[ADRN Working Paper] Avance de la Democracia: Una Demanda de Rendición de Cuentas Horizontal Institucionalizada en Indonesia

1. Introducción

Desde los primeros días de la transición hacia regímenes democráticos, eruditos y expertos astutos en democracia se han preocupado por la calidad subsiguiente de la gobernanza democrática en Indonesia. A pesar de ser elogiable por celebrar con éxito elecciones regulares tanto a nivel nacional como local, el progreso de la transición democrática en Indonesia parece menos prometedor debido a la falta de rendición de cuentas política. Por lo tanto, Hamid (2012) valoró el progreso democrático de Indonesia como una democracia defectuosa (Hamid 2012). En comparación con otros países democráticos nuevos, muchas democracias en América Latina han enfrentado desafíos similares, marcados por la ausencia de rendición de cuentas. Esta percepción es especialmente el caso horizontalmente, ya que las elecciones se consideran una forma de rendición de cuentas vertical (O’Donnell 1998).

Mientras tanto, el fracaso en sostener la rendición de cuentas horizontal puede conducir a retrocesos democráticos donde las instituciones estatales podrían volverse corruptas y violar los principios democráticos. En consecuencia, la ausencia de rendición de cuentas horizontal dejaría elecciones sin sentido como la única institución restante que representa a los países democráticos. Considerando las prácticas democráticas de Indonesia, los esfuerzos para aplicar la rendición de cuentas horizontal y lograr el principio de pesos y contrapesos entre las ramas del estado siguen siendo problemáticos debido al poder desigual para hacer responsable al presidente. Esta condición necesita ser examinada críticamente, específicamente para evaluar la capacidad del nuevo gobierno democrático para realizar sus pesos y contrapesos entre las instituciones estatales. La investigación sobre los pesos y contrapesos para manifestar la rendición de cuentas horizontal es particularmente relevante hoy en día, ya que Indonesia está experimentando un estancamiento democrático y la débil función de su mecanismo de pesos y contrapesos. Los académicos de la democracia han argumentado que el estado de la democracia debe institucionalizar los principios de pesos y contrapesos para hacer retroceder el retroceso hacia regímenes autoritarios con el fin de preservar la consolidación democrática. De lo contrario, la democratización podría permanecer estancada, caracterizada por la dominación de la élite que ensombrece el proceso democrático en el escenario político de Indonesia. A este respecto, esta investigación es urgentemente necesaria para prevenir un impacto más destructivo en la democracia de Indonesia debido a la ausencia de una fuerte rendición de cuentas horizontal.

Con base en esta condición, esta investigación tiene como objetivo examinar la capacidad de las instituciones estatales indonesias a nivel nacional, incluidas las ramas legislativa y judicial, para hacer responsable al presidente. La investigación se divide en tres secciones, desglosando el tema de la rendición de cuentas horizontal en el avance de la democracia en Indonesia. La primera sección explicará el concepto de rendición de cuentas horizontal en los países democráticos. La segunda sección detallará las prácticas de rendición de cuentas horizontal en Indonesia. La tercera y última sección concluirá encontrando una solución para establecer la rendición de cuentas horizontal en el gobierno nacional de Indonesia.

2. La Rendición de Cuentas Horizontal Revisada

En las nuevas democracias, la rendición de cuentas horizontal tiende a ser más frágil que su contraparte vertical, ya que los legados institucionales autoritarios son más difíciles de transformar que la organización de elecciones libres y justas (De Almeida Lopes Fernandes et al. 2020). En algunos estados, la falta de rendición de cuentas horizontal sigue siendo un problema por resolver. A este respecto, O’Donnel (1998) acusó a muchos países democráticos de no lograr la rendición de cuentas horizontal (O’Donnell 1998). Otros estudios también han revelado que los mecanismos de rendición de cuentas horizontal han afectado la calidad de la democracia.

