Facilitando las relaciones entre China y Estados Unidos en la era del reequilibrio: la diplomacia de la “potencia media” de la ASEAN

Documento de Trabajo EAI MPDI No. 1

Autor

See Seng Tan es subdirector del Instituto de Estudios de Defensa y Estratégicos, jefe del Centro de Estudios Multilaterales y profesor asociado en la S. Rajaratnam School of International Studies (RSIS), Universidad Tecnológica de Nanyang, Singapur. Estudiante de seguridad asiática, es autor/editor de 9 libros y ha publicado más de 40 artículos académicos y capítulos de libros. Su libro más reciente es The Making of the Asia Pacific: Knowledge Brokers and the Politics of Representation (Amsterdam University Press, 2013). Ha ocupado cargos de visitante en el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos, la Universidad Nacional Australiana, la Universidad Griffith y la Universidad Ritsumeikan Asia-Pacific, y ha sido consultor para diversas organizaciones regionales y ministerios y agencias gubernamentales nacionales. Antes de dedicarse a la academia, trabajó en una organización sin fines de lucro basada en la fe. Obtuvo sus títulos de B.A. (Honors) y M.A. de la Universidad de Manitoba, y su doctorado es de la Universidad Estatal de Arizona.

I. Introducción

La Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) ha sido elogiada por sus contribuciones a la seguridad y estabilidad regional no solo del Sudeste Asiático, sino también de Asia Oriental. En el contexto de Asia Oriental, una parte clave de la contribución de la ASEAN –algunos dirían que la única contribución notable– ha sido institucionalizar el diálogo político-estratégico entre las potencias mundiales, tanto grandes como regionales, y las naciones miembros de la ASEAN. Esta institucionalización del diálogo político fue posible a través de arreglos de seguridad regional como el Foro Regional de la ASEAN (ARF) y, más recientemente, la Cumbre de Asia Oriental (EAS), así como las asociaciones de diálogo de la ASEAN con China y Estados Unidos respectivamente. Si el objetivo de la OTAN durante la Guerra Fría, como dijo célebremente su primer Secretario General, Lord Ismay, era “mantener a los rusos fuera, a los estadounidenses dentro y a los alemanes abajo”, entonces un objetivo posterior a la Guerra Fría de la ASEAN, al menos para sus estados miembros fundadores (Indonesia, Malasia, Singapur, Filipinas y Tailandia), ha sido, argumentablemente, mantener a los estadounidenses involucrados en la región, mantener a raya la creciente asertividad china y mantener a la ASEAN a cargo de la arquitectura regional en Asia Oriental. Para la ASEAN, el objetivo ha sido garantizar que las potencias grandes y regionales se relacionen con la región de maneras pacíficas y positivas que contribuyan a la paz y la prosperidad de la región sin socavar la posición de primus inter pares de la ASEAN dentro del orden regional y la arquitectura que lo sustenta. Y la clave para ello, creen los líderes de la ASEAN, es garantizar que la relación entre China y Estados Unidos, a pesar de su propensión a la competencia bilateral e incluso al conflicto, siga siendo esencialmente pacífica, cooperativa y propicia para la paz, la prosperidad y la seguridad de Asia.

Podría decirse que las relaciones entre China y Estados Unidos han evolucionado hacia un patrón de cobertura estratégica mutua. Como ha señalado Evan Medeiros: “Permite a Washington y Beijing mantener sus extensos y mutuamente beneficiosos lazos económicos entre sí y con el resto de Asia, al tiempo que abordan la incertidumbre y las crecientes preocupaciones de seguridad sobre el otro”. Pero si bien la cobertura mutua puede ayudar a evitar que la rivalidad geopolítica escale a un conflicto grave, sigue siendo una estrategia delicada y potencialmente inestable cuya eficacia y sostenibilidad requiere una gestión juiciosa de las crecientes tensiones en las relaciones entre China y Estados Unidos y las reacciones regionales a las políticas chinas y estadounidenses, entre otras cosas. Entendido así, la diplomacia de la ASEAN destinada a facilitar las relaciones entre las grandes potencias está diseñada para fomentar un entorno institucional propicio en el que la cobertura estratégica mutua entre China y Estados Unidos pueda reforzarse mediante la consulta y la creación de confianza. En sí mismos, los mecanismos consultivos multilaterales liderados por la ASEAN no son una base para la cobertura estratégica, sino que están diseñados para mantener a las potencias externas involucradas en el diálogo de seguridad regional y para proporcionar a Beijing y Washington lugares y espacios donde los dilemas de seguridad que amenazan la durabilidad y eficacia de su cobertura mutua puedan ser gestionados y, con suerte, mitigados. Pero, ¿son las plataformas consultivas de la ASEAN igualmente duraderas y eficaces para cumplir su cometido, sobre todo cuando la “centralidad” de la organización en el regionalismo asiático está en entredicho? ¿Puede una ASEAN manchada por la desarmonía interna y tensa por las crecientes presiones para ofrecer una arquitectura regional eficaz seguir siendo útil como, si se quiere, “sherpa” para las grandes potencias?

