[ADRN Working Paper] Содействие демократии через прямое участие общественности: опыт Шри-Ланки

1. Введение

В современном контексте демократия является синонимом формы правления, которая отражает и представляет общую волю народа (Wallace 2021). На протяжении всей истории демократическое правление принимало в основном две формы: i) непосредственно народом; и ii) представителями народа. Когда демократическое правление является прямым, народ участвует в процессах разработки политики и принятия решений как индивиды (Encyclopedia Britannica 2022). В отличие от этого, когда демократическое правление является представительным, разработка политики и принятие решений осуществляются представителями, избираемыми народом (Haxhiu and Alidemaj 2021). Из-за сложностей, связанных с разработкой политики в современных государствах, и непрактичности получения мнений всего населения, современные демократии основаны на представительной демократии.

Тем не менее, прямая демократия продолжает считаться наиболее чистой формой демократии. В связи с этим некоторые механизмы управления, основанные на прямой демократии, продолжают находить свое место в современных конституциях и правовых системах. Традиционно прямая демократия была связана с формальными инструментами, такими как референдумы и отзыв должностных лиц. Однако альтернативные инструменты, позволяющие гражданам напрямую участвовать в управлении, такие как общественные петиции, были формализованы законом и практикой и стали считаться в широком смысле относящимися к сфере прямой демократии. Таким образом, для целей данного исследования будет рассматриваться расширенная сфера прямой демократии, включающая как традиционные, так и альтернативные инструменты вовлечения граждан.

Шри-Ланка признала и формализовала традиционные и альтернативные инструменты, позволяющие гражданам напрямую участвовать в разработке политики и вопросах управления. Данное исследование изучает эти инструменты, которые включают: i) референдум; ii) законопроекты частных членов парламента; iii) общественные петиции; и iv) парламентские запросы, с целью оценки модальностей, в которых они функционируют, и анализа их эффективности в содействии прямому участию граждан.

Данное исследование представлено в трех разделах. Первый раздел посвящен инструментам, расширяющим возможности граждан для прямого взаимодействия с государственным управлением и участия в нем на Шри-Ланке. Второй раздел обсуждает присущие и структурные проблемы, которые подрывают значимость и эффективность этих инструментов. Заключительный раздел содержит выводы, сделанные на основе предыдущего анализа, и кратко обсуждает решения для устранения проблем.

2. Формализованные инструменты, признанные в правовой системе Шри-Ланки

2.1. Введение

Эволюцию участия общественности в демократических процессах Шри-Ланки можно проследить до колониального периода, от которого страна унаследовала свою нынешнюю демократическую структуру (Cooray 2005). В 1944 году в Шри-Ланке была введена парламентская структура Вестминстерской системы. Учреждения, созданные в рамках этой структуры вестминстерского типа, управлялись в соответствии с парламентскими традициями Содружества, в дополнение к действующей на тот момент конституции. Среди этих традиций была возможность для граждан напрямую взаимодействовать с правительством посредством таких инструментов, как законопроекты частных членов парламента, общественные петиции и парламентские запросы (Sixth Report of the Committee on Public Petitions 2016). В 1972 году Шри-Ланка приняла первую республиканскую конституцию, которая сохранила парламентскую структуру правительства Вестминстерской системы (Wasanthakumar and Abeyratne 2015).

В 1978 году Шри-Ланка приняла вторую республиканскую конституцию, которая ввела полупрезидентскую систему, то есть сочетание президентской и парламентской систем, что отличалось от предыдущей парламентской системы Вестминстерского типа. Статья 3 этой Конституции признает, что суверенитет Республики Шри-Ланка неотчуждаемо принадлежит народу Шри-Ланки. Статья 4 формулирует структуру демократического правления на Шри-Ланке, устанавливая, что исполнительная власть суверенного народа осуществляется исполнительным президентом, законодательная власть суверенного народа осуществляется парламентом, а судебная власть суверенного народа осуществляется парламентом через систему судов (Ratnapala 2021). Суверенный народ избирает исполнительного президента и членов парламента в качестве своих представителей каждые пять лет. Управление на Шри-Ланке осуществляется через эту структуру представительной демократии.