Ziegenhain (2014) explicó que la rendición de cuentas horizontal se refiere a la operación de “pesos y contrapesos” entre diferentes instituciones estatales (Ziegenhain 2015). Este sistema se aplica particularmente a la rendición de cuentas del gobierno electo frente a las otras ramas del gobierno. La dimensión de la rendición de cuentas horizontal descansa específicamente bajo las relaciones ejecutivo-legislativo, seguida por las relaciones ejecutivo-judicial y organizaciones de vigilancia independientes como comisiones anticorrupción, agencias de auditoría y comisiones electorales, que tienen la capacidad de ejercer control sobre las acciones gubernamentales (Rodan y Hughes 2014). A este respecto, las agencias responsables de la rendición de cuentas horizontal son “actores y agencias estatales dispuestos y capaces de sancionar a otros actores y agencias estatales por sus actos y omisiones, de acuerdo con la ley y la constitución” (Kenney 2003: 67; véase también Goetz y Jenkins 2005: 11–12). Si la transición democrática se entiende como el proceso de rediseño institucional tras la creación de un pacto de élite democrática, entonces la rendición de cuentas horizontal debería desempeñar un papel importante en la promoción de la democracia. Después de todo, la rendición de cuentas horizontal consagra el sistema de pesos y contrapesos, asegurando que las instituciones se comporten como se espera. Sin embargo, la rendición de cuentas horizontal se basa en una separación formal de poderes dentro del estado que, en contextos post-autoritarios, puede ser difícil de realizar donde el poder permanece en manos de una élite dominante.

Slater (2004) creía que O’Donnel se basa en la rendición de cuentas horizontal y vertical, lo que encaja en el contexto de Indonesia (Slater 2004). Sin embargo, Slater explicó además que el problema de la rendición de cuentas horizontal en el contexto político indonesio enfrenta desafíos por el flagelo de la “trampa de la rendición de cuentas”. Slater denominó esta condición considerando el choque entre la política formal e informal establecida en Indonesia al ejercer cárteles para sofocar la competencia de la contienda electoral (Slater 2004). La formación de partidos coaligantes en Indonesia ha generado inconvenientes que son responsables de atenuar la rendición de cuentas horizontal debido a su capacidad para ser realizada por el legislativo para controlar el poder de los ejecutivos. Sin embargo, hay espacio para la esperanza de hacer presente la rendición de cuentas horizontal en la política indonesia. Nieves Zúñiga (2018) afirmó que existe una precondición para lograr la rendición de cuentas: la provisión de transparencia (Zúñiga et al. 2018). En general, existe la suposición de que la existencia de transparencia resultaría en una mejor gobernanza, mayor rendición de cuentas y menos corrupción (Bovens 2006: Koppell 2005: Mulgan 2012). La respuesta a la demanda de rendición de cuentas a menudo es aumentar los niveles de transparencia basándose en la suposición de que una mejor y mayor información permitiría a los ciudadanos, gobiernos o mercados hacer responsables a las instituciones de sus políticas y desempeño (Bellver y Kaufmann 2005). Aunque el vínculo entre transparencia y rendición de cuentas podría parecer obvio en teoría, no siempre es directo en la práctica.

3. La Práctica de Pesos y Contrapesos como Rendición de Cuentas Horizontal en Indonesia

O’Donnel (1998) mencionó claramente que la responsabilidad principal del legislativo, el judicial y la administración pública es mantener a raya al ejecutivo para establecer la rendición de cuentas horizontal. Por lo tanto, esta sección se centrará en las relaciones entre el DPR y el presidente y entre el Judicial y el presidente a nivel nacional para transmitir cómo funciona la rendición de cuentas horizontal en la gobernanza indonesia.

