[ADRNワーキングペーパー] 民主主義の推進：インドネシアにおける制度化された水平的説明責任への要求

1. はじめに

民主主義体制への移行の初期から、民主主義に関する鋭い学者や専門家は、インドネシアにおける民主主義的統治のその後の質について懸念を抱いてきました。国家レベルと地方レベルの両方で定期的な選挙を成功裏に実施したことは称賛に値しますが、インドネシアにおける民主主義移行の進展は、政治的説明責任の欠如により、あまり有望ではないようです。したがって、Hamid（2012）はインドネシアの民主主義の進展を欠陥のある民主主義（Hamid 2012）と評価しました。他の新興民主主義国と比較して、ラテンアメリカの多くの民主主義国は、説明責任の不在を特徴とする同様の課題に直面してきました。この認識は、選挙が垂直的説明責任の一形態と見なされるため（O’Donnell 1998）、特に水平的な場合に当てはまります。

一方、水平的説明責任を維持できないと、民主主義の後退につながる可能性があり、国家機関が腐敗し、民主主義の原則に違反する可能性があります。その結果、水平的説明責任の不在は、民主主義国を代表する唯一の残された制度として、無意味な選挙を残すことになります。インドネシアの民主主義の実践を考慮すると、国家部門間のチェック・アンド・バランスの原則を達成し、水平的説明責任を適用する努力は、大統領に説明責任を負わせる権力の不均衡のために問題のままです。この状況は、新興民主主義政府が国家部門間のチェック・アンド・バランスを実行する能力を評価するために、批判的に検討される必要があります。チェック・アンド・バランスが水平的説明責任を実現するための研究は、インドネシアが民主主義の停滞とチェック・アンド・バランス機構の機能不全を経験している現在、特に適切です。民主主義学者は、権威主義体制への後退を防ぎ、民主主義の統合を維持するために、国家がチェック・アンド・バランスの原則を制度化すべきだと主張してきました。そうでなければ、民主主義化は、インドネシアの政治舞台における民主主義プロセスを影で覆うエリートの支配によって特徴付けられ、停滞したままになる可能性があります。この点で、強力な水平的説明責任の欠如によるインドネシアの民主主義へのより破壊的な影響を防ぐために、この研究は緊急に必要とされています。

この状況に基づき、本研究は、立法部門と司法部門を含むインドネシアの国家機関が、大統領に説明責任を負わせる能力を検証することを目的としています。本研究は、インドネシアにおける民主主義の推進における水平的説明責任というトピックを分解する3つのセクションに分かれています。最初のセクションでは、民主主義国における水平的説明責任の概念を説明します。2番目のセクションでは、インドネシアにおける水平的説明責任の実践を詳述します。3番目で最後のセクションでは、インドネシアの国家政府における水平的説明責任を確立するための解決策を見つけることで結論付けます。

2. 水平的説明責任の再訪

新興民主主義国では、権威主義的制度の遺産を自由で公正な選挙の組織化よりも変革することが困難であるため、水平的説明責任は垂直的説明責任よりも脆弱になる傾向があります（De Almeida Lopes Fernandes et al. 2020）。一部の国では、水平的説明責任の欠如は依然として解決すべき問題です。この点で、O’Donnel（1998）は多くの民主主義国が水平的説明責任を達成できていないと非難しました（O’Donnell 1998）。他の研究でも、水平的説明責任メカニズムが民主主義の質に影響を与えていることが明らかになっています。

