[ADRN Working Paper] Создание горизонтальной подотчетности: пример Таиланда

1. Введение

Таиланд перешел от авторитарного правления хунты к демократическому правительству до 1997 года, что стало значительным продолжением событий «Черного мая 1992 года». В результате Конституция 1997 года была признана демократической конституцией, основанной на принципе конституционализма. Согласно Конституции 1997 года, суверенитет осуществляется в соответствии с принципом разделения властей. Широкая общественность избирает правительство и парламент и служит стимулом для формирования нескольких важных инспекционных органов государственной власти, известных как конституционные органы. Эти органы, состоящие из Национальной комиссии по борьбе с коррупцией, Избирательной комиссии, омбудсмена, Национальной комиссии по правам человека и Комиссии государственного аудита, рассматриваются как независимые и поэтому не подлежат контролю со стороны кабинета министров. После их создания в 1997 году и последующих 25 лет их существования структуры и полномочия этих органов претерпели многочисленные изменения, а использование власти оказало значительное влияние на людей и демократию. Однако тайская демократия была прервана военными переворотами в 2006 и 2014 годах.

Настоящая работа исследует общую структуру горизонтальной подотчетности Таиланда путем анализа ролей и эволюции этих органов с момента их создания. Также изучается эффективность текущей горизонтальной подотчетности Таиланда для развития и укрепления либерального демократического правления. Наконец, в исследование включены деятельность механизмов сдержек и противовесов соответствующими органами, успех и неудачи процедур надзора, а также факторы, влияющие на эффективность подотчетности.

В данном исследовании используется документальное исследование путем обзора литературы по связанным вопросам и соответствующим законам из статей, книг, журналов и официальных документов. Также изучаются тематические исследования как в Таиланде, так и в других странах. Кроме того, были опрошены представители академических кругов, гражданского общества и других связанных организаций. Исследовательские вопросы: 1) Достаточна ли и эффективна ли существующая система контроля со стороны исполнительной и законодательной ветвей власти для демократического правления? 2) Является ли судебная ветвь власти достаточно независимой или политически нейтральной для контроля и наказания злоупотреблений исполнительной власти? и 3) Хорошо ли работают надзорные органы?

2. Обзор литературы по концепции горизонтальной подотчетности

В социальных науках идея подотчетности остается предметом интенсивных дискуссий. Даль (1971) и Уилсон (2015) объясняют, что выгодно, если конкуренция среди элит развивается до увеличения участия. Однако Мечкова, Лухрманн и Линберг (2017) выдвигают гипотезу, что, различая институты диагональной подотчетности (СМИ и гражданское общество), вертикальной подотчетности (связанной с выборами и политическими партиями) и горизонтальной подотчетности (сдержки и противовесы между институтами), давление на горизонтальную подотчетность растет по мере развития вертикальной и диагональной подотчетности. Более того, большинство фактических форм вертикальной подотчетности предшествуют другим видам подотчетности (Mechkova, Luhrmann, and Linberg 2017, 3). Эффективные структуры горизонтальной подотчетности, такие как активные парламенты и независимые верховные суды, появляются довольно поздно в процессе и основываются на достижениях, сделанных в других областях. Следуя Рисунку 1, ожидается, что стремление к большей горизонтальной подотчетности возрастет по мере роста уровня вертикальной подотчетности. Два пути иллюстрируют, как вертикальная подотчетность может усилить спрос на горизонтальную подотчетность (Mechkova, Luhrmann, and Linberg 2017, 13).

Рисунок 1. Два пути, иллюстрирующие, как вертикальная подотчетность может усилить спрос на горизонтальную подотчетность

Источник: Mechkova, Luhrmann and Linberg 2017, 13

В данной работе исследуются механизмы горизонтальной подотчетности Таиланда, начиная со структурных или правовых аспектов. Проведение сравнительного исследования Конституций Таиланда 1997, 2007 и 2017 годов для анализа тенденции изменения механизмов горизонтальной подотчетности Таиланда и изучения ситуации с горизонтальной подотчетностью в Таиланде с использованием примеров демонстрирует эффективность этой формы подотчетности, как она определена законом или правом в действии, или «de facto», горизонтальной подотчетности, которая не ограничивается законом в книге или «de jure». Кроме того, горизонтальная подотчетность в данном исследовании фокусируется на способности парламента, судов и независимых конституционных органов контролировать правительство.