Однако конституция и законы Шри-Ланки признают ряд механизмов и инструментов, посредством которых суверенный народ может напрямую участвовать в управлении. Эти механизмы и инструменты являются двоякими: i) референдумы; и ii) другие формализованные инструменты прямого участия.

2.2. Референдум

Суть референдума заключается в том, что он позволяет народу напрямую голосовать за одобрение или отклонение закона или предложения. Статьи 85 и 86 Конституции наделяют исполнительного президента полномочиями объявлять, что любой законопроект или другой вопрос национальной важности должен быть вынесен на одобрение народа (Manthri.lk 2017). Процедура проведения референдума предписана Законом о референдуме № 7 от 1981 года. Необходимость референдума может возникнуть и в двух других случаях. Первый из них — когда законопроект предлагает поправку, отмену или замену любых из основополагающих статей Конституции. Второй — когда Верховный суд определяет, что предложенный законопроект не соответствует основополагающей статье Конституции.[1]

На Шри-Ланке был проведен только один референдум. Этот референдум состоялся, когда президент в то время, Дж. Р. Джаявардена, представил народу предложение продлить срок полномочий действующего парламента еще на шесть лет без проведения всеобщих выборов (Jayawickrama 2021). 22 декабря 1982 года состоялся референдум, на котором 54,6% избирателей одобрили предложение, а 45,3% избирателей отклонили его, тем самым фактически продлив срок полномочий тогдашнего парламента еще на шесть лет, то есть до 1989 года (Manthri.lk 2016).

Однако в рамках Шри-Ланки по референдумам существуют два критических недостатка, которые подрывают ее способность использоваться в качестве инструмента прямой демократии. Первый заключается в том, что референдум может быть инициирован только президентом. Отсутствует механизм, посредством которого народ мог бы инициировать референдум. Таким образом, назначение референдума полностью зависит от усмотрения президента. Второй недостаток заключается в том, что референдумы ограничены одобрением законопроектов на уровне парламента и вопросов национальной важности. Соответственно, рамки референдума не применяются к вопросам на уровне местного самоуправления, тем самым препятствуя прямому участию общин в разработке политики по вопросам, которые, вероятно, повлияют на них ежедневно (William Horace Brown 1905). В отличие от этого, в Швейцарии народ может просить местные органы власти (кантоны) инициировать законодательные процессы и предлагать поправки к существующим законам. Кроме того, граждане Швейцарии имеют право инициировать административные референдумы, в ходе которых народ имеет право голосовать по проектам, требующим высоких государственных расходов (Electoral Knowledge Network 2004).

2.3. Другие формализованные инструменты

Статья 74 Конституции наделяет парламент полномочиями разрабатывать регламенты для целей, в том числе, регулирования процедур парламента. Действующие парламентские регламенты формализуют три инструмента, предназначенные для расширения участия и вовлечения граждан в управление. Эти три инструмента: i) законопроекты частных членов парламента; ii) общественные петиции; и iii) парламентские запросы.

2.3.1. Законопроекты частных членов парламента

Законопроект частного члена парламента — это формальный инструмент, который потенциально может быть использован гражданами для прямого влияния на законодательство и разработку политики. [2] Постановления 52 и 53 гласят, что частный член парламента может представить в парламент два типа законопроектов. Первый из этих типов — законопроекты, предназначенные для воздействия или выгоды конкретного лица, ассоциации или корпоративного органа. Второй — законопроекты, предназначенные для продвижения общественных интересов.

Использование законопроектов частных членов парламента — это двухэтапный процесс. Во-первых, гражданин должен заручиться поддержкой члена парламента, который является «частным членом» для целей внесения законопроекта в парламент. Во-вторых, указанный член парламента должен стать спонсором предлагаемого законопроекта в парламенте. После завершения этого процесса законопроект будет обсуждаться в парламенте в соответствии с общепринятыми процедурами; то есть законопроект передается Генеральному прокурору для получения его заключения, и если Генеральный прокурор сочтет, что предлагаемый законопроект соответствует Конституции, законопроект публикуется в «Вестнике». После этого общественности предоставляется возможность оспорить предлагаемый законопроект в Верховном суде в течение семи дней после публикации законопроекта в «Вестнике» (SL Const Article 121(3)). После этого законопроект будет передан для обсуждения в парламент.

