[ADRN工作论文] 蒙古国少数民族权利保护

概述

蒙古国位于亚洲东部，北接俄罗斯，南邻中国。其国土面积为160万平方公里，人口350万，是世界上人口密度最低的国家。蒙古国是世界上最大的内陆国，不临近封闭海域，其大部分地区被草原覆盖，北部和西部是山脉，南部是戈壁沙漠。首都乌兰巴托是最大的城市，约占全国人口的一半。

蒙古族是亚洲民族的主要民族分支之一。他们的传统家园集中在中亚的广阔高原——蒙古国。19世纪的体质人类学家引入了“蒙古人”和“蒙古族”等术语来描述“种族类型”，尽管蒙古族表现出广泛的体质特征。[1]如今，蒙古族被认为是一个由共同语言和共同游牧传统联系在一起的民族群体。

蒙古族一直是游牧民族；然而，游牧并非无拘无束的迁徙，而是牲畜和营地在不同牧场之间进行的季节性迁徙。传说和民间故事表明，在前现代蒙古族社会中，普通民众认为牲畜是私有财产，土地是集体财产。传统社会以血缘关系为基础，通过共同的男性祖先追溯氏族，尽管有证据表明存在更古老的母系血统制度。同一氏族成员之间禁止通婚，这导致了氏族之间复杂的婚姻联盟（以及争斗）。随着氏族的壮大，最成功的家族倾向于垄断祖先和领地的所有权。弱小的氏族则处于从属但非奴役的地位：他们拥有自己的牲畜，有自己的首领，但向统治氏族纳贡，并服从其命令进行迁徙、驻扎、放牧和作战。如今，约30%的人口是游牧或半游牧人口，马文化仍然是其不可或缺的一部分。

民族构成、语言和宗教

蒙古族在民族构成上相当同质。2020年全国人口普查提到了24个民族群体。[2]喀尔喀蒙古族占多数，占人口的84.5%以上。[3]喀尔喀蒙古族（也拼写为Khalkha或Halh）是蒙古国的主导民族。作为控制所有蒙古族人民祖居地的多数民族，喀尔喀蒙古族认为自己是成吉思汗的直系后裔，因此是正宗蒙古文化的真正继承者。他们将喀尔喀的传统和信仰视为官方的蒙古传统，喀尔喀蒙古语是该国的官方语言，因为所有其他蒙古语都是这种通用语言的方言。考虑到他们的历史，了解到喀尔喀人对其遗产感到极其自豪，并鼓励保护和延续他们所指的喀尔喀文化，这并不令人意外。长期以来，这导致了主导蒙古国政治的喀尔喀人将蒙古国与外部影响隔离开来。然而，如今蒙古国更加开放，甚至允许有限的基督教传入这个传统上信奉佛教的国家。其他蒙古族群体，包括杜尔伯特族、布里亚特族、巴雅特族和达里岗爱族，占其余人口的近一半。

其余大部分是突厥语民族，主要是哈萨克族，还有一些图瓦族和少数察坦族（Dhukha），他们主要居住在该国西部和北部地区。俄罗斯族和中国族人数很少，主要分布在城镇。所有蒙古族都或多或少地通过传说、书面历史，尤其是语言，认识到彼此之间的亲属关系。方言在东西部之间的差异大于南北之间的差异，但很少有方言是其他蒙古族听不懂的。民族身份由共同的起源（民族群体是部落或氏族的后裔）、方言和文化差异来定义。然而，除了居住在蒙古国西部地区的哈萨克族和图瓦族少数民族群体外，所有民族群体都说蒙古语方言，这些方言对于喀尔喀语使用者和其他人来说都是可以理解的。喀尔喀蒙古语是官方国家语言，在所有行政级别上使用，是大多数学校的教学语言，并在所有国家考试中使用。

除了察坦族、哈萨克族、图瓦族以及在一定程度上还有霍屯族，不同民族群体之间的文化差异很小。传统上，蒙古国实行流动牧业，这种共同的游牧生活方式促进了相对统一的蒙古文化，人们共享相似的生计，与其他方言使用者频繁接触，并发展了紧密的社会和文化习俗。蒙古国大多数民族群体的习俗、传统和生产方式与喀尔喀族相似。民族身份主要体现在独特的服装风格、食物制备方式以及音乐和口头传统中。

