政府能力与公民参与在灾害管理中的作用

EAI研究员项目工作论文系列 第40号

作者

Daniel P. Aldrich是普渡大学副教授和大学学者，并在2012-2013学年期间担任东京大学的富布赖特研究教授。他曾是美国科学促进会驻美国国际开发署的官员（2011-2012学年）。他曾是东京大学法学院的访问学者（日本）、哈佛大学美日关系项目的访问学者、巴黎政治学院美国研究中心的访问研究员（法国）以及孟买塔塔灾害管理研究所的访问教授（印度）。

他的研究兴趣包括灾后恢复、争议性设施选址、公民社会与国家之间的互动，以及通过经验对男女进行社会化。他的研究成果曾被《纽约时报》、《CNN》、《美国国务院媒体中心》、《美国国家亚洲研究局》等媒体讨论。2011年5月，《普渡导报》将他列为“影响国际和国内事件的五位顶尖教授”之一。2012年7月，他在《纽约时报》上发表的关于灾后恢复的观点文章被《大西洋电线》评为五篇最佳评论之一。

Daniel的第一本书《选址之争：日本和西方的分裂性设施与公民社会》于2008年由康奈尔大学出版社出版，并于2010年5月再版（平装第二版），由Sekaisosho Publishers翻译成日文。该书在18家期刊和多个博客上发表了评论。它曾被《法国非虚构》、《Greenfieldoptimist》和《Japan Focus》等提及。

他的第二本书《建设韧性：灾后恢复中的社会资本》于2012年夏季由芝加哥大学出版社出版。关于灾后恢复的其他出版物包括与Kevin Crook合著的《强大的公民社会是一把双刃剑：卡特里娜飓风后新奥尔良的拖车安置》（Political Research Quarterly），《灾难期刊》上的“社会而非物质基础设施：1923年东京地震后公民社会的关键作用”（该论文获得了公共政策部门的最佳论文奖），《国土安全期刊》上的“修复恢复：危机后韧性中的社会资本”，《社会科学季刊》上的“不平等但分离：印度南部海啸后援助分配”，《自然灾害》上的“社会资本在1995年神户地震恢复中的作用”，《公民社会期刊》上的“强大社会资本的外部性：印度东南部海啸后的恢复”，以及《政治学视角》上对几本关于灾害的书籍的评论。

摘要

各种类型的灾难仍然是世界各地居民可能遇到的最常见危害之一。无论是在发展中国家还是发达国家，灾难在痛苦和经济后果方面的成本都在持续上升。许多政策重点仍然放在增加物理基础设施的准备和修复措施上。相比之下，很少有研究试图阐明社会和国家特征——如政府能力和社会信任水平——在灾后环境中如何相互作用。本文使用四个定性案例研究，强调了政府和公民社会在危机中所扮演的角色，以及更好地理解规范、信任和政治制度之间相互作用的必要性。研究结果对决策者、国际发展援助和公民都具有重要的政策启示。

引言

近期的灾难——如日本东北部地区3/11复合型灾难、新西兰基督城2011年地震以及中国四川2013年地震——持续凸显了灾害脆弱性的普遍问题。无论工业化和发展水平如何，各国在应对和响应地震、海啸、台风、泥石流和其他灾难方面都面临严峻挑战。随着我们进入21世纪，由复杂的科技系统与自然相互作用引发的危机——例如因外部冲击而失去多个冷却系统的核电站——将进一步挑战民选领导人的能力。正如在美国墨西哥湾沿岸深水地平钻井平台发生的英国石油公司漏油事件，以及日本大熊町和双叶町福岛第一核电站发生的氢爆炸、燃料熔毁和放射性物质泄漏事件所显示的那样，“棘手问题”的灾害减缓和管理仍在不断扩大。这些挑战之所以成为棘手问题，是因为它们具有非结构化、跨领域和持续不断的性质；也就是说，它们涉及复杂的连锁反应，有多个利益相关者，并且无法“一劳永逸”地解决（参见Weber and Khademian 2008和Head 2008关于此类政策挑战的概述）。

图1（下文）详细说明了20世纪和21世纪初自然灾害数量的增加。特别值得注意的是，20世纪上半叶记录的灾害数量保持平稳，每年少于30起。然而，随着二战后全球发展、人口增长和城市化进程的推进，到21世纪初，每年发生的灾害数量激增至每年370多起。虽然每起灾害造成的死亡人数实际上在减少，但财产损失、机会成本和这一增长带来的经济后果已对世界各国造成了影响。学者们认为，2011年，全球自然灾害的总成本超过3800亿美元（Mysiak et al 2012），而这些财务成本不包括每年约6万人的死亡人数，他们主要是在发展中国家因地震导致建筑物倒塌而丧生（Kenny 2012）。学者们还估计，像1995年日本关西地区神户地震这样的大规模灾难，在事件发生后长达15年的时间里，使家庭收入降低了15%（DuPont and Noy 2012）。

图1. 过去一个世纪自然灾害数量的增加

■ 注：数据来自EM-DAT

国家和国际层面的许多政策工作仍然专注于物理基础设施和灾害的物理准备。针对脆弱居民的指南强调个人准备食物和水以及短期应对措施，如为易受灾害的财产堆放沙袋。房屋和高层建筑的工程标准不断收紧，许多发达民主国家的规划者试图将人口迁离脆弱社区。例如，新西兰首都惠灵顿人口稠密的市中心坐落在多条活动断层之上，因此，决策者在20世纪70年代决定大幅收紧建筑规范。由于该市许多建筑建于19世纪末和20世纪初，为整个城市区域应对未来的地震，意味着拆除旧建筑并通过铅阻尼器和橡胶支座等建筑技术加固现有建筑（2013年4月惠灵顿新西兰实地考察）。新西兰工程师继续检查该市约4000座公共和商业建筑，并已发出数百份“124条”通知，要求业主在规定期限内加固或拆除有地震风险的建筑物（详情请参阅http://quake.howison.co.nz/）。另一个专注于物理基础设施的灾害减缓工作案例来自对2010年和2011年基督城地震的政策应对，这些地震始于2010年9月，并持续到2011年2月22日造成185人死亡的地震。基督城多层办公楼的倒塌造成了最多的死亡人数，中央政府通过坎特伯雷地震恢复局（CERA）等新组织对市中心区域实行“红区”管理。在此过程中，CERA已将该区域封锁，直至不稳定的商业和住宅建筑被拆除并建成新的建筑。

许多灾难引发了世界各地决策者类似的对建筑环境的政策关注。2004年12月26日印度洋海啸造成东南亚近25万人死亡后，印度政府命令所有沿海居民后撤5公里。对许多渔民来说，这个距离阻碍了他们有效地在海上谋生，他们无视命令，选择留在易受灾害的家中。同样，在日本东北部地区，中央政府继续资助对3/11复合型灾难的双重应对措施。由于许多社区对涉及砍伐当地山脉并将现有房屋搬迁到新建高地的潜在搬迁计划存在分歧，东京既资助了修建新的海堤，也资助了房屋搬迁……（续）