災害管理における政府の能力と市民のインプットの役割

EAIフェローズプログラムワーキングペーパーシリーズNo.40

著者

ダニエル・P・オルドリッチは、パデュー大学の准教授およびユニバーシティ・スカラーであり、2012-2013学年度には東京大学のフルブライト研究教授を務めた。彼は2011-2012学年度に米国科学振興協会（AAAS）フェローとして米国国際開発庁（USAID）に所属していた。また、東京大学法学部の客員研究員、ハーバード大学日米関係プログラムの上級研究員、パリ政治学院（Sciences Po）アメリカ研究センターの客員研究員、インド・ムンバイのタタ災害管理研究所の客員教授を務めた経験を持つ。

彼の研究関心は、災害後の復興、論争のある施設の立地、市民社会と国家の相互作用、経験を通じた女性と男性の社会化などである。彼の研究は、ニューヨーク・タイムズ、CNN、米国国務省のメディアハブ、全米アジア研究所などで議論されてきた。2011年5月、パデュー大学のパデュー・エクスポーネント紙は、彼を「国際的および国内の出来事に影響を与えたトップ5教授」の一人に選出した。2012年7月、災害復興に関する彼のニューヨーク・タイムズの論説は、アトランティック・ワイヤー紙によって5つのベストコラムの一つに選ばれた。

ダニエルの最初の著書『Site Fights: Divisive Facilities and Civil Society in Japan and the West』は2008年にコーネル大学出版局から出版され、2010年5月に（第2版ペーパーバックとして）再版され、世間思潮社から日本語に翻訳された。この本は18以上の学術誌やいくつかのブログでレビューされている。また、French Nonfiction、Greenfieldoptimist、Japan Focusなどでも言及されている。

彼の2冊目の著書『Building Resilience: Social Capital in Disaster Recovery』は2012年夏にシカゴ大学出版局から出版された。災害復興に関する追加の出版物には、ケビン・クロックとの共著「Strong Civil Society as a Double-Edged Sword: Siting Trailers in Post-Katrina New Orleans」（Political Research Quarterly誌）、「Social, Not Physical, Infrastructure: The Critical Role of Civil Society after the 1923 Tokyo Earthquake」（Disasters誌、本論文は公共政策部門の最優秀論文賞を受賞）、「Fixing Recovery: Social Capital in Post-Crisis Resilience」（The Journal of Homeland Security誌）、「Separate but Unequal: Post Tsunami Aid Distribution in Southern India」（Social Science Quarterly誌）、「The Power of People: Social Capital’s Role in Recovery from the 1995 Kobe Earthquake」（Natural Hazards誌）、「The Externalities of Strong Social Capital: Post-Tsunami Recovery in Southeast India」（Journal of Civil Society誌）、および災害に関する数冊の書籍のレビュー（Perspectives on Politics誌）がある。

要旨

あらゆる種類の災害は、世界中の住民が遭遇する可能性のある最も一般的な危険の一つであり続けている。苦痛と経済的結果という点での災害のコストは、開発途上国と先進国の両方で増加し続けている。多くの政策的焦点は、物理的インフラの準備と修復を強化する措置に当てられている。対照的に、社会と国家の特性、例えば政府の能力や社会的な信頼のレベルなどが、災害後の環境でどのように相互作用するかを解明しようとする研究はほとんどない。4つの質的ケーススタディを用いて、本稿は、危機的状況における政府と市民社会が果たす役割、および規範、信頼、政治制度間の相互作用をより良く理解する必要性を強調する。この結果は、意思決定者、国際開発援助、そして市民にとって重要な政策的含意をもたらす。

はじめに

日本の3.11複合災害、ニュージーランドのクライストチャーチにおける2011年の地震、中国四川省における2013年の地震などの最近の災害は、災害に対する脆弱性の広範な問題を改めて浮き彫りにしている。工業化と開発のレベルに関わらず、各国は地震、津波、台風、土砂崩れ、その他の壊滅的な災害の準備と対応において深刻な課題に直面している。21世紀が進むにつれて、自然と相互作用する複雑な技術システムによって引き起こされる危機、例えば外部からの衝撃によって複数の冷却システムが失われた原子力発電所などは、選出された指導者の能力をさらに試すことになるだろう。米国湾岸沖のディープウォーター・ホライゾン掘削リグでのBP原油流出事故や、日本の大熊町と双葉町の福島第一原発での水素爆発、燃料溶融、放射性物質の漏洩で見られたように、災害緩和と管理の「厄介な問題」は拡大し続けている。これらの課題は、その構造化されていない、横断的な、そして執拗な性質のために厄介な問題となる。すなわち、それらは複雑な波及効果を伴い、複数の利害関係者が関与し、「一度限り」解決することはできない（この種の政策課題の概観については、Weber and Khademian 2008 および Head 2008 を参照）。