3.1. La Escasez de Oposición Permanente en la Política Indonesia

Durante la era de la reforma, la democracia se restableció; sin embargo, a pesar de su reconocimiento como país democrático, la vida de la oposición no ha estado presente a un nivel alentador en Indonesia. El legado del sistema político pasado, caracterizado por una oposición débil, ha seguido siendo significativo. Durante las administraciones presidenciales de Abdurrahman Wahid (Gus Dur) (1999-2001) y Megawati Soekarnoputri (2001–2004), la oposición fue menos considerada, considerando que el gobierno absorbió completamente el potencial del poder político nacional. Durante el reinado de Gus Dur, todos los partidos grandes y medianos —PDIP (Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan-Partido Democrático Indonesio de Lucha), Partido Golkar (Partido de Grupos Funcionales), PAN (Partido del Mandato Nacional), PKB (Partido del Despertar Nacional), PPP (Partido del Desarrollo Unido), PBB (Partido de la Estrella Creciente), PKS (Partido de la Justicia Próspera) y PKP Partido de la Unidad de la Justicia)— obtuvieron nombramientos en el gabinete que se dirigió junto con la Presidenta General del PDIP, Megawati Soekarnoputri, haciendo del PDIP el partido con la mayoría de los puestos ocupados en el gobierno.

En la situación contemporánea, la admisión de varios partidos que apoyan a la Coalición Roja y Blanca (KMP) en las filas del gobierno demuestra que la oposición sigue siendo sustancialmente débil. Partidos que inicialmente se declararon en oposición al gobierno e incluso se convirtieron en competidores de la coalición gobernante en el momento de las elecciones presidenciales, incluidos PAN, PPP y Golkar, cambiaron fácilmente de dirección al declararse leales al gobierno. Curiosamente, durante la Administración de Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) (2004–2014), surgió la política de cárteles cuando la oposición tenía poco significado y el gobierno absorbía grupos que tenían el potencial de desempeñar un papel de oposición (Ambardi 2009). La realidad reveló que la oposición no estaba funcionando eficazmente. Ha habido una ligera mejora en la calidad de la oposición, especialmente al comienzo de la administración de Jokowi, cuando partidos como Gerindra y PKS se declararon firmemente en oposición al gobierno. El fenómeno de la oposición actual, en su desarrollo, tiende a exhibir una continuación del antiguo patrón de relaciones entre el gobierno y la oposición. La función de la oposición, desempeñada de manera más completa por el KMP, caracteriza el fenómeno como limitado e ineficaz.

Hasta casi dos décadas después de la reforma, los círculos no partidistas y extraparlamentarios desempeñaron el papel de la oposición, que fue esporádico e inútil como barómetro de control sobre un gobierno eficaz. Como resultado, en lugar de convertirse en una esfera para una vida democrática saludable, Indonesia está actualmente atrapada en una práctica oligárquica debido a su posicionamiento de los intereses de unos pocos por encima de los de las masas. Los intereses de un grupo de personas cercanas al poder a menudo manipulan las políticas gubernamentales destinadas al pueblo. Los intereses de un grupo de personas cercanas al poder a menudo manipulan la política gubernamental destinada al pueblo. La democracia tiende a ser artificial, permitiendo así que el gobierno coseche los resultados sin una oposición efectiva. El fracaso de la institucionalización de la oposición indica que el presidente no está sujeto a pesos y contrapesos por parte del parlamento. La oposición solo existe antes de las elecciones en el contexto de la contienda electoral marcada por la unión de todas las filas de los líderes de los partidos de oposición al presidente electo. La oposición existente no se basa en conflictos de programas, diferencias de puntos de vista políticos o ideologías, lo que indica la ausencia de práctica de pesos y contrapesos para equilibrar el poder ejecutivo del presidente.

3.2. La Tendencia de las Coaliciones de “Gemuk” en Indonesia

Los fenómenos políticos ocurridos en Indonesia, especialmente considerando la implementación de la elección presidencial directa, enviaron un mensaje de que las coaliciones siempre son construidas por el Presidente titular, tanto al inicio de la elección como durante la administración de un gobierno, para mantener el poder y la estabilidad política. Sin embargo, la formación de una coalición que incluye a casi todos los partidos políticos en el parlamento se conoció como la coalición gorda (“gemuk”).

