[ADRN Working Paper] Защита прав меньшинств в Монголии

Обзор

Монголия расположена в восточной части Азии, граничит с Россией на севере и Китаем на юге. Она занимает площадь 1,6 млн кв. км с населением 3,5 млн человек, что делает ее самой малонаселенной страной в мире. Монголия является крупнейшей в мире страной, не имеющей выхода к морю, и большая часть ее территории покрыта травянистыми степями, с горами на севере и западе и пустыней Гоби на юге. Улан-Батор, крупнейший город и столица, является домом примерно для половины населения страны.

Монголы составляют одно из основных этнографических подразделений азиатских народов. Их традиционная родина сосредоточена в Монголии, обширном плато в Центральной Азии. Физические антропологи в XIX веке ввели термины «монгол» и «монгольский» для описания «расового типа», хотя монголы демонстрировали широкий спектр физических характеристик. [1] Сегодня монголы признаны группой народов, объединенных общим языком и обшей кочевой традицией.

Монголы всегда были кочевниками; однако кочевничество — это сезонное перемещение скота и стойбищ из одного пастбища в другое, а не беспрепятственное блуждание. Легенды и фольклор показывают, что среди досовременных монголов простолюдины считали скот частной собственностью, а землю — коллективной. Традиционное общество основывалось на кровных узах, прослеживаемых через общего мужского предка, давшего имя роду, хотя существуют свидетельства более древней системы матрилинейного происхождения. Брак между членами одного рода был запрещен, что приводило к сложным брачным союзам (а также междоусобицам) между родами. По мере роста родов наиболее успешные семьи стремились присвоить себе права на предков и территорию. Слабые роды переходили в подчиненное, но не рабское положение: они владели своим скотом и имели своих старейшин, но платили дань правящему роду и перемещались, разбивали стойбища, паслись и сражались по его приказам. Сегодня около 30% населения являются кочевниками или полукочевниками, а коневодческая культура остается неотъемлемой частью.

Этнический состав, языки и религия

Монголы этнически весьма однородны. По данным Национальной переписи 2020 года, упоминается 24 этнические группы. [2] Халха составляют большинство и насчитывают более 84,5% населения. [3] Халха (также пишется Халха или Халх) являются доминирующей этнической группой Монголии. Как большинство, контролирующее исконные земли всех монгольских народов, халха считают себя прямыми потомками Чингисхана и, следовательно, истинными хранителями подлинной монгольской культуры. Они отстаивают халхаские традиции и верования как официальные монгольские традиции, а халха-монгольский язык является официальным языком страны, поскольку все другие монгольские языки являются диалектами этого общего языка. Учитывая их историю, неудивительно, что халха чрезвычайно гордятся своим наследием и поощряют сохранение и продолжение традиционной монгольской, под которой они подразумевают халхаскую, культуры. Долгое время это приводило к тому, что халха, доминирующие в монгольской политике, закрывали Монголию от внешних влияний. Сегодня, однако, Монголия гораздо более открыта и даже разрешила ограниченное проникновение христианства в страну, традиционно исповедующую буддизм. Другие монгольские группы, включая дёрвёд, бурят, баядов и дариганга, составляют почти половину остального населения.

Большую часть оставшегося населения составляют тюркоязычные народы, в основном казахи, некоторые тувинцы и немного цаатанов (духа), проживающие в основном в западной и северной частях страны. Очень мало русских и китайцев, которые в основном встречаются в городах. Все монголы в той или иной степени признают свое родство друг с другом через легенды, письменную историю и особенно язык. Диалекты варьируются с востока на запад больше, чем с севера на юг, но немногие из них непонятны другим монголам. Этническая принадлежность определяется общим происхождением (этнические группы являются потомками племен или родов), диалектами и культурными различиями. Однако, за исключением казахских и тувинских меньшинств, проживающих в Западной Монголии, все этнические группы говорят на монгольских диалектах, понятных носителям халха и друг другу. Халха-монгольский язык является официальным государственным языком и используется на всех уровнях управления, является языком обучения в большинстве школ и используется на всех государственных экзаменах.

