[ADRN Working Paper] Изучение прямой демократии в Индонезии

Введение

Индонезия как демократическая страна имеет законы, регулирующие рабочее функционирование демократии. Один из этих законов предусматривает, что Индонезия признает практику прямой демократии[1]. Индонезия в прошлом применяла прямую демократию в форме референдумов. Известными примерами являются референдум по поправке к Конституции 1945 года и референдум, проведенный провинцией Восточный Тимор для голосования по их принадлежности к Индонезии (Pereira, C.B., 2006). Во время референдума народу Восточного Тимора было предложено определить свой гражданский статус (Soares, D.B., 2003). Избирателям Восточного Тимора было предложено, хотят ли они остаться в составе Индонезии или стать независимыми. Территория Восточного Тимора была исторически аннексирована Индонезией во время президентства Сухарто в период «Нового порядка». Референдум стал следствием резолюций ООН, призывающих к праву на самоопределение (Pushkina, D, & Maier, P, 2012). Индонезийский экономический кризис 1997 года и политические реформы в мае 1998 года способствовали решению индонезийского правительства провести референдум в Восточном Тиморе под надзором ООН.

В связи с этим в данном документе анализируется применение прямой демократии в индонезийском контексте. Будут рассмотрены механизмы прямой демократии в Индонезии, исторический контекст призыва к референдуму в Восточном Тиморе и его правовая основа. Мы обнаружили, что Индонезия практикует две формы прямой демократии: референдумы и всеобщие выборы. Особое внимание мы уделяем референдуму по поправке к Конституции 1945 года и референдуму, проведенному в Восточном Тиморе, позднее названном Тимор-Лешти. На всеобщих выборах Индонезия напрямую избирает своих исполнительных руководителей: президента и вице-президента, губернатора и вице-губернатора, мэра и вице-мэра, регента и вице-регента, а также главу деревни, а также представителей на национальном и местном уровнях.

Теоретический обзор

Прямая демократия — это реализация демократии без посредников (Matsusaka, John, 2005). Наиболее распространенными формами прямой демократии сегодня в Индонезии являются референдум и выборы, на которых гражданам разрешается выражать и выбирать свои предпочтения (Liddle, R.W., 2000). Что касается типов референдумов, то избиратели определяют политическую волю, отвечая на простые вопросы, предложенные комитетом по проведению референдума, где люди напрямую выбирают своих кандидатов в исполнительные органы.

Народный референдум дает гражданам право инициировать петицию, которая призывает к народному голосованию по существующему законодательству. Специальный комитет по проведению референдума определяет сроки для действительной петиции и требуемые подписи. Они могут требовать подписи от различных сообществ для защиты интересов меньшинств. Эта форма прямой демократии фактически предоставляет общественности возможность наложить вето на законы, принятые избранным законодательным органом.

Согласно опросу Pew Research, по крайней мере 38 стран демонстрируют предпочтение представительной демократии (Wike, Simmons, Stokes, and Fetterolf, 2017). Этот длинный список цифр показывает, что страны поддерживают как представительную демократию, так и прямую демократию, учитывая некоторые преимущества хорошо функционирующей демократии. Преимущества практики прямой демократии варьируются от возможности массовых собраний, требующих от избирателей собраться в одном месте, позволяя обсуждать и дебатировать конкретные вопросы напрямую, обеспечивая инклюзивность путем вовлечения общества в процесс принятия решений, позволяя учитывать и побеждать поддержку большинства, способствуя проведению общественных собраний для назначения или избрания государственных должностных лиц, занимающих административные должности, позволяя избирателям подавать проекты законов, а также предлагать поправки к конституции на основе поддержки сообщества.

