[ADRN工作论文] 通过直接公众参与促进民主：斯里兰卡的经验

1. 引言

在当代背景下，民主是反映和代表人民普遍意愿的政府形式的同义词（Wallace 2021）。纵观历史，民主治理主要有两种形式：i）由人民直接治理；ii）由人民的代表治理。当民主治理是直接的，人民作为个体参与政策制定和决策过程（Encyclopedia Britannica 2022）。相比之下，当民主治理是代议制的，政策制定和决策由人民选举产生的代表进行（Haxhiu and Alidemaj 2021）。由于现代国家政策制定的复杂性以及获取全体民众意见的不切实际性，现代民主国家以代议制民主为前提。

然而，直接民主仍被视为最纯粹的民主形式。因此，一些以直接民主为前提的治理机制继续出现在现代宪法和法律框架中。传统上，直接民主关注的是正式工具，如公民投票和罢免选举。然而，允许公民直接参与治理的替代性工具，如公众请愿，已通过法律和实践形式化，并被接受为大致属于直接民主的范畴。因此，在本研究中，将考虑一个广泛的直接民主范围，以包括传统的和替代性的公民参与工具。

斯里兰卡已承认并正式化了允许公民直接参与政策制定和治理事务的传统和替代性工具。本研究探讨了这些工具，包括：i）公民投票；ii）议员个人法案；iii）公众请愿；以及iv）议会质询，以评估它们运作的模式并分析它们在促进直接公民参与方面的有效性。

本研究分为三个部分。第一部分探讨了增强斯里兰卡公民直接参与治理能力的工具。第二部分讨论了损害这些工具意义和有效性的固有和结构性挑战。最后一部分提供了基于先前分析得出的结论，并简要讨论了解决这些挑战的方案。

2. 斯里兰卡法律体系承认的正式化工具

2.1. 引言

斯里兰卡民主进程中公众参与的演变可以追溯到斯里兰卡殖民时期，该国继承了其当前的民主结构（Cooray 2005）。1944年，威斯敏斯特议会结构被引入斯里兰卡。在此威斯敏斯特式结构下设立的机构，除了当时的宪法外，还受英联邦议会传统的管辖。这些传统包括公民通过议员个人法案、公众请愿和议会质询等工具直接参与政府的能力（Sixth Report of the Committee on Public Petitions 2016）。1972年，斯里兰卡通过了第一部共和宪法，该宪法延续了威斯敏斯特议会政府结构（Wasanthakumar and Abeyratne 2015）。

1978年，斯里兰卡通过了第二部共和宪法，该宪法引入了半总统制，即总统制和议会制的结合，这与之前的威斯敏斯特议会制有所不同。该宪法第三条承认斯里兰卡共和国的主权不可剥夺地属于斯里兰卡人民。第四条规定了斯里兰卡民主治理的结构，确立了主权人民的行政权力由行政总统行使，主权人民的立法权力由议会行使，主权人民的司法权力由议会通过法院系统行使（Ratnapala 2021）。主权人民每五年选举行政总统和议会议员作为其代表。斯里兰卡的治理通过这种代议制民主结构进行。

然而，斯里兰卡的宪法和法律承认了许多机制和工具，主权人民可以通过这些工具直接参与治理。这些机制和工具分为两类：i）公民投票；以及ii）其他正式的参与工具。

2.2. 公民投票

公民投票的本质在于它使人民能够直接投票批准或否决一项法律或提案。宪法第85条和第86条授权行政总统宣布任何法案或国家重要事项应提交人民批准（Manthri.lk 2017）。1981年第7号公民投票法规定了进行公民投票的程序。在另外两种情况下也可能需要进行公民投票。第一种情况是，当一项法案提议修改、废除或取代宪法的任何固定条款时。第二种情况是，当最高法院确定一项拟议法案与宪法的固定条款不符时。[1]

斯里兰卡只举行过一次公民投票。这次公民投票发生在当时的总统J.R. Jayawardena向人民提交了一项提议，即在不举行大选的情况下将现有议会的任期延长六年（Jayawickrama 2021）。1982年12月22日举行了公民投票，54.6%的选民批准了该提议，45.3%的选民否决了该提议，从而有效地将当时的议会任期延长至1989年（Manthri.lk 2016）。