3. Структура механизмов горизонтальной подотчетности в Таиланде

В Таиланде Конституция 1997 года считается одной из самых демократических конституций (Aphornsuvan 2001) и послужила прототипом принципов конституционализма, которые появились в последующих конституциях до настоящего времени.

Мы можем классифицировать структуру механизмов горизонтальной подотчетности в положениях Конституций Таиланда 1997, 2007 и 2017 годов так же, как и акторов, разделив их на три группы: законодательные органы, судебные органы и надзорные органы.

3.1. Роль законодательной власти в сдержках и противовесах правительства

Парламент является одним из трех основных политических институтов, осуществляющих суверенитет, поскольку законодательная ветвь власти играет важную роль в законодательстве и в сдержках и противовесах администрации. С момента перехода от абсолютной монархии к конституционной монархии в 1932 году и до настоящего времени было принято 20 конституций (с 13 военными переворотами). Хотя начиналось с однопалатного парламента, в настоящее время Таиланд использует двухпалатную систему. Однако положения Конституций 1997, 2007 и 2017 годов требуют от тайских законодателей принять форму двухпалатного парламента, разделяя нижнюю палату на Палату представителей и верхнюю палату на Сенат. Происхождение законодательства, сравнивая 1997, 2007 и 2017 годы, следующее:

Таблица 1. Сравнение происхождения надзорных органов согласно Конституциям 1997, 2007 и 2017 годов

f2e34dd1a320d063

Полномочия и функции Палаты представителей

Палата представителей отвечает за обеспечение сдержек и противовесов в работе правительства несколькими способами. Ее основная роль заключается в рассмотрении законопроектов, но также есть роли по оценке годового бюджета расходов; одобрению чрезвычайных указов; контролю за администрацией государственных дел; созданию постоянного комитета для выполнения любых действий; расследованию фактов или изучению любого вопроса и представлению своих выводов Палате; а также одобрению назначения премьер-министра.

Полномочия и функции Сената

Три конституции не предоставляют Сенату полномочий предлагать законопроекты; однако после того, как Палата представителей одобрит законопроекты, они передаются в Сенат для дальнейшего рассмотрения.

Вместе с Палатой представителей сенаторы имеют право рассматривать предлагаемое законодательство, утверждать чрезвычайные указы и контролировать государственную администрацию. Кроме того, они могут создавать постоянный комитет, имеют право запрашивать информацию и могут подать ходатайство о всеобщих дебатах без резолюции.

Сенат также обладает некоторыми полномочиями, которых нет у Палаты представителей, включая право отстранять от должности премьер-министра, министров и лиц, занимающих должности в законодательных, судебных и конституционных органах. Любое лицо, обладающее необычно богатым поведением, подразумевающим злоупотребление служебным положением или использование полномочий и обязанностей, противоречащих положениям закона и Конституции.

Обе палаты Национального собрания также несут ответственность за проверку деятельности конституционных органов путем одобрения задач комиссий и рассмотрения их годовых отчетов. Обе палаты создали постоянные комитеты для осуществления надзора за этими организациями и правительством.

3.2. Судебная система и механизмы государственного контроля

Мы можем выделить три судебных учреждения, ответственных за мониторинг работы тайского правительства, каждое из которых имеет различную юрисдикцию в разрешении споров: Конституционный суд, Административный суд и Уголовный суд Верховного суда для лиц, занимающих политические должности.

Таблица 2. Сравнение происхождения судебных должностей согласно Конституциям 1997, 2007 и 2017 гг.

f2e34dd1a320d063

Полномочия и функции Конституционного суда

Конституции 1997, 2007 и 2017 гг. требуют, чтобы Конституционный суд определял, содержатся ли в законопроекте или любом законопроекте об органическом законе положения, противоречащие Конституции или не соответствующие ей.

Конституционный суд также отвечает за рассмотрение вопросов, касающихся полномочий и обязанностей различных органов в соответствии с Конституцией. Решение Конституционного суда по парламенту, кабинету министров, судам и другим государственным органам является окончательным и обязательным.