図1（下記）は、20世紀および21世紀初頭における自然災害の数の増加を示している。特に、20世紀前半の約半分の期間、年間の災害数は30件未満で横ばいであったことに注目されたい。しかし、第二次世界大戦後の開発の進展、人口増加、都市化という世界的な傾向とともに、年間の災害数は急増し、21世紀初頭には年間370件以上に達した。災害あたりの死者数は実際に減少しているものの、この増加による物的損害、機会費用、経済的影響は世界中の国々に負担をかけている。研究者たちは、2011年には世界の自然災害の総コストが3800億米ドルを超えたと主張している（Mysiak et al 2012）。これらの金銭的コストは、地震による建物の倒壊で毎年主に開発途上国で失われる約6万人の命とは別に考慮されるべきである（Kenny 2012）。研究者たちはまた、日本の関西地方で発生した1995年の神戸地震のような大規模災害は、イベント発生後最長15年間、家計所得を15パーセント低下させたと推定している（DuPont and Noy 2012）。

図1. 過去1世紀における自然災害数の増加

■注：EM-DATのデータより

国および国際レベルでの多くの政策作業は、物理的インフラと災害に対する物理的な準備に固執している。脆弱な住民向けのガイドラインは、食料と水の個人の準備や、脆弱な財産への土嚢の設置などの短期的な対応を強調している。住宅や高層ビルの工学基準は引き続き厳格化されており、多くの先進民主主義国では、計画担当者が住民を脆弱な地域から移動させようとしている。例えば、人口密集地のニュージーランドの首都ウェリントンは、複数の活断層の上に位置しているため、1970年代の意思決定者は建築基準を大幅に厳格化することを決定した。市内の建物の多くは19世紀後半から20世紀初頭にかけて建設されたものであったため、将来の地震に備えて都市全体を準備するには、古い建物を解体し、鉛ダンパーやゴム製ベアリングなどの建築技術を通じて残りの建物を補強する必要があった（2013年4月ウェリントンNZ現地視察）。キウイのエンジニアは、市内の約4000の公共および商業ビルを検査し続けており、数百件の「セクション124」通知を発行している。これは、所有者に期限内に地震に弱い建物を補強または解体することを要求するものである（詳細はhttp://quake.howison.co.nz/を参照）。物理的インフラに焦点を当てた災害緩和策のもう一つの例は、2010年と2011年のクライストチャーチ地震への政策対応である。これらの地震は2010年9月に始まり、185人が死亡した2011年2月22日の地震まで続いた。多層階のオフィスビルの倒壊が最多の死者数を引き起こし、中央政府はカンタベリー地震復興庁（CERA）のような新しい組織を通じてダウンタウンエリアを「レッドゾーン」とした。その際、CERAは、不安定な商業ビルや住宅ビルが解体され、新しいビルが完成するまで、そのエリアへの立ち入りを禁止した。

多くの災害が、世界中の意思決定者から同様の構築環境政策への注力を引き起こしている。2004年12月26日のインド洋大津波は、東南アジアで約25万人の命を奪ったが、インド政府はすべての沿岸住民に海から5km後方に移動するよう命じた。多くの漁師にとって、この距離は海での生計を効果的に立てることを妨げ、彼らはその命令を無視し、脆弱な家に住み続けることを選んだ。同様に、日本の東北地方では、中央政府は3.11複合災害に対する二重の対応策に資金を提供し続けている。多くの地域社会が、地元の山を切り開き、既存の家屋を新たに造成された高台に移転することを含む移転計画について意見が分かれているため、東京は新しい防潮堤の建設と家屋の移転の両方に資金を提供している…（続く）