Ziegenhain（2014）は、水平的説明責任とは、異なる国家機関間の「チェック・アンド・バランス」の運用を指すと説明しています（Ziegenhain 2015）。このシステムは、特に選挙で選ばれた政府が他の政府部門に対して負う説明責任に適用されます。水平的説明責任の次元は、特に執行部門と立法部門の関係、次に執行部門と司法部門の関係、そして汚職防止委員会、監査機関、選挙委員会などの独立した監視機関に属し、これらは政府の行動を統制する能力を持っています（Rodan and Hughes 2014）。この点で、水平的説明責任を担当する機関は、「法律および憲法に従って、他の国家主体および機関の行為および不作為に対して制裁を加える意思と能力のある国家主体および機関」です（Kenney 2003: 67; Goetz and Jenkins 2005: 11–12も参照）。民主主義移行が、民主主義エリート間の合意形成後の制度的再設計のプロセスとして理解されるならば、水平的説明責任は民主主義を推進する上で重要な役割を果たすはずです。結局のところ、水平的説明責任はチェック・アンド・バランスのシステムを確立し、機関が意図したとおりに動作することを保証します。しかし、水平的説明責任は、国家内の権力の正式な分離を前提としていますが、権力が支配的なエリートの手に残っている権威主義後の文脈では、それを実現することは困難な場合があります。

Slater（2004）は、O’Donnelが水平的および垂直的説明責任に言及しており、これはインドネシアの文脈に適合すると考えていました（Slater 2004）。しかし、Slaterはさらに、インドネシアの政治的文脈における水平的説明責任の問題は、「説明責任の罠」の蔓延によって課題に直面していると説明しました。Slaterはこの状況を、インドネシアで確立された形式的および非形式的な政治の衝突を考慮して、カルテルを利用して選挙競争を抑制していると名付けました（Slater 2004）。インドネシアにおける連立政党の形成は、立法府が大統領の権力をチェックする能力を弱めることによって、水平的説明責任を減衰させる原因となる欠点をもたらしました。しかし、インドネシアの政治において水平的説明責任を存在させるための希望の余地があります。Nieves Zúñiga（2018）は、説明責任を達成するための前提条件として、透明性の提供があると主張しています（Zúñiga et al. 2018）。一般的に、透明性の存在は、より良い統治、追加の説明責任、および腐敗の減少につながるという仮定があります（Bovens 2006: Koppell 2005: Mulgan 2012）。説明責任への要求への対応は、より良い、より多くの情報が市民、政府、または市場に政策やパフォーマンスについて機関に説明責任を負わせることを可能にするという仮定に基づいて、透明性のレベルを高めることがしばしば行われます（Bellver and Kaufmann 2005）。理論的には透明性と説明責任の間のつながは明白に見えるかもしれませんが、実際には常に単純ではありません。

3. インドネシアにおける水平的説明責任としてのチェック・アンド・バランスの実践

O’Donnel（1998）は、水平的説明責任を確立するために、立法府、司法府、および行政機関の主な責任は大統領を抑制することであると明確に述べています。したがって、このセクションでは、インドネシアの統治において水平的説明責任がどのように機能するかを伝えるために、国家レベルでのDPRと大統領の関係、および司法府と大統領の関係に焦点を当てます。

3.1. インドネシア政治における常設野党の不足

改革時代、民主主義は再確立されましたが、民主主義国として認められているにもかかわらず、インドネシアにおける野党の活動は奨励的なレベルにはありませんでした。過去の政治システムの遺産、すなわち弱い野党という特徴は、依然として重要です。アブドゥルラフマン・ワヒド（ガス・ドゥル）（1999-2001）とメガワティ・スカルノプトリ（2001-2004）の大統領政権下では、政府が潜在的な国家政治権力を完全に吸収していたことを考えると、野党はほとんど考慮されませんでした。ガス・ドゥルの治世中、PDIP（インドネシア民主党）、ゴルカル党、PAN（国民信託党）、PKB（国民覚醒党）、PPP（統一開発党）、PBB（三日月星党）、PKS（繁栄正義党）、PKP正義統一党）など、すべての大小政党が、PDIPが政府で過半数の地位を占める党となる、メガワティ・スカルノプトリと共に率いられた内閣に任命されました。