Кроме того, Конституционный суд имеет право рассматривать дела, переданные ему другими судами, включая Суд общей юрисдикции, Административный суд и Военный суд, если суд считает, что применение положений закона к любому делу противоречит Конституции или не соответствует ей. Конституция не влияет на окончательное решение суда, включая право рассматривать споры о полномочиях между парламентом, кабинетом министров или конституционными органами, не являющимися судами, и может определять, какое чрезвычайное положение является неизбежным.

Полномочия и функции Административного суда

Конституции 1997, 2007 и 2017 гг. предусматривали, что Административный суд имеет право рассматривать и разрешать административные дела, возникающие в результате осуществления законной административной власти или в связи с проведением административной деятельности. Сюда не входит арбитраж независимого органа, который является прямым осуществлением его конституционных полномочий.

Полномочия и функции Уголовного отдела Верховного суда по делам политических должностных лиц

Конституции 1997, 2007 и 2017 гг. предусматривают, что Уголовный отдел Верховного суда по делам политиков должен принимать решения, когда Национальная комиссия по борьбе с коррупцией (NACC) обнаружит, что лицо, занимающее политическую должность (например, премьер-министр, министр, член парламента, сенатор или другие исполнительные и члены местных советов), имеет необычное увеличение активов, президент NACC представит отчет о расследовании генеральному прокурору для возбуждения дела в Уголовном отделе Верховного суда по делам политиков, чтобы гарантировать, что необычно увеличенные активы принадлежат государству.

3.3. Институты согласно Конституции Таиланда

Институты несут ответственность за мониторинг работы правительства; и, согласно Конституции, могут называться «независимыми конституционными органами», а именно: Избирательная комиссия, Национальная комиссия по борьбе с коррупцией, Комиссия государственного аудита, Омбудсмен и Национальная комиссия по правам человека, как показано в Таблице 3.

Таблица 3. Сравнение надзорных органов согласно Конституциям 1997, 2007 и 2017 гг.

f2e34dd1a320d063

Полномочия и функции Избирательной комиссии

Конституция 1997 года предусматривает, что Избирательная комиссия отвечает за организацию или проведение выборов членов Палаты представителей, сенаторов, местных советников и местных администраторов, а также референдумов, на честной и справедливой основе.

Полномочия и функции Национальной комиссии по борьбе с коррупцией

Конституции 1997 и 2007 годов предусматривают, что Национальная комиссия по борьбе с коррупцией отвечает за проверку активов и обязательств лиц, занимающих политические должности, включая их супругов и несовершеннолетних детей, каждый раз, когда они принимают или оставляют свою должность, а также в случае правонарушений, связанных с государственной должностью. Последующая Конституция 2017 года была аналогичной, но добавила роль расследования серьезных нарушений или несоблюдения этических норм.

Полномочия и функции Государственной счетной комиссии

Конституции 1997, 2007 и 2017 годов аналогично определяют полномочия и обязанности Государственной счетной комиссии, Государственного аудитора и Управления Генерального аудитора Таиланда. Государственное аудиторское управление отвечает за аудит государственных финансов, подготовку отчетов и контроль за исполнением государственных расходов и является административным органом. Генеральный аудитор должен контролировать организацию. Государственная счетная комиссия избирает Генерального аудитора и контролирует работу Государственного аудиторского управления.

Полномочия и функции Омбудсмена

Конституции 1997, 2007 и 2017 годов предусматривают, что омбудсмен имеет полномочия и обязанности рассматривать расследования для установления фактов жалобы. В случае несоблюдения закона, превышения полномочий, определенных действий или уклонения от выполнения обязанностей администрацией, государственными должностными лицами и соответствующими должностными лицами, они также должны подготовить отчет и представить мнения и рекомендации Национальному собранию. Кроме того, они имеют право передавать дела в Конституционный суд или Административный суд, когда возникает подозрение на проблемы с конституционностью положений закона, правил, норм или действий любого государственного должностного лица.

Полномочия и функции Национальной комиссии по правам человека

Конституции 1997, 2007 и 2017 годов предусматривают, что Национальная комиссия по правам человека отвечает за расследование и отчетность о действиях или бездействии, нарушающих права человека, и предложение соответствующих мер по исправлению положения лицу или органу, совершающему такие действия или нарушения. Если предложенные меры не принимаются, Комиссия должна доложить парламенту для дальнейших действий и рекомендовать Национальному собранию и Кабинету министров политику и предложения по совершенствованию законов, правил или норм для поощрения и защиты прав человека, а также другие связанные обязанности.

