[ADRN Working Paper] El Desafío de la Justicia Transicional en Sri Lanka

El fin del conflicto étnico armado en 2009 puso el tema de la justicia transicional en primer plano en Sri Lanka. La justicia transicional se ha considerado parte integral de la reconciliación entre comunidades, basándose en que la cultura de la impunidad debe revertirse y la verdad reconocida.

La guerra terminó con la derrota militar de los Tigres de Liberación de Tamil Eelam (LTTE) por las fuerzas del Gobierno de Sri Lanka (GOSL). Sin embargo, el gobierno mantuvo, al igual que la mayoría de los demás actores, que la victoria militar sobre el LTTE debía ir seguida de un acuerdo político entre el gobierno predominantemente cingalés y la minoría tamil. El intento anterior de un acuerdo político se produjo tras el Acuerdo Indo-Sri Lanka de 1987, que también condujo al despliegue de tropas indias en suelo de Sri Lanka. El acuerdo político se materializó con la Ley de Consejos Provinciales del mismo año, que estableció un sistema de descentralización provincial en todo el país y, en el norte y el este, la fusión de las dos provincias hasta que se celebrara un referéndum en el este para decidir la permanencia de la fusión. Sin embargo, el referéndum nunca se celebró – ya que el Presidente estaba facultado para posponerlo – y los poderes de los consejos provinciales nunca se transfirieron plenamente. En particular, los poderes sobre tierras y policía aún no se han transferido a ninguna provincia. Acciones legales posteriores en el Tribunal Supremo abolieron la fusión de las dos provincias y en 2013 se eligió el primer Consejo Provincial en la Provincia del Norte. El mandato de 5 años del Consejo ha finalizado, pero aún no se han celebrado nuevas elecciones.

Sobre la base de la insuficiencia de los poderes de descentralización y el control del Centro sobre las finanzas, el argumento de los partidos políticos tamiles ha sido por una mayor descentralización y, por lo tanto, a veces se denomina Trece Más – la Decimotercera Enmienda a la Constitución siendo la enmienda que introduce la descentralización. Esta demanda se ha planteado en todos los intentos de reforma constitucional y sigue estando sobre la mesa en los intentos del régimen actual de promulgar una nueva constitución.

La justicia transicional por los presuntos crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad cometidos tanto por las fuerzas del GOSL como del LTTE se asocia con las demandas políticas y constitucionales antes mencionadas. Las alegaciones a este respecto se refieren al bombardeo de zonas de autoproclamadas zonas de alto el fuego y hospitales durante los últimos días de la guerra y la desaparición de miles de civiles a lo largo de las casi tres décadas de duración de la misma. La última categoría de los “desaparecidos” incluye a aquellos que se rindieron a las fuerzas armadas al final de la guerra.

Eventos

En octubre de 2009, cinco meses después del fin de la guerra, en un comunicado conjunto emitido por el Presidente de Sri Lanka, Mahinda Rajapaksa, y el Secretario General de la ONU, Ban-ki Moon, Sri Lanka se comprometió a investigar las alegaciones antes mencionadas y a responsabilizar a los culpables. Esto no ocurrió y el Secretario General de la ONU estableció un Panel de Expertos sobre Rendición de Cuentas en Sri Lanka, encabezado por el político indonesio Marzuki Darusman y con Yasmin Sooka y Stephen Rapp como miembros. A los miembros del panel no se les permitió entrar en Sri Lanka para realizar investigaciones, pero publicaron su informe en marzo de 2011 y concluyeron que había pruebas para investigar más a fondo las presuntas violaciones de crímenes de guerra y violaciones del derecho internacional humanitario. Esto, a su vez, llevó al GOSL a establecer la Comisión de Lecciones Aprendidas y Reconciliación (LLRC), que en su informe de 2012, declaró que los crímenes de guerra o las violaciones del derecho internacional humanitario no formaban parte de la política gubernamental, pero afirmó además que podría haber habido incidentes particulares que debieran ser investigados. El fracaso del gobierno en iniciar una investigación adicional provocó la resolución liderada por EE. UU. sobre Sri Lanka en el Consejo de Derechos Humanos de la ONU en 2012, a la que siguieron dos resoluciones más. La resolución de 2014 pidió a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que encargara un informe bajo su égida para investigar las alegaciones de crímenes de guerra y violaciones de los derechos humanos y el derecho humanitario internacionales. El informe, conocido como el informe OISL, debía presentarse al Consejo en marzo de 2015, pero a petición del nuevo gobierno de Colombo, se aplazó a septiembre de 2015. La expectativa de un mandato sólido del pueblo en anticipación del informe fue un factor en la decisión del gobierno de Rajapaksa de convocar elecciones presidenciales. La oposición tampoco estaba interesada en la publicación del informe durante las elecciones generales, especialmente después de su victoria en las encuestas presidenciales previas a las elecciones.