現代の状況では、赤と白連立（KMP）を支持するいくつかの政党が政府の序列に受け入れられたことは、野党が依然として著しく弱いことを証明しています。当初は政府に反対を表明し、大統領選挙時には政府連立の競争相手であったPAN、PPP、ゴルカルなどの政党は、政府支持者であると宣言することで容易に進路を変えました。ユニークなことに、スシロ・バンバン・ユドヨノ（SBY）政権（2004-2014）の間、野党がほとんど意味をなさず、政府が野党の役割を果たす可能性のあるグループを吸収したときに、カルテル政治が出現しました（Ambardi 2009）。現実は、野党が効果的に機能していないことを明らかにしました。特にジョコウィ政権の初期には、ゲリンドラ党やPKSなどの政党が政府に強く反対を表明したことで、野党の質のわずかな改善が見られました。現在の野党現象は、その発展において、政府と野党の関係の古いパターンを継続する傾向があります。KMPによって最も完全に果たされた野党の機能は、この現象を限定的で効果のないものとして特徴付けています。

改革からほぼ20年が経過しても、非政党および議会外のサークルが、散発的で効果的な政府の統制の指標としては役に立たない野党の役割を果たしてきました。その結果、健全な民主主義生活の場となる代わりに、インドネシアは現在、寡頭制の実践に陥っています。これは、少数の人々の利益が多数派の利益を上回る位置づけによるものです。権力に近い人々のグループの利益は、国民のための政府の政策をしばしば操作します。国民のための政府の政治をしばしば操作します。民主主義は人工的になる傾向があり、それによって政府は効果的な野党なしに結果を享受することができます。野党の制度化の失敗は、大統領が議会によってチェック・アンド・バランスを受けていないことを示しています。野党は、選挙された大統領への野党指導者のすべてのランクの連合という文脈での選挙競争の前にのみ存在します。既存の野党は、プログラムの対立、政治的見解やイデオロギーの違いに基づいているわけではないため、大統領の執行権力を均衡させるチェック・アンド・バランスの実践がないことを示しています。

3.2. インドネシアにおける「Gemuk」連立の傾向

インドネシアで起こった政治現象、特に直接大統領選挙の実施を考慮すると、連立は常に現職大統領によって、選挙の開始時と政府の行政期間中の両方で、権力と政治的安定を維持するために構築されるというメッセージが送られています。しかし、議会のほぼすべての政党を含む連立の形成は、「太った（gemuk）」連立として知られるようになりました。

「gemuk」連立の形成傾向は、改革時代以降の選挙で顕著になりました。これは2004年の選挙後に明らかに観察されました。当初、2004年から2009年まで在任したSBY-JK大統領政権は、議会で少数派連立を組んでおり、得票率はわずか7.45％で、DPRでは56議席または10.26％に過ぎませんでした（Fitra Arsil、2017：215）。議会でのこの少数派の状況は、確かにSBY-JK政権を不安定にさせました。そのため、インドネシア民主党（PDI-Perjuangan）を除くほぼすべての政党が団結して連立を形成するDPRでの「gemuk」が形成され、同党は野党の役割を果たしました。2009年の大統領選挙の結果、2009年から2014年まで在任したSBY-ブディヨノ政権が誕生し、再びDPRで太った連立が形成されました。SBY政権を2期務めることを可能にした連立は、次の大統領のリーダーシップが太った連立の文化を統治の成功へのステップとして維持することを保証しました。ジョコウィは、2014年と2019年の選挙後の最初の任期と2期目でも、政府における太った枠組みに従って連立を構築しました。すなわち、2014年から2019年までのジョコウィ-JK政権です。2期目の2019年から2024年にかけても、ジョコウィ-マルーフ先進インドネシア内閣は、野党党首の人物を閣僚として迎え入れました。

上記の大統領による連立形成の説明は、現在、大統領に水平的説明責任を負わせるのに十分な野党が存在しないことを示しています。これらの連立の形成はカルテル政治に基づいており、説明責任の罠につながっています。この状況は、国家レベルでの統治における民主主義化を妨げる説明責任の罠についてSlaterが言及したことを反映しています。