За исключением цаатанов, казахов, тувинцев и, в некоторой степени, хотонов, культурные различия между этническими группами незначительны. Традиционно в Монголии практикуется мобильное пастушество, и этот общий кочевой образ жизни способствовал формированию относительно однородной монгольской культуры, люди разделяют схожие средства к существованию, часто контактируют с носителями других диалектов и развивают тесные социальные и культурные практики. Большинство этнических групп Монголии разделяют схожие обычаи, традиции и системы производства с халха. Этническая принадлежность в основном проявляется в отличительных стилях одежды и способах приготовления пищи, а также в музыкальных и устных традициях.

Таким образом, этнические различия можно считать относительно незначительными, хотя некоторые группы могут иметь более сильное чувство собственной идентичности, чем другие. Это относится к традиционно кочевым оленеводам цаатанам в Хувсгульском аймаке (области); казахам, которые имеют более сильные культурные различия в дополнение к языковым и религиозным различиям (казахский язык и ислам); и тувинцам (тувинский язык). Однако средства к существованию казахов и тувинцев существенно не отличаются от средств к существованию монгольских подгрупп; только цаатаны характеризуются специфической системой производства. Большинство монгольских этнических меньшинств и даже многие халха по-прежнему живут в полукочевых пастушеских общинах, которые постоянно перемещаются по степи, высокогорным равнинам, где зародилась их исконная культура. Однако многие опасаются, что кочевое скотоводство больше не является устойчивым, поскольку изменение климата высушивает землю, а крупные города развиваются по всей стране в местах, где имеется больше экономических возможностей.

Хотя Монголия обладает значительным этническим разнообразием, это не привело к серьезным проблемам. Халха обычно не оспаривают свои претензии на представление истинной монгольской культуры или свой широко распространенный контроль, который просто обусловлен гораздо большим числом. Это не означает, однако, что все всегда идеально. Время от времени одна из этнических групп меньшинств поднимает вопрос о своем недостатке политического представительства в национальной политике или ставит под сомнение решения правительства относительно будущего Монголии. Однако, хотя расовая напряженность в этих случаях существует, споры почти всегда разрешаются мирным и дипломатическим путем.

Официальным языком Монголии является монгольский, на котором говорит 95% населения. [4] Правительство уделяет повышенное внимание уважению и защите языков и культурных прав казахов, тувинцев и других меньшинств. Подавляющее большинство населения говорит на монгольском языке, и почти все те, кто говорит на другом языке, понимают монгольский. По всей стране говорят на различных диалектах ойратского и бурятского языков. В западной части страны также говорят на казахском и тувинском языках, оба являются тюркскими языками. Монгольский язык жестов является основным языком сообщества глухих. Сегодня в Монголии монгольский язык пишется кириллическим алфавитом, хотя в прошлом он писался монгольской письменностью. Официальное повторное введение старой письменности было запланировано на 1994 год, но до сих пор не состоялось, поскольку старшее поколение столкнулось с практическими трудностями. Школы вновь вводят традиционный алфавит. В марте 2020 года правительство Монголии объявило о планах использовать как кириллицу, так и традиционную монгольскую письменность в официальных документах к 2025 году. [5]

Изначально монголы исповедовали шаманские практики, но со временем они в основном приняли тибетский буддизм (ламаизм) с примесью шаманских элементов. После падения Цин в начале XX века власть в Монголии находилась в руках Джавзандамбы (духовного лидера) и высшего духовенства, а также различных местных ханов, князей и дворян. Новый режим, установленный в 1921 году, стремился заменить феодальные и религиозные структуры социалистическими и светскими формами. В 1930-е годы правящая Коммунистическая партия, исповедовавшая атеизм, уничтожила или закрыла монастыри, конфисковала их скот и земельные владения, заставила большое количество монахов (лам) отказаться от религиозной жизни и убила тех, кто сопротивлялся. [6]

В середине 1940-х годов Ганданский монастырь в Улан-Баторе был вновь открыт, и коммунистическое правительство начало поощрять небольшое количество лам к участию в международных буддийских конференциях, особенно в Юго-Восточной Азии, в качестве политической пропаганды Монголии. Конец однопартийного правления в 1990 году позволил народному возрождению буддизма, восстановлению разрушенных монастырей и храмов, а также возрождению религиозного призвания. Буддисты, преимущественно школы, возглавляемой Далай-ламой, составляют почти треть монголов, активно исповедующих религиозные убеждения. По данным Национальной переписи 2020 года, среди монголов в возрасте 15 лет и старше около 50% были буддистами, а 39% — нерелигиозными. Примерно треть населения придерживается традиционных шаманских верований. Относительно небольшое число мусульман, которые в основном встречаются в западной части страны, — это почти все казахи, а гораздо меньшая община христиан живет в основном в столице. Значительная часть населения является атеистической или нерелигиозной. [7]

