En outre, la pression des gouvernements militaires et l'influence des dirigeants politiques et des secteurs puissants de la société déraillent davantage le processus de reddition de comptes horizontale au Pakistan. Par conséquent, il est essentiel d'instaurer des dialogues interinstitutionnels entre les trois piliers de l'État pour réformer la structure de reddition de comptes actuelle pour le bien de la société. Sinon, la situation s'aggravera. ■

Références

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Cheema, Faisal Saeed. 2020. « Circulaire ECOSAI », La reddition de comptes financière dans le secteur public : le rôle du Comité des comptes publics au Pakistan, 16. https://agp.gov.pk/SiteImage/Misc/files/8_ecosai-circular-spring-issue-2020-article-Faisal%20Saeed%20Cheema.pdf

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■ Muhammad Habib est chef de projet au Pakistan Institute of Legislative Development and Transparency-PILDAT. Il possède plus de 5 ans d'expérience dans la coordination et la mise en œuvre de différents projets dans les domaines du développement des partis politiques, du renforcement des institutions démocratiques, du suivi et des réformes du processus électoral, de la jeunesse, des gouvernements locaux élus et des médias. Il a été impliqué dans la recherche de données, l'analyse, l'évaluation et la rédaction de rapports. Il assure également la liaison avec les médias et supervise la couverture médiatique post-événement dans la presse écrite, numérique et audiovisuelle. Il est titulaire d'une maîtrise en bibliothéconomie et sciences de l'information avec distinction de l'Université du Pendjab. Auparavant, il a travaillé dans le secteur de l'éducation à différents postes.

■ Composition par Hansu Park, Chargé de recherche

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