[ADRNワーキングペーパー] 横断的アカウンタビリティの構築：タイの事例研究

1. はじめに

タイは、1997年以前に軍事独裁政権から民主的政府へと移行したが、これは「1992年ブラック・メイ事件」の重要な継続であった。その結果、1997年憲法は立憲主義の原則に基づいた民主的憲法とみなされた。1997年憲法によれば、主権は権力分立の原則に従って行使される。国民は政府と議会を選出し、憲法機関として知られるいくつかの重要な国家権力検査機関の形成の原動力となる。これらの機関は、国家汚職防止委員会、選挙管理委員会、オンブズマン、国家人権委員会、国家監査委員会から成り、独立しているとみなされ、内閣の統制を受けない。1997年の設立とその後の25年間の継続を経て、これらの機関の構造と権限は数多くの変化を経験し、権力の行使は国民と民主主義に大きな影響を与えてきた。しかし、タイの民主主義は2006年と2014年の軍事クーデターによって中断された。

本稿では、これらの機関の設立以来の役割と変遷を分析することにより、タイの横断的アカウンタビリティの全体構造を調査する。また、自由民主主義的統治の開発と強化に対するタイの現在の横断的アカウンタビリティの効果についても研究する。最後に、関連機関によるチェック・アンド・バランスの運用、監督手続きの成功と失敗、アカウンタビリティの効果に影響を与える要因についても調査に含める。

本研究は、論文、書籍、学術雑誌、公式文書の記事に関する関連問題と関連法規の文献レビューによる文書研究を用いる。タイ国内および諸外国の事例研究も調査する。さらに、学術界、市民社会、その他の関連組織の代表者への聞き取り調査も行った。研究課題は以下の通りである。1) 行政および立法府による既存のチェックシステムは、民主的統治にとって十分かつ効果的か？ 2) 司法府は、行政の不正行為をチェックし罰するために、十分に独立または政治的に中立か？ 3) 監督機関はうまく機能しているか？

2. 横断的アカウンタビリティの概念に関する文献レビュー

社会科学において、アカウンタビリティの概念は依然として激しい議論の的となっている。Dahl (1971) と Wilson (2015) は、エリート間の競争が参加者の増加に先行して発展することが有益であると説明している。しかし、Mechkova, Luhrmann, and Linberg (2017) は、対角線的アカウンタビリティ（メディアと市民社会）の制度、垂直的アカウンタビリティ（選挙と政党に関連）、および横断的アカウンタビリティ（制度間のチェック・アンド・バランス）を区別する上で、垂直的アカウンタビリティと対角線的アカウンタビリティが進展するにつれて、横断的アカウンタビリティへの圧力が高まると仮説を立てている。さらに、事実上の垂直的アカウンタビリティの形態のほとんどは、他の種類のアカウンタビリティよりも前に現れる（Mechkova, Luhrmann, and Linberg 2017, 3）。強力な議会や独立した最高裁判所のような効果的な横断的アカウンタビリティの構造は、プロセスのかなり後半に出現し、他の分野での進歩の上に構築される。図1に従って、より多くの横断的アカウンタビリティへの欲求は、垂直的アカウンタビリティのレベルが上昇するにつれて増加すると予想される。2つの経路は、垂直的アカウンタビリティが横断的アカウンタビリティへの要求をどのように高めるかを示している（Mechkova, Luhrmann, and Linberg 2017, 13）。

図1.垂直的アカウンタビリティが横断的アカウンタビリティへの要求を高める可能性のある2つの経路

出典：Mechkova, Luhrmann and Linberg 2017, 13

本稿では、構造的または法的な考慮事項から始めて、タイの横断的アカウンタビリティのメカニズムを調査する。1997年、2007年、2017年のタイ憲法を比較研究し、タイの横断的アカウンタビリティのメカニズムの変遷傾向を分析し、事例を用いてタイの横断的アカウンタビリティの状況を研究することで、憲法または法律によって定義されたこの形式のアカウンタビリティの有効性を、「法の中の法」または「事実上の」横断的アカウンタビリティとして、法の中の法または「法理上の」に限定されないことを実証する。さらに、本研究における横断的アカウンタビリティは、議会、裁判所、および独立した憲法機関による政府のチェック能力に焦点を当てる。

3. タイにおける横断的アカウンタビリティのメカニズムの構造

タイでは、1997年憲法は最も民主的な憲法の一つ（Aphornsuvan 2001）であり、現在に至るまで後続の憲法に現れた立憲主義の原則の原型であったと言われている。