Буддизм является религией большинства, а нерелигиозные — второй по величине группой. Ислам является второй по величине религией, сконцентрированной среди этнических казахов. Большинство граждан — этнические монголы, при этом около 5% населения составляют казахи, тувинцы и другие меньшинства, которые особенно сконцентрированы на западе. Из казахов в Монголии 81,9% исповедуют ислам, в то время как 27% тувинцев и 60,5% цаатанов исповедуют шаманизм. Около 95% всех мусульман в Монголии — казахи. [8]

Законодательство, касающееся меньшинств

Права этнических меньшинств гарантируются Конституцией Монголии (1992 г.), которая гласит: «Никто не может подвергаться дискриминации по признаку этнического происхождения, языка, расы, возраста, пола, социального происхождения или статуса, бедности, профессии или должности, религии, мнения или образования». [9] Конституция также защищает право этнических меньшинств на исповедание своей культуры и использование своего языка, гарантируя «право национальных меньшинств, говорящих на других языках, использовать свои родные языки в образовании и общении, а также в культурной, художественной и научной деятельности». [10]

Правительство Монголии не имеет специального закона или постановления, касающегося коренных народов или вопросов и проблем этнических меньшинств. Несколько законов Монголии, таких как трудовой кодекс (статья 7(1)) и уголовный кодекс (статья 5(1)), например, гарантируют равенство между этническими группами. Таким образом, нет специального государственного органа, ответственного за решение проблем этнических и коренных народов. Однако в статье 20(3) закона о парламенте 2006 года постоянному комитету поручено формулировать государственную политику в отношении языков, культур и традиций этнических меньшинств.

Некоторые вызывающие озабоченность вопросы

В начале 2010-х годов международные организации и доклады Специального докладчика ООН содержали следующие комментарии и опасения. [11]

- Специальный докладчик высоко оценил усилия Монголии по защите прав этнических меньшинств, включая право на образование на родном языке, в рамках Национальной программы по правам человека, и отметил значительный прогресс в защите прав этнических меньшинств.

- В рамках регулярных докладов Монголии о выполнении международных договоров по правам человека Организация Договора ООН выразила обеспокоенность по поводу следующих вопросов, касающихся этнических меньшинств Монголии. [12]

- Отсутствие надлежащей политики для решения проблем этнических меньшинств, обеспечения их интересов, включая бедность, безработицу и отсутствие доступа к образованию на родном языке;

- По сравнению со средним показателем по стране, меньше людей из казахского, тувинского и цаатанского меньшинств имеют доступ к начальному, общему и высшему образованию;

- С точки зрения качества, образование, предоставляемое меньшинствам, не является хорошим, о чем свидетельствует тот факт, что учащиеся из этнических меньшинств и коренных общин показывают низкие результаты на вступительных экзаменах в университеты; и

- В аймаке Баян-Улгий дискриминация по-прежнему существует в отношении меньшинств, стремящихся поступить на государственную службу.

Монголия закрепила Закон об образовании, Закон о начальном и среднем образовании и Закон о монгольском языке в Конституции для обеспечения и защиты прав этнических меньшинств, включая право на образование и право на образование на родном языке. Например:

- Статья 8(1) Конституции Монголии гласит, что монгольский язык является государственным языком, и предусматривает, что раздел 1 настоящей статьи не затрагивает право национальных меньшинств населения использовать свои родные языки в образовании и общении, а также в культурной, художественной и научной деятельности.

- Статья 5(1)(4) Закона об образовании гласит: «должны быть созданы условия для обучения на родном языке», в то время как статья 30(1)(12) предусматривает, что «должны быть организованы мероприятия для создания условий для этнических меньшинств получать образование, наследовать свою культуру и обычаи, и общаться на своих родных языках в школьной среде».

- Статья 4(1)(1) Закона о начальном и среднем образовании гласит, что содержание образования направлено на обучение учащихся правильному владению родным языком, четкому выражению своих мыслей, а также чтению и письму на родном языке.

