[ADRNワーキングペーパー] インドネシアにおける直接民主主義の検討

序論

民主主義国であるインドネシアには、民主主義の実施を規定する法律があります。これらの法律の一つは、インドネシアが直接民主主義の実践を認識していることを規定しています[1] 。インドネシアは過去に国民投票の形で直接民主主義を実施してきました。注目すべき例としては、1945年憲法改正のための国民投票や、東ティモール州がインドネシアへの帰属について投票するために実施された国民投票（Pereira, C.B., 2006）が挙げられます。国民投票の間、東ティモールの人々は市民権の地位を決定するように求められました（Soares, D.B., 2003）。東ティモールの有権者は、インドネシアとの帰属を維持したいか、独立したいかを問われました。東ティモール地域は、新秩序時代にスハルト大統領の任期中にインドネシアによって歴史的に併合されました。この国民投票は、国連決議が自己決定権を求める呼びかけ（Pushkina, D, & Maier, P, 2012）の結果でした。1997年のインドネシア経済危機と1998年5月の政治改革は、国連の監督下で東ティモールで国民投票を実施するというインドネシア政府の決定を促進しました。

この点に関して、本稿ではインドネシアの文脈における直接民主主義の実施について分析します。インドネシアにおける直接民主主義のメカニズム、東ティモール国民投票の呼びかけの歴史的背景、およびその法的根拠を検討します。我々は、インドネシアが国民投票と総選挙の2つの形態の直接民主主義を実践していることを見出します。特に、1945年憲法改正のための国民投票と、後にティモール・レステと呼ばれるようになった東ティモールで実施された国民投票に焦点を当てます。総選挙においては、インドネシアは、大統領および副大統領、知事および副知事、市長および副市長、摂政および副摂政、村長および副村長、ならびに国家および地方レベルの代表者を直接選挙します。

理論的概観

直接民主主義とは、代理人を介さずに民主主義を実施することです（Matsusaka, John, 2005）。今日インドネシアで最も顕著な直接民主主義の形態は、国民投票と選挙であり、市民は自身の選好を表明し選択することを許可されています（Liddle, R.W., 2000）。国民投票の種類に関して、有権者は国民投票委員会の提示する単純な質問に答えることによって政治的意思を決定し、そこで人々は執行候補者を直接選択します。

人民投票は、市民が既存の立法に対する人民投票を求める請願を行うことを可能にします。国民投票実施のための特別委員会は、有効な請願の期間と必要な署名のフォーマットを策定します。少数派の利益を保護するために、多様なコミュニティからの署名を要求する場合があります。この形態の直接民主主義は、公衆に、選出された立法府が採択した法律を拒否する選択肢を効果的に与えます。

Pew Researchの調査によると、少なくとも38カ国が代議制民主主義へのコミットメントを好んでいます（Wike, Simmons, Stokes, and Fetterolf, 2017）。この長いリストの数字は、各国が適切に機能する民主主義の利点を考慮して、代議制民主主義と直接民主主義の両方を支持していることを示しています。直接民主主義の実践の利点は、有権者が一箇所に集まることを要求する大規模集会の実現可能性、特定の課題が直接議論され討論されることを可能にすること、社会を意思決定プロセスに影響を与えるように関与させることによる包括性の確保、多数派の支持が考慮され勝者となることを保証すること、政府関係者を任命または指名するためにコミュニティ会議を促進すること、有権者が法案を提出し、コミュニティの支持に基づいて憲法改正を提案することを可能にすることなど、多岐にわたります。

しかし、利点とは別に、将来の民主主義の移行を危険にさらす直接民主主義の実践の欠点もあります。第一に、選挙は印刷費用、選挙監督員の給与、中央選挙管理委員会（Komisi Pemilihan Umum/KPU）の給与、および地方議員を無力にするその他の理由で費用がかかります。第二に、権力に飢えた誰かが汚職に関与したり、投資収益を求めたりする場合、金銭政治は常に存在します。第三に、政治エリートが支持者を否定し、互いに攻撃を引き起こすため、頻繁な水平的社会紛争が発生します。第四に、人口が多い場合、直接民主主義に関与することは多くの時間とエネルギーを消費するため、困難です。さらに、直接民主主義は、ポピュリストが台頭し、国民投票を権力掌握のための効果的なメカニズムとして利用することを可能にすることによって、権威主義を拡大する傾向があります（Collin, 2019）。

