[ADRN工作文件] 斯里兰卡过渡时期正义的挑战

2009年，长达三十年的武装种族冲突结束，过渡时期正义问题成为斯里兰卡的焦点。过渡时期正义被视为实现各族群和解的组成部分，因为它能够扭转有罪不罚的文化并承认真相。

战争以斯里兰卡政府军击败泰米尔伊拉姆解放组织（LTTE）告终。然而，政府和大多数其他利益攸关者一样，认为军事胜利必须伴随着以僧伽罗族为主的政府与少数族裔泰米尔族之间的政治解决方案。此前一次政治解决方案的尝试是在1987年《印斯协议》之后，该协议还导致印度军队驻扎在斯里兰卡。随之而来的是当年通过的《省议会法》，该法在全国范围内建立了省权力下放制度，并在北部和东部地区合并了两个省，直至东部举行公民投票决定合并的永久性。然而，公民投票从未举行——因为总统有权推迟——各省议会的权力也从未完全下放。特别是土地和警察权力尚未下放给任何省份。随后的最高法院法律诉讼取消了两个省的合并，2013年，北部省举行了首次省议会选举。该议会五年任期已满，但新的选举尚未举行。

基于权力下放不足以及中央政府对财政的控制，泰米尔政党一直主张更大的权力下放，因此有时被称为“十三加”——宪法第十三修正案引入了权力下放。这一要求在所有宪法改革尝试中都被提出，并且在现政权颁布新宪法的努力中仍然存在。

与上述政治和宪法要求相关的，是针对斯里兰卡政府（GOSL）和泰米尔伊拉姆解放组织（LTTE）部队涉嫌战争罪和危害人类罪的过渡时期正义问题。这方面的指控涉及战争最后几天对自封的“禁飞区”和医院的轰炸，以及近三十年来数千名平民的失踪。后一类“失踪者”包括战争结束时向武装部队投降的人。

事件

2009年10月，战争结束五个月后，斯里兰卡总统马欣达·拉贾帕克萨和联合国秘书长潘基文发表联合公报，斯里兰卡承诺调查上述指控并追究责任。然而，这并未发生，联合国秘书长设立了一个由印度尼西亚政治家Marzuki Darusman担任主席、Yasmin Sooka和Stephen Rapp为成员的斯里兰卡问责问题专家小组。该小组成员未被允许进入斯里兰卡进行调查，但于2011年3月发布了报告，认定有证据表明需要进一步调查涉嫌的战争罪和违反国际人道法行为。这反过来促使斯里兰卡政府成立了“吸取教训与和解委员会”（LLRC），该委员会在其2012年的报告中指出，战争罪或违反国际人道法行为并非政府政策的一部分，但同时指出可能存在应予调查的具体事件。政府未能启动进一步调查，导致美国在2012年联合国人权理事会上领导提出一项关于斯里兰卡的决议，随后又提出了两项决议。2014年的决议呼吁联合国人权事务高级专员办事处在其主持下委托撰写一份报告，调查涉嫌的战争罪以及违反国际人权和人道法行为。这份被称为OISL的报告本应于2015年3月提交给理事会，但在科伦坡新政府的要求下被推迟到2015年9月。民众对该报告寄予厚望，期待其能带来强有力的授权，这是拉贾帕克萨政府决定提前举行总统选举的一个因素。反对派也不希望该报告在议会选举期间发布，尤其是在他们赢得选前总统选举后。

2015年9月联合国人权理事会会议标志着过渡时期正义进程的转折点。斯里兰卡外交部长Mangala Samaraweera向理事会宣布，斯里兰卡政府将建立四个过渡时期正义机制。这包括失踪人口办公室（OMP）、赔偿办公室、真相与正义机制以及问责机制——所有这些都纳入了一项由斯里兰卡共同提出的决议。关于问责机制，例如涉及国际法官和检察官的参与，立即引发了争议。国内批评声音认为这侵犯了斯里兰卡的主权。

为应对此情况以及公众对过渡时期正义信息不足的问题，政府于2016年设立了一个咨询工作组（CTF），以确定公众对在日内瓦提出的四个机制的看法。咨询工作组的组成完全是公民社会性质的，通过区域工作组以及焦点小组讨论和城镇大会式会议的形式，在全国各地进行了听证。

