[ADRN工作论文] 台湾转型正义的发展

228事件与白色恐怖历史简述

“228事件”发生在第二次世界大战后不久，以及日本长达50年的殖民统治之后。当国民党（KMT）政府来到台湾时，原住民台湾人和新迁来的外省人共享着截然不同的社会价值观和民族认同。在20世纪上半叶，台湾人享有相对较高的法律秩序、更好的基础设施和公共服务，而中国则饱受长期内战和十年的日本侵略之苦。在地方层面，南京政府任命的行政长官陈仪固执己见、思想封闭，因此无法理解普通民众。此外，国民党政府官员和军队腐败且纪律松弛，这使得国民党政府与当地民众的关系极其紧张。在经济方面，由于中国大陆正在进行的内战，政府实施了各种管制措施，工业生产中断，通货膨胀和失业率居高不下。

“228事件”的直接导火索是警察在处理一起香烟走私案时的不当行为。这导致一些台北市民于1947年2月28日走上街头抗议。冲突迅速蔓延到全岛，演变成一场大规模的政治和武装起义。当地领导人趁机要求进行全面改革和自治。岛上许多地方爆发了武装冲突。

台北市是这场政治风暴的中心，但它蔓延到几乎所有县市，包括台中、嘉义和高雄。街头爆发了暴力冲突，许多台湾人和外省人或被杀害或受伤。由于国民党训练有素的军队被困在中国大陆的内战中，当地部队本身无法有效镇压起义。因此，南京中央政府派遣了更大、装备更好的部队到台湾镇压起义。当士兵和平民在街头被枪杀时，起义才告结束。受害者人数从未被准确统计，但估计范围从1,000人到100,000人不等。2021年228事件纪念基金会发布的《228事件真相与转型正义报告》显示，死亡和失踪人数在8,324至11,841人之间。在该基金会提交的赔偿名单中，仅有686人死亡和181人失踪的案例。

与持续时间很短的228事件不同，白色恐怖持续了38年。这包括1949年至1987年戒严期间的数千起司法审判。在冷战时期，国民党实施了特殊的刑法《惩治叛乱条例》，旨在根除来自中国大陆的隐藏间谍和特工，并逮捕他们的当地同伙。后来，一系列法律被用来针对政治异见者甚至左翼知识分子。此外，法律的实施几乎不尊重正当程序，因此经常侵犯人权。台湾警备总司令部和其他情报机构逮捕、杀害、酷刑、殴打、强迫失踪并没收财产，以完全控制该岛，导致大量不公正死亡、监禁、伤害以及财产和健康损害。军事法院处理了近3万至7万起政治案件，估计有20万受害者。

台湾转型正义的发展

台湾的转型正义主要始于1987年戒严令的解除，随后迎来了十年的民主转型。国民党一直执政到2000年。在1988年的总统就职典礼上，李登辉总统呼吁人们“放下过去，向前看”。自戒严令解除以来，民间社会一直有要求纠正司法不公、重建新的宪政秩序、召开包容性的国民会议以及提出民主改革时间表的呼声。例如，1991年的野百合学运要求民主改革和解散两层国民大会制度。

为回应社会运动的要求，李登辉总统推动了一系列改革。其中一项是成立228事件调查委员会，结合政府、公民社会和学术界的力量，对228事件进行大规模调查和研究。1992年2月28日，《228事件调查报告》发布，这通常被认为是台湾转型正义进程的起点。台湾在解除戒严后经历了三次政党轮替。因此，本文将台湾转型正义的发展分为四个阶段：1988年至2000年（国民党李登辉总统执政）、2000年至2008年（民进党陈水扁总统执政）、2008年至2016年（国民党马英九总统执政）以及2016年后（民进党蔡英文总统执政）。

（1）1988年至2000年（国民党李登辉总统执政）

除了启动228事件的调查外，李登辉对转型正义的贡献还包括宣布赦免美丽岛事件的囚犯，积极回应要求民主改革的几次大规模社会抗议活动，并通过了三项关于威权时代政治受害者赔偿和恢复权利的立法。

李登辉时代可以被视为台湾从威权政体向完全民主的过渡时期。他对待转型正义的态度在他执政的12年里发生了变化。起初，他呼吁人们忘记过去，向前看。在他任期中期，为回应公民社会的压力，他启动了针对228事件受害者及其家属的转型正义措施。然而，对于台湾的白色恐怖，直到他任期的后期，他才向该事件的政治受害者道歉。这些变化也标志着国民党从否认到承认戒严时期所犯政治错误的态度转变。

