[ADRN Working Paper] Advancing Democracy: A Demand for Institutionalized Horizontal Accountability in Indonesia

1. Introduction

Dès les premiers jours de la transition vers des régimes démocratiques, des universitaires et des experts avisés en démocratie se sont préoccupés de la qualité subséquente de la gouvernance démocratique en Indonésie. Bien qu'il soit louable d'avoir organisé avec succès des élections régulières aux niveaux national et local, les progrès de la transition démocratique en Indonésie semblent moins prometteurs en raison du manque de responsabilité politique. Ainsi, Hamid (2012) a qualifié les progrès démocratiques de l'Indonésie de démocratie défectueuse (Hamid 2012). Comparées à d'autres pays nouvellement démocratiques, de nombreuses démocraties en Amérique latine ont été confrontées à des défis similaires, marqués par l'absence de responsabilité. Cette perception est particulièrement vraie horizontalement, car les élections sont considérées comme une forme de responsabilité verticale (O’Donnell 1998).

Pendant ce temps, l'incapacité à maintenir la responsabilité horizontale peut entraîner des revers démocratiques où les institutions étatiques pourraient devenir corrompues et violer les principes démocratiques. Par conséquent, l'absence de responsabilité horizontale laisserait des élections dénuées de sens comme seule institution restante représentant les pays démocratiques. Compte tenu des pratiques démocratiques de l'Indonésie, les efforts pour appliquer la responsabilité horizontale et atteindre le principe de contrôle et d'équilibre entre les branches de l'État restent problématiques en raison du pouvoir inégal de tenir le président responsable. Cette condition doit être examinée de manière critique, spécifiquement pour évaluer la capacité du nouveau gouvernement démocratique à exercer son contrôle et son équilibre entre les institutions étatiques. La recherche sur le contrôle et l'équilibre pour manifester la responsabilité horizontale est particulièrement pertinente de nos jours, car l'Indonésie connaît une stagnation démocratique et une fonction faible de son mécanisme de contrôle et d'équilibre. Les universitaires démocrates ont soutenu que l'état de la démocratie devrait institutionnaliser les principes de contrôle et d'équilibre pour repousser le retour aux régimes autoritaires afin de préserver la consolidation démocratique. Sinon, la démocratisation pourrait rester stagnante, caractérisée par la domination de l'élite qui occulte le processus démocratique sur la scène politique indonésienne. À cet égard, cette recherche est urgemment nécessaire pour prévenir un impact plus destructeur sur la démocratie indonésienne en raison de l'absence d'une forte responsabilité horizontale.

Sur la base de cette condition, cette recherche vise à examiner la capacité des institutions étatiques indonésiennes au niveau national, y compris les branches législative et judiciaire, à tenir le président responsable. La recherche est divisée en trois sections, décomposant le sujet de la responsabilité horizontale dans l'avancement de la démocratie en Indonésie. La première section expliquera le concept de responsabilité horizontale dans les pays démocratiques. La deuxième section détaillera les pratiques de responsabilité horizontale en Indonésie. La troisième et dernière section conclura en trouvant une solution pour établir la responsabilité horizontale dans le gouvernement national indonésien.

2. La Responsabilité Horizontale Réexaminée

Dans les nouvelles démocraties, la responsabilité horizontale tend à être plus fragile que son homologue verticale, car les héritages institutionnels autoritaires sont plus difficiles à transformer que l'organisation d'élections libres et équitables (De Almeida Lopes Fernandes et al. 2020). Dans certains États, le manque de responsabilité horizontale reste un problème à résoudre. À cet égard, O’Donnel (1998) a accusé de nombreux pays démocratiques de ne pas parvenir à la responsabilité horizontale (O’Donnell 1998). D'autres études ont également révélé que les mécanismes de responsabilité horizontale ont affecté la qualité de la démocratie.