La sesión de septiembre de 2015 del CDHNU marcó un punto de inflexión en el proceso de justicia transicional. El Ministro de Asuntos Exteriores de Sri Lanka, Mangala Samaraweera, anunció al Consejo que el GOSL establecería cuatro mecanismos para la justicia transicional. Estos incluían la Oficina de Personas Desaparecidas (OMP), la Oficina de Reparaciones, un Mecanismo de Verdad y Justicia, y un mecanismo de Rendición de Cuentas – todos los cuales se incorporaron en una resolución copatrocinada por Sri Lanka. Hubo una controversia inmediata con respecto al mecanismo de rendición de cuentas, como la participación de actores internacionales, incluidos jueces y fiscales. Las críticas internas aumentaron alegando que esto constituía una violación de la soberanía de Sri Lanka.

En respuesta a esto y a la insuficiencia de información en el ámbito público sobre la justicia transicional, el gobierno estableció un Grupo de Trabajo Consultivo (CTF) en 2016 para determinar las opiniones públicas sobre los cuatro mecanismos introducidos en Ginebra. El CTF era un organismo enteramente de la sociedad civil en su composición y realizó audiencias en todo el país a través de grupos de trabajo zonales y mediante el formato de discusiones de grupos focales y reuniones tipo ayuntamiento.

A pesar de la sospecha y desconfianza inicial de que el CTF era otro organismo gubernamental para buscar apoyo público y nada más, la respuesta mejoró con el tiempo, y el CTF recibió unas 7.500 presentaciones. El Informe Final de 900 páginas del CTF contenía más de cuarenta y cinco recomendaciones y respaldaba la opinión basándose en las opiniones expresadas por el público. Un ejemplo de tal recomendación es que el Mecanismo de Rendición de Cuentas debería tener al menos un juez extranjero en cada panel o tribunal que trate de rendición de cuentas y, una vez que se establezca la confianza en el sistema judicial para las víctimas y supervivientes, esto podría eliminarse gradualmente. El gobierno consideró inaceptables las recomendaciones y estas han sido en gran medida desatendidas.

Mientras el CTF realizaba sus audiencias, el gobierno decidió seguir adelante y establecer la Oficina de Personas Desaparecidas (OMP) en 2016. Hay unos 22.000 expedientes de personas desaparecidas y, para que las familias tengan acceso a fondos y otros recursos, el gobierno emitió Certificados de Ausencia (COA). Sin embargo, esto no ha sido bien recibido por las familias de los desaparecidos, alegando que el COA podría constituir una aceptación de que sus seres queridos ya no están en este mundo. Una preocupación adicional con respecto a la OMP es el nombramiento de personas en la Oficina debido a sus asociaciones pasadas y su historial en puestos anteriores. La Oficina de Reparaciones también ha sido establecida. Sin embargo, los mecanismos restantes sobre rendición de cuentas y verdad y reconciliación aún están por resolverse.

El régimen de Mahinda Rajapaksa pareció interesado en una Comisión de Verdad y Reconciliación y buscó ayuda en Sudáfrica. El actual presidente de Sudáfrica, Cyril Ramaphosa, fue nombrado por el entonces presidente Zuma como su Enviado Especial a Sri Lanka en 2014. La atracción de la ayuda sudafricana se basó en gran medida en una mala interpretación de la experiencia sudafricana y en la creencia de que la amnistía desempeñó un papel clave en ella. La amnistía fue planteada como clave para el proceso por el régimen de Sri Lanka, argumentando que lo que se necesitaba era justicia restaurativa en lugar de punitiva. En el caso sudafricano, se concedió amnistía a 849 de 7.112 solicitudes después de confesiones completas y testimonios de perpetradores y víctimas. Los sudafricanos, por su parte, sostuvieron que la CVR no podía ser seleccionada de una serie de recomendaciones para un acuerdo político y reconciliación.