公民社会组织倡导的几项立法提案也被李登辉政府采纳。[1]议会通过了三项关于转型正义的立法：《228事件处理及赔偿条例》（1995年）、《戒严时期人民受损权利恢复条例》（1995年）和《戒严时期不当判决刑事案件赔偿条例》（1998年）。后两项立法与白色恐怖有关，所有这三项立法均由反对党立法委员提出并被执政党接受。

总统本人也承认公民社会在台湾民主化进程中的关键作用。[2]228事件涉及大规模族群冲突和政府在短时间内对地方精英的镇压。相比之下，白色恐怖的案件发生在戒严时期长达三十年；国家侵犯人权的行为随着时间和空间蔓延，针对不同族裔背景的个人。由于白色恐怖的范围广、时间长，识别和 vindicating（平反）该事件的受害者比228事件相对更难。因此，李登辉在纠正228事件方面的转型正义努力被认为比在白色恐怖方面的努力更成功（吴俊英，2021）。

（2）2000年至2008年（民进党陈水扁总统执政）

在陈水扁政府期间，民主进步党（DPP）是最大的政党，但未获得议会超过一半的席位。国民党和亲民党（PFP）组成的反对派组成了国民党-亲民党联盟，或称泛蓝联盟。该联盟拥有超过一半的立法席位，使得陈水扁八年任期内的政府成为少数派政府。

2002年，陈水扁政府实施了恢复228事件和白色恐怖受害者名誉的措施。受害者提交申请，经审查通过者由总统颁发“恢复名誉证书”。同年，陈水扁政府还将“景美看守所”和“绿岛监狱”两个地点指定为历史不公遗址，以纪念白色恐怖。政府随后在这些地点建造了人权纪念公园，后来改建为展览空间，向游客展示威权政府如何压制人权，并促进人权教育。

陈水扁总统的转型正义工作职责包括调查国民党的不当党产。2004年，财政部成立了“党产归公管理委员会”，处理国民党在威权统治时期积累的不当党产。同年年底，执政党（民进党）试图在立法院通过“政党不当得利清算条例”，但遭到反对派国民党-亲民党联盟的阻挠。

由于民进党在议会未占多数席位，且转型正义项目未获得公众的高度关注和支持，在此期间实现转型正义十分困难。陈水扁曾于2007年将中正纪念堂改名为“民主纪念馆”。然而，在2008年国民党重新执政后，名称又改回“中正纪念堂”。在此期间，陈水扁的许多转型正义改革提案都被推迟了。

（3）2008年至2016年（国民党马英九总统执政）

在马英九执政期间，台湾转型正义方面出现了一些重要进展。2009年，政府表示愿意重新调查林义雄灭门案和陈文成博士命案，这两起案件都是戒严时期著名的案件。高等法院检察署设立了“专案调查组”负责这两起案件。然而，调查结果仍以陈文成博士命案所有嫌疑人均不起诉告终。[3]2011年，马英九政府在文化部下设立了国家人权博物馆筹备处，负责监督绿岛监狱和景美人权文化园区，这两个地点都是前监狱和看守所。

在2021年的228纪念活动中，台北市政府邀请了第二代外省人、前总统马英九出席。然而，活动的一位联合组织者认为“马英九从未对228事件表示过悔意或道歉”，因此他们退出了活动。听到这个消息，前总统马英九立即表示他已经为228事件“道歉了30年”，因此“非常委屈”。回顾过去，前总统曾多次代表国民党为228事件和白色恐怖的受害者道歉。可以说，他在政治人物中道歉的次数最多。然而，台湾仍有许多人认为“加害者”的道歉并不真诚，因为马总统不支持真正纠正人权侵犯后果的措施。[4]

一些台湾转型正义学者认为，对马英九而言，转型正义只是缺乏实质意义的政治辞令。[5]马英九上任后，每年继续向228受害者家属道歉，并获得了一些理解。然而，一些人认为他的道歉只是口头上的，并予以否认。[6]