Ziegenhain (2014) a expliqué que la responsabilité horizontale fait référence à l'opération de « contrôle et d'équilibre » entre différentes institutions étatiques (Ziegenhain 2015). Ce système s'applique particulièrement à la responsabilité du gouvernement élu vis-à-vis des autres branches du gouvernement. La dimension de la responsabilité horizontale repose spécifiquement sur les relations exécutif-législatif, suivies des relations exécutif-judiciaire et des organisations de surveillance indépendantes telles que les commissions de lutte contre la corruption, les agences d'audit et les commissions électorales, qui ont la capacité d'exercer un contrôle sur les actions gouvernementales (Rodan et Hughes 2014). À cet égard, les agences responsables de la responsabilité horizontale sont « des acteurs et agences étatiques disposés et capables de sanctionner d'autres acteurs et agences étatiques pour leurs actes et omissions, conformément à la loi et à la constitution » (Kenney 2003 : 67 ; voir aussi Goetz et Jenkins 2005 : 11–12). Si une transition démocratique est comprise comme le processus de refonte institutionnelle suite à la création d'un pacte d'élite démocratique, alors la responsabilité horizontale devrait jouer un rôle important dans la promotion de la démocratie. Après tout, la responsabilité horizontale consacre le système de contrôle et d'équilibre, garantissant que les institutions se comportent comme prévu. Cependant, la responsabilité horizontale est fondée sur une séparation formelle des pouvoirs au sein de l'État qui, dans les contextes post-autoritaires, peut être difficile à réaliser lorsque le pouvoir reste entre les mains d'une élite dominante.

Slater (2004) pensait qu'O’Donnel s'appuie sur la responsabilité horizontale et verticale, ce qui correspond au contexte de l'Indonésie (Slater 2004). Cependant, Slater a expliqué davantage que le problème de la responsabilité horizontale dans le contexte politique indonésien est confronté aux défis du fléau de « l'engrenage de la responsabilité ». Slater a qualifié cette condition en considérant le conflit entre la politique formelle et informelle établie en Indonésie en exerçant des cartels pour étouffer la concurrence des contestations électorales (Slater 2004). La formation de partis de coalition en Indonésie a généré des inconvénients qui sont responsables de l'atténuation de la responsabilité horizontale en raison de leur capacité à être exercée par le législatif pour contrôler le pouvoir des exécutifs. Cependant, il y a une lueur d'espoir pour rendre la responsabilité horizontale présente dans la politique indonésienne. Nieves Zúñiga (2018) a affirmé qu'il existe une condition préalable à l'atteinte de la responsabilité : la fourniture de transparence (Zúñiga et al. 2018). En général, on suppose que l'existence de la transparence entraînerait une meilleure gouvernance, une responsabilité accrue et moins de corruption (Bovens 2006 : Koppell 2005 : Mulgan 2012). La réponse à la demande de responsabilité est souvent d'augmenter les niveaux de transparence sur la base de l'hypothèse que de meilleures et plus d'informations permettraient aux citoyens, aux gouvernements ou aux marchés de tenir les institutions responsables de leurs politiques et de leurs performances (Bellver et Kaufmann 2005). Bien que le lien entre transparence et responsabilité puisse sembler évident en théorie, il n'est pas toujours simple en pratique.

3. La Pratique du Contrôle et de l'Équilibre comme Responsabilité Horizontale en Indonésie

O’Donnel (1998) a clairement mentionné que la responsabilité principale du législatif, du judiciaire et de l'administration publique est de contrôler l'exécutif afin d'établir la responsabilité horizontale. Par conséquent, cette section se concentrera sur les relations entre le DPR et le président, et entre le judiciaire et le président au niveau national pour expliquer comment fonctionne la responsabilité horizontale dans la gouvernance indonésienne.