然而，斯里兰卡关于公民投票的框架存在两个关键缺陷，这削弱了其作为直接民主工具的能力。第一个缺陷是，公民投票只能由总统召集。没有任何机制可以让人民强制进行公民投票。因此，召集公民投票完全取决于总统的裁量权。第二个缺陷是，公民投票仅限于批准议会层面的法案和国家重要事项。因此，公民投票框架不适用于地方政府层面的事务，从而阻止社区直接参与可能影响他们日常生活的事务的政策制定（William Horace Brown 1905）。相比之下，在瑞士，人民可以要求地方政府机构（州）启动立法程序并提议修改现有法律。此外，瑞士公民有权要求进行行政公民投票，在此期间，人民有权就将产生高额公共支出的项目进行投票（Electoral Knowledge Network 2004）。

2.3. 其他正式化工具

宪法第74条授权议会制定议事规则，以规范议会的程序等。目前生效的议会常设规则正式化了旨在增加公民参与和参与治理的三种工具。这三种工具是：i）议员个人法案；ii）公众请愿；以及iii）议会质询。

2.3.1. 议员个人法案

议员个人法案是一种正式工具，有潜力被公民用来直接影响立法和政策制定。[2]常设规则第52条和第53条规定，议员可以向议会提交两种类型的法案。第一种是旨在影响或惠及特定个人、协会或法人团体的法案。第二种是旨在促进公共利益的法案。

使用议员个人法案是一个两步过程。首先，公民必须争取并获得一位作为“私人成员”的议员的支持，以便将法案提交议会。其次，该议员必须在议会中担保拟议法案。一旦完成此过程，法案将按照普遍接受的程序在议会中审议；即，法案被提交给总检察长征求意见，如果总检察长认为拟议法案符合宪法，则该法案将在政府公报上公布。然后，公众有机会在法案公布后的七天内向最高法院提出异议（SL Const Article 121(3)）。此后，法案将进入议会审议程序。

然而，监测斯里兰卡议会的独立平台Manthri.lk收集的数据表明，议员个人法案作为直接公民参与的工具被低估了。数据显示，在2015年8月至2021年10月期间，议会共提交了209项议员个人法案，但其中只有12项法案涉及公共利益问题（见表1）。因此，显而易见，议员个人法案主要被用作规范法人事务的工具，而不是解决公共利益问题的工具。

2.3.2. 公众请愿

向议会请愿是一种传统的民主工具，斯里兰卡通过英国威斯敏斯特体系继承了它（Huzzey and Miller 2020）。目前，公众请愿机制允许公民“提请议会注意政府行政机器的缺陷，并寻求对所遭受的不公的补救”（Wijesekera 2002）。

感到委屈的公民可以向任何议员提交请愿书，请求审议和解决请愿书中载明的事项。请愿书必须以书面形式提交，并由感到委屈的公民签署。如果收到请愿书的议员认为存在有效的申诉理由，则该议员可以签署请愿书并将其提交给公众请愿委员会（Manthri.lk 2018）。公众请愿委员会目前由15名议员组成，代表议会中的所有政党。该委员会无权受理无限数量的请愿书，主题范围不受限制（Parliamentary Standing Order 122）。如果公众请愿委员会认为请愿书揭示了侵犯公民基本权利或对公民造成不公的情况，委员会可以自行进行调查，或将请愿书提交给议会行政专员（监察员）审议并给予应有的救济（Parliamentary Standing Order 122(3)）。

Manthri.lk公布的统计数据显示，在斯里兰卡第八届议会任期内（2015年8月至2020年8月），共有2,401份公众请愿书由225名斯里兰卡议会议员中的181名提交给公众请愿委员会（见表2和表3）。Manthri.lk公布的统计数据显示，在斯里兰卡第八届议会任期内（2015年8月至2020年8月），共有2,401份公众请愿书由225名斯里兰卡议会议员中的181名提交给公众请愿委员会（见表2和表3）。[3]因此，有42名议员没有向公众请愿委员会提交任何请愿书。在这2,401份请愿书中，共有1,115份请愿书，即所有请愿书的46%，仅由10名议员提交（见表4）。同样，在现任斯里兰卡议会任期内（2020年9月至今），共有712份公众请愿书由138名议员提交给公众请愿委员会，表明有85名议员尚未向委员会提交任何公众请愿书（见表5和表6）。