La tendencia a formar una coalición “gemuk” se manifestó después de las elecciones en la era de la Reforma. Se vio claramente después de las elecciones de 2004, ya que al principio, la Administración Presidencial de SBY-JK, que estuvo en el cargo de 2004 a 2009, tenía una coalición minoritaria en el parlamento donde el voto obtenido fue solo del 7.45%, lo que significaba que solo había 56 escaños o el 10.26% en el DPR (Fitra Arsil, 2017: 215). Esta condición minoritaria en el parlamento ciertamente hizo que la Administración SBY-JK se sintiera insegura; por lo tanto, se formó una “gemuk” en el DPR donde casi todos los partidos se unieron para formar una coalición, excepto el Partido Democrático Indonesio de Lucha (PDI-Perjuangan), que desempeñó el papel de oposición. Las elecciones presidenciales de 2009 resultaron en la Administración SBY-Boediono, que estuvo en el cargo de 2009 a 2014 y nuevamente condujo a la formación de una coalición gorda en el DPR. La coalición que logró asegurar el gobierno de SBY durante dos mandatos resultó en que el próximo liderazgo presidencial preservara la cultura de las coaliciones gordas como un paso hacia el éxito de la gobernanza. Jokowi, en su primer y segundo mandato después de las elecciones de 2014 y 2019, también construyó una coalición siguiendo el marco gordo en el gobierno, a saber, durante la Administración Jokowi-JK de 2014-2019. Incluso para el segundo mandato de 2019-2024, el Gabinete Avanzado de Indonesia de Jokowi-Ma’ruf incorporó figuras que eran líderes del partido de oposición como ministros.

La explicación de cómo el Presidente formó la coalición anterior indica que actualmente no existe una oposición lo suficientemente fuerte como para hacer responsable al Presidente en términos de rendición de cuentas horizontal. La formación de estas coaliciones se basa en la política de cárteles y ha llevado a la trampa de la rendición de cuentas. Esta condición refleja lo que Slater mencionó sobre la trampa de la rendición de cuentas que obstaculiza la democratización en la gobernanza del estado a nivel nacional.

4. Rendición de Cuentas Horizontal del Poder Judicial para Examinar al Presidente

La institución judicial de Indonesia, la Corte Constitucional, tiene la autoridad para hacer responsable al presidente en términos de rendición de cuentas horizontal y es específicamente responsable de manejar el proceso de juicio político contra el presidente y/o vicepresidente. Con respecto al proceso de juicio político, existe el requisito de que la Corte Constitucional debe emitir una decisión basada en la opinión del DPR de que el presidente y/o vicepresidente es sospechoso de haber violado la ley en forma de traición contra el estado, corrupción, soborno, crimen, comportamiento vergonzoso y/o ya no cumple los requisitos para ser presidente y/o vicepresidente. El procedimiento para destituir al presidente y/o vicepresidente es esencialmente una serie de procesos largos y requiere la participación de varias instituciones estatales de alto nivel, incluido el Consejo de Representantes del Pueblo (DPR), la Asamblea Consultiva del Pueblo (MPR) y la Corte Constitucional. Cada institución estatal de alto nivel tiene diferentes deberes y autoridades en el proceso de juicio político. La iniciación del proceso de juicio político solo puede ser presentada por el DPR, que debe presentarla a la Asamblea Consultiva del Pueblo. En consecuencia, no todas las instituciones estatales de alto nivel pueden proponer el juicio político del presidente y/o vicepresidente. El DPR representa el poder político de los partidos políticos que ganan las elecciones generales en el país, que consta de facciones y comisiones.