1945年憲法改正のための国民投票

1) 法的観点

1985年の大統領令第5号は、1945年憲法の改正要件を定め、そのような改正は国民投票によってのみ許可されると規定しました。この法令では、国民投票は、人民協議会（Majelis Permusyawaratan Rakyat/MPR）が1945年憲法を改正したいという意思に国民が同意するかどうかを直接問う活動と定義されています。この法令は、国民の意見は、人民意見提出者（The People's Opinion Giver）の声明の形で伝えられるべきであり、人民意見提出者は法律で定められた要件を満たすインドネシア共和国の市民であると規定しています。

1945年憲法改正の考慮事項は以下の通りです。MPRは1945年憲法を支持することを決議し、インドネシア共和国MPR決議第I/MPR/1983号（MPRの議事規則について）およびインドネシア共和国MPR決議第IV/MPR/1983号（国民投票について）に述べられているように、それを変更する意図はなく、変更もしません。しかし、MPRはインドネシア共和国MPR決議第IV/MPR/1983号第3条（国民投票について）を実施するため、国民投票を規律する法律を確立する必要があります。国民投票は、直接的、公開的、自由かつ秘密の世論調査を通じて実施されます。世論は、人民意見書を使用して調査されます。

この法令はさらに、登録された人民意見提出者の総数の少なくとも90％が意見提出の権利を行使し、権利を行使した人民意見提出者の少なくとも90％がMPRの1945年憲法改正の意思に同意の意思表示をした場合、国民はMPRの意思に同意したと宣言されると規定しました。

2) 1945年憲法改正のための国民投票のメカニズム

1985年、インドネシアは法律第5号（1985年）を承認し、国民投票による1945年憲法の改正を行いました。国民投票のメカニズムは、以下のメカニズムに従う必要があります。国民投票は、人民意見提出者の登録開始から、大統領への国民投票結果の提出まで、最大1年以内に行われるものとします（法律第5号、1985年）。法律第5号第7条によると、人民意見調査はインドネシア共和国全土で1日で行われ、同時に実施されます。国民投票の実施は、大統領が主導します。法律を実施するため、大統領は国民投票を実施するための委員会を任命し、内務大臣が議長を務めます。

さらに、国民投票を実施するため、州、摂政/市、小地区、ケルラハン/村レベル、および海外のインドネシア共和国代表部に国民投票実施委員会が設置されます。この目的のために、それぞれの役職により、知事、摂政/市長、小地区長、村長、および海外のインドネシア共和国代表の長が国民投票執行委員会の委員長を務めます。

国民投票実施委員会は、政府の要素で構成されます。国民投票の実施を支援するため、国民投票監督委員会が設置されます。国民投票実施委員会および国民投票監督委員会の構成、職務、機能、作業手順、およびその他の事項は、政府規則によってさらに規制されます。

人民意見提出者は、人民意見提出者登録簿に登録されている必要があります。人民意見提出者登録簿に登録されるためには、以下の条件を満たす必要があります：

a. インドネシア共産党の禁止組織の元メンバーではないこと。

b. 精神障害者ではないこと。

c. 投票権を有する者、または裁判所の決定により投票権が取り消されていない者。

人民意見提出者が、人民意見提出者名簿に登録された後、もはや要件を満たさなくなった場合、人民意見を提出する権利を行使することはできません。インドネシア共産党の禁止組織の元メンバー、インドネシア共産党の mass organization を含む者は、人民意見リストに登録されません。

人民意見調査が終了するとすぐに、人民投票所での人民意見調査が開催されます。人民意見提出者は、人民意見の集計の実施に立ち会うことができます。世論調査の集計結果は、国民投票委員会に提出されます。その後、国民投票実施委員会は、それぞれの作業区域の各レベルの委員会のすべての結果を収集します。

3) 東ティモール国民投票

3-1) 国民投票の背景

ティモール・レステは、面積15,007 km2のティモール島の東部に位置し、かつてはポルトガル領ティモールとしてポルトガルの植民地でした。独立東ティモール革命戦線（Fretilin）の闘争により、この地域は1975年11月28日にポルトガルからの独立を宣言しました。

スハルトの指導の下、インドネシアは軍事侵攻を行い、ティモール・レステのインドネシア領への併合または強制編入に至りました。スハルトは、ティモール・レステが左翼と右翼のグループに分かれていた状況を利用して、この機運を掴みました。東ティモールは、インドネシア共和国の新しい州として宣言されました。