Существуют также аудиторские механизмы в рамках администрации, которые не имеют статуса конституционных организаций и являются организациями под контролем самой администрации, включая Департамент специальных расследований (DSI), Управление Национальной комиссии по борьбе с коррупцией (NACC) и Комиссию по борьбе с коррупцией (PACC).

3.4. Структура механизмов горизонтальной подотчетности в Таиланде

Рисунок 2. Структура механизмов горизонтальной подотчетности в Таиланде

Источник: Иллюстрация авторов

Дизайн механизмов горизонтальной подотчетности для контроля работы правительства в Таиланде постепенно развивался в аспектах количества организаций, организационной структуры, полномочий и обязанностей организаций, под влиянием организаций, осуществляющих сдержки и противовесы, и принципов конституционализма в соответствии с либеральным демократическим государством с момента принятия Конституции 1997 года. Однако источник возникновения указанных организаций изменился после переворота 2006 года через разработку Конституции 2007 года. Более того, аналогичное действие произошло снова во время переворота 2014 года, когда позиционирование акторов горизонтальной подотчетности изменилось тонко и сложно, что различается тремя взаимосвязанными факторами.

Во-первых, произошло изменение в происхождении Сената, которое постепенно уменьшило его связь с народом. Первоначально Конституция 1997 года требовала, чтобы все сенаторы избирались на всеобщих выборах. Конституция 2007 года позже предусматривала, что почти половина сенаторов назначалась не на всеобщих выборах. В конечном итоге Конституция 2017 года требует, чтобы все сенаторы назначались не на всеобщих выборах. Способ этого назначения заключается в обеспечении того, чтобы сенаторы не имели источника, напрямую связанного с народом.

Во-вторых, изменение в происхождении Сената напрямую повлияло на роль сенаторов в контроле за работой правительства. Это также оказало сложное влияние на систему горизонтальной подотчетности. Из-за происхождения надзорных институтов Конституции 1997, 2007 и 2017 годов требуют, чтобы лица, входящие в надзорные институты, получали одобрение Сената. Кроме того, лица, назначенные на должность судьи Конституционного суда или Верховного административного суда, также должны быть одобрены сенаторами.

В-третьих, согласно временным положениям Конституции 2017 года, нынешние сенаторы происходят из Национального совета мира и порядка (NCPO). Нынешнее правительство также является результатом одобрения Палаты представителей и вышеупомянутого Сената из-за выборов премьер-министра Таиланда в 2019 году. Эта группа из 250 сенаторов проголосовала за генерала Праюта Чан-Оча в качестве премьер-министра 249 голосами при одном воздержавшемся. Согласно действующей Конституции, нынешнее правительство и надзорные органы также происходят от сенаторов. Следовательно, разработка механизма надзора за организациями такого происхождения для контроля за работой правительства может быть более эффективной из-за необходимости большей независимости между организациями для решения невидимых отношений и полномочий между действующими лицами.

В-третьих, согласно временным положениям Конституции 2017 года, нынешние сенаторы происходят из Национального совета мира и порядка (NCPO). Нынешнее правительство также является результатом одобрения Палаты представителей и вышеупомянутого Сената из-за выборов премьер-министра Таиланда в 2019 году. Эта группа из 250 сенаторов проголосовала за генерала Праюта Чан-Оча в качестве премьер-министра 249 голосами при одном воздержавшемся. Согласно действующей Конституции, нынешнее правительство и надзорные органы также происходят от сенаторов. Следовательно, разработка механизма надзора за организациями такого происхождения для контроля за работой правительства может быть более эффективной из-за необходимости большей независимости между организациями для решения невидимых отношений и полномочий между действующими лицами.

4. Эффективность и доверие к надзорным органам

4.1. Ситуация с точки зрения восприятия людей

Институт короля Прачадипока проводит исследование «Оценка тайского парламента с использованием индикаторов Межпарламентского союза». Оно состоит из пяти компонентов.[2]

Рисунок 3. Оценка тайского парламента по подотчетности

Источник: Институт короля Прачадипока 2019, 2020, 2022

Согласно этому исследованию, Институт обнаружил, что общий уровень оценки подотчетности был умеренным, со средними значениями 2,25, 2,41, 2,65, 2,60 и 2,55 соответственно. Элементы, связанные с подотчетностью, с более высоким средним соотношением, чем другие, — это надзор за субсидированием политических партий Избирательной комиссией (A3) и Потенциальное развитие членов парламента (A5). Подотчетность членов парламента перед гражданами по всей стране (A1) была единственным элементом с высоким уровнем оценки в 2019 году (в среднем 3,01 из 5, максимальная оценка).