Однако, наряду с преимуществами, существуют и недостатки прямой демократии, которые ставят под угрозу демократический переход в будущем. Во-первых, выборы влекут за собой расходы на печать, зарплату наблюдателей за выборами, зарплату Генеральной избирательной комиссии (Komisi Pemilihan Umum/KPU) и другие причины, которые делают членов местных законодательных органов бессильными. Во-вторых, политика денег всегда будет присутствовать, когда человек, жаждущий власти, занимается коррупцией или ищет возврат инвестиций. В-третьих, частые горизонтальные социальные конфликты возникают из-за политических элит, которые отрицают своих сторонников, провоцируя нападения друг на друга. В-четвертых, трудно участвовать в прямой демократии в условиях большой численности населения, поскольку это требует много времени и энергии. Более того, прямая демократия имеет тенденцию расширять авторитаризм, давая возможность популистам подниматься и использовать народное голосование, например, используя референдумы как эффективный механизм для получения власти (Collin, 2019).

Референдум по поправке к Конституции 1945 года

1) Правовая перспектива

Указ Президента № 5 от 1985 года установил требования для внесения поправок в Конституцию 1945 года, заявив, что такая поправка будет разрешена только путем референдума. В этом указе референдум определяется как деятельность по прямому запросу, согласны ли люди с пожеланиями Народного консультативного собрания (Majelis Permusyawaratan Rakyat/MPR) внести поправки в Конституцию 1945 года. Указ гласит, что мнение народа должно быть выражено в форме заявления Дающего мнение народа, где Дающий мнение народа — это гражданин Республики Индонезия, отвечающий требованиям, установленным законом.

Соображения для внесения поправок в Конституцию 1945 года заключаются в следующем: MPR постановляет поддерживать Конституцию 1945 года, не намеревается и не будет вносить в нее изменения, как указано в Постановлении MPR Республики Индонезия № I/MPR/1983 о Регламенте MPR и Постановлении MPR Республики Индонезия № IV/MPR/1983 о референдуме. Однако MPR будет применять статью 3 Постановления MPR Республики Индонезия № IV/MPR/1983 о референдуме, и поэтому необходимо принять закон, регулирующий референдум. Референдумы проводятся путем прямого, открытого, свободного и тайного опроса общественного мнения. Общественное мнение опрашивается с использованием бюллетеня общественного мнения.

Указ далее гласил, что общественность будет объявлена согласной с пожеланиями MPR внести поправки в Конституцию 1945 года, если результаты референдума, упомянутые в статье 17, показывают, что не менее 90% от общего числа зарегистрированных Дающих мнение народа воспользовались своим правом высказать общественное мнение, и не менее 90% Дающих мнение народа, воспользовавшихся своим правом, выразили согласие с волей MPR внести поправки в Конституцию 1945 года.

2) Механизм референдума по поправке к Конституции 1945 года

В 1985 году Индонезия приняла Закон № 5 от 1985 года о внесении поправок в Конституцию 1945 года путем референдума. Механизм референдума должен соответствовать следующему механизму. Референдум проводится в течение максимум 1 (одного) года с момента начала регистрации Дающего мнение народа до представления результатов референдума Президенту, как указано в Законе № 5 от 1985 года. Согласно статье 7 Закона № 5 от 1985 года, опрос общественного мнения проводится в течение 1 (одного) дня и одновременно по всей территории Республики Индонезия. Проведение референдума осуществляется под руководством Президента. Для исполнения закона Президент назначает комитет по проведению референдума, который возглавляет Министр внутренних дел.

Далее, для проведения референдума формируется Комитет по проведению референдума на уровне провинций, регентств/муниципалитетов, субуправлений, келураханов/деревень, а также Представительства Республики Индонезия за рубежом. Для этой цели губернатор, регент/мэр, глава субуправления, глава деревни и глава Представительства Республики Индонезия за рубежом по должности являются Председателем Исполнительного комитета референдума.

Комитет по проведению референдума состоит из представителей Правительства. Для помощи в проведении референдума создается Комитет по надзору за референдумом. Состав, обязанности, функции, порядок работы и другие вопросы, касающиеся Комитета по проведению референдума и Комитета по надзору за референдумом, будут далее регулироваться Постановлением Правительства.