El mecanismo clave que provocó la mayor parte del alboroto y la indignación fue el mecanismo de rendición de cuentas y la disposición para la participación proactiva de jueces y fiscales internacionales. No hay ningún impedimento legal en las leyes de Sri Lanka al respecto. No obstante, la objeción se formuló sobre la base de la violación de la soberanía nacional y, lo que es más importante desde un punto de vista político, que Sri Lanka no podía aceptar un proceso en el que los héroes de guerra fueran convertidos en criminales de guerra. Este era obra de traidores y en ambos lados de la división política, se hicieron protestas de que ningún soldado tendría que enfrentar procedimientos por crímenes de guerra. El Primer Ministro señaló que Sri Lanka no era signatario del Estatuto de Roma que estableció la Corte Penal Internacional.

Una vez que el gobierno cambió con las elecciones presidenciales de 2019 y las elecciones generales de 2020, que vieron el regreso de la familia Rajapaksa al poder con Gotabhaya Rajapaksa como presidente y una mayoría de dos tercios en el parlamento, la presión continuó con respecto al establecimiento de los mecanismos restantes, en particular, en la resolución de la CDHNU de 2015 por parte de la sociedad civil local y a nivel internacional. La falta de voluntad del nuevo gobierno para seguir adelante con la implementación de la resolución, sino más bien para desafiarla, llevó a otra resolución de la CDHNU en 2021 que pedía el establecimiento de una Unidad dentro de la Oficina del Alto Comisionado para recopilar y cotejar información sobre crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad en Sri Lanka.

Para mantener unida a su base electoral budista cingalesa, los Rajapaksa han adoptado una postura dura con respecto a la rendición de cuentas y los casos emblemáticos que involucran a miembros de las fuerzas armadas han sido desestimados. En un caso particular, el sargento Ratnayake fue condenado por todos los tribunales por asesinato, incluido el degüello de un niño de cinco años, solo para ser indultado por el presidente. La memorialización es otro tema en el que el gobierno ha adoptado una postura dura, no permitiendo la memorialización de familiares en el norte alegando que constituye una glorificación del LTTE.

El hecho de que Sri Lanka haya permanecido en la agenda del CDHNU, informado por la sociedad civil local, ha sido el único factor motivador para que el gobierno avance hacia la justicia transicional. En las sesiones de marzo de 2022 del Consejo, el gobierno afirmó haber tomado algunas medidas a este respecto. Una medida clave fue que la Ley de Prevención del Terrorismo de 43 años, introducida por primera vez como medida temporal en 1979, iba a ser enmendada. Los críticos y otros estados en el Consejo señalaron que las enmiendas propuestas no van al corazón de la legislación draconiana que permite confesiones y facilita la tortura para obtener confesiones de las víctimas. El Tribunal Supremo de Sri Lanka, en respuesta a una serie de peticiones presentadas contra las enmiendas, ha dictaminado que algunas enmiendas requerirían una mayoría de dos tercios y otras un referéndum en todo el país para convertirse en ley. Otras críticas en Ginebra han sido la creciente militarización del gobierno y la gobernanza, el nombramiento de personas inadecuadas para los mecanismos de reconciliación establecidos y la hostilidad hacia la sociedad civil.

Además de la guerra de treinta años, se debe centrar la justicia transicional en el tratamiento de la comunidad musulmana tras los atentados del Domingo de Pascua de 2019. El ataque fue perpetrado por extremistas musulmanes, matando a más de 250 personas en iglesias y hoteles. Sin embargo, cabe señalar que la violencia contra la comunidad musulmana precedió a la atrocidad del Domingo de Pascua. Bajo la presidencia de Mahinda Rajapaksa, en la que su hermano, el actual presidente Gotabhaya, era el Secretario de Defensa, se desató la hostilidad violenta budista cingalesa contra la comunidad musulmana en varias zonas. Estos ataques y discursos de odio fueron encabezados por Ven Gnanasara Thero, un monje budista que ahora dirige un Grupo de Trabajo Presidencial para Un País; Una Ley. Gnanasara Thero fue declarado culpable de desacato por el Tribunal pero fue indultado por el Presidente Sirisena. La cuestión del hiyab también ha sido planteada por el gobierno actual por motivos de seguridad. La reforma de la Ley de Matrimonio y Divorcio Musulmán, que permite los matrimonios infantiles y la poligamia, está siendo firmemente resistida por los elementos conservadores dentro de la comunidad. Otro problema en el contexto de la pandemia fue el requisito de que solo se permitiera la cremación y que el entierro solo pudiera tener lugar en un lugar del este. Esto fue en desafío de la opinión médica local e internacional, pero ahora se permite el entierro en todo el país.