这些统计数据表明，斯里兰卡公民并未广泛或统一地使用公众请愿作为直接与政府和行政部门互动的工具。

2.3.3. 议会质询

议会质询是另一种有潜力让公民直接参与议会和政策制定的工具。议会质询本质上是议员就公共事务向总理或任何其他部长提出口头和书面问题（Policy.lk 2020）。

为了利用这一工具，个人或团体必须争取并获得议员的支持，以便代表他们提出问题。议会质询的提出受议会常设规则的管辖，该规则允许议员就属于部长职权范围内的政府政策事项向任何部长提出任何问题。虽然提交给议会的问题通常必须列入议会秩序册，但常设规则第27(2)条允许反对党领袖和任何党派领袖就公共重要事项提出问题，而无需将问题列入议会秩序册。此外，遵循英国的议会传统，自2018年以来，议员在首相提问时间有权向首相提出最多四个关于政府政策的问题。因此，公民可以敦促他们的代表利用提出议会质询的机会，以表达公众对政策和行政事项的疑问。

Manthri.lk汇编的统计数据显示，在斯里兰卡第八届议会任期内，共有105名议员提出了2,372个问题（见表7）。在这2,372个问题中，共有1,324个问题（约占56%）仅由10名议员提出（见表9）。同样，在本届议会任期内，10名议员提出了397个问题（约占64%），占议会总问题数619个（见表10）。

因此，与议员个人法案和公众请愿一样，议会质询工具似乎也被不足且无效地用于直接参与治理事务。

3. 斯里兰卡背景下使用正式化工具的挑战

对上述正式工具运作框架的分析揭示了三个关键挑战，这些挑战削弱了人民直接参与治理事务的能力：i）缺乏强制实施直接参与工具的机制；ii）缺乏提高议会问责制的机制；以及iii）阻碍获得直接参与工具的系统性和结构性问题。

3.1. 缺乏强制实施直接参与工具的机制

尽管议会常设规则规定了提交议员个人法案、公众请愿和议会质询，但这些工具的功能完全取决于议员的裁量权。这是因为只有当公民接触到的议员同意将事项提交议会时，议员个人法案、公众请愿或议会质询才会被提交。没有任何框架包含一种机制，让公民或公民团体能够触发议员的强制性行动。例如，如果公民希望提交请愿书或向部长提出特定问题，公民只能在议员同意提交请愿书或提出问题的情况下才能这样做。公民无法强迫议员这样做，无论该请愿书或问题所提出的担忧有多么有效。对于公民投票，也存在这一挑战，因为召集公民投票的能力完全属于总统，并且不能由人民就国家或地方重要事项触发。

3.2. 提高议会问责制机制的不足

问责制可以作为防止不受约束的自由裁量权暴政的关键制约因素。因此，改进问责议员的机制可以作为确保赋予议员的直接参与工具的自由裁量权得到公平合理行使的有价值的方法。

然而，斯里兰卡缺乏改进和确保议会问责制的机制。例如，没有机制可以跟踪公民提交的请愿书。因此，感到委屈的公民无法监测其请愿书的进展。此外，在Manthri.lk发布和汇编公众请愿书和议会质询统计数据之前，没有主流平台发布议员出勤率或议员如何实施和执行这些工具的统计数据。此外，斯里兰卡尚未实施一项要求议员每月或每年报告其作为公众代表进展情况的机制。这些在追究议员责任方面的差距使他们能够在没有充分制约的情况下行使自由裁量权，从而削弱了公民充分利用议员个人法案、公众请愿和议会质询框架的能力。缺乏强制实施这些工具的机制因此因缺乏追究议员责任的机制而加剧。

3.3. 阻碍获得直接参与工具的系统性问题

获得民主机构的途径对于有意义地利用直接参与工具至关重要，但斯里兰卡的一些系统性问题严重阻碍了获得这些机构和工具的途径。以下解释其中一些问题。

3.3.1. 议会会议记录的有限获取

斯里兰卡的议会会议对公众在物理上和虚拟上都是可及的，并且议会会议在国家网络上播出。然而，这种可及性仅限于议会主会议厅的会议。相比之下，议会众多的委员会和小组委员会也审议公共利益事项，但其会议不对公众开放。