Для осуществления права Дающего мнение народа необходимо быть зарегистрированным в Реестре Дающих мнение народа. Для регистрации в Реестре Дающих мнение народа должны быть выполнены следующие условия:

а. не быть бывшим членом запрещенной организации Коммунистической партии Индонезии,

б. не быть сумасшедшим

в. лицо, которое по-прежнему имеет право голоса или право голоса не отменено решением суда.

Дающий мнение народа, который после регистрации в Списке Дающих мнение народа, если он больше не соответствует требованиям, не может воспользоваться правом высказать общественное мнение. Граждане Республики Индонезия, являющиеся бывшими членами запрещенных организаций Коммунистической партии Индонезии, включая массовые организации Коммунистической партии Индонезии, не регистрируются в Списке общественного мнения.

Сразу после окончания опроса общественного мнения проводится опрос общественного мнения на избирательном участке. Дающий мнение народа может присутствовать для участия в подсчете общественного мнения. Результаты подсчета общественного мнения передаются в комитет по проведению референдума. Затем Комитет по проведению референдума собирает все результаты от каждого уровня комитета в их соответствующих рабочих зонах.

3) Референдум в Восточном Тиморе

3-1) Предпосылки референдума

Тимор-Лешти расположен в восточной части острова Тимор площадью 15 007 км2 и ранее был колонией Португалии, известной как Португальский Тимор. Благодаря борьбе Революционного фронта за независимый Восточный Тимор (Фретилин) регион провозгласил независимость от Португалии 28 ноября 1975 года.

Под руководством Сухарто Индонезия провела военное вторжение, которое закончилось аннексией или насильственным включением Тимор-Лешти в состав индонезийской территории. Сухарто воспользовался моментом, воспользовавшись ситуацией в Тимор-Лешти, которая была разделена между левыми и правыми группами. Восточный Тимор был объявлен самой новой провинцией Унитарного государства Республики Индонезия.

Индонезия атаковала Тимор-Лешти военной операцией под названием «Операция Сероджа» — крупнейшей военной операцией, когда-либо проводившейся индонезийской армией. Тысячи солдат были мобилизованы для вторжения в город Дили. Они захватили и уничтожили Фретелин. Около 15 000 индонезийских солдат были размещены для обеспечения безопасности второго по величине города Баукау. 27 июля 1976 года Индонезия официально объявила Восточный Тимор своей 27-й провинцией (Handoyo, S, 2014).

Изменения в глобальной и внутренней политике Индонезии повлияли на политику Индонезии в отношении Тимор-Лешти. Когда Хабиби стал президентом, автономия Восточного Тимора стала ключевым вопросом. Страны за пределами Европы и АСЕАН требовали от Индонезии проведения политических реформ и, в частности, помощи Тимор-Лешти в определении своей судьбы. В связи с этим Португалия, как бывшая колония Тимор-Лешти, потребовала от индонезийского правительства совместно определить будущее Тимор-Лешти. В результате Индонезия и Португалия заключили Соглашение 5 мая 1999 года в Нью-Йорке под эгидой ООН (Braithwaite, J, 2012). Соглашение предусматривало процедуру проведения опросов общественного мнения конфиденциальным, прямым и всеобщим образом.

3-2) Механизм референдума в Тимор-Лешти

Значительные изменения в Восточном Тиморе начались в январе 1999 года, когда президент Хабиби объявил «второй вариант» для Восточного Тимора — выбор между региональной автономией или независимостью. Хабиби попросил тогдашнего Генерального секретаря ООН Кофи Аннана выступить посредником в разногласиях между Индонезией и Португалией по поводу Восточного Тимора. Было достигнуто соглашение об использовании опроса общественного мнения по согласованию с общиной Восточного Тимора (Agussalim, 2019). По предложению Организации Объединенных Наций президент Хабиби провел референдум 30 августа 1999 года под наблюдением Миссии ООН в Восточном Тиморе (МООНВТ) при участии народа Восточного Тимора. Полиция и Вооруженные силы Индонезии (Tentara Nasional Indonesia/TNI) сопровождали МООНВТ, миссию ООН, сформированную на основании Резолюции Совета Безопасности ООН № 1246 от 5 мая 1999 года, для выполнения задачи по проведению опросов в Тимор-Лешти. Кульминация референдума пришлась на 30 августа 1999 года (Puspita, 2008). Одновременные опросы проводились по всему Тимор-Лешти и за его пределами. На референдуме народ Восточного Тимора ответил на два вопроса (Anderson, B, 1993).