El Desafío

Existen varias razones para los impedimentos a la justicia transicional en Sri Lanka. Algunas ya se han mencionado, derivadas de la familia Rajapaksa, en particular, presentándose ante las masas como los defensores de la nación budista cingalesa que derrotó al LTTE; fuerzas consideradas el grupo terrorista más sediento de sangre del mundo que causó tres décadas de destructivo conflicto armado. La legitimidad política de los Rajapaksa deriva del clero budista, o Sangha, y de las fuerzas de seguridad. Ninguno de estos poderosos grupos en la política de Sri Lanka está dispuesto a considerar la posibilidad de rendición de cuentas por crímenes de guerra. En lo que a ellos y a otros nacionalistas cingaleses respecta, los crímenes de guerra son una invención de los simpatizantes remanentes del LTTE y de Occidente, quienes a su vez dependen de los votos de la diáspora tamil para mantenerse en el poder en sus propios países. También está la cuestión cultural de si la confesión completa será posible en una sociedad basada más en la vergüenza que en la culpa. Las sociedades donde se han establecido CVR han tenido una fuerte influencia cristiana con un enfoque en la culpa.

Otro argumento es que la rendición de cuentas solo reabrirá viejas heridas y será divisiva cuando el objetivo principal es sanar y reconciliar. Se argumenta que la rendición de cuentas conduce a la justicia punitiva, mientras que lo que se necesita es justicia restaurativa. El gobierno, en cambio, prefiere centrarse en el desarrollo económico y está abierto a la acusación de que creen que la reconciliación se puede lograr mejor a través de la amnesia y la construcción de baños. Lo que el gobierno no logra, o de hecho se niega a aceptar, es la simple demanda de las familias de los desaparecidos, por ejemplo, de lo que les sucedió a sus seres queridos, especialmente cuando fueron testigos de cómo eran llevados por las fuerzas de seguridad. La demanda es por la verdad y el reconocimiento del estado. Esto se hizo eco en las consultas del Grupo de Trabajo Consultivo en 2016. Aquellos que comparecieron ante el Grupo de Trabajo plantearon este punto repetidamente, además de insistir en ser incluidos en los mecanismos de justicia transicional. Además, solicitaron que los mecanismos no tuvieran sede en Colombo ni funcionaran en un idioma que les fuera desconocido.

La demanda de Sri Lanka se enfrenta a la barrera de la impunidad que se ha erigido a lo largo de los años y se ha revestido con una noción de patriotismo y nacionalismo estrechos. Esto deja al Consejo de Derechos Humanos en Ginebra como el único foro en el que los argumentos a favor de la justicia transicional se toman en serio y, si es posible, se avanzan en términos de implementación. Además, la comunidad internacional ha impuesto prohibiciones de viaje a altos miembros de las fuerzas de seguridad. Sin embargo, un movimiento real tiene que tener lugar en Sri Lanka, con la opinión mayoritaria desplazándose del estrecho paradigma nacionalista hacia una comprensión de la importancia de la rendición de cuentas para la reconciliación y el papel fundamental de la reconciliación para la unidad y la prosperidad nacional. Esto, a su vez, se ve gravemente inhibido por la reducción del espacio para que la sociedad civil funcione a través de la intimidación por parte de los servicios de seguridad e inteligencia y el papel generalmente confrontacional del gobierno actual hacia la sociedad civil.■

Referencias

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■ Paikiasothy Saravanamuttu es el Director Ejecutivo fundador del Centro de Alternativas Políticas. Fue secretario del Grupo de Trabajo Consultivo sobre Mecanismos de Reconciliación y el primer ganador del Premio a la Paz Ciudadana otorgado por el Consejo Nacional de Paz de Sri Lanka. Fue cofundador del capítulo de Sri Lanka de Transparencia Internacional y ha sido nominado para numerosos premios de paz. Es citado ampliamente en los medios locales e internacionales sobre Sri Lanka.

■ Composición tipográfica de Ha Eun Yoon Asociada de Investigación

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