El Papel de la Capacidad Gubernamental y la Participación Ciudadana en la Gestión de Desastres

Serie de Documentos de Trabajo del Programa de Becarios del EAI No. 40

Autor

Daniel P. Aldrich es profesor asociado y University Scholar en la Universidad de Purdue y, durante el año académico 2012-2013, profesor investigador Fulbright en la Universidad de Tokio. Fue becario de la American Association for the Advancement of Science en USAID durante el año académico 2011-2012. Ha sido Visiting Scholar en la Facultad de Derecho de la Universidad de Tokio en Japón, Advanced Research Fellow en el Programa de Relaciones EE. UU.-Japón de la Universidad de Harvard, Investigador Visitante en el Centre Américain, Sciences Po en París, Francia y Profesor Visitante en el Tata Institute for Disaster Management en Mumbai, India.

Sus intereses de investigación incluyen la recuperación post-desastre, la ubicación de instalaciones controvertidas, la interacción entre la sociedad civil y el estado, y la socialización de mujeres y hombres a través de la experiencia. Su trabajo ha sido discutido en el New York Times, CNN, el Media Hub del Departamento de Estado, la National Bureau of Asian Research, etc. En mayo de 2011, el Purdue Exponent lo nombró entre los “5 Mejores Profesores que han influido en eventos internacionales y nacionales”. En julio de 2012, su artículo de opinión en el New York Times sobre la recuperación de desastres fue nombrado una de las cinco mejores columnas en el Atlantic Wire.

El primer libro de Daniel, Site Fights: Divisive Facilities and Civil Society in Japan and the West, fue publicado por Cornell University Press en 2008 y republicado (como edición de bolsillo de 2ª edición) en mayo de 2010 y traducido al japonés por Sekaishisosha Publishers. El libro ha sido reseñado en más de 18 revistas y en varios blogs. Ha sido mencionado por French Nonfiction y Greenfieldoptimist y Japan Focus.

Su segundo libro, Building Resilience: Social Capital in Disaster Recovery, fue publicado en el verano de 2012 por la University of Chicago Press. Publicaciones adicionales sobre recuperación de desastres incluyen “Strong Civil Society as a Double-Edged Sword: Siting Trailers in Post-Katrina New Orleans” con Kevin Crook en Political Research Quarterly, “Social, Not Physical, Infrastructure: The Critical Role of Civil Society after the 1923 Tokyo Earthquake” en la revista Disasters (este artículo ganó el premio al mejor artículo de la Sección de Políticas Públicas), “Fixing Recovery: Social Capital in Post-Crisis Resilience” en The Journal of Homeland Security, “Separate but Unequal: Post Tsunami Aid Distribution in Southern India” en Social Science Quarterly, “The Power of People: Social Capital’s Role in Recovery from the 1995 Kobe Earthquake” en Natural Hazards, “The Externalities of Strong Social Capital: Post-Tsunami Recovery in Southeast India” en Journal of Civil Society, y una reseña de varios libros sobre desastres en Perspectives on Politics.

Resumen

Los desastres de todo tipo siguen siendo uno de los peligros más probables que los residentes de todo el mundo encontrarán. Los costos de los desastres en términos de sufrimiento y resultados económicos en naciones en desarrollo y desarrolladas continúan aumentando. Gran parte del enfoque político sigue centrado en medidas para aumentar la preparación y reparación de la infraestructura física. En contraste, poca investigación ha buscado iluminar las formas en que las características sociales y estatales —como la capacidad gubernamental y los niveles de confianza social— interactúan en entornos post-desastre. Utilizando cuatro estudios de caso cualitativos, este documento subraya el papel que desempeñan el gobierno y la sociedad civil en situaciones de crisis y la necesidad de comprender mejor la interacción entre normas, confianza e instituciones políticas. Los resultados aportan importantes ramificaciones políticas para los responsables de la toma de decisiones, la asistencia internacional para el desarrollo y los ciudadanos por igual.

Introducción

Desastres recientes —como el desastre compuesto 3/11 en Tohoku, Japón, el terremoto de 2011 en Christchurch, Nueva Zelanda, y el terremoto de 2013 en Sichuan, China— continúan demostrando el problema generalizado de la vulnerabilidad ante los desastres. Independientemente de los niveles de industrialización y desarrollo, las naciones enfrentan serios desafíos para prepararse y responder a desastres como terremotos, tsunamis, tifones, deslizamientos de tierra y otras catástrofes. A medida que avanzamos en el siglo XXI, las crisis desencadenadas por sistemas tecnológicos complejos que interactúan con la naturaleza –como las plantas de energía nuclear que han perdido múltiples sistemas de enfriamiento debido a shocks externos– desafiarán aún más las capacidades de los líderes electos. Como se vio en el derrame de petróleo de BP en la plataforma de perforación Deepwater Horizon frente a la costa del Golfo de Estados Unidos y las explosiones de hidrógeno, fusiones de combustible y fugas de materiales radiactivos en los reactores de Fukushima Dai-ichi en Ōkuma y Futaba, Japón, los “problemas complejos” de mitigación y gestión de desastres continúan expandiéndose. Estos desafíos sirven como problemas complejos debido a su naturaleza no estructurada, transversal e implacable; es decir, implican efectos dominó complejos, tienen múltiples partes interesadas y no pueden resolverse “de una vez por todas” (ver Weber y Khademian 2008 y Head 2008 para una visión general de este tipo de desafío político).