インドネシア軍が実施した史上最大の軍事作戦であるセロジャ作戦として知られる軍事作戦で、インドネシアはティモール・レステを攻撃しました。数千人の兵士がディリ市に侵攻するために動員されました。彼らはフレテリンを捕獲し破壊しました。約15,000人のインドネシア兵が2番目に大きい都市バウカウを確保するために配備されました。1976年7月27日、インドネシアは公式に東ティモールを27番目の州として宣言しました（Handoyo, S, 2014）。

インドネシアにおけるグローバルおよび国内政治の変化は、ティモール・レステに対するインドネシアの政策に影響を与えました。ハビビが大統領になったとき、東ティモールの自治は重要な問題となりました。ヨーロッパとASEAN以外の国々から、インドネシアに対して政治改革を実施し、特にティモール・レステが自らの運命を決定するのを支援するよう要求がありました。この点に関して、ティモール・レステのかつての宗主国であるポルトガルは、インドネシア政府にティモール・レステの将来を共同で決定するよう要求しました。その結果、インドネシアとポルトガルは、国連の枠組みの下で1999年5月5日にニューヨークで合意に達しました（Braithwaite, J, 2012）。この合意は、秘密裏に、直接的かつ普遍的な方法で世論を調査するための手続きを定めました。

3-2) ティモール・レステ国民投票のメカニズム

東ティモールにおける変化の重要性は、1999年1月、ハビビ大統領が東ティモールに地域自治か独立かの「第二の選択肢」を発表したときに始まりました。ハビビは、当時の国連事務総長コフィ・アナンに、インドネシアとポルトガルの東ティモールに関する意見の相違を橋渡しするよう依頼しました。東ティモール共同体との協議における人民意見調査の実施で合意に達しました（Agussalim, 2019）。国連の提案により、ハビビ大統領は、国連東ティモール・ミッション（UNAMET）の監督下で1999年8月30日に国民投票を実施し、東ティモールの人々が参加しました。警察とインドネシア軍（Tentara Nasional Indonesia/TNI）は、ティモール・レステでの投票業務を行うために1999年5月5日の国連安全保障理事会決議第1246号に基づいて設立された国連ミッションであったUNAMETに同行しました。国民投票のクライマックスは1999年8月30日でした（Puspita, 2008）。ティモール・レステ全域およびティモール・レステ外で同時に投票が行われました。国民投票では、東ティモールの人々は2つの質問に答えました（Anderson, B, 1993）。

a. インドネシア共和国統一国家の枠内での東ティモールの特別自治を承認しますか？

b. インドネシアからの東ティモールの分離につながる、提案された東ティモールの特別自治を拒否しますか？

結果は1999年9月4日にディリで発表されました。合計451,792人の東ティモール人が結果発表イベントに参加しました。有効投票総数438,968票のうち、344,580票（78.5％）が独立に賛成し、94,388票（21.5％）がインドネシアとの残留を選択しました。国民投票への参加率は非常に高く、登録有権者総数の98.6％にあたる451,792人が参加しました。国民投票の結果、東ティモールはインドネシアの統制から公式に分離され、地域は一時的に国連の権限下に置かれました。

東ティモール人口の78.5％がインドネシアが提供した特別自治を拒否し、代わりに独立を選択しました。国民投票の結果が発表された後、東ティモールで暴動が発生しました。インドネシア軍（Tentara Nasional Indonesia/TNI）に支援された武装民兵グループが暴れ回り、ディリ市やその他の場所を焼き払いました（Crouch, H., 2003）。記録によると、約1,400人が死亡し、30万人がアタンブアに避難しました。これはまた、インドネシア共和国が国民投票中の安全を保証していたため、国際社会の目から見たインドネシアの信頼性を傷つけました。1999年10月19日、東ティモール国民投票の結果はMPRによって承認され、東ティモールがもはやインドネシアの領土ではないことが確認されました。

歴史的記録は、ティモール・レステが1999年8月30日に独立国民投票を実施することによって、インドネシア共和国統一国家から分離したことを反映しています。2002年5月20日、ティモール・レステは公式に独立国および主権国家として宣言されました。解放闘争の指導者であるシャナナ・グスマンが東ティモールの初代大統領に選出されました。

4) 総選挙の形での直接民主主義

4-1) 政治変革の背景

インドネシアでは、直接民主主義は直接選挙の形でも実践されています。新秩序政治体制下では、知事および副知事、摂政および副摂政、市長および副市長は、地方レベルの人民代表によって選出されていました（Dhakidae, D,, 2003）。法律第22号（1999年）は、地方首長が地方レベルの議員によって選出されることを規定しました。この間、候補者は主に中央政府によって指名されていました。候補者は人民代表によって選出されました。しかし、多くの人々は、選出された候補者が人民代表による選挙メカニズムの背後にある経済取引によって当選したと信じています。したがって、候補者は中央政府によって政治的に「支持されている」と一般的に想定されていました。法律第32号（2004年）により、地方首長を選出するこのメカニズムは、議員による代理選挙から人民による直接選挙に変更されました。