3.3.2. 民主机构中的性别差距

根据2021年全球性别差距指数，斯里兰卡在150个国家中总体排名第116位，在女性政治赋权方面排名第90位（Democracy Reporting International 2021）。斯里兰卡的排名主要基于女性在政治组织、政府机构和民选职位中的低存在率和参与率。女性在公共生活中的参与有限与几个原因有关，包括斯里兰卡的父权文化、针对女性的暴力以及媒体和政治对手对女性政治候选人的负面描绘。尽管斯里兰卡在省级和地方政府层面为女性政治家设立了配额，但女性在斯里兰卡的代议制机构中仍然代表性不足。女性在正式政治中参与度低，阻碍了女性公民通过有效参与该国民主机构来行使她们的民主权利。

4. 结论和改进领域

4.1. 结论

可以从上述分析中得出两个结论。首先，很明显，斯里兰卡拥有使公民能够直接参与治理、行政和政策制定事务的机制。在利用这些机制时，普通公民寻求在将影响他们日常生活的事物中获得更高程度的参与。其次，在获取和有意义地使用这些机制方面存在挑战。这些挑战源于机制本身的固有问题，例如它们对人民代表的裁量权的依赖，以及斯里兰卡治理框架中的系统性问题，例如对议会会议记录的获取不足。

因此，为了使公民能够更直接、更有意义地参与民主治理，需要在多个方面改进这些机制，例如：

i. 扩大公民投票的范围

尽管斯里兰卡宪法承认公民投票是直接民主的一种方式，但只有行政总统有权召集公民投票。斯里兰卡可以通过采用类似于瑞士的制度来解决这个问题，在瑞士，人民可以触发立法倡议和公民投票。斯里兰卡还应探索在地方政府层面引入公民投票来解决立法和政策问题，允许公民在获得足够比例选区支持者/签名的提案后触发公民投票。

ii. 建立提高民选代表问责制的机制

尽管斯里兰卡承认议员法案、公众请愿和议会质询是公民直接参与议会的正式工具，但这些工具的成功实施取决于议员的有效执行和后续跟进。因此，斯里兰卡应探索引入机制以监测公民和议员对这些工具的使用情况，同时提高公众对这些机制效用的认识。

三、引入强制实施正式工具的机制

如前所述，目前正式的直接参与机制缺乏强制其实施的门槛或触发条件。因此，斯里兰卡应在特定情况下引入程序，自动触发此类正式工具的实施，例如当请愿书或提案获得特定数量公民的认可/签署时。■

参考文献

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Cooray, L.J.M. “Constitutional Government in Sri Lanka 1796-1777.” Pannipitya (2005):

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Rosenberger S, Seisl B, Stadlmair J, Dalpra E, What Are Petitions Good for?, Parliamentary Affairs, Volume 75, Issue 1, January 2022, https://academic.oup.com > article, accessed February 27 2022

Wijesekera P, Parliamentary Practice in Sri Lanka, Parliamentary Secretariat 2002

[1] 宪法中明确规定的条款载于宪法第83条。它们是第1条（国名：斯里兰卡）、第2条（国家性质：单一制）、第3条（承认人民不可剥夺的主权）、第6条（国旗设计）、第7条（国歌歌词和旋律）、第8条（国庆日宣告）、第9条（规定佛教的首要地位）、第10条（思想、良心和宗教自由）、第11条（免受酷刑或残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚的自由），以及第30(2)条和第62(2)条（规定行政总统和议会成员的任期）。

[2]《议事规则》第24(3)条将“私人成员”一词解释为不担任议长、副议长、委员会副主席、总理、内阁部长、国务部长、副部长、议会多数党领袖、议会反对党领袖、多数党党鞭或反对党党鞭的任何议员。

[3] 为计算目的，议长和副议长不被视为议会成员。

■ Verité Research是一家为亚洲提供战略分析的私人智库。其主要研究部门是经济、政治、法律和媒体。该智库是亚洲民主研究网络（ADRN）的成员。Verité Research的法律研究团队编写了这份工作论文。Supun Jayawardena和Uween Jayasinghe是主要研究员。

■  负责人及编辑：白珍景 EAI 室长∙首席研究员

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