尽管最初存在怀疑和不信任，认为咨询工作组只是政府寻求公众支持的又一个机构，但随着时间的推移，回应有所改善，咨询工作组收到了约7500份提交材料。长达900页的咨询工作组最终报告包含四十多项建议，并基于公众的意见表达认可。一项此类建议的例子是，问责机制的每个处理问责的法官或法庭应至少有一名外国法官，一旦受害者和幸存者对司法系统产生信任，就可以逐步取消这一要求。政府认为这些建议不可接受，并且这些建议在很大程度上未被采纳。

在咨询工作组举行听证会的同时，政府决定继续推进并于2016年设立了失踪人口办公室（OMP）。有约22,000份失踪人口的案件档案，为了让家属能够获得资金和其他资源，政府发放了缺席证明（COA）。然而，失踪者家属并未欢迎这一举措，因为他们认为缺席证明可能构成对其亲人已不在人世的承认。关于失踪人口办公室的另一个担忧是，任命的个人因其过去的关联和职位记录而受到质疑。赔偿办公室也已设立。然而，关于问责以及真相与和解的其余机制仍有待解决。

马欣达·拉贾帕克萨政权似乎对设立真相与和解委员会感兴趣，并寻求南非的协助。南非现任总统西里尔·拉马福萨曾于2014年被时任总统祖马任命为对斯里兰卡的特别使者。寻求南非援助的主要依据是对南非经验的误解，以及认为特赦在其过程中起到了关键作用。斯里兰卡政权将特赦视为该进程的关键，认为需要的是恢复性而非惩罚性司法。在南非的案例中，在罪犯和受害者充分坦白和作证后，7112份申请中有849份获得了特赦。南非方面则坚持认为，真相与和解委员会不能从政治解决方案与和解的一系列建议中被挑拣出来。

引起最大喧嚣和愤慨的关键机制是问责机制，以及国际法官和检察官主动参与的规定。斯里兰卡法律对此没有法律障碍。尽管如此，反对意见的理由是侵犯国家主权，最重要的是从政治角度来看，斯里兰卡不能同意一个将“战争英雄”变成“战争罪犯”的进程。这是叛徒所为，政治分歧双方都抗议说，没有士兵会面临战争罪审判。总理指出，斯里兰卡不是设立国际刑事法院的《罗马规约》的签署国。

随着2019年总统选举和2020年大选导致拉贾帕克萨家族通过总统戈塔巴雅·拉贾帕克萨及其在议会中占有的三分之二多数席位重新掌权，地方公民社会和国际社会在2015年联合国人权理事会决议方面继续施压，要求建立剩余的机制。新政府不愿继续执行该决议，反而予以抵制，导致2021年联合国人权理事会再次通过一项决议，呼吁在联合国人权事务高级专员办事处内设立一个部门，收集和整理关于斯里兰卡战争罪和危害人类罪的信息。

为了维持其僧伽罗佛教选民的支持，拉贾帕克萨家族在问责问题上采取了强硬立场，涉及武装部队成员的标志性案件已被驳回。在一例特别案件中，拉特纳亚克下士因谋杀（包括割喉杀害一名五岁儿童）被所有法院定罪，但却获得了总统的赦免。纪念活动是政府采取强硬立场的另一个问题，不允许在北部纪念失踪者家属，理由是这构成了对泰米尔伊拉姆解放组织的颂扬。

斯里兰卡一直处于联合国人权理事会的议程上，并得到当地公民社会的支持，这是促使政府朝着过渡时期正义迈出一步的唯一动力。在2022年3月理事会会议上，政府声称已在这方面采取了一些措施。一项关键措施是，1979年作为临时措施首次引入的、已存在43年的《预防恐怖主义法》将进行修订。批评者和理事会中的其他国家指出，拟议的修正案并未触及这一严厉立法的核心，该立法允许在获取供词时使用逼供并纵容酷刑。斯里兰卡最高法院在回应针对这些修正案的一系列请愿书时裁定，某些修正案需要三分之二多数票，而另一些则需要全民公投才能成为法律。在日内瓦，其他批评还包括政府的军事化程度日益提高、任命不适合的人员担任和解机制的职务，以及政府对公民社会普遍持敌对态度。