Однако данные, собранные Manthri.lk, независимой платформой, отслеживающей парламент Шри-Ланки, свидетельствуют о том, что законопроекты частных членов парламента недостаточно используются в качестве инструмента прямого участия граждан. Данные показали, что в период с августа 2015 года по октябрь 2021 года в парламент было внесено в общей сложности 209 законопроектов частных членов парламента, однако только 12 из этих законопроектов касались вопросов общественного интереса (см. Таблицу 1). Таким образом, очевидно, что законопроекты частных членов парламента преимущественно использовались как инструмент регулирования деятельности корпоративных органов, а не как инструмент решения вопросов общественного интереса.

2.3.2. Общественные петиции

Подача петиций в парламент — это традиционный демократический инструмент, унаследованный Шри-Ланкой через британскую Вестминстерскую систему (Huzzey and Miller 2020). В настоящее время механизм общественных петиций позволяет гражданину «довести до сведения парламента недостатки административного аппарата правительства и добиваться возмещения ущерба за причиненные обиды» (Wijesekera 2002).

Пострадавший гражданин может подать петицию любому члену парламента с просьбой рассмотреть и разрешить вопросы, изложенные в петиции. Петиция должна быть подана в письменной форме и одобрена пострадавшим гражданином. Если член парламента, которому адресована петиция, удовлетворен наличием обоснованной жалобы, он может одобрить петицию и передать ее в Комитет по общественным петициям (Manthri.lk 2018). В настоящее время Комитет по общественным петициям состоит из 15 членов парламента, представляющих все политические партии в парламенте. Комитет имеет право рассматривать неограниченное количество петиций по неограниченному кругу вопросов (Парламентский регламент 122). Если Комитет по общественным петициям считает, что петиция выявляет нарушение основных прав гражданина или причинение несправедливости гражданину, Комитет может либо провести собственное расследование, либо передать петицию Парламентскому уполномоченному по административным вопросам (Омбудсмену) для рассмотрения и предоставления надлежащего возмещения (Парламентский регламент 122(3)).

Статистика, опубликованная на Manthri.lk, показала, что за время работы Восьмого парламента Шри-Ланки (август 2015 г. — август 2020 г.) в Комитет по общественным петициям было подано в общей сложности 2401 общественная петиция от 181 члена парламента из общего числа 225 членов парламента Шри-Ланки (см. Таблицы 2 и 3). [3] Таким образом, 42 члена парламента не подали никаких общественных петиций в Комитет по общественным петициям. Из 2401 петиции в общей сложности 1115 петиций, то есть 46% всех петиций, были поданы только 10 членами парламента (см. Таблицу 4). Аналогично, за время работы нынешнего парламента Шри-Ланки (с сентября 2020 г. по настоящее время) в Комитет по общественным петициям было подано в общей сложности 712 общественных петиций от 138 членов парламента, что указывает на то, что 85 членов парламента еще не подали никаких общественных петиций в Комитет (см. Таблицы 5 и 6).

Эта статистика указывает на то, что общественные петиции не используются широко и равномерно гражданами Шри-Ланки в качестве инструмента для прямого взаимодействия с правительством и администрацией.

2.3.3. Парламентские запросы

Парламентские запросы — это еще один инструмент, который потенциально может позволить гражданам напрямую взаимодействовать с парламентом и участвовать в разработке политики. Парламентские запросы, по сути, представляют собой устные и письменные вопросы, задаваемые членом парламента премьер-министру или любому другому министру по вопросам государственной политики (Policy.lk 2020).