在此期间，在国立成功大学（NCKU）和国立台湾大学（NTU）这两个大型大学校园里，也出现了倡导纪念白色恐怖政治受害者的活动。2012年2月28日，成功大学校园内的蒋介石铜像被泼红漆，此举被发现与成功大学学生会有关。事件发生后，成立了“成功大学校园内蒋介石铜像移除联盟”。同年6月，台湾大学学生游说将发现陈博士遗体的校园广场更名，并正式提案列入台大行政会议议程。2013年，成功大学学生提出的将“尼龙广场”以人权捍卫者、言论自由和台湾独立倡导先驱尼龙·郑先生命名的提案被成功大学拒绝。2015年，台湾大学正式批准将校园广场命名为“陈文成博士事件纪念广场”，以纪念陈文成博士。

（4）2016年后（民进党蔡英文总统执政）

2016年5月20日，台湾选出了第一位女总统蔡英文博士，并迎来了第三次政党轮替。选举后，民进党同时控制了行政部门和议会，使其能够推进其转型正义议程。民进党首先通过了《政党及其附随组织不当取得财产处理条例》，并成立了不当党产处理委员会。2017年底，立法院通过了《促进转型正义条例》。2018年5月，转型正义委员会正式启动，2019年7月，立法院通过了《政治档案法》。这一时期开启了台湾转型正义发展的新阶段，开始处理赔偿以外的加害者问题。上述两项法案和其他法案旨在没收威权统治时期不当或非法获得的党产，清除威权象征，披露历史真相，调查罪行，并对威权党国体制的遗留问题进行制度性纠正。[7]

2021年，蔡英文总统提出了台湾转型正义的下一步三项任务。第一，加大政治档案的调查力度，特别是情报机构的档案，以清晰揭示威权政府对人民的压迫和监控。第二，随着这些政治档案的披露，政府寻求调查历史真相。只有恢复威权统治时期层层迫害的过程，发布报告，并提出后续政策和法律体系，才能结束台湾转型正义面临的“只有受害者，没有加害者”的批评。第三，加强各政府机构之间的合作。例如，讨论赔偿计划、处理威权象征以及照顾年长受害者，除了转型正义委员会之外，还需要各政府机构之间的合作。

台湾转型正义机制的实施

转型正义的概念随着1980年代至1990年代的第三波民主化浪潮而出现。在台湾，转型正义的启动可以追溯到1987年戒严令解除之后。然而，直到1992年5月18日，界定政治犯罪的两项法律——《惩治叛乱条例》和《刑法》第100条（叛乱罪）——才被正式废除。这一举动标志着白色恐怖的结束，并开启了转型正义的议程。

台湾戒严时期（1949年至1987年）发生的数千起人权侵犯案件被统称为“白色恐怖政治案件”。白色恐怖时期政治受害者的确切人数仍无法准确计算。根据政府官方数据和估计，在长达38年的白色恐怖期间，有超过一万起案件和超过二十万名受害者。[8]2021年，台湾转型正义委员会发布了《台湾转型正义数据库》，汇集了威权时期被起诉者的资料。案件总数为13,683起，其中一些个人涉及多起案件。该数据库现在是白色恐怖受害者最完整的量化文件。

为了修复威权政府侵犯人权行为造成的政治、族裔或种族分裂，政府政策寻求受害者的宽恕，并试图实现社会和谐、和解与和平。转型正义包括事实调查、起诉加害者、赔偿受害者、纪念活动、和解倡议以及其他制度性改革。[9]尽管台湾的转型正义进程已经发展了三十年，但其发展中的一些部分仍然薄弱。随着政治受害者逐渐老去，转型正义的步伐仍然缓慢，尤其是在事实调查和起诉加害者方面。

台湾转型正义的当前趋势

在台湾，政治学领域关于转型正义的研究并不多。吴（2006）提到，与其他国家相比，台湾在转型正义方面的成就并不值得骄傲。[10]台湾转型正义的特点是“赔偿受害者，遗忘加害者”。加害者应承担多大责任是道德问题，是转型正义的道德底线。他引用亨廷顿（1991）的观点，认为第三波民主化国家转型正义的特点是从上层发起，因此不可能进行追溯性惩罚或历史正义。国民党政府在转型后继续执政了十年。由于国民党继续控制总统职位（1986-1999；2008-2016）和议会（1986-2016），它能够阻止许多转型正义倡议。[11]

