[ADRN工作论文] 审视印度尼西亚的直接民主

引言

印度尼西亚作为一个民主国家，拥有规范民主运作的法律。其中一项法律规定，印度尼西亚承认直接民主的实践[1]。印度尼西亚过去曾以全民投票的形式实施直接民主。值得注意的例子包括修改1945年宪法的全民投票以及东帝汶省为投票决定其与印度尼西亚的归属而举行的全民投票（Pereira, C.B., 2006）。在全民投票期间，东帝汶人民被要求确定其公民身份（Soares, D.B., 2003）。东帝汶选民被问及他们是希望继续归属印度尼西亚还是独立。东帝汶地区在苏哈托总统的新秩序时期被印度尼西亚吞并。全民投票是联合国呼吁自决权的决议的结果（Pushkina, D, & Maier, P, 2012）。1997年的印度尼西亚经济危机和1998年5月的政治改革促使印度尼西亚政府决定在联合国监督下就东帝汶举行全民投票。

在此背景下，本文将分析印度尼西亚背景下的直接民主实施情况。它将考察印度尼西亚的直接民主机制、东帝汶全民投票的历史背景及其法律依据。我们发现印度尼西亚实行两种形式的直接民主：全民投票和普选。我们特别关注修改1945年宪法的全民投票以及在东帝汶（后称帝汶-莱斯泰）举行的全民投票。在普选中，印度尼西亚直接选举其总统和副总统、省长和副省长、市长和副市长、摄政王和副摄政王、村长以及国家和地方各级代表。

理论概述

直接民主是没有代理人的民主实践（Matsusaka, John, 2005）。当今印度尼西亚最显著的直接民主形式是全民投票和选举，公民可以在其中表达和选择自己的偏好（Liddle, R.W., 2000）。关于全民投票的类型，选民通过选择回答全民投票委员会提出的简单问题来决定政治意愿，其中人民直接选择他们的行政候选人。

人民全民投票授权公民请愿，要求对现有立法进行人民投票。全民投票特别委员会制定有效请愿书的期限和所需签名。他们可能需要来自不同社区的签名来保护少数群体的利益。这种形式的直接民主有效地赋予公众否决民选立法机构通过的法律的选项。

根据皮尤研究中心的调查，至少有38个国家倾向于致力于代议制民主（Wike, Simmons, Stokes, and Fetterolf, 2017）。这些长长的数字表明，各国在考虑完善民主的某些优势的同时，也支持代议制民主和直接民主。直接民主实践的优势包括：群众集会的可能性，要求选民聚集在一个地方，使特定问题能够直接讨论和辩论；通过让社会参与决策过程来确保包容性；允许多数支持成为赢家；促进社区会议来任命或委派担任行政职务的政府官员；允许选民提交法律草案以及根据社区支持提出宪法修正案。

然而，除了优势之外，直接民主实践也存在一些不利因素，这些因素危及未来的民主转型。首先，选举会产生印刷、选举监督员薪资、大选委员会（Komisi Pemilihan Umum/KPU）薪资以及其他使地方立法委员无权处理的费用。其次，当渴望权力的人从事腐败或寻求投资回报时，金钱政治将始终存在。第三，由于政治精英否认其支持者，导致频繁的社会横向冲突，引发相互攻击。第四，由于人口众多，很难进行直接民主，因为这样做会耗费大量时间和精力。此外，直接民主有扩大威权的倾向，因为它赋予民粹主义者崛起并利用民众投票的机会，例如利用全民投票作为获得权力的有效机制（Collin, 2019）。

修改1945年宪法的全民投票

1) 法律视角

1985年第5号总统令规定了修改1945年宪法的要求，指出此类修改只能通过全民投票进行。在该法令中，全民投票被定义为直接询问人民是否同意人民协商会议（Majelis Permusyawaratan Rakyat/MPR）修改1945年宪法的意愿的活动。该法令规定，人民的意见必须以人民意见提供者（People's Opinion Giver）的声明形式传达，而人民意见提供者是符合法律规定条件的印度尼西亚共和国公民。

修改1945年宪法的考虑因素如下：人民协商会议决议维护1945年宪法，无意也无意对其进行修改，如印度尼西亚共和国人民协商会议1983年第I号决议（关于人民协商会议议事规则）和印度尼西亚共和国人民协商会议1983年第IV号决议（关于全民投票）所述。然而，人民协商会议将实施印度尼西亚共和国人民协商会议1983年第IV号决议第3条（关于全民投票），因此有必要制定一项关于全民投票的法律。全民投票通过直接、公开、自由和秘密的民意调查进行。民意调查使用人民意见书。

该法令进一步规定，如果全民投票结果（如第17条所述）显示，至少90%的注册人民意见提供者总数行使其提供民意的权利，并且至少90%行使其权利的人民意见提供者表示同意人民协商会议修改1945年宪法的意愿，则人民将被宣布同意人民协商会议修改1945年宪法的意愿。