3.1. La Rareté d'une Opposition Permanente dans la Politique Indonésienne

Pendant l'ère de la réforme, la démocratie a été rétablie ; cependant, malgré sa reconnaissance en tant que pays démocratique, la vie de l'opposition n'a pas été présente à un niveau encourageant en Indonésie. L'héritage du système politique passé, caractérisé par une opposition faible, est resté significatif. Pendant les administrations présidentielles d'Abdurrahman Wahid (Gus Dur) (1999-2001) et de Megawati Soekarnoputri (2001-2004), l'opposition a été moins considérée, étant donné que le gouvernement a pleinement absorbé le potentiel du pouvoir politique national. Sous le règne de Gus Dur, tous les partis de grande et moyenne taille — PDIP (Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan-Indonesian Democratic Prty of Struggle), Golkar Party (Party of Functional Groups), PAN (National Mandate Party), PKB (National Awakening Party), PPP (United Development Party), PBB (Crescent Star Party), PKS (Prosperous Justice Party), et PKP Justice Unity Party) — ont obtenu des nominations dans le cabinet dirigé conjointement avec la présidente du PDIP, Megawati Soekarnoputri, faisant du PDIP le parti détenant la majorité des postes au gouvernement.

Dans la situation contemporaine, l'admission de plusieurs partis soutenant la Coalition Rouge et Blanche (KMP) dans les rangs du gouvernement prouve que l'opposition reste substantiellement faible. Les partis qui se sont initialement déclarés en opposition au gouvernement et sont même devenus des concurrents de la coalition gouvernementale au moment de l'élection présidentielle, y compris PAN, PPP et Golkar, ont facilement changé de direction en se déclarant loyalistes au gouvernement. De manière unique, sous l'administration de Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) (2004-2014), la politique de cartel a émergé lorsque l'opposition avait peu de sens et que le gouvernement absorbait des groupes susceptibles de jouer un rôle d'opposition (Ambardi 2009). La réalité a révélé que l'opposition ne fonctionnait pas efficacement. Il y a eu une légère amélioration de la qualité de l'opposition, en particulier au début de l'administration Jokowi, lorsque des partis comme Gerindra et PKS se sont fermement déclarés en opposition au gouvernement. Le phénomène d'opposition actuel, dans son développement, tend à présenter une continuation de l'ancien schéma de relations entre le gouvernement et l'opposition. La fonction de l'opposition, la plus pleinement exercée par le KMP, caractérise le phénomène comme limité et inefficace.

Jusqu'à près de deux décennies après la réforme, les cercles non partisans et extra-parlementaires ont rempli le rôle de l'opposition, qui était sporadique et inutilisable comme baromètre de contrôle d'un gouvernement efficace. En conséquence, au lieu de devenir une sphère pour une vie démocratique saine, l'Indonésie est actuellement piégée dans une pratique oligarchique en raison de son positionnement des intérêts de quelques-uns au-dessus de ceux des masses. Les intérêts d'un groupe de personnes proches du pouvoir manipulent souvent les politiques gouvernementales destinées au peuple. La démocratie tend à être artificielle, permettant ainsi au gouvernement de récolter les fruits sans opposition efficace. L'échec de l'institutionnalisation de l'opposition indique que le président n'est pas soumis au contrôle et à l'équilibre du parlement. L'opposition n'existe qu'avant l'élection dans le contexte de la contestation électorale marquée par l'union de tous les rangs des dirigeants des partis d'opposition au président élu. L'opposition existante n'est pas basée sur des conflits de programmes, des différences de vues politiques ou des idéologies, indiquant ainsi aucune pratique de contrôle et d'équilibre pour équilibrer le pouvoir exécutif du président.

3.2. La Tendance des Coalitions «Gemuk » en Indonésie

Les phénomènes politiques survenus en Indonésie, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre de l'élection présidentielle au suffrage universel direct, ont envoyé un message selon lequel les coalitions sont toujours construites par le Président en exercice, tant au début de l'élection que pendant l'administration d'un gouvernement, pour maintenir le pouvoir et la stabilité politique. Cependant, la formation d'une coalition incluant presque tous les partis politiques du parlement est devenue connue sous le nom de coalition « fat » ( gemuk ).