江（2007）[12]根据转型正义国际中心（International Center for Transitional Justice）的定义，转型正义的具体工作包括：查明过去真相、起诉加害者、赔偿受害者、撰写回忆录和设立纪念碑、和解倡议、改革机构、审查和清除滥用职权的公职人员。以台湾228事件的转型正义工作为例，截至2007年，台湾（或多或少）查明了过去真相、赔偿了受害者、出版了回忆录和纪念碑、建立了和解倡议、改革了机构。然而，在起诉加害者以及审查和清除滥用职权的公职人员方面，却没有任何努力。一个直接原因是228事件发生在七十多年前，几乎所有的加害者都已去世。同样，大多数白色恐怖案件发生在冷战初期的20世纪50年代。大多数加害者也已经去世或退休很久了。确实有少数检察官和法官在1970年代参与起诉异见人士，他们仍然在世甚至在任。然而，预测清除或惩罚这些人会引起多大的政治和社会动荡是过于敏感的，而且不确定将调查范围设在哪里。

2016年蔡英文就任总统时，立法院通过了《促进转型正义条例》初稿，一个月后，不当党产处理委员会开始处理国民党党产。此时，似乎在两个极端（叶，2017）都采取了“惩罚”和“和解”的双管齐下的方法。然而，承诺加速转型正义进程的蔡英文政府，在台湾的转型正义方面并未取得成功，因为在其第二个任期内，在起诉加害者和审查清除滥用职权的公职人员方面没有取得进展。甚至总统在2016年承诺的白色恐怖事实调查报告也至今逾期未交。一个主要原因是国民党提起了诉讼以延迟该进程。另一个原因是民进党不希望转型正义的实施给公众留下政治迫害的印象，这可能会损害其选举表现。

自戒严令解除以来，台湾的转型正义一直回避追究个人加害者的责任。民进党政府选择优先追究机构性加害者的责任，并推迟追究个人加害者，以避免社会动荡。台湾不打算起诉或清除个人加害者。民进党政府于2018年设立了转型正义委员会来处理转型正义问题。该委员会的任务是“[使]政治档案更容易获取，清除威权象征，纠正司法不公，并发布一份关于该时期的历史报告，其中概述了进一步促进转型正义的步骤。”[13]理论上，它包括机构性和个人加害者。在机构性加害者方面，民进党针对国民党、国民党的不当党产以及威权统治时期附属的社会组织。就个人而言，威权强人早已去世，他们的后代不参与政治。那些因推动经济发展而受到赞誉的高级官员与这两起政治事件的行为关系不大，也已去世。如前所述，大多数执行犯罪的低级官员几乎都已不在。第一个遗留问题是少数法官和检察官，他们在1980年代初处理了美丽岛事件的参与者。民进党政府无意处理他们。一个更重要的问题是强人的象征，包括纪念碑、历史描述和一些政治象征。在台湾，处理这两位威权领导人往往会触及原住民台湾人和外省人之间族群对立的敏感神经。因此，政府选择推迟这个问题。

在20世纪90年代和21世纪初，转型正义的理念并未引起许多人的共鸣。作为首位民进党籍总统，陈水扁的转型正义计划并未获得多少政治和社会支持。在此期间，大多数人仍持有一定程度的中国认同，许多人仍认同国民党。此外，威权统治时期经济快速增长的经历促使他们认可国民党的治理。因此，人们不太愿意批评国民党。在过去十年中，认同自己为台湾人的台湾人比例逐渐成为绝对多数，而认同国民党的人比例则有所下降。这尤其归因于年轻一代接受了更多关注台湾、较少关注中国的历史教育，并且对威权统治的描述与父母辈不同。对他们而言，国民党是旧威权政体的代名词。此外，他们在民主时期成长，并未经历威权统治下的经济快速增长。他们倾向于没有威权怀旧。相反，他们更多地接触到自由主义思想，并厌恶威权价值观。总之，未来，威权统治的遗留物，如纪念碑、组织、象征等，将面临更大的拆除或改造压力。

要追究肇事者的责任，就需要充分评估他们应承担的责任。为此，阐明国际政治背景将是关键。《白色恐怖》发生在冷战期间。在20世纪50年代，共产主义中国构成的政治和军事威胁是巨大且迫切的。国民党政府于1949年失去了大陆的所有领土并逃往台湾。许多西方政府认为中华民国无法生存，共产主义很快将成为该岛唯一的意识形态。20世纪50年代初的朝鲜战争促使美国认识到台湾在东亚岛链中的重要性，并决定帮助台湾自卫。不久之后，台湾经历了1958年的金门炮战，中国在两个月内重创金门岛，随后在1979年之前持续发生规模小得多的炮击。考虑到这一背景，一些稳定岛上政权的严厉措施可能是可以理解的。事实上，在威权统治的这一阶段，案件数量和惩罚的严重程度也最为突出。当然，当时的审判没有正当程序，许多受害者是无辜的，但这种国际政治背景也应该成为讨论的一部分。到目前为止，这一维度在讨论中仍然缺失。