1945年憲法第18条第4項の「民主的に選出された」というフレーズは、地方首長選挙が人民によって直接行われなければならないと解釈されています。本稿では、地方首長選出メカニズムの規定、ならびにインドネシアにおける地方首長選挙（特別地域を含む）の動態について論じます。規範的法学的観点から、法律には、地方選挙は人民による直接選挙または地方人民代表評議会による選挙の形で行うことができると規定されています。どちらの規範的見解も、地方首長の選出が民主的に選出されたと見なされる限り、1945年憲法に準拠していると見なされるという仮定から導き出されます。

地方選挙が人民によって直接行われるべきである理由については、いくつかの議論があります（Kosasih, A., 2018）。第一に、地方レベルの議員によって選出される地方首長および副首長のペアを決定する際の政党指導部の寡頭制連鎖を断ち切るために、直接地方選挙が必要です。さらに、地方レベルの少数の議員による選挙もまた、議員が政治エリートの利益のために争う可能性があるため、寡頭制的になる傾向があります。第二に、直接選挙は、人民が自身の利益のために最善を尽くす候補者ペアを直接決定し選択することを可能にするため、主権と人民の参加の質を向上させることが期待されます。第三に、直接選挙は、ボトムアップのリーダーシップ選出プロセスを収容し、中央政府によって任命されるリーダーシップの割合を最小限に抑えます。第四に、直接地方選挙は、選挙が地方レベルの議員によって行われる場合に一般的に取引的に発生する金銭政治を最小限に抑えることが期待されます。金銭政治から比較的自由であると想定されているため、直接地方選挙の産物である地方指導者は、グッドガバナンスを確立し、クリーンな地方政府を施行できると期待されています。第五に、直接地方選挙は、地方行政の政治的正当性の質を向上させ、政治的安定を促進し、地方政府の有効性を向上させることが期待されます。

4-2) 行政官の直接選挙メカニズム

1945年憲法第18条第4項によると、地方首長は民主的に選出されます。2004年以前は、地方首長は議員によって選出されていました。しかし、人民による直接選挙に変更されました。地方政府に関する法律第32号（2004年）は、地方の長および副長は人民によって直接選挙されると規定しています。彼らの候補者は政党または政党連合によって提案されるべきです。

結論

様々な文献研究は、直接民主主義の利点を明らかにしています。しかし、インドネシアにおける民主主義の移行は、大統領および副大統領だけでなく、地方の知事や摂政の直接選挙の出現によって、統合への道を示しました。直接民主主義の実践の強化は、意思決定プロセスに関与する市民社会組織やその他の利益団体の適切な機能を確保するために、民主的制度を考慮に入れると見なされます。最終的に、これらの直接民主主義の実践は、インドネシアを民主主義の後退から回復力のあるものにすることに成功しましたが、同時に、権力を拡大するためにポピュリズムを増大させるポピュリスト票を減らすために戦わなければなりません。■

参考文献

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[1]住民投票に関する法律第5号/1985年

■ デヴィ・ダルマワンは、国立研究革新庁政治研究センターの研究員である。インドネシア大学で法学士号を取得し、アメリカン大学公共政策大学院で政治学修士号を取得した。彼女の研究は、選挙、民主主義、比較政治に焦点を当てている。彼女は、「インドネシアの議院内閣制における選挙制度の代替設計」、「2014年立法選挙の評価」、「2019年選挙前の政治、法律、経済、社会、文化情勢のマッピング」といった研究に関わってきた。デヴィへの連絡は devdarmawan@gmail.com まで。

■ スリ・ヌリヤンティ博士は、現在、国立研究革新庁政治研究センターのシニア研究員である。彼女はインドネシア総選挙委員会の元選挙委員（2007-2012年）であり、その間、2007年から2012年までの地方選挙に加え、2009年の議会選挙と大統領選挙を成功裏に監督した。彼女は、国内および国際レベルの様々な学術活動に積極的に参加している。彼女はAPPRA（アジア太平洋平和研究協会）およびIPRA（国際平和研究協会）の理事でもある。スリ・ヌリヤンティ博士への連絡は yantijkt@yahoo.com まで。

■ タイプセット：ユヒョン・ジュン 、リサーチ・アソシエイト

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