а. Принимаете ли вы особую автономию для Восточного Тимора в рамках Унитарного государства Республики Индонезия?

б. Отвергаете ли вы предложенную особую автономию для Восточного Тимора, которая приведет к отделению Восточного Тимора от Индонезии?

Результаты были объявлены в Дили 4 сентября 1999 года. Всего в мероприятии по объявлению результатов приняли участие 451 792 жителя Восточного Тимора. Из общего числа 438 968 действительных голосов 344 580 (78,5%) проголосовали за независимость, а 94 388 (21,5%) выбрали остаться в составе Индонезии. Явка на референдуме была очень высокой: 451 792 человека, что составляет 98,6% всех зарегистрированных избирателей. Результаты референдума привели к официальному отделению Восточного Тимора от индонезийского контроля, и территория временно перешла под юрисдикцию Организации Объединенных Наций.

Как минимум 78,5% населения Восточного Тимора отвергли предложенную Индонезией особую автономию, выбрав вместо этого независимость. После объявления результатов референдума в Восточном Тиморе вспыхнули беспорядки. Вооруженные группы ополченцев при поддержке индонезийских военных (Tentara Nasional Indonesia/TNI) устроили погром и сожгли город Дили и другие места (Crouch, H., 2003). По имеющимся данным, погибло около 1400 человек, а 300 000 человек бежали в Атамбуа. Это также запятнало доверие Индонезии в глазах международного сообщества, поскольку Республика Индонезия гарантировала безопасность во время референдума. 19 октября 1999 года результаты референдума в Восточном Тиморе были одобрены MPR, что подтвердило, что Восточный Тимор больше не является индонезийской территорией.

Исторические записи свидетельствуют о том, что Тимор-Лешти отделился от Унитарного государства Республики Индонезия 30 августа 1999 года путем проведения референдума о независимости. 20 мая 2002 года Тимор-Лешти был официально провозглашен независимой и суверенной страной. Лидер освободительной борьбы Шанана Гужмау был избран первым президентом Восточного Тимора.

4) Прямая демократия в форме всеобщих выборов

4-1) Предпосылки политических изменений

В Индонезии прямая демократия также практикуется в форме прямых выборов. Во время правления «Нового порядка» губернатор и вице-губернатор, регент и вице-регент, а также мэр и вице-мэр избирались представителями народа на местном уровне (Dhakidae, D,, 2003). Закон № 22 от 1999 года предусматривал, что главы регионов избираются членами законодательных органов на местном уровне. В то время кандидаты в основном назначались центральным правительством. Кандидаты избирались представителями народа. Однако многие считают, что избранные кандидаты побеждают благодаря экономическим сделкам, стоящим за механизмом выборов со стороны представителей народа. Поэтому обычно предполагалось, что кандидаты политически «поддерживаются» центральным правительством. Через Закон № 32 от 2004 года этот механизм избрания глав регионов был изменен с выборов через представителей законодательных органов на прямые выборы народом.

Фраза «демократически избранный» в статье 18, пункте (4) Конституции 1945 года толкуется как означающая, что выборы глав регионов должны проводиться непосредственно народом. В данном документе обсуждаются положения механизма избрания глав регионов, а также динамика выборов глав регионов (в том числе в особых регионах) в Индонезии. С нормативно-юридической точки зрения, в законе установлено, что местные выборы могут проводиться в форме прямых выборов народом или выборов Региональным народным представительным советом. Оба нормативных взгляда основаны на предположении, что избрание главы региона, если оно считается демократически избранным, считается соответствующим Конституции 1945 года.