- Статья 13(1)(4) Закона о монгольском языке гласит, что «если большинство учащихся составляют этнические меньшинства, говорящие на другом языке, обучение должно проводиться по двуязычной программе, и содержание двуязычной программы должно быть утверждено», в то время как статья 13(1)(5) закона гласит, что «должны быть организованы мероприятия для создания условий для этнических меньшинств получать образование на монгольском и родном языках, наследовать свою культуру и обычаи, и заниматься научной деятельностью».

Можно сделать вывод, что инклюзивная образовательная политика Монголии сместилась от специальной образовательной политики к более инклюзивной концепции и политике образования. Другими словами, мы как страна стремимся продвигать инклюзивное образование, независимо от инвалидности, языка или культурных различий. В этом контексте правительство активно проводит реформы для удовлетворения специфических образовательных потребностей казахских и тувинских этнических меньшинств и для улучшения доступа к образованию и его качества с середины 2000-х годов.

Политики и руководящие принципы по обеспечению образования для детей из тувинского и цаатанского (духа) меньшинств были отражены в «Программе поддержки оленеводства и улучшения условий жизни цаатанов», утвержденной правительством в 2007 году, и в Указе Президента 2013 года «Руководство для правительства». Например, программа предусматривает равный доступ к образованию для детей цаатанов и включает следующие меры по предотвращению отсева учащихся:

- Обеспечить доступность дошкольного образования для цаатанов

- Обеспечить включение курсов тувинского языка в учебную программу начальной школы путем добавления курса в учебные часы, управляемые школами

- Оказать поддержку в переводе некоторых учебников и учебных материалов на тувинский язык

- Улучшить учебные материалы и объекты

- Обеспечить, чтобы плата за обучение в университете и общежитие для детей цаатанов, проживающих в лесу и тайге, покрывалась правительством.

В постановлении «О некоторых мерах по улучшению качества образовательных услуг для казахских детей», утвержденном правительством в 2010 году, были включены следующие действия:

- Создать научно-исследовательское подразделение в Институте образования для проведения исследований по дошкольному, начальному и среднему образованию для казахских детей;

- Пересмотреть учебные программы и планы казахскоязычных средних школ и повысить качество образования путем установления учебных часов по монгольскому и казахскому языкам на основе научных исследований; и

- Принять конкретные меры по укреплению управленческого и кадрового потенциала образовательных учреждений в аймаке Баян-Улгий и улучшению навыков казахского языка у казахов.

В рамках реализации вышеупомянутых государственных политик и решений был достигнут определенный прогресс путем создания в Институте образования специального подразделения, которое занимается исследованиями в области образования этнических меньшинств и монгольских детей за рубежом, а также переводом учебников для учащихся начальной школы на казахский и тувинский языки. Например, в большинстве средних школ аймака Баян-Улгий учащиеся начальных классов изучают все предметы на родном языке, а государственный язык начинают изучать со второго класса или после того, как научатся читать и писать на родном языке. Учебники для начальной школы были переведены на казахский и тувинский языки и распространены среди учащихся начальных классов, которые обучаются на родном языке.

Во исполнение Указа Президента Монголии от 2013 года была установлена квота для цаатанского населения, проживающего в Хувсгельском аймаке, на поступление в высшие учебные заведения. В результате пять детей, окончивших школу в сомоне Цагааннуур (район), поступили в университеты в 2017 году. Одиннадцать детей цаатанского происхождения, обучающихся в университетах, получили гранты от Государственного образовательного фонда.

Анализ данных переписи населения и жилого фонда Монголии 2020 года позволяет сделать вывод о достигнутом прогрессе в области образования в результате мер, принятых для этнических меньшинств. Перепись населения и жилого фонда Баян-Улгийского аймака 2020 года выявила следующее: [13]

- Доля образованного населения аймака в возрасте 10 лет и старше составляет 93%, что на 7,2 процентных пункта выше, чем по данным предыдущей переписи.

- Процент неграмотных лиц в возрасте от 15 до 19 лет в аймаке снизился на 0,7 процентных пункта по сравнению с предыдущей переписью.

- 70,4% детей в возрасте от 10 до 14 лет имеют начальное образование, что на 17,7 процентных пункта больше, чем в 2010 году.

