Le rôle de la capacité gouvernementale et de la contribution des citoyens dans la gestion des catastrophes

Série de documents de travail du programme de bourses de l'EAI, n° 40

Auteur

Daniel P. Aldrich est professeur associé et University Scholar à la Purdue University et, durant l'année universitaire 2012-2013, professeur de recherche Fulbright à l'Université de Tokyo. Il a été boursier de l'American Association for the Advancement of Science à l'USAID durant l'année universitaire 2011-2012. Il a été Visiting Scholar à la faculté de droit de l'Université de Tokyo au Japon, Advanced Research Fellow au programme sur les relations États-Unis-Japon de l'Université Harvard, chercheur invité au Centre Américain, Sciences Po à Paris, France, et professeur invité au Tata Institute for Disaster Management à Mumbai, Inde.

Ses intérêts de recherche comprennent la reprise après sinistre, l'emplacement d'installations controversées, l'interaction entre la société civile et l'État, et la socialisation des femmes et des hommes par l'expérience. Ses travaux ont été discutés dans le New York Times, CNN, le Media Hub du Département d'État, le National Bureau of Asian Research, etc. En mai 2011, le Purdue Exponent l'a nommé parmi les « 5 meilleurs professeurs ayant influencé les événements internationaux et nationaux ». En juillet 2012, son éditorial dans le New York Times sur la reprise après sinistre a été nommé l'une des cinq meilleures chroniques de l'Atlantic Wire.

Le premier livre de Daniel, Site Fights: Divisive Facilities and Civil Society in Japan and the West, a été publié par Cornell University Press en 2008 et republié (en édition de poche, 2e édition) en mai 2010 et traduit en japonais par Sekaishisosha Publishers. Le livre a été examiné dans plus de 18 revues et sur plusieurs blogs. Il a été mentionné par French Nonfiction et Greenfieldoptimist ainsi que par Japan Focus.

Son deuxième livre, Building Resilience: Social Capital in Disaster Recovery, a été publié à l'été 2012 par l'University of Chicago Press. D'autres publications sur la reprise après sinistre comprennent « Strong Civil Society as a Double-Edged Sword: Siting Trailers in Post-Katrina New Orleans » avec Kevin Crook dans Political Research Quarterly, « Social, Not Physical, Infrastructure: The Critical Role of Civil Society after the 1923 Tokyo Earthquake » dans le Journal Disasters (cet article a remporté le prix du meilleur article de la section Public Policy), « Fixing Recovery: Social Capital in Post-Crisis Resilience » dans The Journal of Homeland Security, « Separate but Unequal: Post Tsunami Aid Distribution in Southern India » dans Social Science Quarterly, « The Power of People: Social Capital’s Role in Recovery from the 1995 Kobe Earthquake » dans Natural Hazards, « The Externalities of Strong Social Capital: Post-Tsunami Recovery in Southeast India » dans Journal of Civil Society, et une critique de plusieurs livres sur les catastrophes dans Perspectives on Politics.

Résumé

Les catastrophes de toutes sortes demeurent parmi les dangers les plus probables que les résidents du monde entier rencontreront. Les coûts des catastrophes en termes de souffrance et de résultats économiques dans les nations en développement et développées continuent d'augmenter. Une grande partie de l'attention politique reste axée sur les mesures visant à améliorer la préparation et la réparation des infrastructures physiques. En revanche, peu de recherches ont cherché à éclairer les interactions entre les caractéristiques sociétales et étatiques — telles que la capacité gouvernementale et les niveaux de confiance sociétale — dans les environnements post-catastrophe. En utilisant quatre études de cas qualitatives, cet article souligne le rôle joué par le gouvernement et la société civile dans les situations de crise et la nécessité de mieux comprendre l'interaction entre les normes, la confiance et les institutions politiques. Les résultats ont des implications politiques importantes pour les décideurs, l'aide internationale au développement et les citoyens.

Introduction

Les catastrophes récentes — telles que la catastrophe complexe du 3/11 à Tohoku, Japon, le tremblement de terre de 2011 à Christchurch, Nouvelle-Zélande, et le tremblement de terre de 2013 au Sichuan, Chine — continuent de souligner le problème généralisé de la vulnérabilité aux catastrophes. Indépendamment des niveaux d'industrialisation et de développement, les nations sont confrontées à de graves défis pour se préparer et réagir à des catastrophes telles que les tremblements de terre, les tsunamis, les typhons, les glissements de terrain et autres catastrophes. Alors que nous avançons dans le 21e siècle, les crises déclenchées par des systèmes technologiques complexes interagissant avec la nature – tels que les centrales nucléaires qui ont perdu plusieurs systèmes de refroidissement en raison de chocs externes – mettront davantage à l'épreuve les capacités des dirigeants élus. Comme l'ont montré le déversement de pétrole de BP dans la plateforme de forage Deepwater Horizon au large de la côte du golfe des États-Unis et les explosions d'hydrogène, les fusions de combustible et les fuites de matières radioactives aux réacteurs de Fukushima Dai-ichi à Ōkuma et Futaba, Japon, les « problèmes complexes » d'atténuation et de gestion des catastrophes continuent de s'étendre. Ces défis constituent des problèmes complexes en raison de leur nature non structurée, transversale et implacable ; c'est-à-dire qu'ils impliquent des effets d'entraînement complexes, ont de multiples parties prenantes et ne peuvent pas être résolus « une fois pour toutes » (voir Weber et Khademian 2008 et Head 2008 pour un aperçu de ce type de défi politique).