1997年、2007年、2017年のタイ憲法の規定における横断的アカウンタビリティのメカニズムの構造は、俳優（立法府、司法府、監督機関）を3つのグループに分類するのと同じように分類することができる。

3.1. 政府に対するチェック・アンド・バランスにおける立法府の役割

議会は主権を行使する3つの主要な政治機関の一つであり、立法府は立法と行政のチェック・アンド・バランスにおいて重要な役割を担っている。1932年の絶対王政から立憲君主制への移行以来、現在までに20の憲法（13回のクーデターを含む）が存在する。一院制から始まったが、タイは現在、二院制を採用している。しかし、1997年、2007年、2017年の憲法の規定は、タイの議員に二院制の形態を採用することを要求しており、下院を代議院、上院を元老院に分割している。1997年、2007年、2017年を比較した立法府の起源は以下の通りである。

表1.1997年、2007年、2017年の憲法に基づく監督機関の起源の比較

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代議院の権限と機能

代議院は、いくつかの方法で政府の活動に対するチェック・アンド・バランスを提供する責任を負う。その主な役割は法案を審議することであるが、年次歳出予算の評価、緊急令の承認、国家行政の監督、いかなる行為を行うための常任委員会の設置、事実の調査または事項の調査とその結果の議会への報告、そして首相の任命の承認といった役割もある。

元老院の権限と機能

3つの憲法は元老院に法案を提出する権限を与えていないが、代議院が法案を承認すると、それらはさらなる審議のために元老院に送付される。

代議院と共に、元老院議員は法案の審査、緊急令の承認、国家行政の監督を行う権限を有する。さらに、常任委員会を設置し、質問権を行使し、決議なしの一般討論のための動議を提出することができる。

元老院はまた、首相、大臣、および立法、司法、憲法機関の役職者の解任能力を含む、代議院にはないいくつかの権限を有する。不正行為の兆候や、法律および憲法の規定に反する権限および職務の行使の兆候が示唆される異常に裕福な行動をとる者は、その対象となる。

国民議会の両院は、委員会の業務を承認し、年次報告書を審査することにより、憲法機関の活動をチェックする責任も負う。両院は、これらの機関および政府を監督するために常任委員会を設置した。

3.2. 司法および政府監督メカニズム

タイ政府の業務を監視する責任を負う3つの司法機関を区別することができ、それぞれが紛争の裁定において異なる管轄権を有する。すなわち、憲法裁判所、行政裁判所、および政治的地位を有する者のための最高裁判所刑事部である。

表2.1997年、2007年、2017年の憲法による司法職の起源の比較

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憲法裁判所の権限と機能

1997年、2007年、2017年の各憲法は、憲法裁判所に対し、法案または有機法案の内容が憲法に反するかまたは矛盾するかを判断する権限を義務付けている。

憲法裁判所はまた、憲法に従って様々な機関の権限と義務に関する問題を審理する責任を負う。議会、内閣、裁判所、その他の政府機関に対する憲法裁判所の決定は最終的かつ拘束力がある。

さらに、憲法裁判所は、裁判所が法律の規定を事件に適用することが憲法に反するかまたは矛盾すると考える場合、司法裁判所、行政裁判所、軍事裁判所を含む他の裁判所から提出された事件を審理する役割を担う。憲法は、議会、内閣、または裁判所ではない憲法機関間の権限の衝突を審理し、どの緊急令が避けられない緊急事態であるかを判断する権限を含め、裁判所の最終判決に影響を与えない。

行政裁判所の権限と機能

1997年、2007年、2017年の各憲法は、行政裁判所が、法律上の行政権の行使から生じる、または行政活動の実施による行政事件を審理し、裁定する権限を有すると規定している。独立機関の仲裁は含まれない。これは、それらの憲法上の権限の直接的な行使である。

最高裁判所刑事部（政治職保有者担当）の権限と機能

1997年、2007年、2017年の各憲法は、国家汚職防止委員会（NACC）が政治職にある者（首相、大臣、国会議員、上院議員、その他の政治的役職者および地方議員の役員）が不審な資産増加を被ったと判断した場合、最高裁判所刑事部（政治職保有者担当）が、不審な資産増加分が国家に属することを確保するために、NACC委員長が検事総長に訴追を提出するよう最高裁判所刑事部（政治職保有者担当）に指示することを規定している。

3.3. タイ憲法による機関

政府の活動を監視する責任を負う機関であり、憲法によれば、「独立憲法機関」と呼ばれることがある。すなわち、選挙管理委員会、国家汚職防止委員会、国家監査委員会、オンブズマン、国家人権委員会であり、表3に示す通りである。