La tendance à former une coalition « gemuk » s'est manifestée après les élections à l'ère de la Réforme. Elle a été clairement observée après les élections de 2004, car au début, l'administration présidentielle SBY-JK, en fonction de 2004 à 2009, avait une coalition minoritaire au parlement où le vote obtenu n'était que de 7,45 %, ce qui signifiait seulement 56 sièges, soit 10,26 % au DPR (Fitra Arsil, 2017 : 215). Cette condition minoritaire au parlement rendait certainement l'administration SBY-JK insécurisée ; par conséquent, un « gemuk » a été formé au DPR où presque tous les partis se sont réunis pour former une coalition, à l'exception du Parti Démocratique Indonésien de Lutte (PDI-Perjuangan), qui a joué le rôle d'opposition. L'élection présidentielle de 2009 a abouti à l'administration SBY-Boediono, en fonction de 2009 à 2014, et a de nouveau conduit à la formation d'une coalition « fat » au DPR. La coalition qui a réussi à sécuriser le gouvernement de SBY pendant deux mandats a conduit le leadership présidentiel suivant à préserver la culture des coalitions « fat » comme une étape vers le succès de la gouvernance. Jokowi, lors de son premier et de son second mandat après les élections de 2014 et 2019, a également construit une coalition suivant le cadre « fat » au sein du gouvernement, à savoir pendant l'administration Jokowi-JK de 2014-2019. Même pour le second mandat 2019-2024, le Cabinet Indonésien Avancé de Jokowi-Ma’ruf a fait appel à des personnalités dirigeantes de partis d'opposition en tant que ministres.

L'explication de la manière dont le Président a formé la coalition ci-dessus indique qu'il n'existe actuellement aucune opposition suffisamment forte pour tenir le Président responsable de la responsabilité horizontale. La formation de ces coalitions est basée sur la politique de cartel et a conduit à l'engrenage de la responsabilité. Cette condition reflète ce que Slater a mentionné à propos de l'engrenage de la responsabilité qui entrave la démocratisation dans la gouvernance de l'État au niveau national.

4. La Responsabilité Horizontale du Pouvoir Judiciaire pour Examiner le Président

L'institution judiciaire indonésienne, la Cour Constitutionnelle, a l'autorité de tenir le président responsable de la responsabilité horizontale et est spécifiquement chargée de traiter la procédure de destitution contre le président et/ou le vice-président. Concernant la procédure de destitution, il est requis que la Cour Constitutionnelle rende une décision basée sur l'avis du DPR selon lequel le président et/ou le vice-président est soupçonné d'avoir violé la loi sous forme de trahison contre l'État, de corruption, de corruption, de crime, de comportement honteux et/ou de ne plus remplir les conditions requises pour être président et/ou vice-président. La procédure de destitution du président et/ou du vice-président est essentiellement une série de longs processus et nécessite l'implication de plusieurs hautes institutions étatiques, y compris le Conseil des représentants du peuple (DPR), l'Assemblée consultative du peuple (MPR) et la Cour Constitutionnelle. Chaque haute institution étatique a des devoirs et des autorités différents dans la procédure de destitution. L'initiation de la procédure de destitution ne peut être soumise que par le DPR, qui doit la soumettre à l'Assemblée consultative du peuple. En conséquence, toutes les hautes institutions étatiques ne peuvent pas proposer la destitution du président et/ou du vice-président. Le DPR représente le pouvoir politique des partis politiques ayant remporté les élections générales dans le pays, composé de factions et de commissions.