因此，民族差异可以被认为是相对较小的，尽管一些群体可能比其他群体更强烈地认同自己的身份。这对于科布多省（aimag）传统的游牧驯鹿饲养察坦族来说是如此；对于哈萨克族来说，除了语言和宗教差异（哈萨克语和伊斯兰教）外，他们还有更强的文化差异；以及图瓦族（图瓦语）。然而，哈萨克族和图瓦族的生活方式与蒙古族亚群没有显著差异；只有察坦族以其特定的生产系统为特征。大多数蒙古族少数群体，甚至许多喀尔喀族人，仍然生活在半游牧的牧民群体中，他们不断地在草原上迁徙，草原是他们祖传文化起源的高地平原。然而，许多人担心游牧畜牧业已不再可持续，因为气候变化正在使土地干涸，并且全国各地都在发展大型城市，这些城市提供了更多的经济机会。

尽管蒙古国拥有相当多的民族群体多样性，但这并未导致重大问题。喀尔喀族人在代表真正的蒙古文化或因人数众多而获得的广泛控制权方面，通常不受质疑。但这并不意味着一切都总是完美无缺。偶尔，一些少数民族群体会在国家政治中提出其政治代表性不足的问题，或质疑政府对蒙古国未来的决策。然而，虽然在这种情况下确实存在种族紧张关系，但争端几乎总是以和平和外交的方式解决。

蒙古国的官方语言是蒙古语，95%的人口使用蒙古语。[4]政府已日益重视尊重和保护哈萨克族、图瓦族及其他少数民族的语言和文化权利。绝大多数人口说蒙古语，几乎所有说其他语言的人都能听懂蒙古语。全国各地都使用各种卫拉特语和布里亚特语方言。在该国西部地区，也使用突厥语系的哈萨克语和图瓦语。蒙古手语是聋人社区的主要语言。如今，蒙古国使用西里尔字母书写蒙古语，尽管过去曾使用蒙古文书写。1994年曾计划正式重新引入旧字母，但由于老一代人遇到了实际困难，至今尚未实现。学校正在重新引入传统字母。2020年3月，蒙古国政府宣布计划到2025年在官方文件中同时使用西里尔字母和传统的蒙古文。[5]

蒙古族最初信奉萨满教，但随着时间的推移，他们广泛接受了藏传佛教（喇嘛教），并掺杂了萨满教的元素。在20世纪初清朝灭亡后，蒙古国的控制权掌握在哲布尊丹巴（精神领袖）和高级僧侣手中，以及各种地方的王公贵族手中。1921年建立的新政权试图用社会主义和世俗形式取代封建和宗教结构。在20世纪30年代，奉行无神论的执政共产党摧毁或关闭了寺庙，没收了它们的牲畜和土地，诱使大量僧侣（喇嘛）放弃宗教生活，并杀害了那些反抗者。[6]

在20世纪40年代中期，乌兰巴托的甘丹寺重新开放，共产党政府开始鼓励少数喇嘛参加国际佛教会议，尤其是在东南亚，作为蒙古国的政治宣传。1990年一党制结束，允许佛教复兴，重建被毁的寺庙和佛塔，以及宗教职业的复苏。佛教徒，主要是达赖喇嘛领导的教派，占积极宣称有宗教信仰的蒙古族人口的近三分之一。根据2020年全国人口普查，在15岁及以上的蒙古族人中，约50%是佛教徒，39%是非宗教人士。约三分之一的人口信奉传统的萨满教。少数穆斯林，主要分布在该国西部地区，几乎全是哈萨克族，还有一个规模小得多的基督教社区主要居住在首都。相当一部分人是无神论者或无宗教信仰者。[7]

佛教是多数宗教，非宗教人士是第二大群体。伊斯兰教是第二大宗教，主要集中在哈萨克族人中。大多数公民是蒙古族，约5%的人口是哈萨克族、图瓦族和其他少数民族，他们尤其集中在西部地区。在蒙古国的哈萨克族人中，81.9%信奉伊斯兰教，而27%的图瓦族和60.5%的察坦族人信奉萨满教。蒙古国约95%的穆斯林是哈萨克族。[8]

与少数民族相关的立法

蒙古国宪法（1992年）保障了少数民族的权利，其中规定：“任何人不得因民族出身、语言、种族、年龄、性别、社会出身或地位、贫困、职业或职位、宗教、观点或教育而受到歧视”。[9]宪法还保护少数民族使用本民族语言的权利，保障“使用本民族语言进行教育和交流，以及从事文化、艺术和科学活动的权利”。[10]

蒙古国政府没有关于原住民或少数民族关切和问题的具体法律或法规。蒙古国的一些法律，例如劳动法（第7条第1款）和刑法（第5条第1款），保障各民族之间的平等。因此，没有专门的政府部门负责处理少数民族和原住民的关切。然而，在2006年议会法第20条第3款中，指定了一个常务委员会负责制定关于少数民族语言、文化和传统的国家政策。