表3.1997年、2007年、2017年の憲法による監視機関の比較

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選挙管理委員会の権限と機能

1997年憲法は、選挙管理委員会が下院議員、上院議員、地方議員、地方行政官の選挙、および国民投票を、公正かつ公平に実施または執行する責任を負うと規定している。

国家汚職防止委員会の権限と機能

1997年憲法および2007年憲法は、国家汚職防止委員会が、政治的地位にある者、その配偶者および未成年の子供の資産および負債を、任命の受領時および離任時、ならびに公職に対する違反の場合に監査する責任を負うと規定している。その後の2017年憲法も同様であったが、倫理基準への重大な違反または不遵守を調査する追加の役割が含まれた。

国家監査委員会の権限と機能

1997年、2007年、2017年の各憲法は、国家監査委員会、国家監査官、およびタイ監査院の権限と義務を同様に定義している。国家監査院は、国家財政を監査し、報告書を作成し、政府支出の執行状況を追跡する責任を負う行政機関である。監査官は組織を監督しなければならない。国家監査委員会は監査官を選出し、国家監査院の業務を監督する。

オンブズマンの権限と機能

1997年、2007年、2017年の各憲法は、オンブズマンが苦情の調査および事実認定を行う権限と義務を有すると規定している。法令違反、法的権限の逸脱、特定の行為、または行政官、政府職員、および関連職員の職務遂行の怠慢があった場合、議会に報告書を提出し、意見および勧告を提出しなければならない。さらに、法律、規則、条例の条項、または政府職員の行為の合憲性に関する問題があると認識された場合、憲法裁判所または行政裁判所に事件を付託する権限を有する。

国家人権委員会の権限と機能

1997年、2007年、2017年の各憲法は、国家人権委員会が人権を侵害する行為または不作為を調査および報告し、そのような行為または侵害を行う個人または機関に適切な救済措置を提案する責任を負うと規定している。提案された措置が講じられない場合、委員会はさらなる措置のために議会に報告し、人権の促進と保護のために法律、規則、または条例の改善に関する政策および提案を国民議会および内閣に推奨する義務がある。

また、行政機関内には、特別捜査局（DSI）、国家汚職防止委員会事務局（NACC）、汚職防止委員会（PACC）など、憲法機関としての地位を持たない、行政機関自体の管理下にある監査メカニズムも存在する。

3.4. タイにおける水平的説明責任メカニズムの構造

図2. タイにおける水平的説明責任メカニズムの構造

出典：著者による図示

タイにおける政府の活動を監視するための水平的説明責任メカニズムの設計は、1997年憲法以降の自由民主主義国家の原則に従い、組織の数、組織構造、権限、および義務の次元において、チェック・アンド・バランスおよび立憲主義の原則を運用する組織の影響を受けて、徐々に成熟してきた。しかし、2006年のクーデター後、2007年憲法の設計を通じて、これらの組織の起源となる情報源が変化した。さらに、2014年のクーデター時にも同様の行動が現れ、水平的説明責任の主体者の位置づけは、3つの相互に関連する要因によって区別される、微妙かつ複雑な形で変化した。

第一に、上院の起源の変化は、国民とのつながりを徐々に減らしていくという形で起こった。当初、1997年憲法では、すべての議員が一般選挙で選出されることを要求していた。その後、2007年憲法では、上院議員のほぼ半数が一般選挙を経ずに任命されると規定された。最終的に、2017年憲法では、すべての議員が一般選挙を経ずに任命されると規定されている。この任命方法は、議員が国民と直接つながる源を持たないことを保証するためのものである。

第二に、上院の起源の変化は、政府の活動を監視する上院議員の役割に直接影響を与えた。また、水平的説明責任システムにも複雑な影響を与えた。監視機関の起源により、1997年、2007年、2017年の各憲法は、監視機関に入る者が上院の承認を得ることを要求している。さらに、憲法裁判所または最高行政裁判所の裁判官に任命される者も、上院議員の承認を得なければならない。

第三に、2017年憲法の暫定条項によれば、現在の議員は国家平和秩序評議会（NCPO）から起源を得ている。現在の政府も、2019年のタイ首相選出のための選挙により、上記の下院および上院の承認から生じている。この250名の議員は、プラユット・チャンオチャ将軍を首相として249票の賛成と1票の棄権で選出した。現行憲法によれば、現在の政府および監視機関も議員から派生している。したがって、このような起源を持つ機関が政府の活動を監視するためのメカニズムを設計することは、現職者との目に見えない関係や権力に対処するための組織間の独立性が不足しているため、より効果的である可能性がある。