L'avis du DPR selon lequel le président et/ou le vice-président a violé la loi ou ne remplit plus les conditions de président et/ou de vice-président s'inscrit dans le cadre de l'exercice de la fonction de contrôle du DPR. L'espoir de la fonction de contrôle est que le président et/ou le vice-président reste sur le « droit chemin » dans l'exercice de ses devoirs et obligations. Le DPR ne peut soumettre une demande à la Cour Constitutionnelle qu'avec le soutien d'au moins 2/3 du nombre total des membres du DPR présents lors d'une réunion plénière à laquelle assistent au moins 2/3 du nombre total des membres du DPR. Cette exigence est difficile à satisfaire car la majorité des membres du DPR proviennent du parti ayant remporté les élections et de ses partenaires de coalition. Par conséquent, le DPR ne peut pas arbitrairement soumettre une demande de destitution du président et/ou du vice-président sans le soutien d'au moins 2/3 de ses membres.

Si la Cour Constitutionnelle décide que le président et/ou le vice-président a violé la loi, le Conseil des représentants du peuple tient une réunion plénière pour soumettre la proposition de destitution du président et/ou du vice-président à l'Assemblée consultative du peuple. La session plénière du MPR doit être suivie par au moins 3/4 des membres et approuvée par au moins 2/3 des membres présents, après quoi le président et/ou le vice-président a la possibilité de présenter ses explications lors de la session plénière du MPR. Ainsi, la décision du MPR détermine finalement si la destitution peut procéder ou non.

À cet égard, la question de la procédure de destitution du président Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) a été largement entendue, notamment concernant l'évolution de l'enquête sur l'affaire Bank Century. Les résultats des conclusions provisoires du comité spécial du DPR concernant Bank Century montrent que le gouvernement a reçu le soutien de deux factions, à savoir le Parti Démocratique et le Parti du Réveil National (PKB). Sept autres partis politiques, PKS, Golkar Party, PDIP, Gerindra, Hanura, PPP et PAN, ont au contraire déclaré que l'octroi des fonds de renflouement de Bank Century violait la loi. Au début, de fausses accusations visaient uniquement les autorités monétaires et les assistants du Président. Mais, au fur et à mesure de l'évolution, les partis politiques ont commencé à émerger, bien que pas de manière « vulgaire » envers le Président, car ils étaient également considérés comme partiellement responsables du fonctionnement du gouvernement, en particulier en ce qui concerne le processus de renflouement de Bank Century.

Sur la base de l'explication ci-dessus, dans la constellation actuelle de l'Indonésie, il semble que les conditions de destitution du président ne soient pas faciles à remplir ; sur la base des résultats de l'élection présidentielle, le Parti Démocratique, qui soutient SBY et Boediono, a reçu un soutien réel de plus de 60 % de ses électeurs. Ainsi, l'exigence de soutien des 2/3 du nombre de membres du DPR n'est pas non plus facile à atteindre car la majorité des membres du DPR proviennent du Parti Démocratique avec le soutien de ses partis politiques partenaires de coalition. Bien sûr, le Parti Démocratique et sa coalition feront de leur mieux pour contrecarrer les efforts de destitution de leurs opposants politiques. Les mesures prises en vue d'une destitution sont actuellement difficiles à réaliser car le DPR fait en grande partie partie de la coalition « fat » et est allié au président.

La procédure de destitution est longue, difficile et implique plusieurs institutions étatiques, dont le DPR, la Cour Constitutionnelle et le MPR. De plus, quantitativement, les membres du DPR sont dominés par les partis politiques ayant remporté les élections (Parti Démocratique) et leurs coalitions, de sorte que les exigences de destitution du président et/ou du vice-président doivent recevoir le soutien d'au moins deux tiers du nombre total des membres du DPR présents lors d'une session plénière où sont présents au moins deux tiers du nombre total des membres du DPR. Cette tâche semble difficile à réaliser car le Parti Démocratique et sa coalition s'efforceront probablement de contrecarrer les efforts de destitution de leurs opposants politiques. Ainsi, les efforts menant à la destitution présidentielle ne sont pas faciles à accomplir car le mécanisme requis pour la mettre en œuvre est assez long, avec des conditions qui ne sont pas non plus faciles à satisfaire. Le défi d'examiner la responsabilité présidentielle conduit au paradoxe de la responsabilité horizontale car la responsabilité est presque inexistante puisque la Cour Constitutionnelle examine le président sur la base d'une décision parlementaire.