Кроме того, Институт короля Прачадипока также изучал институциональное доверие, особенно к судам и независимым конституционным организациям. Согласно результатам опроса, хотя большинство тайцев доверяли судам, учитывая, что ответы «несколько доверяю» и «полностью доверяю» составили более 70 процентов голосов, в 2022 году этот показатель постепенно снижался, особенно доверие к Конституционному суду и Административному суду. Более того, тайцы доверяли работе независимых организаций на умеренном уровне. Самый высокий уровень доверия был к омбудсмену, а самый низкий — к Национальной комиссии по правам человека (NHRC). Однако общий уровень доверия снизился во всех организациях (Институт короля Прачадипока 2022).

Рисунок 4. Процент доверия к судам и независимым конституционным организациям

Источник: Институт короля Прачадипока 2022

4.2. Тематические исследования

Избирательная комиссия (EC)

Этот случай касается сбоя в проверке прозрачности выборов со стороны EC.

Один кандидат от партии Пхыа Тай, г-н Сурапон Киетчайякорн, лидировал в избирательном округе Чиангмая, прежде чем был дисквалифицирован и получил «оранжевую карточку», что означало, что он не мог участвовать в выборах в будущем, потому что пожертвовал 2000 бат монаху. Избирательный отдел Верховного суда отклонил это дело о мошенничестве на выборах, в связи с чем он подал иск против EC за неуважение к суду. Дело было отклонено, но EC было обязано выплатить 70 миллионов бат судом Чиангмая («Bangkok Post 2022). Таким образом, усмотрение Избирательной комиссии должно быть более осторожным и точным, чем раньше, поскольку в противном случае она может столкнуться с встречным иском, что приведет к тому, что государство будет использовать деньги налогоплательщиков для компенсации.

Национальная комиссия по правам человека Таиланда (NHRCT)

Этот случай касается ограниченной функции и полномочий NHRCT в отношении других агентств, чтобы они согласились урегулировать нарушения прав человека в соответствии с рекомендациями NHRCT.

В соответствии с обязанностями NHRCT[3], они должны давать предложения соответствующим агентствам для предотвращения нарушений прав человека. Однако у них нет полномочий заставлять власти действовать, и это может привести к тому, что они будут работать без независимости. Поэтому NHRCT просит исполнительную и законодательную ветви власти пересмотреть соответствующие законы и предоставить им больше полномочий (Управление Национальной комиссии по правам человека Таиланда 2021).

5. Рекомендации

5.1. Политические рекомендации

Системы разделения властей должны быть укреплены путем твердого установления верховенства права и соблюдения мандата Конституции.

Необходимо усилить поддержку тех, кто играет роль в балансировании власти парламентариев, посредством различных механизмов, начиная с обучения этих людей их ролям и обязанностям, а также работе парламентариев. Кроме того, соответствующие агентства должны предоставлять информацию и общественное пространство для выражения мнений.

Парламент должен установить процессы участия, чтобы позволить представителям гражданского общества играть роль и высказывать свое мнение от имени народа, особенно уязвимых групп, таких как инвалиды, этнические группы или группы ЛГБТК+.

Государство или соответствующие агентства должны предоставлять точную и доступную информацию, чтобы служить механизмом для расследования осуществления государственной власти. Кроме того, следует создавать сети различных секторов, включая общественные, частные и местные органы власти, для содействия расследованию жалоб и контроля за их разрешением на основе полученных результатов.

5.2. Юридические рекомендации

Положения Конституции о порядке назначения должны быть изменены в пользу истинной независимости конституционных надзорных органов путем установления того, что на должности в этих органах назначаются сенаторы, избранные на всеобщих выборах. ■

Список литературы

Aphornsuvan, Thanet. 2001. Поиск порядка: Конституции и права человека в политической истории Таиланда. https://openresearch-repository.anu.edu.au/handle/1885/42075

Bangkok Post. 2022. «ЕС молчит по делу о выборах Сурапола». 22 апреля. https://www.bangkokpost.com/thailand/politics/2298442/ec-silent-on-surapols-election-case

Даль, Роберт Алан. 1971. Полиархия: участие и оппозиция. Нью-Хейвен: Издательство Йельского университета.