La figure 1 (ci-dessous) détaille le nombre croissant de catastrophes naturelles au cours du 20e et du début du 21e siècle. Notez spécifiquement comment le nombre de catastrophes enregistrées pour environ la première moitié du 20e siècle est resté stable, à moins de 30 par an. Cependant, avec les tendances mondiales des gains de développement, de l'augmentation de la population et de l'urbanisation durant la période d'après-guerre, le nombre de catastrophes annuelles a grimpé en flèche pour atteindre plus de 370 par an au début du 21e siècle. Bien que le nombre de décès par catastrophe ait en fait diminué, les dommages matériels, les coûts d'opportunité et les conséquences économiques de cette augmentation ont eu un lourd tribut pour les nations du monde entier. Des universitaires ont soutenu qu'en 2011, le coût total des catastrophes naturelles dans le monde avait atteint plus de 380 milliards de dollars américains (Mysiak et al 2012), et ces coûts financiers sont distincts des quelque 60 000 vies perdues chaque année principalement dans les pays en développement à cause de l'effondrement des bâtiments suite à des tremblements de terre (Kenny 2012). Des universitaires ont également estimé que des catastrophes à grande échelle, telles que le tremblement de terre de Kobe en 1995 dans la région du Kansai au Japon, ont réduit les revenus des ménages de 15 % pendant des périodes aussi longues que 15 ans après l'événement (DuPont et Noy 2012).

Figure 1. Nombre croissant de catastrophes naturelles au cours du siècle dernier

■ Remarque : Données de l'EM-DAT

Une grande partie du travail politique aux niveaux national et international reste axée sur les infrastructures physiques et la préparation physique aux catastrophes. Les directives destinées aux résidents vulnérables soulignent la préparation individuelle de nourriture et d'eau et les réponses à court terme telles que le remplissage de sacs de sable pour protéger les propriétés vulnérables. Les normes d'ingénierie pour les maisons et les immeubles de grande hauteur continuent de se resserrer et les urbanistes de nombreuses démocraties avancées ont cherché à éloigner les populations des communautés vulnérables. Par exemple, le centre urbain densément peuplé de Wellington – la capitale de la Nouvelle-Zélande – est situé au-dessus de plusieurs failles actives, et par conséquent, les décideurs des années 1970 ont décidé de resserrer considérablement les codes du bâtiment. Comme de nombreux bâtiments de la ville avaient été achevés à la fin du 19e et au début du 20e siècle, la préparation de l'ensemble de la zone urbaine aux futurs séismes a nécessité la démolition d'anciens bâtiments et le renforcement des bâtiments restants par des techniques de construction telles que des amortisseurs en plomb et des paliers en caoutchouc (visite sur site à Wellington, Nouvelle-Zélande, avril 2013). Les ingénieurs néo-zélandais continuent de vérifier quelque 4000 bâtiments publics et commerciaux dans la ville et ont émis des centaines d'avis de « section 124 » qui obligent les propriétaires à renforcer ou démolir les bâtiments présentant des risques sismiques dans un délai imparti (voir http://quake.howison.co.nz/ pour plus de détails). Un autre exemple de travail axé sur les infrastructures physiques pour l'atténuation des catastrophes provient des réponses politiques aux tremblements de terre de Christchurch de 2010 et 2011 qui ont commencé en septembre 2010 et se sont poursuivis jusqu'au séisme du 22 février 2011 qui a tué 185 personnes. L'effondrement d'immeubles de bureaux à plusieurs étages à Christchurch a causé le plus grand nombre de décès et le gouvernement central a travaillé par l'intermédiaire de nouvelles organisations telles que la Canterbury Earthquake Recovery Authority (CERA) pour « redézoner » le centre-ville. Ce faisant, la CERA a scellé la zone de toute occupation jusqu'à ce que les bâtiments commerciaux et résidentiels instables puissent être démolis et de nouveaux construits.

De nombreuses catastrophes ont déclenché des préoccupations similaires concernant l'environnement bâti de la part des décideurs du monde entier. Après le tsunami de l'océan Indien du 26 décembre 2004, qui a tué près d'un quart de million de personnes en Asie du Sud-Est, le gouvernement indien a ordonné à tous les résidents côtiers de s'éloigner de 5 km de l'eau. Pour de nombreux pêcheurs, cette distance les empêchait de pratiquer efficacement leur métier sur l'océan et ils ont ignoré l'ordre, choisissant de rester dans leurs maisons vulnérables. De même, à Tohoku, Japon, le gouvernement central continue de financer des réponses doubles à la catastrophe complexe du 3/11. Parce que de nombreuses communautés sont divisées sur les plans de relocalisation potentiels impliquant la coupe de montagnes locales et le déplacement des maisons existantes vers des terrains plus élevés nouvellement créés, Tokyo a financé à la fois la création de nouvelles digues maritimes et la relocalisation des maisons... (Suite)