Однако следует отметить, что уровень грамотности и охвата школьным образованием населения Баян-Улгийского аймака ниже, чем в среднем по стране, и большинство детей, бросающих школу, проживают в этом аймаке. Согласно данным, собранным в период с 2013 по 2017 год Исследовательским отделом по образованию детей из этнических меньшинств и монгольских детей за рубежом Института образования при Министерстве образования, культуры и науки, существенных изменений в качестве образования этнических групп не произошло. Например, по данным, собранным Исследовательским отделом, в 2016-2017 учебном году средний балл учащихся из числа меньшинств по тесту на знание казахского языка составил 59%, по тесту на знание тувинского языка — 58,2%, а по тесту на знание монгольского языка — 38,7%.[14] .

Согласно исследованию ЮНИСЕФ, базовые навыки чтения у казахских школьников на 14–17 пунктов ниже, чем у детей, относящихся к халхасской этнической группе.[15] Качественное исследование, проведенное НПО «Все для образования!» Национальной коалицией гражданского общества, выявило следующие проблемы: [16]

а) В Монголии в настоящее время отсутствуют дидактические или оптимальные учебные программы, которые поддерживали бы детей из этнических меньшинств с различными культурами и языками в изучении нескольких языков.

б) Не собирались данные, специфичные для детей из этнических меньшинств и других языковых и культурных групп, для оценки их охвата школьным образованием и академической успеваемости.

в) Предпринимаются недостаточные усилия для обучения двуязычных и многоязычных учителей и повышения их педагогических навыков, чтобы сделать образование доступным для этнических меньшинств. 

Список литературы

Аюш, Ариунзая и др. «Перепись населения и жилого фонда Монголии 2020 года». Национальное статистическое управление Монголии, 2020. https://1212.mn/BookLibraryDownload.ashx?url=Census2020_Main_report_Eng.pdf&ln=En.

Комитет по ликвидации расовой дискриминации. «Объединенные двадцать третий и двадцать четвертый периодические доклады, представленные Монголией в соответствии со статьей 9 Конвенции, подлежащие представлению в 2018 году». Организация Объединенных Наций, CERD/C/MNG/23-24, 12 ноября 2018 г. https://undocs.org/CERD/C/MNG/23-24.

Данные, собранные в 2013-2017 гг. Исследовательским отделом по образованию детей из этнических меньшинств и монгольских детей за рубежом Института образования при Министерстве образования, культуры и науки.

Харрис, Чонси Д., Оуэн Латтимор и Алан Дж. К. Сандерс. "Монголия." Encyclopedia Britannica, последнее обновление 12 ноября 2021 г. https://www.britannica.com/place/Mongolia.

Совет по правам человека. «Доклад Специального докладчика по вопросу о крайней нищете и правах человека Магдалены Сепульведы Кармоны о ее миссии в Монголию (3–7 декабря 2012 г.)». Организация Объединенных Наций, A/HRC/23/36/Add.2, 30 мая 2013 г. https://undocs.org/A/HRC/23/36/Add.2.

Правительство Монголии. «О монгольском языке» (МОНГОЛ ХЭЛНИЙ ТУХАЙ). ЗАКОН МОНГОЛИИ, Улан-Батор, 2015 г. https://legalinfo.mn/mn/detail/10932.

Правительство Монголии. «Уголовный кодекс».

Правительство Монголии. «Закон об образовании».

Правительство Монголии. «ЗАКОН МОНГОЛИИ О ТРУДЕ» (МОНГОЛ УЛСЫН ХУУЛЬ). Улан-Батор, 2021 г. https://www.ilo.org/dyn/natlex/docs/ELECTRONIC/111581/139114/F-207036758/MNG111581%20Mng.pdf.

Правительство Монголии. «Закон о начальном и среднем образовании».

Правительство Монголии. «Монголия: Программа инвестиций в региональное развитие аймаков и сомонов». Азиатский банк развития, апрель 2020 г. https://www.adb.org/sites/default/files/project-documents/49430/49430-005-ippf-en.pdf.

Правительство Монголии. «Монголия: Второй проект по обеспечению устойчивых средств к существованию: План коренных народов». Всемирный банк. 2007 г. https://documents1.worldbank.org/curated/en/311561468060540677/text/IPP207.txt.