Для использования этого инструмента отдельному лицу или группе лиц необходимо заручиться поддержкой члена парламента для целей постановки вопросов от их имени. Постановка парламентских запросов регулируется парламентскими регламентами, которые позволяют членам парламента направлять любые вопросы любому министру относительно вопросов государственной политики, входящих в компетенцию министра. Хотя вопросы, задаваемые парламенту, как правило, должны быть внесены в Порядок дня Парламента, Порядок 27(2) позволяет лидеру оппозиции и любому лидеру партии задавать вопросы, касающиеся вопросов общественной важности, без необходимости включения вопросов в Порядок дня Парламента. Более того, следуя парламентской традиции Соединенного Королевства, с 2018 года члены парламента имеют право задавать премьер-министру до четырех вопросов, касающихся государственной политики, во время времени для вопросов премьер-министру. Соответственно, граждане могут побуждать своих представителей воспользоваться возможностью задавать парламентские запросы для выражения вопросов, которые волнуют общественность по вопросам политики и управления.

Статистика, составленная Manthri.lk, показала, что за время работы Восьмого парламента Шри-Ланки 105 членами парламента было задано в общей сложности 2372 вопроса (см. Таблицу 7). Из этих 2372 вопросов в общей сложности 1324 вопроса (примерно 56%) были заданы только 10 членами парламента (см. Таблицу 9). Аналогично, за время работы нынешнего парламента 10 членами парламента было задано 397 вопросов (примерно 64%) из общего числа 619 парламентских запросов (см. Таблицу 10).

Таким образом, как и в случае с законопроектами частных членов парламента и общественными петициями, инструмент парламентских запросов также, по-видимому, используется неадекватно и неэффективно для целей прямого взаимодействия по вопросам управления.

3. Проблемы использования формализованных инструментов в контексте Шри-Ланки

Анализ рамок, в которых функционируют вышеупомянутые формальные инструменты, выявляет три критические проблемы, которые подрывают способность народа напрямую участвовать в вопросах управления: i) отсутствие механизмов для обязательного применения инструментов прямого участия; ii) отсутствие механизмов для повышения парламентской подотчетности; и iii) системные и структурные проблемы, препятствующие доступу к инструментам прямого участия.

3.1. Отсутствие механизмов для обязательного применения инструментов прямого участия

Хотя парламентские регламенты предусматривают внесение законопроектов частных членов парламента, общественных петиций и парламентских запросов, функционирование этих инструментов основано исключительно на усмотрении членов парламента. Это связано с тем, что законопроект частного члена парламента, общественная петиция или парламентский запрос будут представлены только в том случае, если член парламента, к которому обратился гражданин, согласится представить вопрос на рассмотрение парламента. Ни одна из рамок не содержит механизма, посредством которого гражданин или группа граждан могли бы инициировать обязательное действие члена парламента. Например, если гражданин желает подать петицию или задать министру конкретный вопрос, гражданин может сделать это только в том случае, если член парламента согласится подать такую петицию или задать такой вопрос. Гражданин не может заставить члена парламента сделать это, независимо от обоснованности проблем, поднятых в такой петиции или вопросе. Эта проблема также возникает в отношении референдумов, поскольку право инициировать референдум принадлежит исключительно президенту и не может быть инициировано народом по вопросам национальной или местной важности.

3.2. Неадекватность механизмов повышения парламентской подотчетности

Подотчетность может служить критическим противовесом тирании неограниченного усмотрения. Таким образом, совершенствование механизмов, обеспечивающих подотчетность членов парламента, может служить ценным методом обеспечения того, чтобы усмотрение, предоставленное членам парламента в отношении применения инструментов прямого участия, осуществлялось справедливо и разумно.

Однако на Шри-Ланке отсутствуют механизмы, которые улучшают и обеспечивают подотчетность парламента. Например, нет механизма, позволяющего отслеживать петицию, поданную гражданином. Таким образом, пострадавший гражданин не имеет возможности отслеживать ход рассмотрения своей петиции. Более того, до публикации и составления статистики о подаче общественных петиций и парламентских запросов платформой Manthri.lk, не существовало основных платформ, которые публиковали бы статистику посещаемости парламента или о том, как члены парламента применяли и реализовывали эти инструменты. Кроме того, Шри-Ланка еще не внедрила механизм, требующий от членов парламента отчитываться о своем прогрессе в качестве общественных представителей на ежемесячной или ежегодной основе. Эти пробелы в обеспечении подотчетности членов парламента позволяют им осуществлять усмотрение без достаточного контроля, тем самым подрывая способность граждан полностью использовать рамки законопроектов частных членов парламента, общественных петиций и парламентских запросов. Отсутствие механизмов для обязательного применения этих инструментов, таким образом, усугубляется отсутствием механизмов для привлечения членов парламента к ответственности.