La Figura 1 (abajo) detalla el creciente número de desastres naturales a lo largo de los siglos XX y principios del XXI. Nótese específicamente cómo el número de desastres registrados durante aproximadamente la primera mitad del siglo XX se mantuvo estable, por debajo de 30 por año. Sin embargo, con las tendencias globales de avances en el desarrollo, aumento de la población y urbanización durante el período posterior a la Segunda Guerra Mundial, el número de desastres anuales se disparó hasta alcanzar más de 370 por año a principios del siglo XXI. Si bien el número de muertes por desastre ha ido disminuyendo, los daños a la propiedad, los costos de oportunidad y las consecuencias económicas de este aumento han afectado a las naciones de todo el mundo. Los académicos han argumentado que en 2011, los costos totales de los desastres naturales en todo el mundo alcanzaron más de 380 mil millones de dólares estadounidenses (Mysiak et al 2012), y estos costos financieros son independientes de las aproximadamente 60.000 vidas perdidas cada año, principalmente en naciones en desarrollo, debido al colapso de edificios tras terremotos (Kenny 2012). Los académicos también han estimado que los desastres a gran escala, como el terremoto de Kobe de 1995 en la región de Kansai, Japón, redujeron los ingresos de los hogares en un 15 por ciento durante períodos de hasta 15 años después del evento (DuPont y Noy 2012).

Figura 1. Creciente número de desastres naturales a lo largo del último siglo

■ Nota: Datos de EM-DAT

Gran parte del trabajo político a nivel nacional e internacional sigue centrado en la infraestructura física y la preparación física para desastres. Las directrices para residentes vulnerables enfatizan la preparación individual de alimentos y agua y las respuestas a corto plazo, como el uso de sacos de arena en propiedades vulnerables. Los estándares de ingeniería para viviendas y edificios de gran altura continúan endureciéndose y los planificadores en muchas democracias avanzadas han buscado reubicar a las poblaciones lejos de las comunidades vulnerables. Por ejemplo, el centro urbano densamente poblado de Wellington —la capital de Nueva Zelanda— se asienta sobre múltiples fallas activas y, como resultado, los responsables de la toma de decisiones en la década de 1970 decidieron endurecer significativamente los códigos de construcción. Dado que muchos de los edificios de la ciudad se habían completado a finales del siglo XIX y principios del XX, preparar el área urbana en general para futuros terremotos significó demoler edificios antiguos y reforzar los restantes mediante técnicas de construcción como amortiguadores de plomo y cojinetes de goma (visita al sitio en Wellington, Nueva Zelanda, abril de 2013). Los ingenieros neozelandeses continúan revisando unos 4000 edificios públicos y comerciales en la ciudad y han emitido cientos de avisos de “sección 124” que exigen a los propietarios reforzar o demoler edificios propensos a terremotos dentro de un período de tiempo determinado (ver http://quake.howison.co.nz/ para más detalles). Otro ejemplo del trabajo centrado en la infraestructura física para la mitigación de desastres proviene de las respuestas políticas a los terremotos de Christchurch de 2010 y 2011, que comenzaron en septiembre de 2010 y continuaron hasta el terremoto del 22 de febrero de 2011, que mató a 185 personas. El colapso de edificios de oficinas de varios pisos en Christchurch causó el mayor número de fatalidades y el gobierno central trabajó a través de nuevas organizaciones como la Canterbury Earthquake Recovery Authority (CERA) para “zonificar en rojo” el área del centro. Al hacerlo, CERA ha sellado el área de ocupación hasta que los edificios comerciales y residenciales inestables puedan ser demolidos y se completen otros nuevos.

Muchos desastres han desencadenado enfoques de política similares sobre el entorno construido por parte de los responsables de la toma de decisiones en todo el mundo. Después del tsunami del Océano Índico del 26 de diciembre de 2004, que mató a casi un cuarto de millón de personas en el sudeste asiático, el Gobierno de la India ordenó a todos los residentes costeros que se alejaran 5 km del agua. Para muchos pescadores, esta distancia les impedía llevar a cabo eficazmente su sustento en el mar y desobedecieron la orden, optando por permanecer en sus vulnerables hogares. De manera similar, en Tohoku, Japón, el gobierno central continúa financiando respuestas de doble tipo al desastre compuesto 3/11. Dado que muchas comunidades están divididas sobre los posibles planes de reubicación que implican la tala de montañas locales y el traslado de casas existentes a terrenos más altos de nueva creación, Tokio ha financiado tanto la creación de nuevos diques marinos como la reubicación de viviendas... (Continuación)