Существует несколько аргументов в пользу того, почему местные выборы должны проводиться непосредственно народом (Kosasih, A., 2018). Во-первых, прямые местные выборы необходимы для разрыва олигархической цепи партийного руководства в определении пары глав регионов и их заместителей, избираемых членами законодательных органов на местном уровне. Кроме того, выборы горсткой членов законодательных органов на местном уровне также имеют тенденцию быть олигархическими, поскольку члены законодательных органов могут потенциально бороться за интересы политической элиты. Во-вторых, ожидается, что прямые выборы улучшат качество суверенитета и участия народа, поскольку они позволяют общественности напрямую определять и выбирать пару кандидатов, которые наилучшим образом будут отстаивать их интересы. В-третьих, прямые выборы учитывают процесс отбора лидеров снизу вверх, минимизируя долю лидеров, назначаемых центральным правительством. В-четвертых, прямые местные выборы, как ожидается, минимизируют «политику денег», которая обычно происходит транзакционно, когда выборы проводятся членами законодательных органов на местном уровне. Поскольку предполагается, что они относительно свободны от «политики денег», региональные лидеры, являющиеся продуктом прямых региональных выборов, как ожидается, смогут внедрить надлежащее управление и обеспечить чистоту региональных правительств. В-пятых, прямые местные выборы, как ожидается, улучшат качество легитимности региональных исполнительных органов власти, будут способствовать политической стабилизации и повысят эффективность местного самоуправления.

4-2) Механизм прямых выборов исполнительных органов власти

В соответствии со статьей 18, пунктом (4) Конституции 1945 года, главы регионов избираются демократически. До 2004 года главы регионов избирались членами законодательных органов. Однако это было изменено на прямые выборы. Закон № 32 от 2004 года о региональном самоуправлении предусматривает, что глава региона и его заместитель избираются непосредственно народом. Их кандидатуры должны быть предложены политическими партиями или коалициями политических партий.

Заключение

Различные литературные исследования выявили преимущества прямой демократии. Однако демократический переход в Индонезии показал путь к консолидации путем введения прямых выборов не только для президента и вице-президента, но и для местных губернаторов и регентов на местном уровне. Укрепление практики прямой демократии таким образом обеспечивает демократические институты для обеспечения надлежащего функционирования организаций гражданского общества и других групп интересов для участия в принятии политических решений. В конечном итоге, эта практика прямой демократии успешно привела Индонезию к устойчивости перед лицом демократических неудач, в то же время ей приходится бороться за сокращение народного голосования, разжигающего популизм для расширения своей власти. ■

Список литературы

Agussalim, Agussalim. «Индонезийско-Восточнотиморская примирительная политика в отношении случаев нарушения прав человека после референдума». Диссертация на соискание степени доктора философии, Университет Северной Малайзии, 2019.

Anderson, Benedict. "Imagining'East Timor'." Arena Magazine (Fitzroy, Vic) 4 (1993): 23-27.

Braithwaite, John, Hilary Charlesworth, and Adérito Soares. Networked governance of freedom and tyranny: peace in Timor-Leste. ANU Press, 2012.

Crouch, Harold. "The TNI and East Timor Policy." Out of the Ashes: Destruction and Reconstruction of East Timor (2003): 141-167.

Dhakidae, Daniel. Cendekiawan dan kekuasaan dalam negara Orde Baru. Gramedia Pustaka Utama, 2003.

Halperin, Morton, Joe Siegle, and Michael Weinstein. The democracy advantage: How democracies promote prosperity and peace. Routledge, 2009.

Handoyo, Sri. "A Brief History of the Boundary Mapping Between Indonesia and Timor-Leste." In History of Cartography, pp. 165-180. Springer, Berlin, Heidelberg, 2014.