5. Conclusion

La racine de la science politique est le pouvoir ; cependant, ce pouvoir est caractérisé par l'opacité. Compte tenu de l'opacité du pouvoir, le concept de responsabilité émerge pour contrôler et prévenir les abus de pouvoir. Il existe un paradoxe de la responsabilité horizontale résultant de l'inégalité de pouvoir et de ressources entre les acteurs. Pour résoudre ce paradoxe, idéalement, les deux parties forment des agences relativement autonomes qui ne sont pas dans une relation de subordination ou de supériorité formelle l'une par rapport à l'autre. En d'autres termes, la responsabilité horizontale présuppose une division préalable des pouvoirs et une différenciation fonctionnelle interne particulière de l'État. Dans le cas de la politique indonésienne, le pouvoir inégal entre les branches exécutive, législative et judiciaire est le résultat d'institutions formelles et informelles. Le législatif a une autorité inégale pour contrôler la responsabilité du président car il a été affaibli par la politique de cartel considérée comme nécessaire pour former une coalition avec le gouvernement avant et après les élections. Pendant ce temps, le judiciaire est confronté à un dilemme similaire où la destitution présidentielle nécessite la fourniture et la convention de parlementaires cooptés par la coalition gouvernementale. Cette condition conduit encore davantage à un engrenage de la responsabilité.

De plus, l'absence d'opposition comme dernier recours pour institutionnaliser la responsabilité horizontale de la branche législative envers le président a également contribué à la dégradation de la qualité de la gouvernance démocratique en Indonésie. La conception d'une institution représentative qui place une chambre basse avec des fonctions limitées uniquement en termes de législation a exacerbé cette condition. En conséquence, dans ces conditions, il est évident que la mise en œuvre de la responsabilité horizontale est presque inexistante. De plus, il existe un déséquilibre de fonction et d'autorité entre la première et la seconde chambre du Parlement, conduisant à l'absence de contrôle et d'équilibre internes au sein du parlement. Cette condition témoigne du paradoxe de la responsabilité horizontale en résultant en une inégalité de pouvoir entre les acteurs étatiques. ■

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■ Devi Darmawan est chercheuse au Centre de recherche sur la politique de l'Agence nationale de recherche et d'innovation. Elle est titulaire d'un diplôme en droit de l'Université d'Indonésie et a obtenu une maîtrise en sciences politiques à la School of Public Affairs de l'American University. Ses études portent sur les élections, la démocratie et la politique comparée. Elle a participé à des recherches sur : « Conception alternative du système électoral dans le cadre du système présidentiel en Indonésie », « Évaluation des élections législatives de 2014 » et « Cartographie des conditions politiques, juridiques, économiques, sociales et culturelles avant les élections de 2019 ».

■ Dr. Sri Nuryanti est directrice par intérim de la politique de recherche et d'innovation régionales à l'Agence nationale indonésienne de recherche et d'innovation. Elle a été commissaire électorale de la Commission électorale générale indonésienne de 2007 à 2012, période durant laquelle elle a mené à bien les élections parlementaires et présidentielles de 2009, ainsi que les élections locales de 2007 à 2012. Elle participe activement à diverses activités académiques aux niveaux national et international. Elle occupe actuellement le poste de secrétaire générale de l'APPRA (Asia Pacific Peace Research Association) et de membre du conseil exécutif de l'IPRA (International Peace Research Association).

■ Responsable et rédacteur : Park Han-soo_Chercheur à l'EAI

Contact : 02-2277-1683 (poste 204) hspark@eai.or.kr