一些令人关切的问题

在2010年代初，国际组织和联合国特别报告员的报告中包含了以下评论和关切。[11]

- 特别报告员赞扬蒙古国根据《国家人权计划》在保护少数民族权利（包括母语教育权）方面所做的努力，并在保护少数民族权利方面取得了重大进展。

- 在蒙古国关于执行国际人权文书的定期报告框架内，联合国条约组织对与蒙古国少数民族相关的以下问题表示关切。[12]

- 缺乏适当的政策来解决少数民族面临的挑战，以确保他们的利益，包括贫困、失业和缺乏母语教育机会；

- 与全国平均水平相比，哈萨克族、图瓦族和察坦族少数民族获得初等、中等和高等教育的机会较少；

- 在教育质量方面，提供给少数民族的教育质量不高，少数民族和原住民社区的学生在大学入学考试中表现不佳就证明了这一点；以及

- 在巴彦乌列盖省，少数民族在寻求进入公共服务部门时仍然存在歧视。

蒙古国已将《教育法》、《初等和中等教育法》以及《蒙古语法》纳入宪法，以确保和保护少数民族的权利，包括受教育权和母语教育权。例如：

- 《蒙古国宪法》第8条第1款规定，蒙古语是国家官方语言，并规定本条第1款不影响人口中的少数民族使用本民族语言进行教育和交流，以及从事文化、艺术和科学活动的权利。

- 《教育法》第5条第1款第4项规定，“应提供用本民族语言学习的条件”，而第30条第1款第12项规定，“应组织活动为少数民族提供教育、继承其文化和习俗，并在学校环境中用本民族语言进行交流的条件。”

- 《初等和中等教育法》第4条第1款第1项规定，教育内容应旨在教导学生正确使用母语，清晰表达思想，并用母语读写。

- 《蒙古语法》第13条第1款第4项规定，“如果大多数学生是使用不同语言的少数民族，教学应以双语课程进行，并批准双语课程的内容”，而该法第13条第1款第5项规定，“应组织活动为少数民族提供用蒙古语和本民族语言接受教育、继承其文化和习俗，以及从事科学活动的条件。”

可以得出结论，蒙古国的包容性教育政策已从特殊教育政策转变为更具包容性的教育理念和政策。换句话说，我们作为一个国家，力求促进包容性教育，无论是否存在残疾、语言或文化差异。在此背景下，自21世纪初以来，政府一直在积极实施改革，以满足哈萨克族和图瓦族少数民族的特定教育需求，并改善教育的可及性和质量。

关于确保图瓦族和察坦族（Dhukha）少数民族儿童接受教育的政策和指导方针反映在政府于2007年批准的《支持驯鹿饲养和改善察坦人民生计计划》以及2013年题为“指导政府”的总统令中。例如，该计划规定察坦族儿童享有平等的教育机会，并包括以下措施以防止学生辍学：

- 使察坦人民能够获得学前教育

- 确保将图瓦语课程纳入小学课程，方法是将该课程添加到学校管理的学习时数中

- 为将部分教科书和教学材料翻译成图瓦语提供支持

- 改进教材和设施

- 确保居住在森林和泰加林地区的察坦族儿童的大学学费和宿舍费由政府承担。

政府于2010年批准的“关于采取一些措施提高哈萨克族儿童教育服务质量的决议”中包含了以下行动：

- 在教育研究所内设立一个研究单位，对哈萨克族儿童的学前、初等和中等教育进行研究；

- 审查哈萨克语中学课程和教学大纲，并通过设定基于科学研究的蒙古语和哈萨克语学习时数来提高教育质量；以及

- 采取具体措施加强巴彦乌列盖省教育机构的管理和人力资源能力，并提高哈萨克族人的蒙古语水平。

作为上述政府政策和决定的实施的一部分，教育研究所内的一个专门部门已取得一些进展，该部门负责对国外的少数民族和蒙古儿童的教育进行研究，并将小学教科书翻译成哈萨克语和图瓦语。例如，在巴彦乌列盖省的大多数中学，学生在小学阶段用母语学习所有科目，并在二年级或掌握母语后开始学习官方国家语言。小学教科书已被翻译成哈萨克语和图瓦语，并分发给以母语授课的小学生。