1960年代之后，共产主义阵营与非共产主义阵营之间的紧张关系有所缓和，台湾海峡的政治和军事局势基本稳定。东亚的国际冲突依然存在，例如20世纪60年代至70年代南北越南之间的军事冲突以及1975年南越的最终陷落，还有南北朝鲜之间的对抗。为了确保台湾安全而实施政治镇压的必要性大大降低。此后，镇压在很大程度上仅服务于维护威权统治。总之，在追求转型正义时，在评估政府决策者和执法者应承担的责任时，应考虑台湾在不同时期面临的外部威胁程度。

到目前为止，转型正义的讨论和纠正主要集中在国民党威权统治的遗留问题上，而很大程度上忽略了日本殖民统治的后续影响。尽管台湾在第二次世界大战结束前曾经历日本统治，但为日本帝国军队服役的台湾人的赔偿以及慰安妇问题尚未得到妥善解决。似乎很少有政党和公民社会组织对纠正日本统治期间不当行为的问题表现出浓厚兴趣。为了避免惹恼作为台湾重要盟友的日本，并对抗中国的军事威胁，台湾的两个主要政党在不同程度上似乎都选择回避这个问题。随着大多数受害者年龄增长，这是一个需要尽快解决的问题。■

[1] 吴俊英（2021年8月28-29日）。李登辉时代转型正义的框架。研讨会“李登辉与台湾民主化”，台北，台湾。https://www.drnh.gov.tw/var/file/3/1003/img/23/526263652.pdf（中文）

[2]在李登辉总统为“人民直选总统二十周年与台湾民主发展”研讨会上的开幕致辞中。

[3]这两个案件由2018年成立的转型正义委员会持续调查；然而，在2020年公布的调查结果记者会上，委员会仅得出“不能排除威权政府涉入这些案件的可能性”的结论。

[4]中央社。（2013年2月28日）。总统就228事件再次道歉。台湾新闻。https://www.taiwannews.com.tw/en/news/2160065，（2013年7月16日）。马英九就白色恐怖受害者道歉。台湾今日。https://taiwantoday.tw/news.php?unit=2&post=3077，以及 Vince Tai。（2021年2月27日）。马英九对228道歉缺乏诚意是常识。Up Media。https://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=107280（中文）

[5] 吴叡人。（2015）。转型正义即政治。台湾人权学刊3(1)，93-102。（中文）

[6] 程中兰。（2017年12月14日）。台湾再推“转型正义”，其他国家有哪些尝试？BBC新闻。https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-42349290（中文）

[7] 平井新。（2020）。从比较视角重思台湾的转型正义。政党不当财产研究，（5），25-61。（中文）

[8] 邱荣杰，“台湾戒严时期政治案件回顾”，载于倪子修编，《戒严时期政治案件的法律与历史》（台北：不当判决赔偿基金会，2001年），页143-144。（中文）

[9]Bassiouni, M. C. (1996). 寻求和平与实现正义：问责制的必要性。《法律与当代问题》杂志，第59卷，第9页。

[10] 伍乃德（2006）。转型正义与历史记忆：台湾民主化的未竟事业。反思，（2），1-34。（中文）

[11]第三波民主化转型正义的经验是异质的。菲律宾在推翻后根本没有谈论转型正义；而在权力和平交接的韩国，则积极参与了转型正义。

[12] 蒋义华（2007）。台湾的转型正义及其反思。反思，（5），64-81。（中文）

[13]资深民主倡导者将领导转型正义工作。https://focustaiwan.tw/politics/201803270025

■ 吴进恩是台湾中央研究院政治学研究所副研究员。他拥有密歇根大学博士学位。他的主要研究兴趣包括经济发展对政治体制动态的影响以及体制类型如何影响经济绩效。

■ 彭诗芬现为台湾政治大学社会学系博士生。她也曾在台湾民主基金会工作，协助主要针对南亚国家的资助计划。她从其工作伙伴日内瓦国际审判组织那里学到了很多关于每年追踪世界各地转型正义进展的知识。她的研究兴趣还包括性别平等、家庭社会学和移民研究。

■ 排版由 尹河恩研究助理

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