3.3. Системные проблемы, препятствующие доступу к инструментам прямого участия

Доступ к демократическим институтам имеет важное значение для осмысленного использования инструментов прямого участия, однако некоторые системные проблемы на Шри-Ланке значительно препятствуют доступу к таким институтам и инструментам. Некоторые из этих проблем объясняются следующим образом.

3.3.1. Ограниченный доступ к парламентским слушаниям

Парламентские слушания на Шри-Ланке доступны для общественности как физически, так и виртуально, а парламентские слушания транслируются по национальным сетям. Однако эта доступность ограничена слушаниями в главном зале парламента. В отличие от этого, слушания многочисленных комитетов и подкомитетов парламента, которые также обсуждают вопросы, представляющие общественный интерес, недоступны для общественности.

3.3.2. Гендерный разрыв в демократических институтах

Согласно Индексу гендерного разрыва за 2021 год, Шри-Ланка занимает 116-е место из 150 стран в общем рейтинге и 90-е место по показателю политической эмансипации женщин (Democracy Reporting International 2021). Место Шри-Ланки в основном обусловлено низким представлением и участием женщин в политических организациях, государственных учреждениях и выборных должностях. Ограниченное участие женщин в общественной жизни связано с несколькими причинами, включая патриархальную культуру Шри-Ланки, насилие в отношении женщин и негативное изображение женщин-политиков в СМИ и со стороны политических соперников. Хотя Шри-Ланка ввела квоту для женщин-политиков на уровне провинциальных и местных органов власти, женщины по-прежнему недостаточно представлены в представительных органах Шри-Ланки. Низкий уровень участия женщин в формальной политике препятствует реализации женщинами своих демократических прав путем эффективного взаимодействия с демократическими институтами страны.

4. Заключение и области для улучшения

4.1. Заключение

На основе вышеизложенного анализа можно сделать два вывода. Во-первых, очевидно, что на Шри-Ланке существуют механизмы, позволяющие гражданам напрямую участвовать в вопросах управления, администрации и разработки политики. Используя эти механизмы, рядовые граждане стремятся достичь более высокого уровня вовлеченности в вопросы, которые повлияют на их повседневную жизнь. Во-вторых, существуют проблемы с доступом к этим механизмам и возможностью их осмысленного использования. Эти проблемы проистекают из проблем, присущих самим механизмам, таких как их зависимость от усмотрения представителя народа, а также из системных проблем в системе управления Шри-Ланки, таких как недостаточный доступ к парламентским слушаниям.

Таким образом, чтобы граждане могли более непосредственно и осмысленно участвовать в демократическом управлении, эти механизмы должны быть улучшены по ряду направлений, таких как:

i. Расширение сферы применения референдумов

Хотя Конституция Шри-Ланки признает референдумы как метод прямой демократии, исполнительный президент является единственным лицом, уполномоченным инициировать референдум. Шри-Ланка могла бы решить эту проблему, приняв систему, аналогичную швейцарской, где народ может инициировать законодательные инициативы и референдумы. Шри-Ланке также следует рассмотреть возможность введения референдумов для решения законодательных и политических вопросов на уровне местного самоуправления, позволяя гражданам инициировать референдумы посредством предложений после получения одобрения/подписей достаточной части избирательного округа.

ii. Внедрение механизмов для повышения подотчетности общественных представителей

Хотя Шри-Ланка признает законопроекты частных членов, общественные петиции и парламентские запросы как формализованные инструменты, позволяющие гражданам напрямую взаимодействовать с парламентом, успешное применение этих инструментов зависит от эффективной реализации и последующих действий парламентариев. Таким образом, Шри-Ланке следует изучить возможность введения механизмов для мониторинга использования таких инструментов гражданами и парламентариями, а также повышения осведомленности общественности о полезности таких механизмов.