2) 修改1945年宪法的全民投票机制

1985年，印度尼西亚颁布了关于通过全民投票修改1945年宪法的第5号法律。全民投票的机制应符合以下机制。全民投票应在人民意见提供者注册开始到将全民投票结果提交总统之间的一年内举行，如1985年第5号法律所述。根据1985年第5号法律第7条规定，民意调查应在一天内进行，并在印度尼西亚共和国所有地区同时进行。全民投票的实施由总统领导。为执行该法律，总统应任命一个委员会负责进行全民投票，该委员会由内政部长担任主席。

此外，为执行全民投票，将在省级、摄政/市级、区级、乡/村级以及印度尼西亚共和国驻外代表处成立全民投票执行委员会。为此，省长、摄政王/市长、区长、村长以及印度尼西亚共和国驻外代表处的负责人，因其各自的职位，将担任全民投票执行委员会的主席。

全民投票执行委员会由政府部门组成。为协助全民投票的实施，应设立全民投票监督委员会。全民投票执行委员会和全民投票监督委员会的组成、职责、职能、工作程序以及其他相关事项应由政府条例进一步规定。

行使人民意见提供者权利必须在人民意见提供者登记册中登记。要在人民意见提供者登记册中登记，必须满足以下条件：

a. 不是被禁止的印度尼西亚共产党组织的成员；

b. 不是疯子；

c. 仍有投票权或投票权未被法院判决取消的人。

已在人民意见提供者名单中登记的人民意见提供者，如果不再符合条件，则不能行使提供人民意见的权利。印度尼西亚共和国公民，包括被禁止的印度尼西亚共产党及其群众组织的成员，不得列入人民意见名单。

民意调查结束后，将在投票点举行民意调查。人民意见提供者可以出席并参与民意调查的计数过程。民意调查的计算结果应提交给全民投票委员会。然后，全民投票执行委员会收集其各自工作区域内各级委员会的所有结果。

3) 东帝汶全民投票

3-1) 全民投票背景

帝汶岛位于帝汶岛东部，面积15,007平方公里，曾是葡萄牙的殖民地，称为葡属帝汶。由于帝汶独立革命阵线（Fretilin）的斗争，该地区于1975年11月28日宣布脱离葡萄牙独立。

在苏哈托的领导下，印度尼西亚发动了军事入侵，最终吞并或武力合并了帝汶-莱斯泰，使其成为印度尼西亚领土。苏哈托利用了当时帝汶-莱斯泰内部左右翼派系分裂的局势，抓住了这一时机。东帝汶被宣布为印度尼西亚共和国统一国家的新省份。

印度尼西亚以“大象行动”（Operation Seroja）的军事行动袭击了帝汶-莱斯泰，这是印度尼西亚军队有史以来规模最大的军事行动。数千名士兵被调往入侵帝力市。他们镇压并摧毁了Fretilin。约有15,000名印度尼西亚士兵被部署以控制第二大城市包考。1976年7月27日，印度尼西亚正式宣布东帝汶为其第27个省（Handoyo, S, 2014）。

印度尼西亚国内外政治的变化影响了印度尼西亚对东帝汶的政策。当哈比比成为总统时，东帝汶的自治成为一个关键问题。欧洲和东盟以外的国家要求印度尼西亚进行政治改革，特别是帮助东帝汶决定自己的命运。在此背景下，葡萄牙作为东帝汶的前宗主国，要求印度尼西亚政府共同决定东帝汶的未来。因此，印度尼西亚和葡萄牙于1999年5月5日在纽约联合国框架下达成了一项协议（Braithwaite, J, 2012）。该协议规定了以保密、直接和普遍的方式举行民意调查的程序。

3-2) 东帝汶全民投票机制

东帝汶的变化始于1999年1月，当时哈比比总统宣布了东帝汶的“第二选择”，即选择区域自治或独立。哈比比请时任联合国秘书长科菲·安南调解印度尼西亚和葡萄牙在东帝汶问题上的分歧。双方达成协议，在与东帝汶社区协商后举行民意调查（Agussalim, 2019）。应联合国建议，哈比比总统于1999年8月30日举行了全民投票，由联合国东帝汶特派团（UNAMET）监督，东帝汶人民参加。警察和印度尼西亚军队（Tentara Nasional Indonesia/TNI）陪同UNAMET，UNAMET是根据1999年5月5日联合国安理会第1246号决议成立的联合国特派团，负责在帝汶-莱斯泰进行民意调查。全民投票的高潮是1999年8月30日（Puspita, 2008）。在帝汶-莱斯泰境内和境外同时举行了投票。在全民投票中，东帝汶人民回答了两个问题（Anderson, B, 1993）。

a. 您是否接受在印度尼西亚共和国统一国内部给予东帝汶特殊自治？

b. 您是否拒绝印度尼西亚提出的给予东帝汶特殊自治的建议，这将导致东帝汶脱离印度尼西亚？

结果于1999年9月4日在帝力公布。共有451,792名东帝汶人民参加了公布结果的活动。在总共438,968张有效选票中，344,580人（78.5%）投票支持独立，而94,388人（21.5%）选择留在印度尼西亚。全民投票的参与率非常高，451,792人占注册选民总数的98.6%。全民投票的结果导致东帝汶正式脱离印度尼西亚的控制，该地区暂时置于联合国管辖之下。