在执行蒙古国总统于2013年发布的法令时，为居住在后杭爱省的察坦人设定了大学配额。因此，2017年，来自察干诺尔县学校的五名毕业生入读大学。在大学学习的十一名察坦儿童获得了国家教育基金的资助。

从蒙古国2020年人口和住房普查来看，可以得出结论，由于采取了针对少数民族的措施，教育方面取得了一些进展。巴彦乌列盖省2020年人口和住房普查发现：[13]

- 该省10岁及以上人口的受教育比例为93%，比上一次普查提高了7.2个百分点。

- 该省15至19岁年龄段的文盲比例比上一次普查下降了0.7个百分点。

- 10至14岁儿童的初等教育比例为70.4%，比2010年提高了17.7个百分点。

然而，应注意的是，巴彦乌列盖省人口的识字率和入学率低于全国平均水平，而且大多数辍学儿童居住在该省。根据教育部、文化和科学部教育研究所少数民族和国外蒙古儿童教育研究单位在2013年至2017年间收集的数据，少数民族的教育质量没有显著变化。例如，根据研究单位收集的数据，在2016-2017学年，少数民族学生在哈萨克语测试中的平均得分为59%，在图瓦语测试中的平均得分为58.2%，在蒙古语测试中的平均得分为38.7%。[14] 。

根据联合国儿童基金会的一项研究，哈萨克族学生的阅读基本技能比喀尔喀儿童低14至17分。[15]“为了教育！”全国公民社会联盟非政府组织进行的一项定性研究强调了以下担忧：[16]

a) 在蒙古国，目前没有适合不同文化和语言的少数民族儿童学习多种语言的教学法或最佳课程。

b) 没有收集关于少数民族儿童及其他语言和文化群体儿童的具体数据来评估他们的入学和学业成就。

c) 缺乏培养双语和多语教师以及提高其教学技能的努力，以使少数民族能够获得教育。 

参考文献

Ayush, Ariunzaya et al. “2020 Population and Housing Census of Mongolia.” National Statistics Office of Mongolia, 2020. https://1212.mn/BookLibraryDownload.ashx?url=Census2020_Main_report_Eng.pdf&ln=En.

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由蒙古国教育部、文化和科学部教育研究所下属的少数民族和海外蒙古儿童教育研究室于2013-2017年收集的数据。

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“The Constitution of Mongolia.” The Constitutional Court of Mongolia, 1992. https://www.conscourt.gov.mn/?page_id=842&lang=en.

[1] Chauncy D. Harris, Owen Lattimore, and Alan J.K. Sanders, “Mongolia,” 2021.

[2]蒙古国政府，“蒙古：省和苏木绿色区域发展投资计划”，Asian Development Bank, April 2020, pp. 5.

[3] Ariunzaya Ayush et al., “2020 Population and Housing Census of Mongolia,” National Statistics Office of Mongolia, 2020, pp. 54.

[4] Ayush et al., “2020 Population and Housing Census of Mongolia.”

[5]“关于蒙古语（蒙古国法律，乌兰巴托，2015年），第7.2条，第24.2条”。

[6] Harris et al., “Mongolia.”

[7] Ayush et al., “2020 Population and Housing Census of Mongolia,” 61.

[8] Ayush et al., “2020 Population and Housing Census of Mongolia,” 62.

[9]《蒙古宪法》第14条第2款。

[10]《蒙古宪法》第8条第2款。

[11]人权理事会，“关于极端贫困与人权问题特别报告员 Magdalena Sepúlveda Carmona 2012年12月3日至7日对蒙古的访问报告”，联合国，A/HRC/23/36/Add.2，2013年。

[12]消除种族歧视委员会，“蒙古根据《公约》第9条提交的合并第二十三次和第二十四次定期报告，应于2018年提交。”联合国，CERD/C/MNG/23-24，2018年。

[13]Ayush 等人，“2020年蒙古人口与住房普查”。

[14]为少数民族儿童和海外蒙古儿童提供的教育研究部门。2013-2017年数据收集。蒙古教育、文化和科学部教育研究所 – 教育研究所。（蒙古语）

[15]Tserennadmid Nyamkhuu 等人，“2020年蒙古教育概况”，联合国儿童基金会，2020年。

[16]Y. Munkhchimeg 等人，“平等教育，儿童保护的良好实践”，‘教育万岁！’全国公民社会联盟，2020年。（蒙古语）

■ Ukhnaa Tuya是位于乌兰巴托的政治教育学院的成员。

■ Damba Ganbat是位于乌兰巴托的政治教育学院的董事会主席。

■ 排版由 Jinkyung Baek 研究部主任∙高级研究员

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