iii. Введение механизмов, предписывающих применение формализованных инструментов

Как обсуждалось ранее, формальные механизмы прямого взаимодействия в настоящее время не имеют порога или триггера, который предписывал бы их применение. Поэтому Шри-Ланке следует ввести процедуры, которые автоматически запускают применение таких формализованных инструментов при определенных обстоятельствах, например, когда петиция или предложение получили одобрение/подписи определенного числа граждан. ■

Ссылки

Combaz E, Mcloughlin C, Accountability and responsiveness of the state and society, GSDRC Publications, August 2014, https://gsdrc.org > ... > Supplements, accessed February 27 2022

Cooray, L.J.M. “Constitutional Government in Sri Lanka 1796-1977.” Pannipitya (2005):

Electoral Knowledge Network, Swiss direct democracy, https://aceproject.org > mobile_browsing > onePag, accessed March 3 2022

Haxhiu S and Alidemaj A, Representative Democracy – its Meaning and Basic Principles,

Huzzey R and Miller H, Petitions, Parliament and Political Culture: Petitioning the House of Commons, 1780–1918* Past & Present, Volume 248, Issue 1, August 2020, Pages 123–164

Jon Wallace, Hans Kundnani, and Elizabeth Donnelly, The importance of democracy, APRIL 14 2021

Jayawickrama Nihal, ‘THE REFERENDUM – An illegitimate alien mechanism’ (The Island December 26 2021) http://island.lk > the-referendum-an-illegitimate-alien-m..., accessed February 22 2022

Kirinde Chandani, Poor attendance in Parliament a perennial problem, Sunday times January 13 2019)

Matsusaka, John, G. 2005. "Direct Democracy Works." Journal of Economic Perspectives, 19 (2): 185-206

Rathnepala S, Sri Lanka’s sovereignty and Port City Commission Bill – an analysis, (Economy Next May 18 2021)

Rosenberger S, Seisl B, Stadlmair J, Dalpra E, What Are Petitions Good for?, Parliamentary Affairs, Volume 75, Issue 1, January 2022, https://academic.oup.com > article, accessed February 27 2022

Wijesekera P, Parliamentary Practice in Sri Lanka, Parliamentary Secretariat 2002

[1] Закрепленные статьи Конституции изложены в статье 83 Конституции. Это статья 1 (название государства: Шри-Ланка), статья 2 (характер государства: унитарное), статья 3 (признающая неотъемлемый суверенитет народа), статья 6 (дизайн национального флага), статья 7 (текст и мелодия национального гимна), статья 8 (провозглашение национального дня), статья 9 (предоставление буддизму первостепенного места), статья 10 (свобода мысли, совести и религии), статья 11 (свобода от пыток или жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания), а также статьи 30(2) и 62(2) (устанавливающие сроки полномочий исполнительного президента и членов парламента).

[2] Порядок 24(3) интерпретирует термин «частный член» как любого парламентария, который не занимает должность Спикера, заместителя Спикера, заместителя председателя комитетов, премьер-министра, министра кабинета, государственного министра, заместителя министра, лидера парламентской фракции большинства, лидера оппозиции в парламенте, главного организатора парламентского большинства или главного организатора парламентской оппозиции.

[3] Спикер и заместитель спикера исключаются как члены парламента для целей этого расчета.

■ Verité Research — это частный аналитический центр, предоставляющий стратегический анализ для Азии. Его основные исследовательские подразделения: экономика, политика, право и СМИ. Этот аналитический центр является членом Азиатской сети демократических исследований (ADRN). Рабочий документ подготовлен юридической исследовательской группой Verité Research. Главными исследователями были Супун Джаявардена и Увин Джаясингхе.

■  Ответственный и редактор: Пэк Чжин Гён Руководитель отдела исследований и старший научный сотрудник EAI

    По вопросам: 02 2277 1683 (доб. 209) | j.baek@eai.or.kr