高达78.5%的东帝汶人口拒绝了印度尼西亚提供的特殊自治，选择了独立。全民投票结果公布后，东帝汶爆发了骚乱。在印度尼西亚军队（Tentara Nasional Indonesia/TNI）支持下的武装民兵组织肆虐，烧毁了帝力市和其他地方（Crouch, H., 2003）。记录显示，约有1,400人死亡，300,000人逃往阿坦布阿。这也损害了印度尼西亚在国际社会眼中的信誉，因为印度尼西亚共和国曾保证全民投票期间的安全。1999年10月19日，人民协商会议批准了东帝汶全民投票的结果，确认东帝汶不再是印度尼西亚领土。

历史记录显示，帝汶-莱斯泰于1999年8月30日通过实施独立全民投票，脱离印度尼西亚共和国统一国家。2002年5月20日，帝汶-莱斯泰正式宣布成为一个独立的主权国家。解放斗争的领导人沙纳纳·古斯芒当选为东帝汶第一任总统。

4) 以普选形式出现的直接民主

4-1) 政治变革背景

在印度尼西亚，直接民主也以直接选举的形式实行。在新秩序政治统治时期，省长和副省长、摄政王和副摄政王、市长和副市长由地方人民代表选举产生（Dhakidae, D,, 2003）。1999年第22号法律规定，地方行政长官由地方立法委员选举产生。在此期间，候选人大多由中央政府任命。候选人由人民代表选举产生。然而，许多人认为，当选的候选人之所以获胜，是因为人民代表的选举机制背后存在经济交易。因此，人们普遍认为候选人得到了中央政府的政治“支持”。通过2004年第32号法律，这种选举地方行政长官的机制从立法委员的代理选举改为由人民直接选举。

1945年宪法第18条第(4)款中的“民选”一词被解释为地方行政长官的选举必须由人民直接进行。本文将讨论选举地方行政长官的机制规定以及印度尼西亚地方行政长官选举（包括在特殊地区）的动态。从规范法理学的角度来看，法律规定地方选举可以采取人民直接选举或地方人民代表委员会选举的形式。这两种规范观点都源于这样的假设：只要地方行政长官的选举被认为是民选的，就被认为符合1945年宪法。

关于地方选举应由人民直接进行的原因有几个论点（Kosasih, A., 2018）。首先，需要直接的地方选举来打破党内领导层在选举地方行政长官和副行政长官方面的寡头垄断链。此外，由少数地方立法委员进行的选举也倾向于寡头政治，因为立法委员有可能为政治精英的利益而斗争。其次，直接选举有望提高主权和人民参与的质量，因为它允许公众直接确定和选择最能代表其利益的候选人。第三，直接选举适应自下而上的领导人选拔过程，同时最大限度地减少中央政府任命的领导人的比例。第四，直接地方选举有望最大限度地减少金钱政治，而金钱政治通常发生在由地方立法委员进行选举时的交易中。由于预计相对不受金钱政治的影响，直接地方选举产生的地区领导人有望能够建立善治并推行廉洁的地区政府。第五，直接地方选举有望提高地区行政官员的政治合法性，促进政治稳定，并提高地方政府的有效性。

4-2) 行政长官直接选举机制

根据1945年宪法第18条第(4)款，地方行政长官由民选产生。2004年之前，地方行政长官由立法委员选举产生。然而，后来改为直接选举。2004年关于地方政府的第32号法律规定，地区行政长官和副行政长官由人民直接选举。他们的候选人应由政党或政党联盟提出。

结论

各种文献研究揭示了直接民主的优势。然而，印度尼西亚的民主转型通过直接选举（不仅是总统和副总统，还有地方省长和摄政王）的出现，展示了巩固的道路。因此，加强直接民主实践被认为有助于确保公民社会组织和其他利益集团有效参与决策制定。最终，这些直接民主实践成功地使印度尼西亚能够抵御民主的挫折，同时又必须努力减少民粹主义者利用民众投票来扩大其权力的现象。■

参考文献

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[1] 1985年第5号公投法

■ Devi Darmawan 是印度尼西亚国家研究与创新局政治研究中心的研究员。她拥有印度尼西亚大学的法学学位，并已成功获得美国大学公共事务学院政治学硕士学位。她的研究重点是选举、民主和比较政治。她曾参与以下研究：“印度尼西亚总统制下的选举制度替代设计”、“2014年立法选举评估”以及“2019年大选前政治、法律、经济、社会和文化状况图谱”。可通过电子邮件 devdarmawan@gmail.com 联系Devi。

■ Sri Nuryanti博士 目前是印度尼西亚国家研究与创新局政治研究中心的高级研究员。她曾担任印度尼西亚大选委员会2007-2012年的委员，成功监督了2009年的议会选举和总统选举，以及2007-2012年的地方选举。她积极参与国内和国际的各种学术活动。她是亚洲太平洋和平研究协会（APPRA）和国际和平研究协会（IPRA）的理事会成员。可通过电子邮件 yantijkt@yahoo.com 联系Sri Nuryanti博士。

■ 排版由 Juhyun Jun ，研究助理

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