El objetivo de este artículo es revisar y evaluar el papel histórico y contemporáneo de la ASEAN en la facilitación de los lazos entre China y Estados Unidos hacia, como mínimo, una competencia estratégica pacífica, si no una cooperación abierta. Paradójicamente, la competencia y la cooperación entre China y Estados Unidos pueden ser igualmente perjudiciales para los esfuerzos de la ASEAN en este sentido. Si bien la diplomacia multilateral y la cooperación regional en Asia basadas en la ASEAN han servido a los intereses chinos y estadounidenses, su utilidad ha disminuido últimamente como consecuencia de dos desarrollos relacionados. Por un lado, han aumentado las tensiones entre China y Estados Unidos, provocadas por el “reequilibrio” estratégico posterior a Afganistán de Estados Unidos hacia la región de Asia-Pacífico. Lo mismo ocurre con las tensiones entre China y algunos reclamantes rivales del Sudeste Asiático sobre las islas y aguas del Mar de China Meridional. Por otro lado, las percepciones y perspectivas divergentes entre los estados miembros de la ASEAN, exacerbadas por las fuerzas centrífugas ejercidas sobre la ASEAN por las dos grandes potencias –y empeoradas por las tensiones entre China y Estados Unidos– han contribuido a marcadas divisiones dentro de la organización regional.

Irónicamente, la creciente institucionalización de la cooperación entre China y Estados Unidos, en particular con el proceso bilateral de Diálogo Estratégico y Económico (S&ED), puede resultar igualmente problemática para el papel facilitador de la ASEAN si ese desarrollo acaba por hacer obsoletos los servicios de la organización. Sin embargo, no redunda en interés ni de China ni de Estados Unidos adoptar un enfoque de “G2” para la gobernanza regional, y hasta la fecha no ha habido ninguna indicación de que la llamada del presidente Xi Jinping a “un nuevo tipo de relaciones entre grandes potencias” implique que los chinos deseen tal enfoque. En ese sentido, la diplomacia de la ASEAN sigue importando.

A continuación, una breve nota conceptual. En términos generales, hay tres formas de definir una potencia media: según sus capacidades, su función o su comportamiento. La diplomacia de las potencias medias generalmente implica la adopción de una perspectiva y política internacionalista, participando activamente en foros multilaterales, liderando en áreas específicas y actuando como puente entre naciones. Hay innumerables razones por las que la ASEAN no debería equipararse a una potencia media, sobre todo porque no es un actor estatal unitario ni, para el caso, un actor regional unitario. Dicho esto, con una población combinada de más de seiscientos millones y un considerable peso económico, y con el establecimiento previsto de la Asociación Económica Integral Regional (RCEP) de dieciséis países –el centro de lo que sería la mayor zona de libre comercio del mundo–, la ASEAN posee, argumentablemente, los requisitos materiales para funcionar como una potencia media. Y si las potencias medias se definen, según una contribución seminal, “principalmente por su comportamiento” –caracterizado principalmente, aunque no exclusivamente, por la inclinación al multilateralismo–, entonces la forma en que la ASEAN promueve y protege sus intereses negociando con las grandes potencias, en lugar de simplemente obedecerlas o resistirlas, sugiere similitudes de comportamiento entre la diplomacia al estilo de la ASEAN y la diplomacia de las potencias medias frente a las grandes potencias.

II. Las Grandes Potencias se Reequilibran en Asia

En noviembre de 2011, el presidente Barack Obama anunció el plan de realizar despliegues rotatorios de hasta 2.500 marines estadounidenses en Darwin, Australia, durante su discurso ante el Parlamento australiano en Canberra. Otro acuerdo fue alcanzado por Estados Unidos con Singapur en junio de 2011 al margen de la Shangri-La Dialogue (SLD), un foro de defensa semioficial anual celebrado en Singapur, para permitir el despliegue de hasta cuatro buques de combate litoral de la Armada de EE. UU. –frente a los dos buques previamente acordados– en Singapur. En la SLD de junio de 2012, el Secretario de Defensa de EE. UU., Leon Panetta, informó que la Armada de EE. UU. reposicionará el sesenta por ciento de sus activos en la región de Asia-Pacífico para 2020. Crucialmente, la proclividad de algunos gobiernos –los chinos, en particular– y de varios expertos a retratar el llamado “pivote” o “reequilibrio” estratégico como predominantemente militar ha sido cuestionada por otros que destacan, correctamente, el alcance complejo y completo de la reorientación de Estados Unidos hacia Asia. El pivote incluye dimensiones económicas, diplomático-multilaterales y, argumentablemente, democráticas –como se refleja, respectivamente, en la participación de la Administración Obama en la TPP y su membresía en la EAS, y su compromiso con la liberalización de Myanmar...(Continuación)