第三に、2017年憲法の暫定条項によれば、現在の議員は国家平和秩序評議会（NCPO）から起源を得ている。現在の政府も、2019年のタイ首相選出のための選挙により、上記の下院および上院の承認から生じている。この250名の議員は、プラユット・チャンオチャ将軍を首相として249票の賛成と1票の棄権で選出した。現行憲法によれば、現在の政府および監視機関も議員から派生している。したがって、このような起源を持つ機関が政府の活動を監視するためのメカニズムを設計することは、現職者との目に見えない関係や権力に対処するための組織間の独立性が不足しているため、より効果的である可能性がある。

4. 監視機関の有効性と信頼

4.1. 国民の認識からの状況

プラジャディポック研究所は、「国際議会連合指標を用いたタイ議会の評価」に関する調査を実施している。5つの構成要素がある。[2]

図3. 説明責任に関するタイ議会の評価

出典： プラジャディポック研究所 2019、2020、2022

この調査によると、同研究所は、全体的な説明責任評価レベルの結果は中程度であり、それぞれ2.25、2.41、2.65、2.60、2.55の平均であったと結論付けている。他の要素よりも平均比率が高い説明責任に関する要素は、選挙管理委員会による政党への補助金の監視（A3）および議員の潜在能力開発（A5）であった。国民全体に対する議員の説明責任（A1）は、2019年に高いスコアレベルを示した唯一の要素であった（5点満点中平均3.01点）。

さらに、プラジャディポック研究所は、特に裁判所および独立した憲法機関に関する制度的信頼についても調査している。調査結果によると、タイ国民の大多数は裁判所を信頼している（「やや信頼する」および「強く信頼する」という回答が70％以上を占めた）ものの、2022年には徐々に減少し、特に憲法裁判所および行政裁判所への信頼が低下した。さらに、タイ国民は独立機関の活動を中程度のレベルで信頼している。最も信頼度が高いのはオンブズマンであり、最も低いのは国家人権委員会（NHRC）であった。しかし、すべての機関で信頼度は全体的に低下している（プラジャディポック研究所 2022）。

図4. 裁判所および独立憲法機関への信頼率

出典： プラジャディポック研究所 2022

4.2. 事例研究

選挙管理委員会（EC）

この事例は、ECによる選挙の透明性チェックにおける機能不全に関するものである。

プアタイ党の候補者であるスラポン・キチャヤコーン氏は、チェンマイ選挙区でリードしていたが、失格となりオレンジカードを受け取った。これは、彼が僧侶に2000バーツを寄付したため、将来選挙に出馬できなくなることを意味する。最高裁判所の選挙部は、この選挙違反事件を却下したが、彼はECを侮辱罪で訴えた。事件は却下されたが、ECはチェンマイ裁判所から7000万バーツの支払いを命じられた（「バンコク・ポスト」2022年）。したがって、選挙管理委員会の裁量は、そうでなければ国家が賠償のために国民のお金を使用する可能性があるため、以前よりも慎重かつ簡潔である必要がある。

タイ国家人権委員会（NHRCT）

この事例は、NHRCTの機能と権限が限定的であり、他の機関がNHRCTの勧告に従って人権侵害を解決することに同意しないことに関するものである。

NHRCTの責任によれば[3]、人権侵害を防止するために、関連機関に助言を与えなければならない。しかし、彼らは当局に強制する権限を欠いており、独立せずに業務を行わせる可能性がある。そのため、NHRCTは、行政および立法府に対し、関連法を改正し、より多くの権限を与えるよう求めている（タイ国家人権委員会事務局 2021）。

5. 勧告

5.1. 政策的勧告

権力分立システムを強化し、法の支配を確立し、憲法の委任事項を執行する必要がある。

国会議員の権力均衡に役割を果たす人々に対し、様々なメカニズムを通じて、より強力な支援を提供する必要がある。まず、これらの人々がその役割と責任、および国会議員の活動について教育を受けることから始める。さらに、関連機関は、国民が意見を表明するための情報と公共の場を提供するべきである。

議会は、市民社会のメンバーが役割を果たし、特に障害者、少数民族、LGBTQ+グループなどの脆弱なグループを代表して発言できるように、参加プロセスを確立すべきである。

国家または関連機関は、正確でアクセス可能な情報を提供し、国家権力の行使を調査するメカニズムとするべきである。さらに、公的、私的、地方自治体組織を含む様々なセクターのネットワークを作成し、苦情の調査を支援し、結果に基づいた解決策の監視を行うべきである。