4. 大統領を審査する司法府の水平的説明責任

インドネシアの司法機関である憲法裁判所は、大統領に水平的説明責任を負わせる権限を持ち、特に大統領および/または副大統領に対する弾劾手続きを処理する責任があります。弾劾手続きに関して、憲法裁判所は、大統領および/または副大統領が国家に対する反逆、汚職、贈賄、犯罪、不名誉な行動、および/または大統領および/または副大統領としての要件を満たさなくなったという法律に違反した疑いがあるというDPRの意見に基づいて決定を下さなければならないという要件があります。大統領および/または副大統領の弾劾手続きは、本質的に長いプロセスであり、人民代表議会（DPR）、人民協議会（MPR）、および憲法裁判所を含むいくつかの高等国家機関の関与が必要です。各高等国家機関は、弾劾手続きにおいて異なる義務と権限を持っています。弾劾手続きの開始は、人民代表議会のみが提出でき、人民協議会に提出しなければなりません。したがって、すべての高等国家機関が大統領および/または副大統領の弾劾を提案できるわけではありません。人民代表議会は、派閥と委員会で構成される、国内の総選挙で勝利した政党の政治的権力を代表しています。

大統領および/または副大統領が法律に違反した、または大統領および/または副大統領としての要件を満たさなくなったという人民代表議会の意見は、人民代表議会の監督機能を行使する文脈にあります。監督機能の希望は、大統領および/または副大統領がその職務と義務を遂行する上で「まっすぐな道」の範囲内に留まることです。人民代表議会は、少なくとも2/3の総議員が出席する本会議において、少なくとも総議員の2/3の賛成を得て、憲法裁判所に要請を提出することしかできません。この要件は、人民代表議会の議員の大多数が総選挙で勝利した政党とその連立パートナーから来ているため、満たすのが困難です。したがって、人民代表議会は、少なくとも2/3の議員の支持なしに、大統領および/または副大統領の弾劾要請を恣意的に提出することはできません。

憲法裁判所が大統領および/または副大統領が法律に違反したと判断した場合、人民代表議会は本会議を開き、大統領および/または副大統領の解任の提案を人民協議会に提出します。人民協議会本会議は、少なくとも4分の3の議員が出席し、出席議員の少なくとも3分の2の賛成を得る必要があります。その後、大統領および/または副大統領は人民協議会本会議で説明する機会を得ます。したがって、人民協議会の決定が最終的に弾劾を進めることができるかどうかを決定します。

この点で、スシロ・バンバン・ユドヨノ（SBY）大統領に対する弾劾手続きの実施に関する問題は、特にバンク・センチュリー事件の捜査の進展に関して、かつて広く聞かれました。バンク・センチュリーに関する人民代表議会特別委員会の暫定結論の結果は、政府が民主党と国民覚醒党（PKB）という2つの派閥から支持を得たことを示しています。一方、PKS、ゴルカル党、PDIP、ゲリンドラ、ハヌラ、PPP、PANの他の7つの政党は、バンク・センチュリーへの救済資金の供与は法律に違反したと述べました。当初は、貨幣当局と大統領補佐官のみが標的でした。しかし、進展が進むにつれて、政党が現れ始めましたが、大統領に対して「露骨な」方向ではなく、彼らも政府の運営方法、特にバンク・センチュリーの救済プロセスに関して、部分的に責任があると見なされていたためです。

上記の議論に基づくと、インドネシアの現在の状況では、大統領を弾劾するための条件を満たすことは容易ではないようです。大統領選挙の結果に基づくと、SBYとブディヨノを支持する民主党は、有権者の60％以上から真の支持を得ています。したがって、DPR議員数の2/3の支持という要件も達成するのは容易ではありません。なぜなら、DPR議員の大多数は民主党とその連立パートナー政党から来ているからです。もちろん、民主党とその連立は、政敵の弾劾努力を阻止するために最善を尽くそうとするでしょう。弾劾に向けた措置は現在達成が困難です。なぜなら、DPRの大部分が太った連立の一部であり、大統領と同盟を結んでいるからです。