除了长达三十年的战争，还应关注过渡时期正义在处理2019年复活节爆炸事件后穆斯林社区所受待遇的问题。这次袭击是由穆斯林极端分子发动的，造成250多人死于教堂和酒店。然而，应该指出的是，针对穆斯林社区的暴力事件早于复活节惨案。在马欣达·拉贾帕克萨总统任内，当时他的弟弟、现任总统戈塔巴雅担任国防部长，针对穆斯林社区的僧伽罗佛教暴力敌对行为在许多地区爆发。这些袭击和仇恨言论由Ven Gnanasara Thero（一位佛教僧侣，现任“一个国家，一个法律”总统工作组负责人）带头。Gnanasara Thero因藐视法庭被判有罪，但获得了西里塞纳总统的赦免。现政府还以安全为由提出了头巾问题。穆斯林婚姻和离婚法的改革，该法允许童婚和多配偶制，正受到该社区保守派的强烈抵制。在大流行期间的另一个问题是，只允许火葬，并且只能在东部的一个地点进行埋葬。这违背了当地和国际的医学意见，但现在全国范围内都允许埋葬。

挑战

斯里兰卡过渡时期正义面临的障碍有多种原因。其中一些已经提到，源于拉贾帕克萨家族，特别是他们将自己呈现为击败了泰米尔伊拉姆解放组织的僧伽罗佛教国家的捍卫者；该组织被视为世界上最嗜血的恐怖组织，造成了长达三十年的破坏性武装冲突。拉贾帕克萨家族的政治合法性来源于佛教僧侣（Sangha）和安全部队。在斯里兰卡政界，这两个有权势的群体都不愿意考虑战争罪问责的可能性。就他们以及其他僧伽罗民族主义者而言，战争罪是残余的泰米尔伊拉姆解放组织同情者和西方的捏造，而西方则依赖泰米尔侨民的选票来维持其在本国的权力。此外，还有一个文化问题，即在一个更注重羞耻而非罪恶感的社会中，是否可能实现完全坦白。已建立真相与和解委员会的社会，其基督教影响较强，侧重于罪恶感。

另一种论点是，问责制只会揭开旧伤疤，并在首要目标是治愈与和解时制造分裂。有人认为，问责制导致惩罚性司法，而需要的是恢复性司法。政府反而倾向于关注经济发展，并且容易受到指责，即他们认为和解可以通过遗忘和建造厕所来实现。政府未能或确实拒绝接受的是，失踪者家属提出的简单要求，例如，他们想知道他们亲人的下落，特别是当他们是被安全部队带走的证人时。他们要求的是真相和国家的承认。这在2016年咨询工作组的磋商中得到了呼应。那些在工作组作证的人一再提出这一点，并坚持要求将他们纳入过渡时期正义机制。此外，他们要求这些机制不应设在科伦坡，也不应使用他们不熟悉的语言。

斯里兰卡的诉求面临着多年来以狭隘爱国主义和民族主义为幌子而建立的豁免障碍。这使得日内瓦人权理事会成为唯一一个认真对待过渡时期正义论点并尽可能在实施方面取得进展的论坛。此外，国际社会还对安全部队的领导成员实施了旅行禁令。然而，真正的变革必须发生在斯里兰卡，多数意见必须从狭隘的民族主义范式转向认识到问责制对和解的重要性，以及和解对国家团结和繁荣的关键作用。反过来，由于安全和情报部门的恐吓导致公民社会运作的空间日益缩小，以及现政府与公民社会之间普遍存在的对抗性关系，这一切都受到了严重阻碍。■

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■Paikiasothy Saravanamuttu是政策替代中心（Centre for Policy Alternatives）的创始执行主任。他曾任和解机制咨询工作组秘书，并是斯里兰卡国家和平委员会颁发的首届公民和平奖得主。他是透明国际斯里兰卡分会的创始人，并曾多次获得和平奖提名。他在当地和国际媒体上被广泛引用，评论斯里兰卡事务。

■ 排版由Ha Eun Yoon研究员

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