La opinión del DPR de que el presidente y/o vicepresidente ha violado la ley o ya no cumple los requisitos como presidente y/o vicepresidente está en el contexto de llevar a cabo la función de supervisión del DPR. La esperanza de la función de supervisión es que el presidente y/o vicepresidente permanezcan en el camino "recto" en el desempeño de sus deberes y obligaciones. El DPR solo puede presentar una solicitud a la Corte Constitucional con el apoyo de al menos 2/3 del número total de miembros del DPR presentes en una reunión plenaria a la que asistan al menos 2/3 del número total de miembros del DPR. Este requisito es difícil de cumplir porque la mayoría de los miembros del DPR provienen del partido ganador de las elecciones y sus socios de coalición. Por lo tanto, el DPR no puede presentar arbitrariamente una solicitud de juicio político del presidente y/o vicepresidente sin el apoyo de al menos 2/3 de sus miembros.

Si la Corte Constitucional decide que el presidente y/o vicepresidente ha violado la ley, el Consejo de Representantes del Pueblo celebra una reunión plenaria para presentar la propuesta de destitución del presidente y/o vicepresidente a la Asamblea Consultiva del Pueblo. La Sesión Plenaria de la MPR debe contar con la asistencia de al menos 3/4 de los miembros y ser aprobada por al menos 2/3 de los miembros presentes, después de lo cual el presidente y/o vicepresidente tiene la oportunidad de presentar sus explicaciones en la sesión plenaria de la MPR. Por lo tanto, la decisión de la MPR determina en última instancia si el juicio político puede proceder o no.

A este respecto, la cuestión relativa a la realización de un proceso de juicio político contra el presidente Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) se escuchó una vez ampliamente, especialmente en relación con los desarrollos en la investigación del caso Bank Century. Los resultados de las conclusiones provisionales del comité especial del DPR sobre Bank Century muestran que el gobierno recibió el apoyo de dos facciones, a saber, el Partido Democrático y el Partido del Despertar Nacional (PKB). Siete partidos políticos más, PKS, Partido Golkar, PDIP, Gerindra, Hanura, PPP y PAN, por el contrario, declararon que la concesión de fondos de rescate de Bank Century violaba la ley. Al principio, las acusaciones falsas se dirigieron solo a las autoridades monetarias y a los asistentes del Presidente. Pero, a medida que el desarrollo progresaba, comenzaron a surgir partidos políticos, aunque no en una dirección "vulgar" hacia el Presidente, porque ellos también eran considerados parcialmente responsables de cómo se estaba ejecutando el gobierno, especialmente en lo que respecta al proceso de rescate de Bank Century.

Con base en la explicación anterior, en la constelación actual de Indonesia, parece que las condiciones para destituir al presidente no son fáciles de cumplir; basándose en los resultados de las elecciones presidenciales, el Partido Democrático, que apoya a SBY y Boediono, ha recibido un apoyo genuino de más del 60% de sus constituyentes. Por lo tanto, el requisito de apoyo de 2/3 del número de miembros del DPR tampoco es fácil de lograr porque la mayoría de los miembros del DPR provienen del Partido Democrático con el apoyo de sus partidos políticos socios de coalición. Por supuesto, el Partido Democrático y su coalición harán todo lo posible para frustrar los esfuerzos de juicio político de sus oponentes políticos. Las medidas tomadas hacia el juicio político son actualmente difíciles de lograr porque el DPR es en su mayoría parte de la coalición gorda y está aliado con el presidente.

El proceso de juicio político es largo, no fácil e involucra a varias instituciones estatales, incluido el DPR, la Corte Constitucional y la MPR. Además, cuantitativamente, los miembros del DPR están dominados por los partidos políticos ganadores de las elecciones (Partido Democrático) y sus coaliciones, por lo que los requisitos para el juicio político del presidente y/o vicepresidente deben recibir el apoyo de al menos dos tercios del número total de miembros del DPR presentes en una sesión plenaria donde estén presentes al menos dos tercios del número total de miembros del DPR. Esta tarea parece difícil de cumplir porque el Partido Democrático y su coalición probablemente harán todo lo posible para frustrar los esfuerzos de juicio político de sus oponentes políticos. Por lo tanto, los esfuerzos que conducen al juicio político presidencial no son fáciles de lograr porque el mecanismo requerido para promulgarlo es bastante largo, con condiciones que tampoco son fáciles de satisfacer. El desafío de examinar la rendición de cuentas presidencial conduce a la paradoja de la rendición de cuentas horizontal porque la rendición de cuentas es casi inexistente ya que la Corte Constitucional revisa al presidente basándose en una decisión parlamentaria.