Институт короля Прачадипока. 2019. Оценка тайского парламента на основе Межпарламентского союза. Бангкок: Институт короля Прачадипока.

______. 2020. Оценка тайского парламента на основе Межпарламентского союза. Бангкок: Институт короля Прачадипока.

______. 2022. Оценка тайского парламента на основе Межпарламентского союза. Бангкок: Институт короля Прачадипока.

______. 2023. Оценка общественного доверия к различным институтам и удовлетворенности государственными услугами. Бангкок: Институт короля Прачадипока.

Мечкова, Валерия, Анна Люерманн и Стефан И. Линдберг. 2017. Последовательность подотчетности: от де-юре к де-факто ограничениям правительств. Рабочий документ Института Varieties of Democracy № 2017:58. https://gupea.ub.gu.se/handle/2077/54331

Управление Национальной комиссии по правам человека Таиланда. 2021. Краткое изложение: Отчет о деятельности Национальной комиссии по правам человека за 2021 финансовый год. https://www.nhrc.or.th/getattachment/eb42fc89-4435-46ef-a9b6-1c300a1bdde5/Executive-Summary-NHRCT-Annual-Report-for-Fiscal-Y.aspx

Уилсон, Мэтью Чарльз. 2015. Ход конем: институциональная последовательность и смена режима. Электронные диссертации для выпускников Университета штата Пенсильвания.

[1] Конституция Таиланда 2017 года (с изменениями 2022 года)

[2] Существует 5 компонентов, состоящих из подотчетности парламента (A), включающих 5 компонентов: 1) Подотчетность членов парламента перед гражданами всей страны (A1), 2) Надзор и наказание членов парламента за аморальное поведение, связанное с конфликтом интересов (A2), 3) Надзор за субсидированием политических партий Избирательной комиссией (A3), 4) Надзор за общественным доверием к парламенту (A4) и 5) Потенциальное развитие членов парламента (A5). Существует пять уровней: оценка 0,00–1,00 = очень низкая, оценки 1,01–2,00 = низкая, оценки 2,01–3,00 = средняя, оценки 3,01–4,00 = высокая и оценки 4,01–5,00 = очень высокая.

[3] Статья 45 Органического закона о Национальной комиссии по правам человека 2017 года

■ Тавилвади Бурикул является заместителем генерального секретаря Института короля Прачадипока (KPI), где она занимается планированием, управлением, реализацией и координацией исследовательских проектов Института. Помимо своей роли в KPI, доктор Бурикул является профессором в нескольких университетах Таиланда, включая Азиатский технологический институт, Университет Таммасат, Университет Бурапа, Университет Махидол и Университет Силпакорн. Ей удалось добиться включения «Гендерно-ориентированного бюджетирования» в Конституцию Таиланда, и она получила награду «Женщина года 2018» и премию за выдающиеся достижения в области «Защита прав и укрепление гендерного равенства» в 2022 году.

■ Ратчавади Сангамахамад является старшим научным сотрудником Управления исследований и разработок Института короля Прачадипока. Ее исследования сосредоточены на гендерных вопросах, гражданстве, избирательных исследованиях и проведении количественных исследований. Она опубликовала книги в соавторстве, такие как «Культура ценностей и термометр демократии», «Тайские граждане: демократическое гражданское образование», «Тайские женщины и выборы: возможности для равенства» и множество статей.

■ Аритхат Бунтхенг является преподавателем права в Университете Пайяп. Ранее он работал научным сотрудником в Управлении исследований и разработок Института короля Прачадипока. Он окончил юридический факультет по специальности «Публичное право», интересуется и работал над проектами, связанными с верховенством права, либеральным демократическим государством, правом и обществом, децентрализацией местного самоуправления, правами коренных народов и правами человека.

■ Ответственный и редактор: Пак Хан Су_Научный сотрудник EAI

Запросы: 02-2277-1683 (доб. 204) hspark@eai.or.kr