Kosasih, Ade. "Menakar Pemilihan Umum Kepala Daerah Secara Demokratis." Al Imarah: Jurnal Pemerintahan dan Politik Islam 2, no. 1 (2018).

Lake, Silverius CJM, and Frederikus Fios. «Стать индонезийцем: опыт, восприятие и надежды беженцев из Восточного Тимора после референдума (1999-2009 гг.).» (2021).

Liddle, R. William. "Indonesia in 1999: Democracy restored." Asian Survey 40, no. 1 (2000): 32-42.

Matsusaka, John G. "Direct democracy works." Journal of Economic perspectives 19, no. 2 (2005): 185-206.

Munhanif, Ali. «Демократизация и политика урегулирования конфликтов в Индонезии: институциональный анализ референдума в Восточном Тиморе в 1999 году.» В сборнике ICSPS 2019: Proceedings of the 5th International Conference on Social and Political Sciences, ICSPS 2019, 12 ноября 2019 г., Джакарта, Индонезия, p. 23. European Alliance for Innovation, 2020.

Nugroho, Rahmat Muhajir, and Anom Wahyu Asmorojati. «Одновременные местные выборы в Индонезии: действительно ли они более эффективны и результативны?.» Jurnal Media Hukum 26, no. 2 (2019): 213-222.

Pereira, Celestino Boavida. «Соглашение о референдуме в Восточном Тиморе.» PhD diss., Universitas Gadjah Mada, 2006.

Collin, Katherine. «Популистские и авторитарные референдумы: роль прямой демократии в деконсолидации демократии.» Brookings policy brief, Democracy and Disorder (2019).

Pushkina, Darya, and Philip Maier. "United Nations Peacekeeping in Timor-Leste." Civil Wars 14, no. 3 (2012): 324-343.

Puspita, Nina Yudhi. «Усилия Администрации переходного периода Организации Объединенных Наций в Восточном Тиморе (МООНПВУ) по обеспечению безопасности границы между Индонезией и Восточным Тимором (2000-2002 гг.).» PhD diss., Universitas Airlangga, 2008.

Soares, Dionisio Babo. "Political developments leading to the referendum." Out of the Ashes (2003): 53.

Tahir, Amirullah, Syamsul Bachri, Achmad Ruslan, and Faisal Abdullah. «Местные выборы и местная политика в воплощении демократии.» JL Pol'y & Globalization 44 (2015): 138.

Zurbuchen, Mary Sabina, ed. Beginning to remember: The past in the Indonesian present. NUS Press, 2005.

[1] Закон № 5/1985 о референдуме

■ Деви Дармаван — научный сотрудник Центра исследований политики Национального агентства исследований и инноваций. Имеет степень в области права Университета Индонезии и успешно получила степень магистра политологии в Школе общественных наук Американского университета. Ее исследования сосредоточены на выборах, демократии и сравнительной политике. Она участвовала в исследованиях: «Альтернативный дизайн избирательной системы в рамках президентской системы в Индонезии», «Оценка законодательных выборов 2014 года» и «Картографирование политических, правовых, экономических, социальных и культурных условий в преддверии выборов 2019 года». С Деви можно связаться по электронной почте devdarmawan@gmail.com

■ Доктор Шри Нурьянтьи в настоящее время является старшим научным сотрудником Центра исследований политики Национального агентства исследований и инноваций. Она является бывшим членом Избирательной комиссии Индонезии (2007-2012 гг.), где успешно руководила парламентскими и президентскими выборами 2009 года, а также местными выборами в 2007-2012 гг. Она активно участвует в различных академических мероприятиях как на национальном, так и на международном уровне. Она является членом совета APPRA (Азиатско-Тихоокеанская ассоциация исследований мира) и IPRA (Международная ассоциация исследований мира). С доктором Шри Нурьянтьи можно связаться по электронной почте yantijkt@yahoo.com

■ Набор текста Джухюн Джун , научный сотрудник

    По вопросам: 82 2 2277 1683 (доб. 204) | jhjun@eai.or.kr