5. Conclusión

La raíz de la ciencia política es el poder; sin embargo, este poder se caracteriza por la opacidad. Considerando la opacidad del poder, surge el concepto de rendición de cuentas para controlar y prevenir el abuso de poder. Existe la paradoja de la rendición de cuentas horizontal resultante de la desigualdad de poder y recursos entre los actores. Para resolver esta paradoja, idealmente, ambas partes forman agencias relativamente autónomas que no están en una relación de subordinación o superioridad formal entre sí. En otras palabras, la rendición de cuentas horizontal presupone una división previa de poderes y una particular diferenciación funcional interna del estado. En el caso de la política indonesia, el poder desigual entre las ramas ejecutiva, legislativa y judicial es el resultado de instituciones formales e informales. El legislativo tiene una autoridad desigual para controlar la rendición de cuentas del presidente porque ha sido debilitado por la política de cárteles vista como necesaria para formar una coalición con el gobierno antes y después de las elecciones. Mientras tanto, el judicial tiene un dilema similar donde el juicio político presidencial requiere la provisión y convención de parlamentarios cooptados por la coalición gobernante. Esta condición conduce aún más a una trampa de rendición de cuentas.

Además, la ausencia de oposición como último recurso para institucionalizar la rendición de cuentas horizontal desde la rama legislativa hacia el presidente también ha contribuido a la degradación de la calidad de la gobernanza democrática en Indonesia. El diseño de una institución representativa que coloca una segunda cámara con funciones limitadas únicamente en términos de legislación ha exacerbado esta condición. Como resultado, bajo esta condición, es obvio que la implementación de la rendición de cuentas horizontal es casi inexistente. Además, existe un desequilibrio de funciones y autoridad entre la primera y la segunda cámara del Parlamento, lo que lleva a la ausencia de pesos y contrapesos internos dentro del parlamento. Esta condición evidencia la paradoja de la rendición de cuentas horizontal al resultar en una desigualdad de poder entre los actores estatales. ■

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■ Devi Darmawan es investigadora en el Centro de Investigación Política de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación. Posee un título en derecho de la Universidad de Indonesia y ha obtenido un máster en ciencias políticas en la Escuela de Asuntos Públicos de la American University. Sus estudios se centran en elecciones, democracia y política comparada. Ha participado en investigaciones sobre: “Diseño Alternativo del Sistema Electoral en el Marco del Sistema Presidencial en Indonesia”, “Evaluación de las Elecciones Legislativas de 2014” y “Mapeo de las Condiciones Políticas, Legales, Económicas, Sociales y Culturales de cara a las elecciones de 2019”.

■ Dr. Sri Nuryanti es Directora en funciones de Política de Investigación e Innovación Regional, Agencia Nacional de Investigación e Innovación de Indonesia. Fue Comisionada Electoral de la Comisión Electoral General de Indonesia (2007-2012), que llevó a cabo con éxito las elecciones parlamentarias y presidenciales de 2009, así como las elecciones locales de 2007-2012. Participa activamente en diversas actividades académicas a nivel nacional e internacional. Actualmente es Secretaria General de la APPRA (Asia Pacific Peace Research Association) y miembro del consejo ejecutivo de la IPRA (International Peace Research Association).

■ Editado y publicado por: Park Han-soo_Investigador del EAI

Contacto: 02-2277-1683 (ext. 204) hspark@eai.or.kr