弾劾手続きは長く、容易ではなく、DPR、憲法裁判所、MPRを含むいくつかの国家機関が関与します。さらに、量的には、DPRの議員は総選挙で勝利した政党（民主党）とその連立によって支配されているため、大統領および/または副大統領の弾劾の要件は、少なくとも2/3の総議員が出席する本会議で、少なくとも2/3の総議員の支持を得る必要があります。この任務は、民主党とその連立が政敵の弾劾努力を阻止するためにあらゆる努力をする可能性が高いため、達成が困難であるように思われます。したがって、大統領弾劾につながる努力は、それを実施するために必要なメカニズムが非常に長く、条件も満たすのが容易ではないため、達成するのは容易ではありません。大統領の説明責任を審査する課題は、説明責任がほとんど存在しないため、憲法裁判所が大統領を議会の決定に基づいて審査するという水平的説明責任のパラドックスにつながります。

5. 結論

政治学の根源は権力ですが、この権力は不透明性を特徴としています。権力の不透明性を考慮すると、権力の乱用を抑制し防止するために、説明責任の概念が生じます。アクター間の権力と資源の不均等な分配から生じる水平的説明責任のパラドックスが存在します。このパラドックスを解決するためには、理想的には、両当事者が互いに対して正式な従属または優位の関係にない、比較的自律的な機関を形成することです。言い換えれば、水平的説明責任は、権力の事前の分割と国家の特定の内部機能的分化を前提としています。インドネシアの政治の場合、執行部門、立法部門、司法部門間の権力の不均等は、形式的および非形式的な制度の結果です。立法府は、選挙の前後に政府との連立を形成するために必要と見なされるカルテル政治によって弱体化されているため、大統領の説明責任をチェックする権限が不均等です。一方、司法府も同様のジレンマを抱えています。大統領弾劾には、政府連立によって取り込まれた議員の提供と慣例が必要です。この状況は、さらに説明責任の罠につながります。

さらに、立法府から大統領への水平的説明責任を制度化する最後の手段としての野党の不在も、インドネシアにおける民主主義的統治の質の低下に寄与しています。立法のみに限定された機能を持つ第二院を配置する代表機関の設計は、この状況を悪化させています。その結果、この状況下では、水平的説明責任の実施がほとんど存在しないことは明らかです。さらに、議会の第一院と第二院の間で機能と権限の不均衡があり、議会内部のチェック・アンド・バランスの欠如につながっています。この状況は、国家アクター間の権力の不均等を招く水平的説明責任のパラドックスを証拠立てています。■

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■ Devi Darmawan は、インドネシア国立研究革新庁（National Research and Innovation Agency）政治研究センターの研究員である。インドネシア大学で法学士号を取得し、アメリカン大学公共政策大学院で政治学修士号を取得した。彼女の研究は、選挙、民主主義、比較政治学に焦点を当てている。彼女は、「インドネシアにおける大統領制における選挙制度の代替設計」、「2014年立法選挙の評価」、「2019年選挙を控えた政治、法律、経済、社会、文化情勢のマッピング」といった研究に関わってきた。

■ Dr. Sri Nuryanti は、インドネシア国立研究革新庁（Indonesian National Research and Innovation Agency）地域研究・革新政策担当執行理事である。彼女はインドネシア総選挙管理委員会（Indonesian General Election Commission）の元選挙委員（2007-2012）であり、2009年の国会議員選挙および大統領選挙、ならびに2007-2012年の地方選挙を成功裏に実施した。彼女は国内外の様々な学術活動に積極的に参加している。現在、アジア太平洋平和研究協会（APPRA）の事務総長、国際平和研究協会（IPRA）の理事を務めている。

■ 担当および編集：パク・ハンス_EAI研究員

問い合わせ：02-2277-1683 (内線204) hspark@eai.or.kr