5.2. 法的勧告

憲法における、これらの機関の真の独立性を確保するための、憲法監視機関内の地位への就任に関する規定を改正し、一般選挙で選出された議員がこれらの地位への就任を承認することを規定すべきである。■

参考文献

Aphornsuvan, Thanet. 2001. The Search for Order: Constitutions and Human Rights in Thai Political History. https://openresearch-repository.anu.edu.au/handle/1885/42075

バンコク・ポスト. 2022年. 「EC、スラポルの選挙事件に沈黙」. 4月22日. https://www.bangkokpost.com/thailand/politics/2298442/ec-silent-on-surapols-election-case

ダール、ロバート・アラン. 1971年. Polyarchy: Participation and Opposition. ニューヘイブン: イェール大学出版局.

キング・プラジャディポク研究所. 2019年. Assessment of Thai Parliament Based on Inter - Parliamentary Union. バンコク: キング・プラジャディポク研究所.

______. 2020年. Assessment of Thai Parliament Based on Inter - Parliamentary Union. バンコク: キング・プラジャディポク研究所.

______. 2022年. Assessment of Thai Parliament Based on Inter - Parliamentary Union. バンコク: キング・プラジャディポク研究所.

______. 2023年. Assessing Public Trust in Various Institutions and Satisfaction with Public Services. バンコク: キング・プラジャディポク研究所.

メチコヴァ、ヴァレリヤ、アンナ・リューマン、スタッファン・I・リンドベリ. 2017年. The Accountability Sequence: From De-Jure to De-Facto Constraints on Governments. The Varieties of Democracy Institute Working Paper Series 2017:58. https://gupea.ub.gu.se/handle/2077/54331

タイ国家人権委員会事務局. 2021年. Executive Summary: National Human Rights Commission Performance Report Fiscal Year 2021. https://www.nhrc.or.th/getattachment/eb42fc89-4435-46ef-a9b6-1c300a1bdde5/Executive-Summary-NHRCT-Annual-Report-for-Fiscal-Y.aspx

ウィルソン、マシュー・チャールズ. 2015年. Castling The King: Institutional Sequencing and Regime Change. 電子論文および学位論文、ペンシルベニア州立大学.

[1] 2017年タイ憲法（2022年改訂）

[2] 5つの構成要素からなり、議会の説明責任（A）は5つの構成要素で構成される。1) 国民に対する国会議員の説明責任（A1）、2) 利益相反に関連する非道徳的な行動に対する国会議員の監視と処罰（A2）、3) 選挙委員会による政党への補助金に対する監視（A3）、4) 議会に対する国民の信頼に関する監視（A4）、5) 国会議員の潜在的な発展（A5）。5つのレベルがある：スコア0.00～1.00＝非常に低い、スコア1.01～2.00＝低い、スコア2.01～3.00＝中程度、スコア3.01～4.00＝高い、スコア4.01～5.00＝非常に高い。

[3] 2017年国家人権委員会に関する有機法第45条

■ タウィーワディー・ブリークン はキング・プラジャディポク研究所（KPI）の副事務局長であり、同研究所の研究プロジェクトの計画、管理、実施、調整に携わっている。KPIでの役割に加え、ブリークン博士はアジア工科大学院、タマサート大学、ブルーパー大学、マヒドン大学、シラパコーン大学など、タイの複数の大学で教鞭をとっている。彼女はタイ憲法に「ジェンダー・レスポンシブ・バジェット」を提案することに成功し、「2018年女性」賞を受賞し、2022年には「権利擁護とジェンダー平等強化」で優秀賞を受賞した。

■ ラッチャワディー・サンマハマド はキング・プラジャディポク研究所の研究開発室のシニアアカデミックである。彼女の研究は、ジェンダー、市民権、選挙研究、定量的研究の実施に焦点を当てている。彼女は「Value Culture and Thermometer of Democracy」、「Thai Citizens: Democratic Civic Education」、「Thai Women and Elections: Opportunities for Equality」などの共著書や、多くの論文を発表している。

■ アリタット・ブンテュン はパヤップ大学のロースクールの講師である。以前はキング・プラジャディポク研究所の研究開発室でアカデミックとして勤務していた。公法を専攻し、法の支配、自由民主主義国家、法と社会、地方自治体の地方分権、先住民の権利、人権に関連するプロジェクトに関心を持ち、取り組んできた。

■ 担当・編集：パク・ハンス_EAI研究員

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