Правительство Монголии. «О некоторых мерах по улучшению качества образовательных услуг для казахских детей». 2010 г. .

«Хос хэлээр сургалт явуулдаг ЕБС-ийн бага ангийн эх хэл болон монгол хэлний сургалтын үр дүнг тандах. Судалгааны тайлан Баян Улгий аймаг (2017-2018)» (на монгольском языке). .

«Хүний Эрхийн Олон улсын гэрээ ба Монгол Улсад өргөн мэдүүлсэн Зөвлөмжийн эмхэтгэл (1971-2020)» (на монгольском языке). НКХР, ООН. 2021 г. .

Монгольская национальная программа по правам человека. .

Мунхчимэг, Ю. и др. «Равное образование, надлежащая практика защиты детей» (на монгольском языке). Национальная коалиция гражданского общества «Все для образования!». 2020 г. .

Национальное статистическое управление Монголии. «Монголия: Выборочное обследование социальных показателей — 2018 г.». ЮНИСЕФ. 2019 г. .

Нямхуу, Цереннадмид и др. «Образовательные факты Монголии 2020». ЮНИСЕФ, 2020 г. https://data.unicef.org/wp-content/uploads/2021/11/MICS-EAGLE_Education_Fact-sheets_2020_Mongolia.pdf.

«Указ Президента о руководстве Правительством». 2013 г. .

«Конституция Монголии». Конституционный суд Монголии, 1992 г. https://www.conscourt.gov.mn/?page_id=842&lang=en.

[1] Чонси Д. Харрис, Оуэн Латтимор и Алан Дж. К. Сандерс, «Монголия», 2021 г.

[2] Правительство Монголии, «Монголия: Программа инвестиций в региональное развитие аймаков и сомонов», Азиатский банк развития, апрель 2020 г., стр. 5.

[3] Ариунзая Аюш и др., «Перепись населения и жилого фонда Монголии 2020 года», Национальное статистическое управление Монголии, 2020 г., стр. 54.

[4] Аюш и др., «Перепись населения и жилого фонда Монголии 2020 года».

[5] «О монгольском языке» (МОНГОЛ УЛСЫН ХУУЛЬ [Закон Монголии], Улан-Батор, 2015 г.), статьи 7.2, 24.2.

[6] Харрис и др., «Монголия».

[7] Аюш и др., «Перепись населения и жилого фонда Монголии 2020 года», 61.

[8] Аюш и др., «Перепись населения и жилого фонда Монголии 2020 года», 62.

[9] «Конституция Монголии», статья 14(2).

[10] «Конституция Монголии», статья 8(2).

[11] Совет по правам человека, «Доклад Специального докладчика по вопросу о крайней нищете и правах человека Магдалены Сепульведы Кармоны о ее миссии в Монголию (3–7 декабря 2012 г.)», Организация Объединенных Наций, A/HRC/23/36/Add.2, 2013.

[12] Комитет по ликвидации расовой дискриминации, «Объединенные двадцать третий и двадцать четвертый периодические доклады Монголии, представленные в соответствии со статьей 9 Конвенции, срок представления которых истекает в 2018 году». Организация Объединенных Наций, CERD/C/MNG/23-24, 2018.

[13] Ayush et al., «Перепись населения и жилого фонда Монголии 2020 года».

[14] Исследовательская группа по образованию детей из этнических меньшинств и монгольских детей за рубежом. Данные собраны в 2013–2017 гг. Институт образования при Министерстве образования, культуры и науки Монголии – Институт образования. (на монгольском языке)

[15] Tserennadmid Nyamkhuu et al., «Образовательные справочные материалы по Монголии 2020 года», UNICEF, 2020.

[16] Y. Munkhchimeg et al., «Равное образование, передовая практика защиты детей», Национальная коалиция гражданского общества «Все для образования!», 2020 г. (на монгольском языке)

■ Ухнаа Туя является членом Академии политического образования в Улан-Баторе.

■ Дамба Ганбат является председателем правления Академии политического образования в Улан-Баторе.

■ Набор выполнен Джинкюн Пэк Директор научно-исследовательского отдела∙Старший научный сотрудник

    По вопросам: 02 2277 1683 (доб. 209) | j.baek@eai.or.kr